vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes

2010 Rapport de la

vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes

AUTOMNE

Chapitre 5 La réglementation et la surveillance des grandes banques

Bureau du vérificateur général du Canada

Le Rapport d’automne 2010 de la vérificatrice générale du Canada comporte les questions d’une importance particulière, les points saillants des chapitres, des annexes ainsi que neuf chapitres. La table des matières principale du Rapport se trouve à la fin du présent document.

Dans le présent Rapport, le genre masculin est utilisé sans aucune discrimination et uniquement dans le but d’alléger le texte.

Le Rapport est également diffusé sur notre site Web à l’adresse www.oag-bvg.gc.ca. Pour obtenir des exemplaires de ce rapport et d’autres publications du Bureau du vérificateur général, adressez-vous au : Bureau du vérificateur général du Canada 240, rue Sparks, arrêt 10-1 Ottawa (Ontario) K1A 0G6 Téléphone : 613-952-0213, poste 5000, ou 1-888-761-5953 Télécopieur : 613-943-5485 Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : 613-954-8042 Courriel : [email protected] This document is also available in English. © Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada 2010 No de catalogue FA1-2010/2-5F-PDF ISBN 978-1-100-95841-5 ISSN 0821-8129

Chapitre

La réglementation et la surveillance des grandes banques

Table des matières Points saillants

1

Introduction

5

Importance de la réglementation et de la surveillance des banques

5

Rôle du gouvernement du Canada dans la réglementation et la surveillance des banques

6

Objet de la vérification

8

Observations et recommandations

9

Échange d’informations

9

Les organisations fédérales échangent, en temps opportun, de l’information pertinente à des fins de prise de décisions

10

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada reçoit de l’information pertinente de la part d’organismes étrangers de réglementation et de surveillance

11

Réglementation

11

Les organisations fédérales surveillent de près les questions émergentes

13

Les organisations fédérales veillent à préserver et à mettre à jour le cadre réglementaire canadien

14

Le Canada contribue à la définition des normes internationales et s’y conforme au besoin

15

L’efficacité des principaux volets du cadre réglementaire n’est pas soumise à des examens périodiques

17

Surveillance

19

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada met à jour son Cadre de surveillance

20

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille les grandes banques comme il se doit

21

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada a la considération des banques qu’il surveille

22

L’accroissement des exigences réglementaires pose un défi sur le plan des ressources humaines

22

Demandes de données et d’informations

25

Les efforts d’amélioration de la collecte d’information se poursuivent

25

Les membres du Comité d’information financière pourraient améliorer la coordination des demandes d’informations

27

Conclusion

29

À propos de la vérification

31

Annexe Tableau des recommandations

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35

Chapitre 5

iii

La réglementation et la surveillance des grandes banques

Points saillants Objet

Au Canada, les banques sont réglementées et surveillées par un certain nombre d’organisations fédérales qui sont chargées de contribuer à la stabilité et à l’efficience du système financier. Le ministère des Finances du Canada formule des conseils d’orientation stratégique sur les lois et les règlements qui régissent les banques. Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille les banques en évaluant leur situation financière et en vérifiant si elles respectent les lois et les règlements qui s’appliquent à elles. La Société d’assurance-dépôts du Canada offre une assurance-dépôts et participe à la gestion des risques posés par les banques, ainsi qu’à la surveillance des banques en difficulté et à leur redressement. La Banque du Canada, quant à elle, intervient en offrant des facilités de prêt de dernier ressort et en surveillant les systèmes de compensation et de règlement. Nous avons examiné comment le ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada ont réglementé et surveillé les six grandes banques du pays, institutions qui sont considérées comme les plus importantes du système financier canadien. Nous avons aussi examiné comment le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et la Société d’assurance-dépôts du Canada échangent des informations pour alimenter la prise de décisions. Enfin, nous avons examiné comment les organisations fédérales demandent de l’information aux banques. Les travaux de vérification dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 31 mars 2010.

Pertinence

Quand la stabilité du système financier est incertaine, les Canadiens risquent de faire moins confiance aux banques et de craindre pour leurs économies. Cette instabilité peut aussi avoir de lourdes conséquences sur le budget national si le gouvernement est forcé d’intervenir et d’aider financièrement une banque au bord de la faillite. En plus d’être des sources importantes de financement, les banques jouent un rôle clé dans presque tous les échanges économiques qui

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s’opèrent au sein de l’économie. Un système bancaire solide et stable est essentiel au bien-être économique du Canada. Comparativement à celles de beaucoup d’autres pays, les banques canadiennes ont su maintenir le cap durant la récente tourmente qui a ébranlé les marchés financiers mondiaux. Des experts estiment que ces résultats sont attribuables en partie à la manière dont le Canada s’y prend pour réglementer et surveiller ses banques. Il demeure néanmoins que la crise a accéléré l’évolution du contexte financier mondial : les accords conclus et les engagements pris dans les enceintes internationales rendent le cadre réglementaire de plus en plus complexe. De plus, le secteur financier continue d’élaborer des modèles et des produits financiers de plus en plus diversifiés et complexes, qui présentent des risques accrus. La stabilité du système bancaire pourrait être ébranlée si le cadre réglementaire et la démarche de surveillance du Canada n’évoluaient pas au même rythme que le contexte financier.

Constatations

2

Chapitre 5

•

Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et la Société d’assurance-dépôts du Canada échangent régulièrement de l’information pertinente sur la réglementation et la surveillance des banques. Cet échange d’information régulier a aidé le Canada à bien réagir face à la récente crise financière mondiale, car les organisations fédérales disposaient d’informations à jour et pertinentes pour orienter leurs décisions. Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada a aussi entretenu des liens appropriés avec les organismes étrangers de réglementation et de surveillance en échangeant de l’information sur les questions transfrontalières. Ces interactions ont aidé le Canada à rester au fait des enjeux émergents.

•

Le cadre réglementaire fédéral visant le secteur bancaire est mis à jour à mesure que surgissent des nouveaux enjeux tant au pays qu’à l’étranger. La Loi sur les banques, qui régit les banques canadiennes, est révisée tous les cinq ans, au terme de vastes consultations. Par contre, il n’existe pas de processus qui permette d’évaluer périodiquement l’efficacité des volets clés du cadre réglementaire et législatif pour vérifier si les règles et les politiques en vigueur favorisent la stabilité et l’efficience du système financier. Or, sans ce type d’évaluation, il est difficile pour le gouvernement de déterminer si les modifications apportées successivement à la réglementation produisent les effets voulus ou si elles ont des effets négatifs non intentionnels.

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

•

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille adéquatement les six grandes banques du pays et suit les risques émergents. Cependant, la complexité et le volume croissants des travaux qui lui incombent font peser des pressions sur ses ressources humaines. Cette situation, ajoutée aux pressions qui s’exercent au niveau de la formation et de la rémunération du personnel, pourrait nuire à la capacité du Bureau d’attirer et de retenir le personnel qualifié dont il a besoin pour conserver les moyens et les compétences qu’il lui faut pour remplir son mandat de surveillance.

•

Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et la Société d’assurance-dépôts du Canada demandent de plus en plus souvent aux banques de leur communiquer plus d’information. Toutefois, ils n’évaluent pas périodiquement s’ils ont besoin de toute cette information pour s’acquitter de leurs responsabilités en matière de surveillance et de réglementation. Il est difficile pour ces entités de déterminer de façon précise la quantité et le type d’information requise. Même si des efforts sont en cours pour améliorer la collecte d’information, peu a été fait pour évaluer le caractère approprié de l’information requise par les banques.

Réaction des entités — Les entités acceptent toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Introduction Importance de la réglementation et de la surveillance des banques

La mission première des six plus grandes banques canadiennes est d’assurer la compensation et le règlement des paiements de presque toutes les transactions dans l’économie (activités de compensation et de règlement), de financer leurs activités de prêt grâce à une participation active sur le marché des valeurs mobilières et les autres marchés financiers (activités sur les marchés) et d’agir à titre d’intermédiaire entre les prêteurs et les emprunteurs (activités d’intermédiation). Ce rôle d’intermédiation est probablement le plus important puisqu’il consiste à mettre en contact ceux qui disposent des fonds pour prêter avec ceux qui ont besoin d’emprunter. Or, les modalités d’emprunt des banques, associées aux risques liés à leurs activités de prêt, pourraient compromettre leur solvabilité dans certains cas. Étant donné que les grandes banques assument des fonctions économiques clés et sont utiles à la société, elles doivent être réglementées et surveillées. Les six plus grandes banques du pays sont réglementées par le gouvernement fédéral. Elles détiennent plus de 90 % de tous les actifs bancaires (voir la pièce 5.1).

5.1

Pièce 5.1 Les six plus grandes banques du pays détiennent plus de 90 % de l’ensemble des actifs bancaires

Banques réglementées par le gouvernement fédéral

Actifs (28 février 2010) (en milliards de $)

Banques canadiennes Banque Royale du Canada

651

Banque Toronto-Dominion

568

Banque de Nouvelle-Écosse

507

Banque de Montréal

393

Banque Canadienne Impériale de Commerce

335

Banque Nationale du Canada

142

Autres banques canadiennes

58

Total des actifs des banques canadiennes Total des filiales et succursales de banques étrangères Grand total

2 654 212 2 866

Source : Bureau du surintendant des institutions financières du Canada

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Chapitre 5

5

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Les activités réglementaires, y compris les conseils d’orientation stratégique, permettent d’établir le cadre et les règles juridiques auxquels sont assujetties les banques. La surveillance porte notamment sur la solvabilité de chacune des banques et consiste à mettre l’accent sur des éléments comme la gouvernance, l’adéquation des fonds propres, les contrôles exercés sur les risques, la comptabilisation appropriée des actifs et des passifs et la liquidité. Les activités de surveillance ont également pour but de voir à ce que les banques appliquent les règles officiellement établies. La réglementation et la surveillance des banques visent à assurer la stabilité et l’efficience de l’ensemble du système financier. Un cadre réglementaire efficace, qui englobe la réglementation et les lois, et une démarche de surveillance mise en œuvre par des organisations fédérales compétentes sont essentiels pour assurer la solvabilité des banques et la stabilité du système financier. Ce dernier favorise à son tour la croissance des investissements et l’expansion économique dont profitent les Canadiens.

