1 (1)
Kommunstyrelsen
Utdrag ur Sammanträdesprotokoll Sammanträde med
Kommunstyrelsen
Sammanträdesdatum
Onsdag den 25 maj 2011
Plats och tid
Kommunstyrelsens sessionssal A 287, kl 08:30-11:08
Sekreterare
Linda Svahn
KS § 209 Dnr 2010/675-KS-670 Revisionsrapport - Granskning av komvux Beslut Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta att: •
lägga rapporten till handlingarna.
Ärendebeskrivning Ernst & Young har på uppdrag av de kommunala revisorerna granskat stadens vuxenutbildning. Granskningen har syftat till att bedöma om utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har tillfredsställande system för uppföljning av kvaliteten i vuxenutbildningen samt om omställningsarbetet i proAros har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Rapporten har behandlats vid utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens sammanträde den 15 mars 2011, § 40. Nämnden har med anledning av rapporten gett vuxenutbildningscentrum i uppdrag att ta fram en systematisk plan för sammanställning och redovisning av kvaliteten hos samtliga vuxenutbildningsanordnare. I beslutet anges att samma krav ska ställas på kommunala och enskilda anordnare. De förändringar i kvalitetskriterierna som nämnden tidigare beslutat ta fram ska utgöra en grund för redovisningen.
Rätt utdraget intygar Linda Svahn
TJÄNSTESKRIVELSE
1 (1)
Dnr
Stadsledningskontoret Karin Hjärpe Telefon: 021-391200 E-post:
[email protected] Delges
Kommunstyrelsen
Redovisning av utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens beslut om åtgärder med anledning av revisionsrapporten ”Granskning av komvux” Förslag till beslut
Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta att: •
lägga rapporten till handlingarna
Ärendebeskrivning
Ernst & Young har på uppdrag av de kommunala revisorerna granskat stadens vuxenutbildning. Granskningen har syftat till att bedöma om utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har tillfredsställande system för uppföljning av kvaliteten i vuxenutbildningen samt om omställningsarbetet i proAros har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Rapporten har behandlats vid utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens sammanträde den 15 mars 2011, §40. Nämnden har med anledning av rapporten gett vuxenutbildningscentrum i uppdrag att ta fram en systematisk plan för sammanställning och redovisning av kvaliteten hos samtliga vuxenutbildningsanordnare. I beslutet anges att samma krav ska ställas på kommunala och enskilda anordnare. De förändringar i kvalitetskriterierna som nämnden tidigare beslutat ta fram ska utgöra en grund för redovisningen.
ID: Granskning Komvux
1 (2)
Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
Utdrag ur Sammanträdesprotokoll Sammanträde med
Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden
Sammanträdesdatum
Tisdag den 15 mars 2011
Plats och tid
Stadshuset, A391, kl 09:00-12:00
Sekreterare
Karin Sandborgh- aq395
UAN § 40 Dnr 2010/214-UAN-678 Beslut om åtgärder med anledning av revisionsrapporten Granskning av komvux Beslut Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden 1. noterar informationen 2. ger Vuxenutbildningscentrum i uppdrag att ta fram en systematisk plan för sammanställning och redovisning av kvaliteten hos samtliga vuxenutbildningsanordnare. Samma krav ska ställas på kommunala och enskilda anordnare. De förändringar i kvalitetskriterierna som nämnden tidigare beslutat ta fram ska utgöra en grund för redovisningen. 3. överlämnar sitt ställningstagande till kommunfullmäktige. Ärendebeskrivning I revisionsrapporten Granskning av Komvux konstateras att de kvalitetskrav som ställs på vuxenutbildningsanordnarna är relevanta. Vidare menas att uppföljningen bedrivs i lämpliga former men att återkopplingen till nämnden behöver systematiseras. De av nämnden beslutade indikatorerna är svåra att få fram underlag för. Rapporten förelår en sammanfattande dokumentation som redovisar på vilket sätt de olika anordnarna svarat upp mot de ställda kraven. Vuxenutbildningscentrum hade fram till 2006 en ledningsorganisation med en enhetschef och en rektor på 35 %. Verksamheten har efter det fått en annan omfattning. Efter upphandlingen som genomfördes 2008 har den myndighetsutövande rektorsfunktionen kommit att omfatta 80 % av verksamheten mot tidigare ca 30%. Detta samtidigt som den totala volymen av vuxenutbildning har ökat samt att ansvaret för arbetsmarknadsfrågorna överförts till Vuxenutbildningscentrum. Belastningen på ledningsfunktionen har medfört att sammanställningen av uppföljningar och återrapportering blivit eftersatt.
Pedagogiska nämndernas stab har redan före revisionen konstaterat detta faktum och beslutat att åter inrätta en särskild rektorstjänst för myndighetsutövning och kvalitetsarbete. Nämnden har också själv konstaterat att indikatorerna som ställdes upp före upphandlingen av elevregistersystem, blev svåra att utvärdera eftersom programmet inte på ett enkelt sätt kunde ta fram efterfrågade fakta. Ett beslut har därför fattats i nämnden att ta fram andra indikatorer. Dessa, anser staben, bör vara sådana som går att jämföra med nationellt framtagen statistik. Pedagogiska nämndernas stab har i tjänsteskrivelse den 7 mars 2011 lämnat förslag till beslut. Yrkande Ordföranden Anders Teljebäck (S) yrkar att Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden 1. noterar informationen 2. ger Vuxenutbildningscentrum i uppdrag att ta fram en systematisk plan för sammanställning och redovisning av kvaliteten hos samtliga vuxenutbildningsanordnare. Samma krav ska ställas på kommunala och enskilda anordnare. De förändringar i kvalitetskriterierna som nämnden tidigare beslutat ta fram ska utgöra en grund för redovisningen. 3. överlämnar sitt ställningstagande till kommunfullmäktige. Kopia till Kommunfullmäktige
Rätt utdraget intygar Karin Sandborgh - aq395
Revisionsrapport 2010 Genomförd på uppdrag av revisorerna 2010
Västerås stad kommun Granskning av komvux
Innehåll 1.
