Università degli Studi di Bologna

Università degli Studi di Bologna FACOLTA’ DI INGEGNERIA Corso di Laurea in Ingegneria Civile Indirizzo Strutture

Tesi di Laurea in

FOTOGRAMMETRIA

ESPERIENZE DI FORMAZIONE, GESTIONE E UTILIZZO DI SISTEMI INFORMATIVI TERRITORIALI IN AMBITO COMUNALE

Relatore :

Tesi di Laurea di :

MIRIAM RUGGIERO

Prof. Ing. GABRIELE BITELLI Correlatore :

Arch. MARCO STANCARI

Anno Accademico 2000 - 2001

INDICE Introduzione

Cap. 1:

1

Caratteristiche generali Territoriale Comunale

di

un

Sistema

Informativo

1.1) Definizione di GIS e di SIT 1.2) Breve excursus storico 1.3) Il SIT nell’ambito della Pubblica Amministrazione 1.4) La situazione italiana a scala comunale 1.5) Il percorso normativo 1.6) Il percorso tecnico 1.7) Collaborazione fra enti diversi 1.8) Risorse necessarie per la realizzazione di un SIT Bibliografia

Cap. 2: 2.1) 2.2)

5 6 9 11 13 14 16 19 22

Le cartografie a grande scala come base per il SIT Introduzione La cartografia numerica 2.2.1) Definizione 2.2.2) Caratteristiche 2.2.3) Scala nominale 2.2.4) Struttura dati e interrogazioni 2.2.5) La codifica della struttura dati 2.2.6) Metodi di produzione della cartografia numerica 2.2.7) Le ortofoto digitali

V

24 25 26 26 27 28 30 31 37

2.3)

La carta numerica comunale 2.3.1) Definizione 2.3.2) Epoca di realizzazione 2.3.3) Scala nominale 2.3.4) Formato 2.3.5) Precisione 2.3.6) Visualizzazione e download 2.3.7) Origine 2.3.8) Metodo di rilievo 2.3.9) Riferimento e proiezione 2.3.10) Caratteristiche 2.3.11) Utilizzi 2.3.12) Operazioni standards 2.3.13) Integrazione fra le basi di riferimento 2.3.14) Aggiornamento Bibliografia

39 39 39 39 40 40 40 40 41 41 41 42 42 42 43 44

Cap. 3:

Il Catasto: gli archivi alfanumerici, le mappe e il trasferimento delle funzioni ai Comuni

3.1) 3.2)

Introduzione La struttura e la cartografia catastale 3.2.1) Nascita del Catasto e delle mappe 3.2.2) Il Catasto Geometrico 3.2.3) Il Catasto Numerico 3.2.4) Il Catasto Fabbricati 3.2.5) Documenti catastali 3.2.6) La cartografia catastale 3.2.7) I formati

VI

45 47 48 49 50 53 54 56 60

3.2.8) L’aggiornamento delle mappe catastali 3.2.9) La struttura attuale del Catasto 3.3) Il rapporto Comuni – Catasto 3.3.1) La sperimentazione catastale nel Comune di San Giovanni Persiceto 3.3.2) Il caso di Bergamo: Sistema Informativo Territoriale integrato Comune – Catasto 3.3.3) Le microzone catastali Bibliografia

Cap. 4: 4.1) 4.2)

4.3)

4.4)

60 64 68 71 72 74 75

Il campo delle applicazioni possibili di un SIT comunale Introduzione Normative recenti in ambito comunale 4.2.1) Le leggi Bassanini 4.2.2) La telematica nella Pubblica Ammnistrazione 4.2.3) L’introduzione della firma digitale Caratteristiche generali 4.3.1) Definizione di applicazione 4.3.2) Prodotti all’avanguardia e l’integrazione con altre tecnologie 4.3.3) Software utilizzati 4.3.4) Le applicazioni negli enti pubblici 4.3.5) Sondaggio sull’utilizzo dei SIT nelle Amministrazioni Comunali Gli ambiti applicativi nell’ente comunale 4.4.1) Urbanistica: pianificazione e gestione 4.4.2) Informazioni catastali e riscossione dei tributi 4.4.3) Gestione dell’ambiente 4.4.4) Gestione del territorio