5.2

Rôle du gouvernement du Canada dans la réglementation et la surveillance des banques

Aux termes de la Constitution du Canada, le gouvernement du Canada a le pouvoir exclusif en ce qui a trait à la réglementation et à la surveillance des banques. Des lois fédérales clés régissent les banques et les organisations fédérales qui les réglementent et les surveillent (voir la pièce 5.2). Les pouvoirs publics provinciaux réglementent et encadrent quant à eux les coopératives de crédit, les caisses populaires, les maisons de courtage de valeurs et les sociétés de fonds communs de placement.

5.3

Pièce 5.2 Principales lois fédérales régissant les banques et les organismes fédéraux de réglementation Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, 1985 : Elle a créé le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) à titre d’organisme chargé de la réglementation et de la surveillance des banques. La Loi a également établi le Comité de surveillance des institutions financières. Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada, 1967 : Elle a établi la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) qui est chargée de protéger les déposants et de favoriser la stabilité du système financier canadien. Loi sur la Banque du Canada, 1934 : Elle a créé la Banque du Canada qui a pour mission de réglementer le crédit et la monnaie dans l’interêt de l’économie. Loi sur les banques, 1871 : La principale loi fédérale pour réglementer et constituer les banques en personnes morales.

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Diverses organisations fédérales sont chargées de surveiller les activités des banques en vue de favoriser la stabilité et l’efficience du système financier. Dans le cadre de son rôle d’organisme de réglementation, le ministère des Finances du Canada formule des conseils d’orientation stratégique sur les lois qui régissent les banques. Il est également responsable d’une partie du cadre réglementaire et il chapeaute le processus quinquennal de révision législative. Il définit également, au nom du ministre des Finances, les responsabilités et les pouvoirs des organisations fédérales qui assurent la réglementation et la surveillance des banques, notamment le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF). Le BSIF réglemente et surveille les banques de manière à réduire leurs risques de défaillance. Le surintendant dispose de vastes pouvoirs pour surveiller les activités bancaires, formuler des avis à cet égard et assurer la gestion des lois et des règlements en vertu de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières et d’autres lois fédérales, comme la Loi sur les banques. Le surintendant relève du ministre des Finances et assume l’entière et pleine responsabilité à l’égard des décisions et des mesures prises en matière de surveillance. La Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) assure les dépôts dans les banques membres et s’acquitte de certaines responsabilités en ce qui a trait au règlement des faillites des banques de manière à protéger les déposants et à contribuer à la stabilité du système financier. La Banque du Canada est principalement chargée de la mise en œuvre de la politique monétaire du pays, qui est un des piliers de la stabilité du système financier. À titre d’organisme prêteur de dernier ressort, la Banque du Canada est habilitée à fournir des liquidités aux banques et aux marchés en vue de stabiliser le secteur financier. Elle est également chargée d’assurer la surveillance des systèmes de compensation et de règlement. 5.4

Le ministre des Finances a délégué un pouvoir de dépenser au surintendant des institutions financières. Le BSIF établit un budget pour exercer ses activités de réglementation et de surveillance des banques et recouvre les coûts grâce à des évaluations et à des droits perçus auprès des banques qu’il surveille.

5.5

Dans le budget de 2005, le gouvernement fédéral avait annoncé qu’il préciserait les rôles et les responsabilités du BSIF et de la SADC, en plus d’éliminer le chevauchement et le dédoublement inutiles entre ces deux organismes. Ces changements ont permis de réduire le fardeau administratif des banques.

5.6

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Objet de la vérification

La présente vérification porte sur le cadre réglementaire et la démarche de surveillance du gouvernement du Canada, ainsi que sur les activités connexes menées entre le 1er novembre 2007 et le 31 mars 2010. Notre rapport est axé sur la réglementation prudentielle qui a été élaborée par le ministère des Finances du Canada et le BSIF afin de maîtriser les risques pris par les institutions, notamment en veillant à l’instauration de mesures de contrôle du risque appropriées et au maintien de fonds propres adéquats.

5.7

Réglementation prudentielle — Ensemble de règles et de principes appliqués par un organisme public dont les activités sont axées sur la sécurité et la solidité des institutions financières, notamment la sécurité de l’avoir des déposants.

Nous avons examiné les modalités d’échange d’information entre le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC et vérifié comment ces organisations fédérales échangeaient des connaissances et des renseignements avec des organismes étrangers de réglementation et de surveillance. Nous avons aussi examiné comment ces organisations fédérales recueillaient de l’information et des données auprès des banques. 5.8

Nous avons réalisé notre vérification afin de déterminer si le ministère des Finances du Canada et le BSIF disposaient des processus appropriés pour réglementer et surveiller les six plus grandes banques du pays. Même si la SADC ne s’est pas vu confier, aux termes de la loi, des responsabilités au sujet de la réglementation et de la surveillance, elle gère tout de même les risques posés par les banques membres et aide à trouver et à mettre en œuvre des solutions pour les banques en difficulté.

5.9

Nous avons examiné, dans le cadre de nos travaux de vérification, si le cadre réglementaire était actualisé et revu en fonction de faits nouveaux et comment cela était fait, et si la démarche de surveillance était examinée et mise en œuvre comme prévu. Notre vérification a porté sur les six plus grandes banques du pays, car ces institutions financières importantes et complexes pourraient poser un risque significatif pour la stabilité du système financier canadien et l’économie si elles faisaient faillite. Les banques visées sont la Banque Royale du Canada, la Banque Toronto-Dominion, la Banque de Nouvelle-Écosse, la Banque de Montréal, la Banque Canadienne Impériale de Commerce et la Banque Nationale du Canada.

5.10

La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

5.11

8

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Observations et recommandations Échange d’informations

Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF), la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) et la Banque du Canada doivent échanger, en temps opportun, de l’information pertinente afin d’être en mesure d’anticiper, d’évaluer et de surveiller les questions financières et les faits nouveaux qui pourraient avoir des conséquences sur la stabilité financière du pays, et d’y répondre. L’échange d’informations, en temps voulu, est essentiel au maintien de la stabilité du secteur financier en temps de crise. S’ils n’échangeaient pas d’informations, les organismes de réglementation et de surveillance du secteur bancaire pourraient ne pas être en mesure de remplir comme il se doit leur rôle au cours d’une crise. En effet, il y a lieu de croire, selon la Financial Services Authority du Royaume-Uni, que le manque d’échange d’informations entre les divers organismes de réglementation et de surveillance du pays a entraîné en partie la réponse tardive des autorités du Royaume-Uni à la crise financière.

5.12

Même si chacune des organisations fédérales faisant partie du système canadien de réglementation et de surveillance possède un mandat bien distinct, les organismes de réglementation reconnaissent qu’une coordination et une collaboration étroites favorisent la conception et le fonctionnement du cadre en général. Le ministère des Finances du Canada, le BSIF, la SADC et la Banque du Canada échangent de l’information sur la réglementation et la surveillance des six plus grandes banques du pays grâce aux deux comités les plus importants : le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) et le Comité consultatif supérieur (CCS). Les mêmes entités fédérales sont membres du conseil d’administration de la SADC et pourraient échanger des informations sur des questions liées aux grandes banques au fur et à mesure qu’elles surgissent.

5.13

Nous avons vérifié si le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC échangeaient des connaissances et de l’information sur la réglementation et la surveillance des six plus grandes banques du pays. Nous avons examiné la documentation issue des réunions du CSIF et du CCS qui ont eu lieu entre le 1er novembre 2007 et le 1er novembre 2009, notamment les ordres du jour, les comptes rendus et les documents distribués lors de ces réunions. Nous avons aussi eu des entretiens avec des fonctionnaires du ministère des Finances du Canada, du BSIF, de la SADC et de la Banque du Canada. 5.14

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Les organisations fédérales échangent, en temps opportun, de l’information pertinente à des fins de prise de décisions

Nous avons constaté que les organisations fédérales chargées de la réglementation et de la surveillance des banques s’étaient souvent réunies lors de la récente crise financière. Elles discutaient de questions relatives à la stabilité financière, de problèmes propres aux banques, des faits nouveaux en matière de réglementation à l’échelle nationale et internationale, de la situation économique et de ses répercussions sur le système financier, et essayaient de trouver des solutions.

5.15

Le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) est le principal forum grâce auquel le ministère des Finances du Canada, le BSIF, la SADC et la Banque du Canada échangent de l’information sur les banques et coordonnent leurs interventions auprès des banques en difficulté. Le CSIF, qui est présidé par le surintendant des institutions financières, se réunit tous les trois mois. Il s’est toutefois réuni plus souvent, au cours de la récente crise financière, pour régler les problèmes au fur et à mesure qu’ils se présentaient. Nous avons constaté que, grâce à ce comité, le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC ont échangé de l’information pertinente à des fins de prise de décisions.

5.16

Le Comité consultatif supérieur (CCS) est une tribune qui offre la possibilité d’échanger de l’information et de discuter de questions stratégiques touchant le système financier, comme les propositions de modifications législatives, le cadre de stabilité financière, le cadre réglementaire et la démarche de surveillance. Le CCS regroupe les mêmes membres que le CSIF, mais il est présidé par le sous-ministre des Finances. Les membres se rencontrent généralement trois ou quatre fois par année. Nous avons constaté que les discussions qui se déroulaient lors de ces réunions influaient sur les politiques.

5.17

Nous avons constaté que le CSIF et le CCS facilitaient l’échange d’informations entre les organisations fédérales. De plus, la participation du ministère des Finances du Canada, du BSIF, de la SADC et de la Banque du Canada aux travaux de ces deux comités a permis de renforcer les relations non officielles entre ces organisations. Nous avons aussi constaté que ces relations avaient joué un rôle important au cours de la récente crise financière, alors que les fonctionnaires de ces organisations fédérales ont entretenu des contacts réguliers les uns avec les autres en dehors des réunions des comités.