Sammanfattning och slutsatser .................................................................................. 2
2.
Inledning ....................................................................................................................... 4 2.1. Bakgrund................................................................................................................. 4 2.2. Syfte........................................................................................................................ 4 2.3. Revisionsfrågor ....................................................................................................... 4 2.4. Revisionskriterier..................................................................................................... 4 2.5. Metod ...................................................................................................................... 5
3. System för styrning och uppföljning av den kommunalt finansierade vuxenutbildningen............................................................................................................... 5 3.1. Organisation............................................................................................................ 5 3.2. Direktiv och kvalitetskrav ......................................................................................... 5 3.3. Uppföljning av utbildningsanordnare........................................................................ 6 3.4. Kostnader................................................................................................................ 8 3.5. Information om verksamheternas kvalitet ................................................................ 9 3.6. Bedömning.............................................................................................................. 9 4.
Omställningsprocessen i proAros ............................................................................ 10 4.1. Inledning ............................................................................................................... 10 4.2. Åtgärder ................................................................................................................ 10 4.3. Lokalomställning.................................................................................................... 13 4.4. Den fortsatta vuxenutbildningen ............................................................................ 13 4.5. Omställningens kostnader..................................................................................... 13 4.6. Bedömning............................................................................................................ 14
Bilaga 1
Källförteckning................................................................................................. 15
Bilaga 2
Exempel på frågor vid kvalitetsbesök ............................................................ 16
1
1. Sammanfattning och slutsatser På uppdrag av revisorerna i Västerås stad har Ernst & Young granskat stadens vuxenutbildning. Granskningen syftar till att bedöma om utbildnings - och arbetsmarknadsnämnden har tillfredsställande system för uppföljning av kvaliteten i vuxenutbildningen samt om omställningsprocessen i proAros fungerat på ett tillfredsställande sätt. I januari 2009 genomförde Västerås stad en upphandling av vuxenutbildningen. Merparten av verksamheten utförs efter upphandlingen av externa aktörer. I dagsläget finns 12 anordnare där proAros är en. Jämte de nationella styrdokumenten för vuxenutbildning uttrycks kvalitetskrav i mål beslutade inom staden, förfrågningsunderlag samt i avtal. I förfrågningsunderlagen ställs krav på kvalitet som knyter an både till de statliga och kommunala uppdragen. Det ställs också krav på adekvat pedagogisk kompetens. Vi bedömer att Västerås stad ställer relevanta kvalitetskrav på anordnarna. Avseende uppföljningen av den kommunalt finansierade uppföljningen finns betydande brister, det gäller både på övergripande plan som av anordnarna. Uppföljningen, av såväl mål som avtal, behöver utvecklas för att systematiskt kunna mäta vad som åstadkoms och vilka resultat som uppnås. Det finns indikatorer/effektmål som det är svårt att få fram underlag för att följa upp och det sker ingen systematisk uppföljning och återrapportering av alla mål och uppdrag i utbildningsplanen och budgeten. Olika tillvägagångssätt används för att följa upp anordnarnas verksamhet. Webbaserade enkäter och kvalitetsbesök är lämpliga former men som båda behöver utvecklas. Uppföljningarna bör resultera i en sammanfattande dokumentation som visar hur väl varje anordnare svarar mot ställda krav och att detta bör rapporteras till nämnden. Med fördel utvecklas också system för att analysera och sammanställa inkomna klagomål och synpunkter som återkopplas till respektive anordnare och nämnden. Vidare bör den informationen som ges på stadens webbplats om anordnarnas kvalitet, utbildningar och utbildningsmetoder utvecklas. Den totala kostnaden för vuxenutbildning har inte påverkats av upphandlingen men kostnaden per studerande och kurs är lägre idag än före upphandlingen. Det har dock inte gjorts någon analys av hur stor förändringen är. Vår slutsats är att utbildnings - och arbetsmarknadsnämnden inte har tillfredsställande system för uppföljning av kvaliteten i vuxenutbildningen och som en konsekvens att det finns brister i nämndens interna styrning och kontroll av vuxenutbildningen. Upphandlingen resulterade i att proAros förlorade cirka 70 % av den volym de tillhandahållit enligt avtal. Förändringen berörde cirka 35 tillsvidareanställda medarbetare och lika många visstidsanställda. proAros ledning och rektor för komvux agerade mycket snabbt när beslutet om upphandlingen tillkännagavs. Omställningsarbetet har bedrivits systematiskt. Erfarenheter från tidigare
2
omställningsarbete och goda relationer med fackliga företrädare var två viktiga framgångsfaktorer i arbetet. Parallellt med avvecklingen arbetade rektor för Komvux med att finna lösningar för den fortsatta verksamheten. Den svaga punkten i omställningsarbetet är att det tog relativt lång tid att finna lösningar för vissa medarbetare. Kostnaderna för omställningen inom proAros uppgick till drygt 15 mkr. Omställningsprocessen bedöms ha fungerat tillfredsställande. Erfarenheterna från omställningen kan med fördel utvärderas för att tillvaratas vid framtida omställningar.