VII

76 80 80 81 83 87 87 89 90 91 92 100 100 123 124 135

4.4.5) 4.4.6) Bibliografia

Archivio fotografico Altre applicazioni

139 139 142

Cap. 5:

Censimento della realtà italiana e casi significativi di SIT comunali

5.1) 5.2)

Introduzione 145 Il Comune di Genova: il Sistema Informativo Territoriale, L’Osservatorio Civis e il PRG 153 5.2.1) La rete IG ligure 154 5.2.2) Il settore dell’informazione geografica del Comune di Genova 155 5.2.3) Il Sistema Informativo Territoriale 156 5.2.4) Il Sistema Informativo Territoriale del Centro Storico di Genova: l’Osservatorio Civis 160 5.2.5) Il Piano Regolatore Generale 170 Il Comune di Torino: il Sistema Informativo Territoriale comunale on line, il progetto Torino facile e le altre sezioni 173 5.3.1) La rete della Regione Piemonte 173 5.3.2) Il Sistema Informativo Territoriale Comunale on line 174 5.3.3) Il progetto Torino_Facile 183 5.3.4) Altri settori: “Ambiente e Territorio” e “Trasporti” 185 5.3.5) Progetti futuri 186 Il Comune di Padova:le sezioni del Sistema Informativo Territoriale 187 5.4.1) Cenni sullo sviluppo del SIT 187 5.4.2) La struttura del sistema 188 5.4.3) Tutto Padova cartografia on line 188

5.3)

5.4)

VIII

5.4.4) Pratiche edilizie on line 5.4.5) Modulistica 5.4.6) Settori in rete 5.5) Il Comune di Siena: Cartografia e Urbanistica 5.5.1) Il SIT per la Toscana 5.5.2) Brevi cenni sulla nascita del SIT del Comune di Siena 5.5.3) Le banche dati e i suoi accessi 5.5.4) Il catasto comunale 5.5.5) Aggiornamento delle banche dati della “Numerazione civica” e degli “Edifici notificati” 5.5.6) Le applicazioni Bibliografia

Cap. 6:

190 190 190 195 195 196 197 198 199 200 216

Il Comune di Modena: breve excursus storico

6.1) Introduzione 6.2) Le ragioni della formazione 6.3) Il Dipartimento chiave 6.4) I Database 6.5) La cartografia catastale integrata 6.6) Il software 6.7) Gli ostacoli 6.8) L’ambiente politico 6.9) Le persone 6.10) Gli sviluppi dell’ultimo decennio 6.11) La situazione attuale 6.12) Gli sviluppi e gli obiettivi futuri Bibliografia

IX

218 220 221 223 224 227 229 230 231 231 233 235 237

Cap. 7:

Il SIT del Comune di Modena: esempio e modello

7.1) Introduzione 7.2) L’interfaccia con altri siti web di tipo istituzionale 7.3) Le banche dati 7.4) Il sistema di riferimento 7.5) L’architettura software 7.6) Le basi cartografiche 7.7) L’aggiornamento 7.8) Il rapporto con il Catasto e le mappe catastali 7.9) Collaborazione con gli altri enti esterni 7.10) Collaborazione fra i settori comunali Bibliografia

Cap. 8: 8.1) 8.2) 8.3) 8.4)

8.5)

238 241 243 247 249 251 255 256 258 261 264

Le applicazioni principali del SIT del Comune di Modena Introduzione La firma digitale Gli utenti Il Sistema Informativo Territoriale 8.4.1) Accesso 8.4.2) Mappa tecnica 8.4.3) Piano Regolatore 8.4.4) Cerca particelle 8.4.5) Mappa dei servizi Gli altri settori 8.5.1) Pianificazione Territoriale: PRG 8.5.2) Cartografia 8.5.3) Modulistica on line 8.5.4) Edilizia Privata

X

265 270 271 272 272 273 280 290 294 296 297 298 303 303

8.5.5) 8.5.6) Bibliografia

Cap. 9:

Banche Dati delle Pratiche Edilizie Ambiente: il progetto I.S.O.L.A.