5.18

10

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada reçoit de l’information pertinente de la part d’organismes étrangers de réglementation et de surveillance

Pour surveiller les banques qui mènent des opérations à l’échelle internationale, les organismes de réglementation, de surveillance et d’assurance-dépôts et les banques centrales doivent collaborer et échanger de l’information en vue de renforcer la surveillance et de favoriser la stabilité financière. Nous avons vérifié si le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) entretenait des rapports appropriés avec les organismes de réglementation et de surveillance d’autres pays en vue de régler les questions transfrontalières. Nous avons examiné la correspondance, les comptes rendus de réunion et les protocoles d’entente signés entre les organisations fédérales et leurs homologues étrangers, qui concernaient les opérations internationales des six plus grandes banques du pays. Nous avons aussi eu des entretiens avec des fonctionnaires du BSIF.

5.19

Nous avons constaté que le BSIF échangeait de l’information avec ses homologues étrangers sur les questions transfrontalières. Ces échanges avaient lieu dans le cadre de la participation aux travaux de comités et de groupes de travail internationaux de surveillance visant à renforcer la surveillance des banques qui mènent des opérations internationales. Ces communications ont permis au BSIF de nouer des relations, d’accroître son influence à l’échelle internationale et de se tenir au courant des modifications qui seront apportées aux politiques et aux lignes directrices internationales. Des fonctionnaires du BSIF nous ont affirmé qu’ils étaient satisfaits de l’information communiquée par leurs homologues étrangers. Nous avons aussi constaté que le BSIF recevait, au sujet des banques canadiennes qui sont actives à l’étranger, l’information pertinente dont il a besoin pour remplir sa fonction de réglementation et de surveillance.

5.20

Réglementation

Un système financier stable — Un système solide face à une grande diversité de circonstances défavorables. Un système financier efficient — Un système qui propose une grande diversité de produits financiers, au moindre coût, et est capable d’une grande innovation.

La réglementation des banques vise à instaurer un système financier stable et efficient, qui sert l’intérêt public. Les forces du marché ne suffisent pas à elles seules à atteindre cet objectif, car les banques ne prennent pas à leur charge tous les coûts économiques de leurs activités. Les trois raisons clés qui motivent la réglementation des banques sont : la maîtrise du risque systémique, la réduction de l’aléa moral et la protection du consommateur (voir la pièce 5.3). La pièce 5.4 décrit les directives stratégiques qui forment le cadre réglementaire du secteur bancaire.

5.21

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Pièce 5.3 Les gouvernements ont trois grandes raisons de réglementer les banques Il importe de réglementer le secteur bancaire afin de maîtriser le risque systémique, de réduire l’aléa moral et d’assurer la protection du consommateur. Les banques peuvent prendre des risques démesurés dans le cadre de leurs activités. Si ces risques entraînaient la faillite d’une banque, d’autres banques pourraient aussi faire faillite ou risquer de devenir insolvables en raison de leurs liens avec la banque défaillante. Cela pourrait menacer l’ensemble du système financier ainsi que la tenue de l’économie. L’aléa moral entre en jeu lorsque des mesures sont prises pour protéger les déposants contre les pertes. Ainsi, si les pouvoirs publics instaurent des systèmes de protection pour indemniser les déposants qui essuient des pertes à la suite de l’insolvabilité d’une banque, ceux-ci seront moins ou pas incités à évaluer les risques associés à leurs dépôts ou à leurs placements. Les banques qui prennent plus de risques attireront les déposants aux mêmes conditions que les banques qui sont plus prudentes. De plus, la conviction que les pouvoirs publics vont intervenir si une grande banque faisait faillite mine également la discipline des déposants et des investisseurs. Pour atténuer cet aléa moral, les pouvoirs publics instaurent des mécanismes, comme les normes de fonds propres, afin de limiter les risques financiers et les activités comportant trop de risques. Les pouvoirs publics instaurent une réglementation bancaire afin de réduire le niveau de risques pour les consommateurs. Ainsi, des systèmes de protection sont mis en place pour les déposants en vue de leur rembourser les pertes subies en raison de l’insolvabilité d’une banque.

Pièce 5.4 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada publie des directives qui s’inscrivent dans le cadre réglementaire du secteur bancaire Le cadre réglementaire du secteur bancaire comprend des directives stratégiques publiées par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), notamment : • Des lignes directrices qui décrivent les attentes du BSIF à l’égard des principes de gestion des risques, de la solvabilité (p. ex. l’adéquation des fonds propres), des normes de prudence (p. ex. les limites régissant les engagements) et des normes comptables (p. ex. le transfert d’éléments d’actif). Il y a 28 lignes directrices en tout. • Les préavis ont pour objet de fournir des précisions sur la position du BSIF concernant certaines questions de politique ou sur la façon dont le BSIF interprète les dispositions de la loi, les règlements ou les lignes directrices en vigueur. Il y a 57 préavis. • Les décisions ayant valeur de précédent exposent la façon dont le BSIF a appliqué ou interprété les dispositions des lois, règlements ou lignes directrices. Il y a 23 décisions. Même si ces directives n’ont pas force de loi, elles définissent les attentes à l’égard de la mise en œuvre de certains principes de gestion de risques. Les banques doivent tenir compte de ces directives et prendre les mesures qui s’imposent. Pour ces motifs, elles devraient volontairement répondre aux attentes définies dans les directives. Une banque qui ne respecterait pas les directives susciterait des inquiétudes quant à sa sécurité et sa solidité. Le surintendant des institutions financières pourrait alors utiliser d’autres pouvoirs d’intervention, notamment promulguer une ordonnance pour obliger la banque à respecter la directive ou à accroître le niveau de ses fonds propres. Source : Ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Nous avons vérifié si le ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) veillaient, à la lumière des faits nouveaux comme la récente crise financière, à préserver le cadre réglementaire, à le mettre à jour et à examiner régulièrement son efficacité. Nous avons examiné des documents, notamment les nouveaux principes internationaux, des comptes rendus de réunion de comités fédéraux et des documents connexes. Nous avons également eu des entretiens avec des fonctionnaires des organisations fédérales concernées et des représentants des six plus grandes banques du pays.

5.22

Les organisations fédérales surveillent de près les questions émergentes

Au lendemain de la récente crise financière, un grand nombre d’initiatives et de comités internationaux ont été mis sur pied pour examiner et améliorer le cadre réglementaire du système financier mondial. Des groupes internationaux, comme le Conseil de stabilité financière, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, le Groupe des surveillants principaux et les ministres des Finances du G-20, examinent les causes de la crise financière et les mesures qui peuvent être prises pour régler les problèmes recensés. Des centaines de projets de modification du système financier ont été présentés. Ils visaient tous à améliorer la capacité de résistance du système financier mondial et à accroître l’uniformité du cadre réglementaire et de la démarche de surveillance dans le monde.

5.23

À l’heure actuelle, la réglementation et les pratiques exemplaires évoluent à toute vitesse et, en raison de la rapidité des innovations dans le secteur des services financiers, les cadres réglementaires sont en processus de révision. Outre l’évolution des enjeux internationaux, il faut aussi surveiller les questions émergentes à l’échelle nationale. Nous avons examiné comment le ministère des Finances du Canada et le BSIF surveillaient les nouveaux enjeux qui surgissent au pays et à l’étranger pour veiller à ce que le cadre réglementaire en vigueur au Canada soit à jour.

5.24

Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada suivait l’évolution des questions émergentes à l’échelle nationale et internationale et que le BSIF surveillait et analysait les données économiques et de marché s’y rattachant. Le BSIF a récemment créé un nouveau groupe de recherche qui est chargé d’analyser les questions économiques émergentes et les tendances des marchés. Le BSIF compte également sur les travaux de son Comité d’étude des nouveaux facteurs de risque, qui recense les nouveaux enjeux et les risques externes influant sur le secteur des services financiers. Dans le cadre

5.25

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

de ses réunions mensuelles, le Comité d’étude des nouveaux facteurs de risque examine notamment des rapports actualisés sur l’état des marchés nationaux et mondiaux, la situation économique, les risques immobiliers et de crédit, de même que les mesures de surveillance qui pourraient être prises. Nous avons constaté que les organisations fédérales suivaient de près l’évolution des questions émergentes grâce à leur participation aux travaux de comités et de groupes de travail fédéraux et internationaux. Ces comités et groupes de travail fournissent des renseignements importants sur les tendances qui se dessinent et sur l’évolution des politiques.

5.26

Au pays, les deux principales instances de surveillance des risques émergents à l’échelle nationale et internationale sont le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) et le Comité consultatif supérieur (CCS). Nous avons constaté que le CSIF discutait, dans le cadre de ses réunions, de questions émergentes, comme la gestion du risque d’illiquidité, les règles comptables et les questions transfrontalières. Les questions relatives au cadre législatif et réglementaire, comme les limites de la réglementation, la protection des consommateurs et la stabilité, étaient notamment à l’ordre du jour des réunions du CCS.

5.27

Le Canada surveille les enjeux internationaux en participant à des réunions internationales comme les sommets du G-7 et du G-20 et les réunions du Conseil de stabilité financière. En plus de ces réunions, le ministère des Finances du Canada et le BSIF participent aux travaux de plus de 50 comités et groupes de travail internationaux.