3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Efter upphandling utförs sedan 1 januari 2009 merparten av den kommunalt finansierade vuxenutbildningen av externa aktörer. Enligt stadens hemsida finns idag 12 anordnare där proAros är en. För några år sedan svarade proAros för den absoluta merparten av den kommunalt finansierade vuxenutbildningen. Resultatet av de upphandlingar som gjorts har inneburit stora förändringar för proAros som behövt anpassa verksamheten till en betydligt mindre beställd volym. Vuxenutbildningscentrum (VUC) ansvarar på uppdrag av utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden (UAN) för grundläggande och kommunal vuxenutbildning samt särvux och svenska för invandrare (SFI). VUC har till uppdrag att följa upp den verksamhet som beställs. 2.2. Syfte Granskningen syfte är att: - bedöma om utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har tillfredsställande system för uppföljning av kvaliteten i den kommunalt finansierade vuxenutbildningen, - bedöma om omställningsprocessen i proAros fungerat på ett tillfredsställande sätt i perspektiven; verksamhetsanpassning, personal och lokaler. 2.3. Revisionsfrågor Granskningen besvarar följande revisionsfrågor: 1. Har utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inom ramen för den interna kontrollen ett tillfredsställande system för att följa upp kvaliteten i den kommunalt finansierade vuxenutbildningen? 2. Hur har upphandlingen påverkat kostnaderna för komvux? 3. Har utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden system för att informera om verksamheternas kvalitet till de sökande och andra intressenter? 4. Har omställningsprocessen inom proAros fungerat på ett tillfredsställande sätt i perspektiven; verksamhetsanpassning, personal och lokaler. 5. Vad har omställningen kostat? 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas i lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i praxis. Granskningen tar utgångspunkt i utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens ansvar för intern styrning och kontroll. I kommunallagens 6.kap 7 § stadgas att nämnderna inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. För att nämnderna ska bedöma ändamålsenligheten och följsamheten krävs en tillräcklig intern kontroll i förhållande till mål och riktlinjer. I revisorernas uppdrag ingår att pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig, 9 kap 9 § (KL) .
4
2.5. Metod Granskningen baseras på intervjuer och studier av relevanta dokument. Intervjuer har skett med direktör vid pedagogiska nämndernas stab, chef för VUC, verksamhetschef gymnasiet, dåvarande rektor för Komvux, HR strateg inom proAros samt fackliga företrädare för Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund.
3. System för styrning och uppföljning av den kommunalt finansierade vuxenutbildningen 3.1. Organisation I Västerås stad ansvarar utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden för kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux), påbyggnadsutbildningar och svenskundervisning för invandrare (SFI). Pedagogiska nämndernas stab (staben) är nämndens kansli. Stabens uppgift är bland annat att; bevaka forskning och utveckling, följa upp och utvärdera verksamheterna samt teckna avtal med olika utförare. Vuxenutbildningscentrum (VUC) som ansvarar för vuxenutbildningsfrågorna i staden är organisatoriskt knutet till staben. VUC består av totalt 18,75 årsarbetare som arbetar med administration, studie- och yrkesvägledning och antagningsvägledning. På VUC finns även en utvecklingsstrateg och en kvalitetssamordnare. Enhetschefen på VUC är tillika rektor.
3.2. Direktiv och kvalitetskrav 3.2.1. Mål och uppdrag från kommunfullmäktige Den 14 juni 2007 antog kommunfullmäktige en utbildningsplan för 2007-2011. Där finns följande mål för vuxenutbildningen: o En ökad andel SFI-studerande ska uppnå godkända resultat o Andelen studerande som fullföljer en påbörjad yrkesutbildning eller behörighetsutbildning ska öka o Särvux ska erbjuda en större mångfald utbildningsvägar för studerande Målet ”en ökad andel SFI-studerande ska uppnå godkända resultat” återkommer även i den strategiska planen för åren 2008-2011. Där är det ett effektmål inom målområdet kunskap och lärande för livet. Inriktning är att alla studerande inom SFI behöver nå sådana resultat att de får möjlighet till anställning eller fortsatta studier. I stadens budget för 2010 framgår att vuxenutbildningen ska: o
Möta den vikande arbetsmarknaden genom ett brett utbud av yrkesinriktade utbildningar o Genom ökad samordning mellan SFI, vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser skapas en både flexibel och handlingskraftig organisation o Att en stärkning av matchningen mellan utbildningar och den befintliga arbetsmarknaden är viktig 3.2.2. Indikatorer (effektmål) för SFI, Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden fastslog i april 2008 följande indikatorer (effektmål) för SFI:
5
o Andel som uppnått spårmål inom ett år. o Andel som gått i praktik eller arbete minst 50 procent under fem månader av de se-
naste tolv månaderna, kopplat till att den studerande fått praktik eller arbete. o Närvaron i undervisning och APU per månad, bedöms som ett viktigt underlag för att
bedöma effekterna av undervisningen. 3.2.3. Förfrågningsunderlag och avtal Inför upphandlingen av vuxenutbildning 2008 upprättade VUC förfrågningsunderlag. Det gjordes två upphandlingar med skilda förfrågningsunderlag. Det ena avser anbud gällande SFI, det andra grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. I förfrågningsunderlagen ställs ett antal kvalitetskrav på utbildningstjänsten: o Anordnaren ska bedriva verksamheten i enlighet med de allmänna mål och riktlinjer som följer av statliga och kommunala styrdokument samt de åtaganden som följer av anbudet. o Med utgångspunkt från nämndernas effektmål och den lokala arbetsplanen ska varje år en kvalitetsredovisning lämnas till Västerås stad. Kvalitetsredovisningen ska innehålla en bedömning av i vilken mån målen uppnåtts och en redogörelse för vilka åtgärder anordnaren avser att vidta om målen ej uppnåtts. I avtalen regleras att anordnaren ska anordna kurser inom vuxenutbildningen i enlighet med de krav som framgår i förfrågningsunderlaget. Anordnaren ansvarar för att lärarna har rätt pedagogisk kompetens i förhållande till den undervisning de ska bedriva. Vidare framgår att Västerås stad under avtalstiden kommer genomföra kontinuerliga verksamhetsbesök och samtala med elever, personal och ledning. 