303 305 310

La documentazione degli archivi geografici: i metadati

9.1) 9.2) 9.3) 9.4) 9.5) 9.6) 9.7)

Introduzione Definizione di metadata Forme di utilizzo dei metadati La metainformazione e le sue funzioni L’importanza di internet Analisi degli standard e loro diffusione La situazione attuale per la compilazione dei metadati negli enti locali 9.8) Il problema della ricerca delle metainformazioni 9.9) La situazione del Comune di Modena Bibliografia

311 313 315 315 317 318 331 334 336 340

Appendici •

•

Appendice 1 relativa al Cap. 3 “Il Catasto: gli archivi alfanumerici, le mappe e il trasferimento delle funzioni ai Comuni” Appendice 2 relativa al Cap. 9 “La documentazione degli archivi geografici: i metadati”

XI

342 351

Cap. 6: IL COMUNE DI MODENA: BREVE EXCURSUS STORICO

6.1) Introduzione Sono ormai oltre 20 anni che il Comune di Modena è impegnato nello sviluppo del proprio Sistema Informativo Territoriale. Insieme a quello di Padova è perciò uno dei primi esempi della applicazione di questa tecnologia in un Ente locale italiano. All’epoca del suo iniziale sviluppo (Craglia, 1993), il SIT di Modena può essere visto a livello nazionale, come un’opportunità per aumentare la consapevolezza delle potenzialità di questo sistema di gestione e organizzazione delle principali banche dati esistenti nell’Amministrazione Comunale, e come un esempio verso le altre città nel processo di implementazione di questa tecnologia. E’ importante anche notare che città di medie dimensioni come Modena hanno dimostrato concretamente di poter sostenere gli investimenti necessari per la formazione e gestione di un SIT, a differenza delle grandi città che ancora oggi devono risolvere problematiche assai più complesse come la strutturazione degli archivi e la loro connessione con il territorio. La caratteristica più rilevante del SIT di Modena è certamente quella di essere nato non come un progetto definito in tutti i suoi aspetti, gli obiettivi, la struttura, le risorse umane ed economiche ma, al contrario, esso è stato considerato fin dall’inizio come un processo interno, sovvenzionato dai budget dei diversi dipartimenti interessati e sviluppato essenzialmente con personale del Comune. All’inizio degli anni ottanta non esistevano esperienze consolidate in materia di SIT in Italia ed erano limitate anche in campo internazionale e quindi, in assenza di riferimenti, a Modena ci si è mossi nel senso della costruzione di un sistema informativo costituito dalle principali banche dati comunali (toponomastica, anagrafe, tributi, utenze elettriche) connesse fra di loro attraverso la numerazione civica e interna.

218

Solo successivamente è stato possibile associare al sistema ulteriori basi informative (concessioni edilizie) e produrre le prime applicazioni a supporto delle esigenze operative dei vari servizi del Comune. Il superamento di diverse problematiche sia di carattere organizzativo che informatico, ha consentito a personale esperto dell’Ente di produrre in pochi anni di lavoro nuove e sofisticate applicazioni, in grado di soddisfare esigenze lavorative sempre più complesse. Lo stretto rapporto tra i gestori del SIT e gli svariati servizi in cui è articolato il Comune, ha prodotto una modalità di sviluppo del sistema essenzialmente aperto alla dinamicità dei bisogni e in grado di fornire informazioni chiare e facili da consultare e utilizzare. Nelle prime fasi di sviluppo del sistema, fu il responsabile della pianificazione territoriale a comprendere la mancanza di una strategia complessiva per poter utilizzare il SIT come strumento di gestione del patrimonio informativo comunale. Al di là di questa mancanza, il SIT si è rivelato comunque di fondamentale importanza, ad esempio, in operazioni straordinarie come la revisione generale del PRG comunale: infatti grazie alla sua potenzialità, è stato possibile effettuare una analisi del territorio in tempo reale mettendo così in evidenza i fenomeni più significativi che hanno caratterizzato le principali trasformazioni urbanistiche ed edilizie. Inoltre l’analisi dell’origine e dello sviluppo del SIT di Modena mostra come gli aspetti tecnici, sia hardware che software, benché importanti, hanno avuto solamente un’influenza marginale sugli sviluppi ed i risultati: gli aspetti organizzativi e umani sono stati di gran lunga dominanti, ed infatti il sistema si è sviluppato basandosi quasi esclusivamente sulle capacità e l’iniziativa di poche persone e sui loro quasi personali contatti con i dirigenti e gli staff di altri dipartimenti e aziende. Questo ha certamente comportato alcuni limiti allo sviluppo più rapido e corretto del SIT, come verrà descritto più avanti, ma era comunque un approccio pragmatico che ha reso possibile il superamento di molti degli ostacoli che la struttura amministrativa del Comune e degli altri Enti pubblici interessati poneva.