5.28

Les organisations fédérales veillent à préserver et à mettre à jour le cadre réglementaire canadien

Garder le cadre réglementaire à jour est primordial surtout à l’ère de l’innovation au sein des marchés et des perturbations sur les marchés financiers mondiaux. Un cadre réglementaire désuet pourrait poser un certain nombre de risques et entraîner des conséquences négatives non voulues. Ainsi, les banques pourraient devoir débourser des sommes importantes pour se conformer à des mesures visant à atteindre un objectif réglementaire qui n’est plus valide. De même, les banques pourraient ne pas être en mesure de s’adapter à l’évolution des marchés financiers si le cadre réglementaire n’était pas suffisamment flexible. À terme, l’absence d’un cadre réglementaire efficace pourrait mettre en péril la sécurité et la solidité des banques. Nous avons examiné les

5.29

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

processus mis en place par le ministère des Finances du Canada et le BSIF pour préserver et mettre à jour le cadre législatif et réglementaire. Depuis plus de 135 ans, le Canada met régulièrement à jour ses lois et sa réglementation sur le secteur financier. La Loi sur les banques, qui régit les banques canadiennes, est examinée tous les cinq ans. Les modifications apportées peuvent viser des questions réglementaires soulevées par des intervenants du secteur ou des membres du CSIF, ou recensées au moyen d’analyses. Certains examens de la législation ont permis, par le passé, de peaufiner le cadre; d’autres, de procéder à un important recadrage des politiques afin de traduire l’évolution des paramètres fondamentaux du secteur financier (comme en 2001, à la suite du rapport du groupe de travail MacKay). Le prochain examen est prévu pour avril 2012. L’examen quinquennal prévu par la loi permet le maintien à jour du cadre réglementaire et offre aux banques toute la flexibilité dont elles ont besoin pour réagir aux changements. Des projets de loi portant sur la mise en œuvre de mesures budgétaires et d’autres lois ont servi récemment à modifier la Loi sur les banques entre les examens quinquennaux. 5.30

Nous avons constaté que le BSIF assurait la pertinence de ses lignes directrices. Les lignes directrices qui sont plus détaillées et normatives sont régulièrement mises à jour, et le BSIF applique une stratégie flexible de réglementation pour maîtriser les risques émergents et tirer parti des possibilités qui se présentent. Le Bureau jouit d’une grande latitude pour instaurer des principes sous la forme de directives. Au cours de la crise financière, le BSIF a exercé ses pouvoirs en publiant et en interprétant des directives afin de limiter les activités indésirables et favoriser la flexibilité. En 2008, le BSIF a notamment modifié le plafond des participations avec droit de vote, afin de donner une plus grande marge de manœuvre aux banques, et il a publié un processus d’intervention révisé décrivant les mesures prévues à l’égard des banques en difficulté ou en faillite.

5.31

Le Canada contribue à la définition des normes internationales et s’y conforme au besoin

Les organismes nationaux de réglementation dans le monde entier doivent notamment relever le défi d’influer sur le plan d’action défini dans les enceintes internationales pour le secteur financier, d’adapter les modifications proposées et de les mettre en œuvre. Depuis la récente crise financière, de nouveaux principes et normes réglementaires ont été définis et continuent de l’être à l’échelle internationale. Nous avons examiné le rôle joué par les organisations fédérales canadiennes dans

5.32

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

l’élaboration des nouveaux principes et normes à l’échelle internationale, ainsi que l’examen effectué avant leur adoption. En participant à des réunions internationales, le Canada peut surveiller et façonner l’évolution des normes à l’échelle internationale. Nous avons constaté que les fonctionnaires du ministère des Finances du Canada et du BSIF étaient associés à la définition des normes internationales et qu’ils exerçaient une certaine influence. Le Canada a assuré conjointement la présidence du Groupe de travail du G-20 sur le renforcement d’une saine réglementation et de la transparence. Les hauts fonctionnaires du ministère des Finances du Canada, du BSIF et de la Banque du Canada contribuent aux travaux du Conseil de stabilité financière (CSF) et des comités de travail connexes. Le ministère des Finances du Canada et le BSIF ont participé à l’élaboration des principes du CSF sur les saines pratiques en matière de rémunération. Un haut fonctionnaire du gouvernement du Canada préside le Comité permanent du CSF sur la mise en œuvre des normes et deux membres du comité directeur du CSF sont canadiens.

5.33

Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada et le BSIF étaient déterminés à respecter les réformes proposées dans la mesure où elles s’appliquent au système financier canadien. Le Canada a été, par exemple, au nombre des premiers pays à adopter l’accord de Bâle II sur les fonds propres en 2007, qui recommandait de nouvelles exigences de fonds propres pour les banques en fonction de leur gestion des risques. Le ministère des Finances du Canada met également en œuvre des principes de coopération transfrontalière en matière de gestion des crises. Au BSIF, les directives sur les niveaux suffisants de fonds propres seront révisées en vue de se conformer aux nouvelles lignes directrices de l’accord de Bâle II. De même, le BSIF actualisera ses directives sur les liquidités et le niveau d’endettement dès que les normes internationales auront été définies.

5.34

Un cadre réglementaire bien conçu devrait démontrer que les normes internationales sont surveillées et que l’on s’y conforme, s’il y a lieu. Le Canada est soumis à des évaluations internationales de la conformité et, en 2008, le Fonds monétaire international a constaté que le BSIF s’était conformé aux Principes fondamentaux de Bâle pour un contrôle bancaire efficace. De même, le Canada a volontairement accepté de se soumettre en 2011 à un examen par des pairs du Conseil de stabilité financière afin de mesurer les progrès réalisés dans la mise en œuvre des normes internationales. 5.35

Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada et le BSIF évaluaient les bienfaits de certaines normes internationales

5.36

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Chapitre 5

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

afin de déterminer si le Canada devrait les adopter et comment il devrait le faire. Même si les organisations fédérales savent que les organisations internationales influent sur la réglementation nationale, elles reconnaissent, par ailleurs, que leur premier objectif est d’adopter des règles qui conviennent au Canada et que des modifications sont nécessaires pour adapter les règles à la réalité canadienne. Les nouvelles normes et propositions internationales sont évaluées en fonction du contexte canadien. Ainsi, le Canada s’est fortement opposé à l’imposition de la taxe sur les banques qui avait été proposée par certains membres du G-20. De même, la stratégie de mise en œuvre des principes du Conseil de stabilité financière sur la rémunération adoptée par le Canada était axée sur des principes, contrairement à d’autres pays qui ont mis en œuvre une stratégie plus normative. L’efficacité des principaux volets du cadre réglementaire n’est pas soumise à des examens périodiques 5.37 Un cadre réglementaire bien conçu doit être régulièrement examiné afin de déterminer si les objectifs stratégiques fixés sont atteints et si une partie du cadre ne devrait pas être modifié en raison de conséquences non intentionnelles. Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’efficience et l’efficacité de la réglementation financière devraient faire l’objet d’un examen et d’une évaluation périodiques. Cet exercice permettrait de réévaluer les problèmes recensés par le passé et les besoins liés au cadre stratégique, de recenser les nouveaux problèmes, d’adapter les objectifs stratégiques, d’évaluer l’efficacité et l’efficience des instruments d’action et la mesure dans laquelle ils sont prêts à être mis en œuvre, et d’évaluer les procédures d’élaboration et de mise en œuvre de la réglementation.

Étant donné le grand nombre de modifications législatives et réglementaires qui ont déjà été présentées et celles qui le seront à l’avenir, il est primordial de veiller à ce que le cadre réglementaire soit efficace et qu’il fonctionne comme il se doit tout en réduisant au minimum les conséquences négatives. Il importe également de mesurer l’effet cumulé de ces changements sur le cadre réglementaire. Nous avons vérifié comment le ministère des Finances du Canada et le BSIF examinaient l’efficacité du cadre réglementaire.

5.38

La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, présentée en 2007, oblige les ministères et les organismes fédéraux à veiller à ce que la réglementation réponde à leurs objectifs stratégiques initiaux et à renouveler le cadre réglementaire de façon continue. Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada procédait à

5.39

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

certains examens de l’efficacité de la réglementation bancaire. Dans le cadre de ses analyses, le Ministère fait des recherches sur des questions comme les défaillances du marché, le caractère approprié des restrictions et les risques bancaires. Nous avons constaté, notamment, que le ministère des Finances du Canada, en collaboration avec la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC), avait examiné les options qui s’offraient à lui pour répondre à une grande banque en cas de faillite. Ils ont évalué les lacunes, les coûts et les avantages des outils de règlement, établi des comparaisons avec ce qui se fait à l’étranger, et examiné les questions stratégiques se rattachant à la mise en œuvre des outils de règlement. À la suite de cet examen, le gouvernement a présenté des modifications à la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada afin d’établir un outil supplémentaire de règlement de la faillite. De même, le ministère des Finances du Canada a examiné les règles encadrant les activités des agences de notation et les opérations de crédit-bail en vue de mesurer leur efficacité. Nous avons cependant constaté qu’il n’y avait pas de mécanisme systématique au sein du ministère des Finances du Canada pour planifier et effectuer périodiquement des examens du cadre réglementaire. Un manque d’uniformité dans l’analyse et la communication des résultats des examens a également été noté. Le Ministère examine les questions réglementaires ponctuellement. Par ailleurs, les questions qui émergent sur la scène nationale ou les nouvelles normes internationales entraînent généralement des examens particuliers. De plus, le Ministère n’a pas encore mis en application la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation.

5.40

Nous avons constaté que le BSIF avait effectué un examen de l’efficacité des règles d’impartition. Nous avons aussi constaté que le BSIF avait, en 2005, examiné les règles de gouvernance d’entreprise. Les fonctionnaires du BSIF ont indiqué qu’ils examineraient deux autres directives au cours de l’exercice 2010-2011. Le BSIF s’emploie actuellement à instaurer la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation et il intégrera l’exigence relative aux examens à son processus d’établissement de règles.

5.41

Même si le Comité consultatif supérieur, qui est présidé par le ministère des Finances du Canada, discute des orientations stratégiques générales liées aux questions concernant le secteur financier, il ne possède pas de mandat. De même, il n’y a pas de mécanisme particulier pour recenser les questions stratégiques relatives au secteur financier dont l’efficacité doit être évaluée, ni de calendrier d’exécution de ces examens, ni de processus pour discuter de ce qui en résulte. Or, les résultats de ces examens pourraient étayer les

5.42

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

propositions de modifications législatives ou fournir l’assurance aux responsables de l’élaboration des politiques que les objectifs fixés pour le cadre réglementaire sont atteints et qu’ils favorisent l’instauration d’un système financier stable et efficient tout en réduisant au minimum les conséquences non intentionnelles. 5.43 Recommandation — À titre de président du Comité consultatif supérieur, le ministère des Finances du Canada devrait en définir le mandat, en collaboration avec les autres membres. Aux termes de ce mandat, le Comité devrait être tenu d’établir des plans d’examen de l’efficacité du cadre réglementaire et législatif afin d’assurer une évaluation périodique des principaux volets du cadre.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le Ministère étudiera la recommandation visant à établir un mandat pour le Comité consultatif supérieur (CCS), en consultation avec la Banque du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières, la Société d’assurance-dépôts du Canada et l’Agence de consommation en matière financière du Canada, mandat qui prévoira notamment l’examen périodique de l’efficacité du cadre législatif et réglementaire.