3.2.4. Internkontrollplan för utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden I nämndens internkontrollplan finns en aktivitet som rör Komvux. Under året ska en kartläggning göras av resursfördelningsprocessen för att identifiera eventuella svagheter samt föreslå åtgärder. Detta ska vara klart till 15 december. 3.3. Uppföljning av utbildningsanordnare Varje år lämnar alla enheter inom vuxenutbildningen en kvalitetsredovisning. Den ska följa den mall som nämnden beslutat om och bygga på respektive enhets lokala arbetsplan. I kvalitetsredovisningarna redogör enheterna för resultatet utifrån de mål som framgår i utbildningsplanen. Vidare görs analyser av måluppfyllelsen samt eventuella åtgärder för utveckling presenteras. Kvalitetsredovisningarna från alla enheter bildar tillsammans med andra data från de pedagogiska verksamheterna grund för pedagogiska nämndernas Verksamhetsberättelse och kvalitetsredovisning som upprättas årligen och presenteras för nämnden. Här finns ett avsnitt om mål, resultat och måluppfyllelse av nationella och lokala mål. Målet om andelen SFI studerande med godkända resultat i Utbildningsplanen har inte följts upp p.g.a. svårigheter att följa betygsstatistiken i det nya verksamhetssystemet Extens. Det
6
finns heller ingen systematisk uppföljning av antalet utbildningsvägar inom Särvux och om de är tillräckliga för att målet ska anses vara uppfyllt, som också är ett mål i utbildningsplanen. Andelen som fullföljer en påbörjad yrkesutbildning, det tredje målet i Utbildningsplanen, har följts upp med statistik från SCB1. Av intervjuerna framkommer dock att det krävs bättre analysmöjligheter i befintliga verksamhetssystem för att följa genomströmningen. SCB statistik visar att andelen som fullföljer en utbildning har minskat i jämförelse med 2006, 2007 och 2008. Andelen SFI-studerande som uppnått spårmål inom ett år, vilket är en indikator/effektmål, följs upp med statstik om antalet inskrivna vid årets slut i jämförelse med antal kursbetyg under året. Vid 2009 års slut var andelen ca 90 procent. Närvaronivåer, som också är en indikator/effektmål bedöms utifrån inkomna rapporter från anordnarna. Resultatet på 65 % är lägre än det uppsatta målet 75 %. Andelen som fått APU (Arbetsplatsförlagd undervisning) har följts upp inom ramen för den utvärdering som skett av SFI undervisningen. Det går inte att följa upp med stöd av verksamhetssystemet ännu. En diskussion har dock inletts med systemleverantören för att åtgärda detta. Resultatet på 16 % är klart lägre än målet 50%. Nämnda uppgifter bygger delvis på rapporter från anordnarna som ofta är sammanställda för hand, de bör därför inte betraktas som helt tillförlitliga, enligt intervjuade. Enhetschefen för VUC har påpekat svårigheten att tillförlitligt följa upp de effektmål som nämnden beslutat om för nämnden. Effektmålen beslöts innan det stod klart vilken statistik som kan hämtas från det nya verksamhetssystemet. I juni 2010, fick VUC i uppdrag av nämnden att ta fram förslag på nya effektmål. På grund av skiftet i den politiska majoriteten har VUC avvaktat med detta uppdrag. De uppdrag som ges i budget följs inte upp eller återrapporteras systematiskt till nämnden. Dock pågår kontinuerliga arbeten inom VUC för att uppnå de krav som ställs. För att öka samordningen mellan SFI, vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser, vilket är ett uppdrag i budget, har administrationen för arbetsmarknad flyttats till VUC, en arbetsmarknadsstrateg har anställts och en studievägledare har förflyttats till arbetsmarknad. På uppdrag av Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har VUC genomfört en utvärdering av SFI - verksamheten ett år efter upphandlingen.
VUC bedömer att anordnarna uppfyller de krav som framgår av förfrågningsunderlaget. Dock är andelen arbetsplatsförlagd undervisning (APU) för låg trots att utförarna har gjort stora ansträngningar för att hitta platser. Enligt enhetschefen har konjunkturläget bidragit till svårigheterna. Nämnden har beslutat att SFI-anordnarna ska göra ytterligare ansträngningar för att finna APU-platser och nämnden ska agera för att påverka antalet tillgängliga APU-platser i kommunal eller kommunalt beställd verksamhet. Staden som är en stor arbetsgivare ska föregå med gott exempel som värd för APU-platser. VUC har inte gjort någon liknande utvärdering av anordnare av grundläggande och gymnasial vuxenutbildning. En del aspekter täcks dock in i de kvalitetsbesök som genomförs. Ambitionen är att utveckla uppföljningen för att ha fler frågor som knyter an till de krav som ställs i anbuden. I förfrågningsunderlaget finns krav på att alla lärare ska ha korrekt behörighet i förhållande till den undervisningen som ges. Detta kontrollerades vid upphandlingstillfället men följs inte 1
Statistiska centralbyrån
7
upp kontinuerligt. Behörighetsbrister kan dock upptäckas under de kvalitetsbesök som genomförs. VUC har under 2010 för första gången använt en webbaserad enkät till alla studerande. Enligt uppgift erhölls en svarsfrekvens på cirka 20 procent varför resultatet inte redovisats. Inför nästkommande år ska VUC ha specifika mätveckor och informera anordnarna och de studerande på förhand för att förhoppningsvis öka svarsfrekvensen. Kvalitetsbesök sker två gånger per år och anordnare. Akutbesök kan ske om allvarliga klagomål inkommer. Besöken följer skolinspektionens mallar (se bilaga) och består av flera aktiviteter. VUC genomför intervjuer med studerandegrupper och träffar sedan lärargruppen och återkopplar bland annat resultaten från intervjuerna med studerandegruppen. Slutsatserna från intervjuerna med studenterna sammanställs i en rapport per anordnare. Rapporterna är interna dokument men återkopplas till respektive företagsledning. VUC begär åtgärdsplaner om brister framgår. Vid eventuella brister bestäms ett återbesök. VUC har möjlighet att strypa anordnarens möjlighet att få nya ansökningar om brister inte åtgärdas inom