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6.2) Le ragioni della formazione Il principio sul quale si basa il SIT è il seguente: integrare e ricondurre ad un sistema unitario, relazionato con il territorio, le banche dati gestionali esistenti e future, realizzando un insieme organizzato dei dati di cui il Comune ha la titolarità o comunque la disponibilità. Questo principio è stato definito ed attuato fin dall’inizio della formazione del sistema, esattamente un anno prima del censimento ISTAT del 1981. Proprio in quell’occasione, all’interno del Centro Elaborazione Dati comunale, si è iniziato a concepire l’insieme delle basi informative non più solamente come sommatoria di archivi, bensì come un’organizzazione di informazioni connesse fra di loro con una comune chiave di collegamento (numerazione civica e interna); mentre solo più tardi si sono compiuti i passi necessari per raggiungere la fisionomia di un vero e proprio sistema informativo territoriale. I principali fattori che hanno contribuito allo sviluppo iniziale del SIT sono i seguenti: • il Centro Elaborazione Dati, solidamente radicato nell’organizzazione comunale, ha già automatizzato circa il 60% degli archivi gestionali; • la convergenza di interessi dei responsabili di tre dipartimenti: il responsabile del Settore Casa ed Insediamenti Residenziali che voleva sviluppare un sistema automatico per analizzare e monitorare il complesso dell’edilizia residenziale, il responsabile del Settore Pianificazione Territoriale che era interessato alle mappe digitali e aveva visitato le prime esperienze europee in questo campo, Marsiglia e Dusserdolf in particolare, e il responsabile del Centro Elaborazione Dati che vedeva lo sviluppo di un SIT come un’opportunità per estendere il processo, peraltro già molto avanzato all’interno del Comune, di informatizzazione degli archivi anche a quelli gestiti dai diversi settori tecnici che componevano il Dipartimento del Territorio; • l’appoggio e il sostegno del Sindaco, che aveva un marcato stile manageriale e un’esperienza precedente come Assessore alla Pianificazione Territoriale.

220

6.3) Il Dipartimento chiave Una delle caratteristiche chiave del SIT di Modena è che il sistema è stato sviluppato all’interno di uno dei dipartimenti che è anche uno dei suoi principali utilizzatori: benché il Centro Elaborazione Dati abbia contribuito più che positivamente per incrementare la consapevolezza e per promuovere lo sviluppo professionale dello staff, e benché molti altri dipartimenti e aziende traggano benefici dallo sviluppo del sistema informativo comunale, il principale contributo allo sviluppo del sistema, soprattutto sotto il profilo dell’analisi delle informazioni, è stato prodotto dal Settore Pianificazione Territoriale. Questa circostanza spiega anche la strategia adottata di dare priorità all’analisi dell’informazione piuttosto che all’accuratezza della cartografia di base: è stata data infatti fin dall’inizio poca enfasi all’accuratezza geometrica delle mappe di base digitali. Infatti le prime applicazioni del SIT sono state sviluppate utilizzando grafi geometricamente non perfetti (mezzerie delle strade), o su mappe semplificate, utili più che altro alla semplice rappresentazione delle elaborazioni dei dati alfanumerici (confini degli isolati urbani). D’altro canto lo sviluppo del SIT è caratterizzato soprattutto da una ricchezza molto significativa di dati informatizzati: come già detto in precedenza, già nel 1980 circa il 60% di tutti gli archivi gestionali del Comune sono automatizzati. Perciò si decide di connettere tutti questi data base secondo una comune unità di riferimento, creando un vero e proprio “sistema”, avendo un vantaggio immediato dal valore aggiunto che deriva da questa operazione (confronto e controllo incrociato di informazioni di diversa provenienza), senza attribuire priorità all’acquisizione di cartografie digitali particolarmente accurate. Questa scelta è messa in discussione da molti, come ad esempio i tecnici dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, che nel corso di un meeting organizzato nel luglio 1990 a Milano, contestano numerosi il responsabile della Pianificazione di Modena, affermando che un GIS o SIT è tale solamente se basato su una cartografia digitale accurata. Fino agli inizi degli anni 90, il SIT di Modena pare evolversi più verso un Sistema Informativo con un’interfaccia grafica piuttosto che un GIS vero e