Surveillance

La surveillance des banques vise à évaluer leur sécurité et leur solidité et à intervenir au besoin pour assurer la protection des déposants. Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) effectue une démarche de surveillance axée sur les risques qui peut facilement être adaptée à l’évolution du système financier (voir la pièce 5.5). Étant donné que cette démarche est fondée sur des principes et non sur un ensemble détaillé et précis de règles, les activités des banques doivent respecter les objectifs de la réglementation.

5.44

Nous avons vérifié si le BSIF examinait périodiquement la pertinence et l’application de sa démarche de surveillance. Nous avons aussi vérifié s’il adaptait cette démarche aux nouveaux enjeux nationaux et internationaux, et aux principes et engagements formulés à l’échelon international. Nous avons vérifié si le BSIF mettait correctement en œuvre sa démarche de surveillance lorsqu’il évaluait la sécurité et la solidité des banques et du système financier. De plus, nous avons examiné des documents, notamment le Cadre de surveillance du BSIF et les méthodes connexes qui servent à effectuer les travaux de surveillance dans les banques. Nous avons aussi examiné la documentation qui étaye l’examen de surveillance des six plus grandes banques du pays, mené par le BSIF, pour l’exercice commençant le 1er novembre 2008. De plus, nous avons recueilli les commentaires et les observations des fonctionnaires du BSIF et des cadres supérieurs des six plus grandes banques du Canada. 5.45

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Pièce 5.5 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille les banques en fonction des évaluations des risques Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) surveille les banques canadiennes sur une base consolidée, ce qui comprend leurs activités nationales et internationales, pour évaluer leur sécurité et leur solidité. L’ampleur et la fréquence de la surveillance exercée dépendent des résultats de l’évaluation des risques des principales activités des banques. La surveillance exercée par le BSIF se divise en quatre étapes : planification, examen, rapport et suivi. La planification des travaux de surveillance comprend l’acquisition de connaissances sur le milieu financier; le recensement des principales activités de la banque et la définition de la démarche de surveillance et de la logique qui sous-tend la nature, l’étendue et le calendrier des travaux de surveillance à des fins d’évaluation du profil de risques de la banque. Le personnel du BSIF chargé de la surveillance doit faire preuve d’un bon jugement pour déterminer l’importance et la portée des activités menées par une banque. L’examen est axé sur l’évaluation des risques dans le cadre des contrôles sur place et d’une surveillance constante, notamment une évaluation de la conformité aux lois et aux règlements. Les contrôles sur place constituent des volets clés du processus de surveillance, car ils renforcent la compréhension acquise par le BSIF de la banque et de son profil de risque. Les pratiques de gestion des risques adoptées par la banque sont également passées en revue par le BSIF. Les cadres supérieurs du BSIF chargés de la surveillance discutent des résultats des examens afin de déterminer si un jugement approprié et uniforme a été exercé à l’égard de toutes les banques. L’établissement de rapports englobe la communication verbale ou écrite des constatations, des cotes et des recommandations formulées à l’intention de la direction du BSIF, de même que du conseil d’administration et de la direction de la banque. Le suivi de la mise en œuvre des recommandations formulées à l’intention de la banque est vital pour évaluer les progrès réalisés. Source : Bureau du surintendant des institutions financières du Canada

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada met à jour son Cadre de surveillance

Les fonctionnaires des organisations fédérales que nous avons vérifiées et les cadres supérieurs des six plus grandes banques du pays nous ont fait savoir que le Cadre de surveillance était bien compris par les banques et qu’il s’était révélé efficace. En outre, étant donné sa souplesse, ce cadre peut être adapté rapidement en fonction de nouvelles politiques, des questions liées à la réglementation et de l’évolution du marché financier. Le BSIF procède actuellement à l’examen et à la mise à jour de son Cadre de surveillance de 1999. Cet examen devrait être terminé à la fin de 2010. Ainsi, le BSIF pourra intégrer de nouvelles approches et normes pour faire face aux changements importants liés à l’environnement externe. Certains de ces changements, notamment l’accord de Bâle sur les fonds propres, sont dictés par la communauté internationale. Nous avons constaté que le BSIF avait apporté les modifications imposées par les accords internationaux dans sa démarche de surveillance.

5.46

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Chapitre 5

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille les grandes banques comme il se doit

Étant donné que la démarche de surveillance axée sur les principes du BSIF fait grandement appel au jugement de son personnel de surveillance, il importe que le BSIF dispose d’un personnel compétent qui applique les méthodes de surveillance établies et étaye les résultats obtenus. Cela favorise une mise en œuvre uniforme de la démarche de surveillance au sein de toutes les banques. Nous avons vérifié les étapes de surveillance – planification, examen, rapport et suivi. Nous avons constaté que le BSIF avait suivi sa démarche de surveillance lors de l’évaluation des activités des grandes banques au cours de l’exercice considéré, même si, dans le cadre de notre examen détaillé, nous avons relevé certains éléments susceptibles d’être améliorés.

5.47

Nous avons constaté que des travaux de planification avaient été menés dans tous les cas. Cependant, le BSIF n’a pas évalué, dans 4 % des cas, toutes les activités retenues aux fins de son évaluation. De plus, les dossiers ne contenaient aucun élément prouvant que les décisions relatives à la planification avaient été revues de façon appropriée dans tous les cas. À titre d’exemple, des activités moins risquées, comme l’utilisation de cartes de crédit et les services bancaires aux particuliers, n’ont pas été évaluées comme prévu. En omettant de faire ces évaluations, on s’expose à ne pas pouvoir cerner certains risques qui pourraient s’accroître au fil des ans. De même, étant donné que la définition des priorités repose en partie sur le jugement, il importe que les cadres supérieurs responsables de la surveillance examinent les activités qui devraient, selon les plans, être évaluées. 5.48

Nous avons constaté que les travaux d’examen étaient menés selon les méthodes établies par le BSIF. Cependant, dans le cadre de notre examen détaillé, nous avons constaté qu’il manquait de la documentation. Plus précisément, 4 % des évaluations des risques pour une activité importante étaient désuètes et 17 % d’entre elles n’ont pu nous être fournies par le BSIF. De récentes vérifications internes exécutées par le BSIF ont révélé des problèmes de documentation en ce qui a trait aux analyses. Nous avons aussi constaté qu’il n’existait pas dans les dossiers de preuves selon lesquelles les sommaires d’évaluation avaient tous été revus par des cadres supérieurs. Cela pourrait accroître la probabilité que des risques soient sous-estimés ou surestimés ou que les risques ne soient pas analysés de manière uniforme pour toutes les banques.

5.49

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Chapitre 5

21

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Nous avons constaté que les résultats des examens étaient communiqués comme il se doit et en temps opportun à la haute direction des banques. Cela signifie que les banques connaissent le point de vue du BSIF sur leurs activités d’évaluation des risques et leurs activités d’atténuation de ces risques, et elles peuvent donc au besoin prendre des mesures correctives. Nous avons aussi constaté que le BSIF faisait un suivi de la mise en œuvre de ses recommandations en temps opportun.

5.50

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada a la considération des banques qu’il surveille

Grâce à des questionnaires et aux entretiens menés avec les cadres supérieurs des six plus grandes banques du pays, nous avons constaté que ceux-ci considéraient le personnel de surveillance du BSIF comme compétent et professionnel. Tous les cadres supérieurs estimaient que le BSIF était un organisme de surveillance solide et que les rapports entre les banques et le BSIF étaient efficaces. Les échanges ouverts et fréquents entre le BSIF et les banques et la volonté du BSIF de tenir compte du point de vue des banques ont également été jugés comme favorisant des relations de travail positives.

5.51

La démarche de surveillance du BSIF a également bonne réputation au sein de la communauté internationale. Les fonctionnaires des organisations fédérales et les cadres des banques ont indiqué que la réputation dont jouit le BSIF lui permet de défendre efficacement les intérêts des banques canadiennes et d’influer sur l’établissement d’engagements internationaux.

5.52

L’accroissement des exigences réglementaires pose un défi sur le plan des ressources humaines

Pour bien exercer son rôle d’organisme de surveillance, le BSIF a besoin d’employés hautement spécialisés, compétents et expérimentés, qui peuvent surveiller les banques, repérer les problèmes importants et évaluer avec exactitude la façon dont les banques gèrent les risques. Nous avons constaté que le BSIF possédait une stratégie de gestion des ressources humaines et qu’il comprenait l’importance de cette dernière dans le cadre de l’exécution de son mandat. Cependant, le BSIF doit surmonter certaines difficultés dans le contexte actuel.

5.53

Le personnel responsable de la surveillance au sein du BSIF est de plus en plus sollicité. Au cours des dernières années, la charge de travail s’est alourdie surtout en raison de l’accroissement du nombre et de la complexité des activités et des produits financiers, de la mise en œuvre

5.54

22

Chapitre 5

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

de normes internationales et des exigences de plus en plus nombreuses visant l’officialisation et la documentation des processus et des analyses du BSIF. En décembre 2007, le BSIF a constaté que ses ressources en matière de surveillance subissaient des pressions considérables et il a décidé de trouver des ressources supplémentaires pour mener à bien ses activités clés. Les problèmes soulevés en 2007 sont encore pertinents aujourd’hui. Même si les niveaux de dotation ont augmenté depuis, il manque encore du personnel. Au 31 mars 2010, 10 % des postes au sein des équipes chargées de la surveillance des grandes banques et 12 % des postes au sein des groupes de soutien spécialisés étaient vacants. La moitié de ces postes étaient vacants depuis un an. Selon le BSIF, cela montre bien que les ressources ont déjà atteint leurs limites et qu’il n’y a pas une grande marge de manœuvre pour faire face aux impondérables ou pour s’acquitter de tâches de gestion, comme la dotation et la formation. Actuellement, le BSIF considère que ses niveaux de dotation en personnel de surveillance sont adéquats pour s’acquitter des fonctions de surveillance. Nous avons cependant constaté qu’un certain nombre d’employés responsables de la surveillance avaient dû être réaffectés pour participer au récent examen de la rémunération des cadres dans l’ensemble du secteur. De plus, la multiplication des exigences en matière de documentation laisse moins de temps au personnel pour détecter et analyser les risques.