utsatt tidsplan. Rapporterna återapporteras inte till nämnden i sin helhet. I pedagogiska nämndernas verksamhetsberättelse och kvalitetsredovisning för 2009 framgår att smärre brister upptäckts under verksamhetsåret. Endast enstaka fall har medfört krav på åtgärdsplan. Påpekade brister har snabbt åtgärdats. Utfallet av 2010 års besök har enligt uppgift varit tillfredställande med ett undantag. En åtgärdsplan har begärts av en anordnare p.g.a. brister i lärarnas behörighet för utbildningen. VUC stoppade tillfälligt antagningen tills åtgärder genomförts. Synpunkter och klagomål används inom många verksamheter som ett kvalitetsutvecklande verktyg. Inom vuxenutbildningen går det att lämna synpunkter antingen genom att ringa till VUC eller komma till kontoret och fylla i en blankett. Blanketten finns inte på stadens hemsida. Kvalitetsansvarig på VUC ansvarar för inkomna synpunkter och klagomål samt för att det vidarebefordras till rätt anordnare. Det finns inte några riktlinjer för hur synpunkter och klagomål ska hanteras. VUC genomför spontanbesök om de ser starka tendenser i klagomålen. Någon specifik rapport sammanställs inte utifrån inkomna synpunkter och klagomål och det sker ingen rapportering till nämnden. Enhetschefen anser att uppföljningen, av såväl mål som avtal, behöver utvecklas för att systematiskt kunna mäta vad som åstadkommit och vilka resultat som uppnås. Bristen på personal inom VUC har gjort att de fokuserat på operationella frågor och inte på mer strategiska aspekter. Detta får direkta konsekvenser för uppföljningen. 3.4. Kostnader Kostnaden för vuxenutbildning 2008 uppgick till 76,2 mkr, 2009 till 78,0. För 2010 är budget 78 mkr för vuxenutbildning och prognosen visar på ett överskott. Vuxenutbildningen har fått statsbidrag på 22 mkr för yrkesvuxenutbildningar. Antalet elever i vuxenutbildningen åren 2007 till 2009 har varit ganska konstant, runt 3500 elever per år. Den totala kostnaden för vuxenutbildningen har således inte påverkats av upphandlingen men idag studerar fler på yrkeskurser som har en högre kostnad än de allmänna kurserna som idag har färre studerande. Priset per kurs och studerande är, enligt uppgift, lägre än innan upphandlingen. VUC administrationskostnader uppgick 2008 till 6,2 mkr, 2009 till 8,6 mkr. I kostnaden ingår sedan år 2009 administrationskostnader för arbetsmarknad. För 2010 budgeterades 8,5 mkr 8
varav 7,7 är för VUC administration. Kostnaden för administrationen har ökat med ca 1,5 mkr sedan upphandlingen skedde. 3.5. Information om verksamheternas kvalitet VUC informerar inte om verksamheternas kvalitet till sökande och andra intressenter. Anledningen är avsaknaden av kvalitetskriterier. Enhetschefen för VUC anser inte att betyg räcker som indikator då betygen beror på så mycket mer än utbildningens kvalitet. Andra parametrar som påverkar betygen är anordnarnas pedagogiska modeller som lockar till sig olika kategorier studerande. Individer som är vana att studera väljer exempelvis hellre distansstudier än kurser med mycket lärarledd tid. Studievanan slår igenom i betygen i större utsträckning än anordnarnas insats. Den informationen som ges om utbildningarna handlar om vilka kurser som ges samt vilka utbildningsmetoder som anordnaren använder. Liknande material finns även att tillgå på stadens webbplats. I staden finns även tjänsten ”chatta med en studievägledare”. Här kan presumtiva elever chatta med en studievägledare och få råd om bland annat sökandeprocessen och olika utbildningar. Från chattens startande har ca 917 användare använt tjänsten. 3.6. Bedömning Har utbildnings och arbetsmarknadsnämnden ett tillfredsställande system för att följa upp kvaliteten i den kommunalt finansierade vuxenutbildningen? Jämte de nationella styrdokumenten för vuxenutbildning uttrycks kvalitetskrav i mål beslutade inom staden, förfrågningsunderlag samt i avtal. Målen har en stark resultatorientering och speglar vuxenutbildningens betydelse att stärka de studerandes möjligheter på arbetsmarknaden. De uttrycker därmed inte direkta krav på kvalitet men undervisningen måste vara av kvalitet för att de förväntade resultaten ska uppnås. I förfrågningsunderlagen ställs krav på kvalitet som knyter an både till de statliga och kommunala uppdragen. Det ställs också krav på adekvat pedagogisk kompetens. Vi bedömer att Västerås stad ställer relevanta kvalitetskrav på anordnarna. De krav som staden ställer på utbildningsanordnarnas kvalitetsredovisningar är ändamålsenliga och ger väsentlig information om verksamheten och dess resultat. Avseende uppföljningen finns betydande brister. Det finns indikatorer/effektmål som det är svårt att få fram underlag för att följa upp och det sker ingen systematisk uppföljning och återrapportering av alla mål och uppdrag i utbildningsplanen och budgeten. Olika tillvägagångssätt används för att följa upp verksamheten. Webbaserade enkäter och kvalitetsbesök är lämpliga former men som båda behöver utvecklas. Vi ser att uppföljningarna bör resultera i en sammanfattande dokumentation som visar hur väl varje anordnare svarar mot ställda krav och att detta bör rapporteras till nämnden. Med fördel utvecklas också system för att analysera och sammanställa inkomna klagomål och synpunkter som återkopplas till respektive anordnare och nämnden.
9
Vår slutsats är att utbildnings - och arbetsmarknadsnämnden inte har tillfredsställande system för uppföljning av kvaliteten i vuxenutbildningen och som en konsekvens att det finns brister i nämndens interna styrning och kontroll av vuxenutbildningen. Hur har upphandlingen påverkat kostnaderna för komvux? Den totala kostnaden för vuxenutbildning har inte påverkats men kostnaden per studerande och kurs är lägre idag än före upphandlingen. Det har dock inte gjorts någon analys av hur stor förändringen är. Har utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden system för att informera om verksamheternas kvalitet till de sökande och andra intressenter? Det är svårt att ge objektiv och nyanserad information om verksamheternas kvalitet. Vi ser att informationen på stadens webbplats om anordnarna, deras utbildningar och utbildningsmetoder kan utvecklas. I vilken grad de uppfyller de mål och krav som staden ställer skulle kunna redovisas.
4. Omställningsprocessen i proAros 4.1. Inledning Den 23 september 2008 offentliggjorde pedagogiska nämndernas stab resultatet av upphandlingen av vuxenutbildning som utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden låtit göra. proAros förlorade cirka 70 % av den volym de tillhandahållit enligt avtal vilket motsvarade 30 miljoner kronor. Komvux förlorade volymer inom grundläggande och kommunal vuxenutbildning, omvårdnad samt barn och fritid och fick fortsatt uppdrag som leverantör av yrkesutbildning inom restaurang, butik, hotell, industri, personlig assistans samt lokalvård. Bageri tillkom som nytt utbildningsområde. Som ett resultat av den upphandling som genomförts tidigare samma år hade Komvux fortsatt uppdrag att driva SFI. Därtill kvarstod en direktbeställning av Särvux och dyslexiverksamhet Förändringen berörde cirka 35 tillsvidareanställda medarbetare och lika många visstidsanställda. De nya förutsättningarna trädde i kraft 1 januari 2009. Komvux hade dock i uppdrag att fullfölja undervisningen för de som var studerande hösten 2008. Det innebar att verksamheten avvecklades successivt fram till sommaren 2009. Vid Lärande och utbildning inom proAros hade vid denne tidpunkt ett omställningsarbete inletts på grund av minskat elevantal i grundskolan år 7-9 samt gymnasiet. Sedan ett par år fanns en styrgrupp som arbetade med omställning av Komvux. Där ingick rektorer, fackliga företrädare HR funktionen, stöd och utveckling samt Konsult och Service. Denna partssammansatta grupp hade exempelvis arbetet med övergången till semestertjänst för lärarna på Komvux. 4.2. Åtgärder 4.2.1. Organisation Dagen innan resultatet av upphandlingen i september 2008 offentliggjordes fick proAros ledning en indikation om att de skulle förlora en stor del av sitt uppdrag inom vuxenutbildning. För att stödja rektor för Komvux i det omställningsarbete som krävdes, bildades omedelbart
10
en temporär styrgrupp där direktören för proAros, verksamhetschefen för gymnasiet, proAros personalchef samt HR konsult inom proAros ingick tillsammans med rektorn. Gruppen träffades ett antal gånger under hösten 2008 och hade en kompletterande funktion till styrgruppen för omställning av Komvux. Den temporära gruppen diskuterade inriktning och ramar för omställningsarbetet som rektor för Komvux sedan diskuterade med styrgruppen för omställning. Styrgruppen för Komvux hade således en aktiv roll i omställningsarbetet. Arbetsgivaren var angelägen om att omställningen drevs i nära samverkan med de fackliga företrädarna. Av intervjuerna med såväl företrädare för arbetsgivaren som fackliga organisationer framgår att styrgruppen för omställning fungerade bra varför det var naturligt att gruppen hade en nyckelroll. Det hade redan tidigare gjorts riskanalyser för Komvux till följd av de redan kända neddragningarna. Efter upphandlingsbeslutet gjordes en förnyad riskbedömning och en handlingsplan togs fram tillsammans med de fackliga företrädarna. Rektor för Komvux fick uppdraget att leda omställningsarbetet. När denne övergick till annan tjänst 1 januari 2009 övertogs detta uppdrag av en av skolledarna inom Komvux som hade uppdraget fram till sista juni 2010. 4.2.2. Information till medarbetare Som framkom ovan fick rektor för Komvux en indikation om upphandlingens resultat dagen innan det blev offentlig. Rektor för Komvux hade erfarenhet från en liknande situation i Göteborgs stad där hon tidigare tjänstgjort och där en betydande del av Komvux uppdrag övergick till privata aktörerna. Det fanns några erfarenheter från Göteborg som rektor var angelägen om att tillvarata i det arbete som nu väntade i Västerås, nämligen; att medarbetarna får snabb och tät information, att medarbetarna får stöd både enskilt och i grupp samt att omställningsarbetet måste gå snabbt. Rektorn tog därför kontakt med företagshälsovården redan dagen innan denne fått full information om resultatet. Denne informerade också de andra skolledarna vid Komvux att det kunde bli en större förändring. Samma morgon som beslutet skulle offentliggöras kallades medarbetarna till en obligatorisk information då alla lektioner ställdes in. På morgonen den dag som upphandlingsresultatet offentliggjordes fick rektor för Komvux och verksamhetschefen för gymnasiet information om utfallet vid ett möte med pedagogiska nämndernas stab. Samma förmiddag träffade rektorn de fackliga företrädarna och skolledarna på Komvux. Samtliga skolledare och fackliga företrädare deltog på det informationsmöte som rektorn höll för alla medarbetare senare samma dag. Från rektors sida var det ett medvetet beslut att inte bjuda in någon företrädare från beställaren till mötet. Erfarenheten från Göteborg var att det ledde till att mycket kritik riktades mot de som genomfört upphandlingen. Eftersom upphandlingsresultatet inte gick att påverka bidrog inte dessa diskussioner till den omställning som var nödvändig att genomföra. Därtill var bedömningen att det var en utförarfråga att hantera upphandlingsresultatet. Beslutet väckte mycket starka reaktioner bland medarbetarna. Av intervjuerna framgår att det fanns en beredskap för förändring men inte att Komvux skulle förlora så stora volymer. Efter första mötet höll rektor regelbundna möten med medarbetarna varje vecka under en dryg månad. Därutöver hölls obligatoriska gruppsamtal med medarbetarna under ledning av företagshälsovården vid ett par tillfällen. Vid samtalen gavs information om hur vi reagerar i förändringssituationer som vi inte själva valt och det fanns möjlighet att prata om hur den 11