5.55

Les cadres supérieurs des six plus grandes banques du pays ont indiqué que le personnel du BSIF responsable de la surveillance était déjà poussé à ses limites et que si la concurrence pour le recrutement du personnel dans le secteur bancaire s’intensifiait, le BSIF pourrait ne pas être en mesure d’attirer du personnel, voire de retenir certains de ses employés qualifiés. Nous avons aussi constaté que l’accroissement du volume et de la complexité du travail pose un défi au personnel du BSIF. Ainsi, certains secteurs de risque pourraient ne pas être évalués correctement et rapidement, ce qui entraînera un accroissement des risques. Les cadres supérieurs des banques nous ont indiqué que le personnel actuel du BSIF arrivait difficilement à examiner les modèles de fonds propres des banques, en raison de leur complexité. Le personnel du BSIF doit aussi de plus en plus avoir recours à des experts-conseils pour examiner les systèmes de technologie de l’information et les modèles financiers.

5.56

Nous avons constaté que même si le BSIF savait que la formation était essentielle pour attirer, former et garder son personnel, l’alourdissement de la charge de travail, l’évolution imprévue du marché et les contraintes budgétaires ont réduit la formation externe à

5.57

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

un niveau inférieur à ce qui est nécessaire pour demeurer à jour dans les domaines spécialisés. Étant donné que le personnel du BSIF chargé de la surveillance peut ne pas être exposé aux dernières innovations des marchés financiers, les risques pourraient être sous-estimés ou passer inaperçus. De plus, si les possibilités de formation spécialisée étaient réduites, il pourrait être plus difficile d’attirer et de retenir des employés qui considèrent que la formation fait partie intégrante de leur perfectionnement professionnel. Le gouvernement fédéral a indiqué dans son budget de 2010 qu’il était nécessaire de faire preuve de rigueur en matière de budget. Le BSIF s’emploie donc à établir des budgets pour les exercices 2010-2011 à 2012-2013 qui sont conformes aux attentes du gouvernement, même si les dépenses relatives à la réglementation et à la surveillance des banques ne sont pas financées par l’État fédéral, mais par les frais d’évaluation et les droits versés par les banques elles-mêmes. Étant donné que le BSIF sait depuis un certain temps que la rémunération accordée à son personnel de surveillance n’est pas concurrentielle avec celle offerte par les banques, il avait prévu modifier son régime de rémunération; il ne l’a cependant pas fait en raison de la politique de rigueur annoncée par le gouvernement fédéral. Les cadres des banques ont indiqué que l’écart salarial se creusera sans doute vu les augmentations salariales prévues par les banques. Cela aggravera probablement les difficultés de recrutement et de maintien en poste d’employés hautement qualifiés au sein du BSIF.

5.58

Recommandation — Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada devrait mettre à jour sa stratégie de planification des ressources humaines, notamment ses pratiques de formation spécialisée et son régime de rémunération, pour avoir l’assurance d’être mieux en mesure de recruter et de garder des employés qualifiés.

5.59

Réponse du Bureau — Recommandation acceptée. Le Bureau sait que son régime de rémunération pour tous les postes de cadre supérieur (y compris, entre autres, le personnel du Secteur de la surveillance) est inférieur au niveau cible. Il s’apprêtait donc à le réviser lorsque la Loi sur le contrôle des dépenses a été présentée. Le Bureau a également modifié sa stratégie de collecte des données sur les marchés afin de garantir le recours aux méthodes qui lui permettent de mieux quantifier les fluctuations des marchés. Le Bureau sait aussi qu’il doit veiller à ce que ses employés soient prêts à faire face aux nouveaux risques en leur offrant, au moment opportun, des formations pertinentes. 24

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Le Bureau possède un processus complet de planification des ressources humaines qui décrit des stratégies précises pour saisir les possibilités importantes qui s’offrent et relever les défis de taille. La stratégie des Ressources humaines de l’Agence est révisée une fois l’an pour garantir le recrutement, en temps voulu, et le maintien en poste d’employés possédant les compétences nécessaires qui conviennent à son organisation. Le plan et la stratégie des Ressources humaines indiquent que la structure salariale doit rester concurrentielle et qu’il est nécessaire de prendre des mesures pour offrir des occasions d’apprentissage en temps utile. Nous examinons actuellement des solutions afin de faire concorder notre structure salariale et notre philosophie traditionnelle en matière de rémunération. Nous ferons approuver la structure révisée à l’automne 2010 et la mettrons en œuvre en avril 2011 après l’échéance de la Loi sur le contrôle des dépenses. En ce qui a trait à la formation, nous verrons à cibler les secteurs de risque spécialisés tout en continuant d’offrir aux employés des possibilités de formation pertinentes.

Demandes de données et d’informations

Les demandes à intervalles réguliers — comprennent les données financières qui proviennent des relevés financiers réglementaires que les banques doivent transmettre périodiquement. D’autres informations, comme des rapports de gestion présentés régulièrement sur les risques financiers, les risques de crédit et les risques de marché, sont également considérées comme des informations communiquées à intervalles réguliers. Les demandes ponctuelles — sont produites lorsque de l’information à jour est requise ou lorsque les données financières ne se trouvent pas dans les relevés financiers réglementaires.

Les organismes de réglementation et de surveillance doivent recueillir, examiner et analyser les rapports et les statistiques transmis par les banques dans le cadre de leurs responsabilités. Faute de renseignements adéquats, les organismes de surveillance ne sont pas en mesure d’évaluer les différents risques. Cette situation pourrait avoir des conséquences graves sur le système financier. Il y a deux types de demandes de données et d’informations : demandes à intervalles réguliers et demandes ponctuelles. Nous avons vérifié si le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) et la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) exigeaient suffisamment d’informations des banques, s’ils obtenaient d’elles les informations nécessaires et s’ils s’en servaient pour la réglementation et la surveillance du secteur. Nous avons examiné les documents relatifs à la collecte d’informations et recueilli les commentaires et les observations des fonctionnaires du BSIF et des cadres supérieurs des banques grâce à un questionnaire et à des entrevues. 5.60

Les efforts d’amélioration de la collecte d’information se poursuivent

En 1998, la Banque du Canada, en partenariat avec le BSIF et la SADC, a mis au point un système de collecte, de validation, de gestion et d’archivage des relevés financiers réglementaires soumis par les banques. Ce système, dit Système de base de données tripartite, appartient aux trois organisations fédérales qui en assurent conjointement l’exploitation.

5.61

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Le ministère des Finances du Canada, le BSIF, la SADC et la Banque du Canada sont membres du Comité de l’information financière (CIF), qui a pour mission d’évaluer et de coordonner les obligations permanentes de communication à intervalles réguliers d’informations financières de toutes les organisations fédérales membres, de façon rentable. Le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC sollicitent des informations auprès des banques et les utilisent pour assurer la réglementation et la surveillance du secteur.

5.62

En 2003, les banques ont demandé un examen des données communiquées à intervalles réguliers dont l’objectif était de déterminer si les données transmises par les banques aux membres du CIF étaient toujours pertinentes et d’optimiser les modes de collecte et de communication des données. Cet examen a donné naissance au projet de rationalisation des données qui, jusqu’ici, a abouti à la suppression d’un petit nombre de données, par rapport à l’ensemble des données recueillies. Des modifications sont actuellement apportées aux obligations d’information financière et d’autres modifications seront apportées après l’adoption des nouvelles règles de Bâle.

5.63

De plus, chaque membre du CIF a l’occasion, dans le cadre d’un exercice annuel de gestion interne, de recenser les données qui devraient être supprimées ou ajoutées aux relevés financiers réglementaires, en fonction de l’évolution de la réglementation et des règles comptables. Fort de ces commentaires et observations, le CIF discute des suppressions et des ajouts proposés et communique ses décisions aux banques. Au cours des deux dernières années et en raison de nouvelles règles qui requièrent des changements aux données, on a ajouté plus de points de données qu’on en a supprimés à la suite de l’exercice annuel de gestion interne. L’exercice ne porte pas sur les demandes d’informations ponctuelles.

5.64

Nous avons constaté que les membres du CIF et les banques avaient intensifié leur collaboration et que les banques comprenaient mieux les informations qu’elles devaient fournir, les raisons pour lesquelles elles devaient les fournir et l’utilisation qu’en faisaient les organisations fédérales. Nous avons aussi constaté que le projet de rationalisation des données, l’exercice annuel de gestion interne et les discussions du CIF avaient permis de réduire encore plus les demandes d’informations qui faisaient double emploi, et ce, même si le nombre de points de données demandés avait augmenté en réponse aux pressions exercées par la communauté internationale pour que les membres du CIF recueillent des données supplémentaires.

5.65

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Chapitre 5

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Pour chacune des grandes banques, le nombre total de champs à remplir dans les relevés réglementaires du BSIF a augmenté, passant de 24 000 à un maximum possible de 10 millions, à la suite de l’adoption de l’Accord de Bâle II et pour permettre la mise en œuvre d’éventuelles obligations d’information au fur et à mesure que les modèles financiers évoluent. Les banques remplissent les champs applicables à leurs activités. Chacune des grandes banques peut soumettre actuellement jusqu’à 500 000 points de données par année au BSIF à la suite de l’augmentation de la longueur des relevés. Or, la Base de données tripartite n’a pas été conçue pour gérer ces nouveaux types de données, notamment celles qui sont requises aux termes de l’Accord de Bâle II, ni pour traiter un volume accru de données. Les fonctionnaires fédéraux nous ont indiqués que l’on prévoyait remplacer cette base de données. La conception devrait commencer en 2011 et la mise en œuvre, quant à elle, devrait se poursuivre pendant plusieurs années.

5.66

Les membres du Comité d’information financière pourraient améliorer la coordination des demandes d’informations

Le nombre croissant de demandes d’informations soumises par les organisations fédérales aux banques pose des défis. Nous avons constaté que la coordination des demandes entre les membres du Comité d’information financière (CIF) pouvait être améliorée. En effet, l’absence de répertoire pour les demandes d’informations ponctuelles auprès des banques pourrait entraîner une répétition des demandes. Nous avons aussi constaté que l’information communiquée par les banques aux organisations fédérales qui demandent de l’information ponctuelle manquait parfois d’uniformité. C’est ainsi que les banques pourraient interpréter différemment des demandes d’informations ponctuelles imprécises. De même, les organisations fédérales utilisent parfois de l’information déjà préparée par les banques pour procéder à leurs analyses, même si cette information n’est peut-être pas comparable d’une banque à l’autre.

5.67

Nous avons constaté qu’il était difficile pour les membres du CIF de déterminer avec précision la quantité et le type appropriés d’informations nécessaires pour répondre aux impératifs de surveillance et de réglementation. Par exemple, certaines données communiquées à intervalles réguliers ne sont peut-être pas utiles pour l’instant, mais elles peuvent être conservées pour un usage futur. De même, les membres du CIF pourraient vouloir recueillir des informations supplémentaires pour évaluer les nouveaux risques qui se posent.

5.68

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Chapitre 5

27

LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

En raison de l’évolution de la conjoncture économique, les besoins en données financières pourraient différer de l’information qui est actuellement disponible. Dans ces conditions, les demandes ponctuelles seront toujours pertinentes et elles pourraient même, parfois, être nombreuses selon les circonstances, comme cela a été le cas lors de la récente crise financière. Les banques reconnaissent les avantages de la réglementation bancaire et la nécessité de fournir des données aux membres du CIF. Les organisations fédérales doivent cependant alléger le fardeau imposé aux banques pour l’établissement de rapports, tout en recueillant l’information dont elles ont besoin pour remplir leur mandat. Comme la collecte, la compilation et la diffusion des données sont des activités coûteuses pour les organisations fédérales et les banques, il conviendrait de faire des analyses avant de réduire ou d’accroître le fardeau administratif en matière de rapport. La collecte de données pertinentes, à moindre coût, présente un intérêt commun pour les banques et les membres du CIF.

5.69

Recommandation — À titre de président du Comité d’information financière, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, en collaboration avec les membres du Comité, devrait examiner périodiquement les demandes d’informations présentées à intervalles réguliers et ponctuellement aux banques afin de déterminer si l’information recueillie est pertinente, exacte et suffisante, tout en évaluant soigneusement l’efficacité par rapport au coût des modifications proposées aux obligations en matière de rapports.

5.70

Réponse du Bureau — Recommandation acceptée. Le Comité de l’information financière (CIF) a rempli son mandat grâce à un cadre commun qui permet de procéder à un examen critique des modifications apportées à la collecte périodique de données financières et le fardeau de production de rapports qui s’y rattache. Les demandes ponctuelles de données sont généralement urgentes et, contrairement aux demandes périodiques, elles ne se prêtent pas à la surveillance du CIF. Nous reconnaissons toutefois la nécessité d’officialiser davantage les processus au sein de chaque organisme. Il faut savoir que ces processus sont en cours d’élaboration. Le Bureau mettra officiellement en œuvre, d’ici mars 2011, une politique de gestion de l’information financière qui décrira les principes, les processus, les responsabilités et les structures de gouvernance et de surveillance visant la collecte des données. Le traitement des données recueillies ponctuellement est visé par cette politique.

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

À compter de mai 2011, dans le cadre de l’exercice annuel de « toilettage administratif », le CIF confirmera à nouveau officiellement et consignera en dossier la pertinence et l’utilité des données recueillies à intervalles réguliers. Le Comité discutera des données qui pourraient être éliminées. Toujours dans le cadre de l’exercice annuel de « toilettage administratif », le CIF invitera les banques, par l’intermédiaire de l’Association des banquiers canadiens, à examiner les avantages par rapport aux coûts d’un examen périodique des données et les améliorations à apporter à nos processus de collecte ponctuelle des données.

Conclusion Selon certaines organisations internationales, si les banques canadiennes ont été moins touchées que celles de la plupart des pays au cours de la récente crise financière, cela s’explique en partie par l’efficacité du cadre réglementaire et de l’approche de surveillance en vigueur au Canada, notamment la communication entre les organisations fédérales. Récemment, la crise financière et un examen mené par des pairs ont permis de constater que le cadre réglementaire canadien était robuste. Le Canada doit cependant relever le défi de conserver cet avantage alors que de nouvelles normes internationales sont instaurées, que les opérations bancaires sont de plus en plus innovatrices et complexes et que les marchés financiers évoluent rapidement.

5.71

Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF), la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) et la Banque du Canada échangeaient régulièrement des informations pertinentes sur la réglementation et la surveillance des banques dans le cadre des travaux des comités officiels comme le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) et le Comité consultatif supérieur (CCS), et de relations de travail non officielles. L’échange constant d’informations a contribué à la stabilité économique du Canada au cours de la récente crise financière mondiale. Nous avons aussi constaté que le BSIF interagissait comme il se doit avec les organismes étrangers de surveillance et de réglementation en échangeant de l’information sur des dossiers transfrontaliers.

5.72

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC possédaient des processus adéquats et conformes à leurs mandats, pour réglementer et surveiller les grandes banques.

5.73

5.74 Nous avons constaté que les lois, les règlements et les lignes directrices étaient régulièrement mis à jour en fonction des faits nouveaux qui émergent sur la scène nationale et internationale. Au sein du ministère des Finances du Canada, nous avons constaté que l’efficacité de certains éléments des règles en vigueur ou des décisions stratégiques antérieures avait été évaluée de manière ponctuelle. Par ailleurs, il n’y a pas de processus de planification pour les examens périodiques de l’efficacité du cadre réglementaire et législatif qui permettrait de déterminer si les règles et les politiques en vigueur favorisent l’établissement d’un système financier stable et efficient. Nous avons constaté que le BSIF avait examiné l’efficacité d’une de ses lignes directrices au cours de la période considérée, et qu’il en avait examiné une autre en 2005. Les nouvelles lignes directrices du BSIF et les règlements qu’il parraine seront désormais examinés en vue d’évaluer leur efficacité aux termes de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation.

Nous avons constaté que le BSIF évaluait et mettait à jour sa démarche de surveillance et faisait le suivi des nouveaux principes et engagements formulés à l’échelle nationale et internationale et les mettaient en œuvre. Nous avons aussi constaté que le BSIF appliquait sa démarche de surveillance comme prévu à l’égard des grandes banques. Par ailleurs, la gestion des ressources humaines pose de plus en plus de défis en raison de l’alourdissement de la charge de travail, des contraintes financières et du peu de temps pouvant être consacré à la formation.

5.75

Ensemble, les membres du Comité de l’information financière (CIF) sollicitent de plus en plus d’informations de manière périodique et ponctuelle en vue d’assurer la réglementation et la surveillance des banques. La gestion de ces informations, cependant, pose toujours un défi, et des efforts assidus doivent être déployés pour faire en sorte que l’information sollicitée auprès des banques soit pertinente, exacte et suffisante.

5.76

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

À propos de la vérification Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines. Objectifs

Nous avons vérifié, dans le cadre de nos travaux, si le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) et la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) disposaient des processus appropriés et conformes à leurs mandats pour réglementer et surveiller les grandes banques. Les sous-objectifs de notre vérification sont les suivants : •

déterminer si le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC, dans le cadre de leurs attributions, échangent et examinent des connaissances, des informations et des données sur la réglementation et la surveillance des grandes banques et si le BSIF échange de l’information avec les organismes internationaux de réglementation et de surveillance;

•

déterminer si le ministère des Finances du Canada et le BSIF possèdent des méthodes appropriées, conformes à leurs mandats et conçues pour assurer la pertinence du cadre réglementaire en vue de s’acquitter de leurs responsabilités;

•

déterminer si le BSIF évalue la pertinence et le caractère approprié de sa démarche de surveillance et s’il l’applique comme prévu.

Étendue et méthode

Notre vérification a porté sur le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) et la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC). Nous avons examiné la Direction de la politique du secteur financier au sein du Ministère. Au sein du BSIF, nous avons vérifié les secteurs de la réglementation et de la surveillance. Au sein de la SADC, nous avons vérifié la Division de l’assurance et de l’évaluation des risques. Nous avons aussi mené des entrevues avec les représentants de la Banque du Canada. Notre vérification n’a pas visé l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, car cet organisme n’a pas de responsabilités à l’égard de la réglementation prudentielle. Notre vérification a porté sur les six plus grandes banques du Canada, car ces institutions financières vastes et complexes pourraient constituer un risque important pour la stabilité du système financier du pays. Les banques visées sont la Banque Royale du Canada, la Banque Toronto-Dominion, la Banque de Nouvelle-Écosse, la Banque de Montréal, la Banque Canadienne Impériale de Commerce et la Banque Nationale du Canada. Nous avons examiné divers documents, notamment des rapports, des comptes rendus de réunion et des normes publiées par des comités internationaux. Nous avons aussi examiné la documentation sur le sujet et mené des entrevues avec les cadres supérieurs des six grandes banques. Nous avons examiné les activités réglementaires menées par le BSIF et le ministère des Finances du Canada entre le 1er novembre 2007 et

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

le 31 mars 2010. Nous avons également examiné les travaux de surveillance réalisés par le BSIF entre le 1er novembre 2007 et le 31 octobre 2009, en mettant l’accent sur le plus récent exercice bancaire, à savoir du 1er novembre 2008 au 31 octobre 2009. Notre vérification n’a pas remis en question le jugement exercé au cours des travaux de surveillance du BSIF. De plus, nous avons examiné les méthodes instaurées pour échanger de l’information entre les organisations fédérales et les banques. Critères Afin de déterminer si le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) et la Société d’assurancedépôts du Canada (SADC), dans le cadre de leurs attributions, échangent et examinent des connaissances, des informations et des données sur la réglementation et la surveillance des grandes banques et si le BSIF échange de l’information avec les organismes internationaux de réglementation et de surveillance, nous avons eu recours aux critères suivants : Critères Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) et la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) échangent des connaissances et de l’information sur la réglementation et la surveillance des banques.