uppkomna situationen kommer påverka en själv. Samtliga medarbetare erbjöds också enskilda samtal med företagshälsovården. De medarbetare som fanns i de verksamheter som Komvux skulle fortsätta att driva fick inte information vid samma tillfällen som de som omfattades av omställningsarbetet. Alla medarbetare deltog dock i gruppsamtalen. Intervjuade fackliga företrädare tycker att informationen till medarbetarna sköttes på ett bra sätt. De informerades redan när det stod klart att det skulle ske en upphandling av vuxenutbildning i staden och redan då klargjordes att det skulle kunna leda till att Komvux tappade volym. Konkurrensutsättning i andra kommuner hade visat att det var en kraftig prispress. Att volymtappet skulle bli så stort som det blev var dock oväntat. 4.2.3. Omställningspaket Avtalen med de cirka 30 medarbetare som hade visstidsanställning sades upp och de lämnade organisationen vid årsskiftet 2008/2009. Omställningsarbetet omfattade 36 tillsvidareanställda som inte var verksamma inom de områden där proAros fick fortsatt uppdrag att bedriva vuxenutbildning. Vid informationsmöte den 15 oktober fick dessa medarbetare information om omställningspaketet. Inriktningen för omställningsarbetet var att hitta nya jobb inom eller utanför kommunen. Riktlinjerna för omställningen togs fram i samråd med fackliga företrädarna i styrgruppen. proAros ledning införde rekryteringsbegränsningar i oktober 2008. Alla rekryteringsbehov inom skolverksamheter som översteg 3 månader skulle anmälas till personalchefen och alla externa rekryteringar skulle godkännas av personalchef innan rekryteringsarbetet inleddes. För övriga verksamheter inom proAros gällde att Rekryteringscenter inom Konsult & Service ansvarade för att stämma av inkomna tjänster för att se om de kunde tillsättas med medarbetare som är aktuella för omställning. Den restriktiva hållningen avseende rekrytering tillämpas fortfarande. Samtliga medarbetare erbjöds tre omställningssamtal. Vid samtalen, som följde en modell, identifierades medarbetarnas tankar, intressen och önskemål. Konkreta möjligheter diskuterades och stöd gavs för att söka nytt arbete utanför staden för de som önskade. Skolledarna höll i samtalen med medarbetarna och rektor höll i samtalen med skolledare och icke pedagogisk personal på skolan. Rektorer från i första hand gymnasieskolor inom proAros med vakanser deltog på informationsmöten och berättade om sina verksamheter. De medarbetare som övergick till annan tjänst i staden fick introduktion, mentorskap och handledning eftersom det kunde innebära delvis andra arbetsuppgifter och undervisning till andra åldersgrupper. En del medarbetare fick stöd i form av kompetensutveckling för att kunna tillträda ny tjänst i eller utanför staden. Omställningspaketet pågick första halvåret 2009. Av intervjuerna framgår att det drevs ett aktivt arbete för att medarbetarna skulle få nya tjänster i skolverksamheter. De som hade specialistkompetens utöver pedagogik fick stöd att söka arbete i annan verksamhet i eller utanför staden. Av de 36 personer som omfattades av omställningen hade 13 personer i maj 2009 fått ny varaktig placering inom staden och tre anställning utanför staden. Fem var tjänstlediga för studier och två arbetade fortfarande på Komvux. För 13 fanns ingen lösning. De senare arbetade antingen som förstärkningsresurser i verksamheten eller var ”lediga” med lön.
12
I januari 2010 gavs förstärkt stöd till de medarbetare för vilka det ännu inte löst sig. Individuellt stöd gavs av Konsult & Service Medarbetarcenter. Ett halvår senare d.v.s. i juni 2010 var omställningsarbetet avslutat. De flesta fick tjänster inom staden, fyra personer fick pension (ålder eller avtal) och två personer avslutades genom överenskommelse om avslut. De intervjuade fackliga företrädarna var delaktiga i hela omställningsprocessen och ser att det goda samspelet med arbetsgivaren varit en styrka. Delaktigheten skedde dels genom styrgruppen och återkommande informationer samt genom att stötta medlemmar som var aktuella för omställning. De fackliga företrädarna tycker omställningsarbetet fungerat bra men hade sett att fler erbjöds avtalspension i ett tidigt skede. Företrädare för arbetsgivaren ser också att samverkan med de fackliga organisationerna varit en styrka. De anser att det tempo som kännetecknade omställningsarbetet första halvåret skulle fortsatt för att snabbare hitta lösningar för alla berörda. För den enskilde är det påfrestande med en utdragen process. En anledning till att det drog ut på tiden är att det bedömdes vara lättare att hitta placeringar inom gymnasiet än det visade sig vara. 4.3. Lokalomställning Avtalet för de lokaler där Komvux bedrev sin verksamhet löpte under fyra år och löpte ut 2009-06-30. Avtalet sades upp sista september 2008 och Komvux förhyrning upphörde sista juni 2009. Under delar av våren 2009 nyttjades inte en del lokaler till följd av att verksamheterna upphörde successivt. 4.4. Den fortsatta vuxenutbildningen När resultatet av upphandlingen stod klart hösten 2008 pågick det sedan cirka ett år en diskussion inom proAros om framtidens gymnasieskola. Den ökade konkurrensen, det minskade elevantalet och näringslivets efterfrågan krävde strukturella förändringar. I en utredning som presenterades i mars 2008 stod det klart att den nya strukturen skulle bestå av fler mindre enheter med tydliga profileringar. Det nya gymnasiet skulle ha starkare band till näringslivet och mer arbetsplatsförlagd utbildning. Rektor för Komvux hade inte bara uppdraget att leda omställningsarbetet utan också att leda den vuxenutbildning som proAros hade fortsatt ansvar för. Det stod tidigt klart att den kvarstående verksamheten inte var tillräckligt omfattande för att utgöra en egen resultatenhet. Det beslöts därför att den skulle integreras i de åtta gymnasieskolors verksamhet som har yrkesutbildning. Integreringen var fullt genomförd våren 2010. 1 juli 2010 upphörde Komvux formellt som enhet. Den utveckling som diskuterades 2008 inom proAros har fortsatt och idag är inriktningen att utveckla kompetenscenter inom gymnasiet som ska vara en naturlig mötesplats för branschorganisationer och företag. Utbildningarna ska omfatta gymnasieprogram, vuxenutbildning, kvalificerad yrkesutbildning och Yrkeshögskoleutbildning. Det ska också erbjudas branschanpassade uppdragsutbildningar samt individuellt anpassade utbildningar. Dyslexiutbildning och Särvux är också idag direktbeställda verksamheter och de liksom SFI är organiserade vid befintliga gymnasieenheter. 4.5. Omställningens kostnader I nedanstående tabell redovisas den uppföljning som proAros har gjort av omställningskostnaderna.
13
Enhet tkr
Utfall 2008 Personal Lokaler Övrigt Summa
Utfall 2009
Prognos 2010
Totalt
547
5 394
5 700
11 641
1 988
0
160
2 148
315
522
500
1 337
2 850
5 916
6 360
15 126
Vad gäller kostanden för tomställda lokaler i början av 2009 så kostnadsfördes på 2008 i enlighet med direktiv från proAros ledning. Från och med i juli 2009 bedrevs verksamheten i lokaler tillhörande Mälardalens Högskola. Avtalet omfattade en lokalyta som var större än behovet. Kostnaden för tomma lokaler har hanterats som en omställningskostnad och redovisats våren 2010. De övriga kostnaderna är år 2008 IT och städkostnader, år 2009 tillkommer utöver nämnda kostnader flyttkostnader och 2010 tillkommer kostnader för den förstärkta omställningen. 4.6. Bedömning Har omställningsprocessen inom proAros fungerat på ett tillfredsställande sätt i perspektiven; verksamhetsanpassning, personal och lokaler? ProAros ledning och rektor för Komvux agerade mycket snabbt och drev ett systematiskt omställningsarbete. Tidigare erfarenheter från omställningsarbete och goda relationer med fackliga företrädare var två viktiga framgångsfaktorer för arbetet. Det har inte skett någon systematisk utvärdering av omställningsprocessen. Vi tror det kan vara värdefullt inför kommande förändringar att tillvarata erfarenheterna från omställningen av vuxenutbildning. Som framgått drevs arbetet i högt tempo och lösningar hittades för en majoritet av de berörda medarbetarna. Det tog dock relativt lång tid att finna lösningar för de medarbetare för vilka det inte identifierades alternativ snabbt. Att det drog ut på tiden är den svaga punkten i omställningsarbetet för Komvux medarbetare. Rektor för Komvux arbetade parallellt med avvecklingen för att finna lösningar för den fortsatta verksamheten. Dessa är idag integrerade med gymnasieskolan. Vår slutsats är dock att omställningsarbetet fungerat tillfredsställande i perspektiven verksamhetsanpassning, personal och lokaler. Vad har omställningen kostat? Som framgår ovan har Lärande och utbildning inom proAros systematiskt följt upp kostnaderna för omställning som totalt uppgått till drygt 15 mkr.
Västerås, 16 december 2010
Lena Joelsson
Per Tegnér
14
Bilaga 1 Källförteckning x x x x x x x x x x x x x
x
x x x x x x x x
Västerås stads utbildningsplan 2008-2011 Verksamhetsberättelse och kvalitetsredovisning 2008, PNS Verksamhetsberättelse och kvalitetsredovisning 2009, PNS Västerås stads budget 2010 Strategisk plan 2008-2011 Förfrågningsunderlag svenska för invandrare Förfrågningsunderlag grundläggande och gymnasial vuxenutbildning Västerås stads budgetsavstämning 2010 Avtal med anordnare (2 stycken) Kvalitetsredovisning för 2010, anordnare (2 stycken) Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens budget 2010 Prislista utbildning 2009 Tjänsteskrivelse o 2009-12-08, Granskning av SFI o 2010-06-14, IK-plan för UAN 2010 o 2009-12-07, IK-plan för UAN 2009 Protokoll o UAN, 2010-06-22 o UAN, 2009-12-15 Minnesansteckningar från styrgruppsmöten proAros 2008 och 2009 Information om omställningsprogram Riktlinjer för omställning Information till medarbetare om omställningen (powerpoint) Information om resultat av omställningen (powerpoint) Ekonomiska sammanställningar av kostnaderna för omställning (excelfiler) Riskbedömning arbetsmiljö Komvux Information om förstärkt omställning
15
Bilaga 2 Exempel på frågor vid kvalitetsbesök Frågor vid kvalitetsbesök – Lärare x Berätta hur du trivs hos din arbetsgivare? x Har du resurser som du behöver för att göra ett bra jobb? x Vilken kompetensutveckling får du? x Vilka nätverk har du tillgång till? x Vilket medinflytande tycker Du att Du har? x Bedrivs något pedagogiskt utvecklingsarbete och hur ser det ut? x Gör ni individuella studieplaner för de studerande? x a) Hur ser studieplanerna ut hos er? x b) Hur följer ni upp dessa? x Vilket kompensatoriskt hjälpmedel har ni? x Hur tillvaratar ni de studerandes tidigare kunskaper och vad resulterar det i? x Hur nivåbestämmer ni de studerande? x Genomför ni utvecklingssamtal med de studerande? x Känner du dig förtrogen med det anbud som ni lämnat? x a) Hur upplever ni de olika studieformerna? x b) Hur kan yrkesinfärgningen se ut i allmänna kurser? x Vem ansvarar för nationella proven? (Sv, eng ma, sas) x Hur förvaras dem (inlåsta)? x Samarbete med VUC? x Allmänt? Frågor vid kvalitetsbesök – studerande (SFI) x Trivsel allmänt? x Lever utbildningen upp till era förväntningar? x Dyslexi, har någon frågat efter sådana problem? x Måldokumenten, har n i sett dem? x Bemötande när ni kom hit? a) Information/introduktion b) Studieplanering c) Validering x Vilken studieform har ni? Hur upplever ni det? x Får ni utvecklingssamtal med era lärare? x Jämställdhetsfrågor? x Hur hittade ni den här utbildningen? x Har ni haft kontakt med VUC? Vilket bemötande fick ni? x Om ni har synpunkter på utbildningen, vem ni vem ni ska prata med? x Framtidsutsikterna, hur ser de ut? x Allmänt?
16