Sources • Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, article 18, 1985 • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Principes fondamentaux en vue de l’établissement de régimes efficaces d’assurance-dépôts, principe 6, juin 2009 • Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, 2007, Coordination à l’échelle du gouvernement du Canada, page 8

Le BSIF interagit comme il se doit avec les organismes étrangers de réglementation et de surveillance au sujet des dossiers transfrontaliers.

• Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, 2007, Coopération à l’échelle internationale, page 9 • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace, principe 25, octobre 2006 • Accord de Bâle II, 2006, paragraphes 780 à 783 • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group (rapport et recommandations du groupe sur les ententes de règlements bancaires transfrontaliers [traduction]), recommandations 4, 5, 7, septembre 2009

Le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC sollicitent de l’information appropriée auprès des banques et utilisent cette information pour assurer la réglementation et la surveillance des banques.

• Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, paragraphe 22 (2), 1985 • Loi sur les banques, paragraphe 628 (1), 1991 • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace, principe 21, octobre 2006

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Afin de déterminer si le ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) possèdent des méthodes appropriées, conformes à leurs mandats et conçues pour assurer la pertinence du cadre réglementaire en vue de s’acquitter de leurs responsabilités, nous avons eu recours aux critères suivants : Critères Le ministère des Finances du Canada et le BSIF examinent périodiquement la pertinence du cadre réglementaire et législatif en vigueur.

Sources • Organisation de coopération et de développement économiques, Cadre d’action publique pour une réglementation financière efficace et efficiente, 2008 • Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, section 4.6, 2007 • Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO), Enterprise Risk Management — Integrated Framework (La gestion des risques d’entreprise — Un cadre intégré [traduction]), 2004, section 4: Event identification (Identification de l’événement [traduction]); section 5: Risk Assessment (Évaluation du risque [traduction]) ; et section 6: Risk response (Réponse au risque [traduction])

Le ministère des Finances du Canada et le BSIF préservent la pertinence et le caractère approprié du cadre réglementaire et législatif, et ce, en fonction des nouveaux faits nationaux et internationaux.

• Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, article 3.1 et alinéa 4(2)d),1985 • Loi sur les banques, paragraphe 21 (1), 1991 • Gouvernement du Canada, Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation, section 4.6, 2007 • Déclaration des dirigeants du G-20, paragraphes 13 à 16, 2 avril 2009 • COSO, Enterprise Risk Management — Integrated Framework, (La gestion des risques d’entreprise — Un cadre intégré [traduction]) 2004, section 4: Event identification [Identification de l’événement]; section 5: Risk Assessment (Évaluation du risque [traduction]); and section 6: Risk response (Réponse au risque [traduction])

Afin de déterminer si le BSIF évalue la pertinence et le caractère approprié de sa démarche de surveillance et s’il l’applique comme prévu, nous avons eu recours aux critères suivants : Critères Le BSIF examine périodiquement la pertinence de sa démarche de surveillance et son application.

Sources • Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, Cadre de surveillance, à compter de 1999 • Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, alinéa 4(2)a),1985 • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace, principe 19, octobre 2006 • COSO, Enterprise Risk Management — Integrated Framework, (La gestion des risques d’entreprise — Un cadre intégré [traduction]) 2004, section 4: Event identification (Identification de l’événement [traduction]); section 5: Risk Assessment (Évaluation du risque [traduction]); and section 6: Risk response (Réponse au risque [traduction])

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Afin de déterminer si le BSIF évalue la pertinence et le caractère approprié de sa démarche de surveillance et s’il l’applique comme prévu, nous avons eu recours aux critères suivants : (suite) Critères Le BSIF assure la pertinence de sa démarche de surveillance en l’adaptant selon les nouveaux faits nationaux et internationaux, notamment les nouveaux principes et engagements internationaux.

Sources • Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, alinéa 4(2)d), 1985 • Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, Cadre de surveillance, à compter de 1999 • Déclaration des dirigeants du G-20, 2 avril 2009

Le BSIF applique comme il se doit sa démarche de surveillance lorsqu’il évalue la sécurité et la solidité des banques et du système financier.

• Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financière, alinéas 4(2)a), b), c), 1985 • Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, Cadre de surveillance, à compter de 1999 • Déclaration des dirigeants du G-20, paragraphes 13 à 16, 2 avril 2009 • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace, principes 19, 20, 21 et 23, octobre 2006

Chaque direction a examiné les critères de vérification et en a reconnu la validité. Période visée par la vérification

La période visée par la vérification s’étend du 1er novembre 2007 au 1er novembre 2009. Les travaux de vérification dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 31 mars 2010. Équipe de vérification

Vérificatrice générale adjointe : Nancy Cheng Directeur principal : Richard Domingue Directeur : Milan Duvnjak Maxine Leduc Rose Pelletier Stephanie Taylor Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-800-761-5953 (sans frais).

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Annexe

Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation

Réponse

Réglementation

À titre de président du Comité consultatif supérieur, le ministère des Finances du Canada devrait en définir le mandat, en collaboration avec les autres membres. Aux termes de ce mandat, le Comité devrait être tenu d’établir des plans d’examen de l’efficacité du cadre réglementaire et législatif afin d’assurer une évaluation périodique des principaux volets du cadre. (5.37-5.42)

5.43

Rapport de la vérificatrice générale du Canada — Automne 2010

Recommandation acceptée. Le Ministère étudiera la recommandation visant à établir un mandat pour le Comité consultatif supérieur (CCS), en consultation avec la Banque du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières, la Société d’assurance-dépôts du Canada et l’Agence de consommation en matière financière du Canada, mandat qui prévoira notamment l’examen périodique de l’efficacité du cadre législatif et réglementaire.

Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Recommandation

Réponse

Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada devrait mettre à jour sa stratégie de planification des ressources humaines, notamment ses pratiques de formation spécialisée et son régime de rémunération, pour avoir l’assurance d’être mieux en mesure de recruter et de garder des employés qualifiés. (5.53-5.58)

Recommandation acceptée. Le Bureau sait que son régime de rémunération pour tous les postes de cadre supérieur (y compris, entre autres, le personnel du Secteur de la surveillance) est inférieur au niveau cible. Il s’apprêtait donc à le réviser lorsque la Loi sur le contrôle des dépenses a été présentée. Le Bureau a également modifié sa stratégie de collecte des données sur les marchés afin de garantir le recours aux méthodes qui lui permettent de mieux quantifier les fluctuations des marchés.

Surveillance 5.59

Le Bureau sait aussi qu’il doit veiller à ce que ses employés soient prêts à faire face aux nouveaux risques en leur offrant, au moment opportun, des formations pertinentes. Le Bureau possède un processus complet de planification des ressources humaines qui décrit des stratégies précises pour saisir les possibilités importantes qui s’offrent et relever les défis de taille. La stratégie des Ressources humaines de l’Agence est révisée une fois l’an pour garantir le recrutement, en temps voulu, et le maintien en poste d’employés possédant les compétences nécessaires qui conviennent à son organisation. Le plan et la stratégie des Ressources humaines indiquent que la structure salariale doit rester concurrentielle et qu’il est nécessaire de prendre des mesures pour offrir des occasions d’apprentissage en temps utile. Nous examinons actuellement des solutions afin de faire concorder notre structure salariale et notre philosophie traditionnelle en matière de rémunération. Nous ferons approuver la structure révisée à l’automne 2010 et la mettrons en œuvre en avril 2011 après l’échéance de la Loi sur le contrôle des dépenses. En ce qui a trait à la formation, nous verrons à cibler les secteurs de risque spécialisés tout en continuant d’offrir aux employés des possibilités de formation pertinentes.

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Chapitre 5

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LA RÉGLEMENTATION ET LA SURVEILLANCE DES GRANDES BANQUES

Recommandation

Réponse

Demandes de données et d’informations

À titre de président du Comité d’information financière, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada, en collaboration avec les membres du Comité, devrait examiner périodiquement les demandes d’informations présentées à intervalles réguliers et ponctuellement aux banques afin de déterminer si l’information recueillie est pertinente, exacte et suffisante, tout en évaluant soigneusement l’efficacité par rapport au coût des modifications proposées aux obligations en matière de rapports. (5.67-5.69)

5.70

Recommandation acceptée. Le Comité de l’information financière (CIF) a rempli son mandat grâce à un cadre commun qui permet de procéder à un examen critique des modifications apportées à la collecte périodique de données financières et le fardeau de production de rapports qui s’y rattache. Les demandes ponctuelles de données sont généralement urgentes et, contrairement aux demandes périodiques, elles ne se prêtent pas à la surveillance du CIF. Nous reconnaissons toutefois la nécessité d’officialiser davantage les processus au sein de chaque organisme. Il faut savoir que ces processus sont en cours d’élaboration. Le Bureau mettra officiellement en œuvre, d’ici mars 2011, une politique de gestion de l’information financière qui décrira les principes, les processus, les responsabilités et les structures de gouvernance et de surveillance visant la collecte des données. Le traitement des données recueillies ponctuellement est visé par cette politique. À compter de mai 2011, dans le cadre de l’exercice annuel de « toilettage administratif », le CIF confirmera à nouveau officiellement et consignera en dossier la pertinence et l’utilité des données recueillies à intervalles réguliers. Le Comité discutera des données qui pourraient être éliminées. Toujours dans le cadre de l’exercice annuel de « toilettage administratif », le CIF invitera les banques, par l’intermédiaire de l’Association des banquiers canadiens, à examiner les avantages par rapport aux coûts d’un examen périodique des données et les améliorations à apporter à nos processus de collecte ponctuelle des données.

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Chapitre 5

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Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes — Automne 2010 Table des matières principale Questions d’une importance particulière Points saillants — Chapitres 1 à 9 Annexes Chapitre 1

Le Plan d’action économique du Canada

Chapitre 2

La gestion et le contrôle dans les petites entités

Chapitre 3

La prestation des services

Chapitre 4

La gestion des conflits d’intérêts

Chapitre 5

La réglementation et la surveillance des grandes banques

Chapitre 6

L’achat d’hélicoptères militaires

Chapitre 7

Les organismes de bienfaisance enregistrés — Agence du revenu du Canada

Chapitre 8

Faciliter la circulation des marchandises commerciales importées — Agence des services frontaliers du Canada

Chapitre 9

Les maladies animales — Agence canadienne d’inspection des aliments