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proprio, dato che le prime applicazioni si preoccupano principalmente di rappresentare sul territorio le informazioni, mentre ancora non vengono sviluppate applicazioni per l’accesso ai dati a partire dai riferimenti grafici (cartografie). Questo è in parte dovuto alle limitazioni del software e dell’hardware disponibile all’epoca, ma anche in larga misura alla strategia dello sviluppo, che è stata determinata come detto principalmente dagli utilizzatori. Dal loro punto di vista, il sistema ha fornito applicazioni e prodotti con una precisione adeguata, come dimostrato chiaramente dal lavoro di progettazione del nuovo Piano Regolatore della città. Inoltre, molti altri utilizzatori interni al Comune hanno dimostrato grande interesse ed utilità all’uso del sistema informativo in sé, più ancora che per la rappresentazione grafica dei dati. Perciò, la strategia adottata ha massimizzato la soddisfazione degli utilizzatori, e la consapevolezza diffusa dei potenziali benefici del SIT, anche se il sistema si rileva ancora lacunoso per alcuni aspetti. Come già accennato, per il Settore Pianificazione Territoriale, lo sviluppo del SIT è stato essenziale per la preparazione del nuovo piano urbano della città, sia per il lavoro di analisi, sia per modellare e simulare l’impatto delle proposte di pianificazione nelle diverse componenti della città. Inoltre, il sistema così sviluppato ha gettato le basi per un nuovo approccio nel monitoraggio e nella progettazione dello sviluppo urbano, articolando gli strumenti urbanistici in Piani operativi rinnovabili annualmente nell’ossatura di un Piano Strutturale. Lo sviluppo del sistema ha anche incrementato la produttività e l’efficienza del Settore, consentendo risparmi di tempo grazie alla qualità ed all’aggiornamento dei dati disponibili, ed ha avuto un impatto positivo nell’ambiente di lavoro, soprattutto attraverso la introduzione di tecnologie innovative. Viceversa lo sviluppo del SIT ha beneficiato nel passato dalla sua associazione con la preparazione del nuovo Piano della città per il quale sono state mobilizzate molte risorse in termini di rilievi, personale, cartografia. Un impegno più difficile è stato consolidare e istituzionalizzare ciò che è stato progressivamente realizzato. Per esempio, l’arrivo di nuove mappe

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digitali crea opportunità per nuovi sviluppi ed applicazioni, ma pone anche considerevoli problemi di gestione e manutenzione, per i quali sono necessari adeguati strumenti, fondi e personale.

6.4) I Data base Per il Comune di Modena la parte fondamentale dello sviluppo del SIT è stata la connessione di tutti i principali data base, che hanno effettivamente prodotto un sistema informativo comunale integrato. Poiché il Comune agli inizi degli anni ottanta aveva già automatizzato la maggior parte delle proprie banche dati, divenne ormai necessario procedere al collegamento tra di loro attraverso una chiave comune di aggregazione che consentisse da un lato la possibilità di effettuare confronti incrociati e dall’altro il collegamento delle informazioni con la cartografia del territorio. Queste operazioni si resero necessarie anche e soprattutto per sperimentare le effettive potenzialità del SIT rispetto alle crescenti richieste di elaborazioni di carattere informatico. Il primo passo per legare questi archivi era quello di riferire ogni singola informazione (record) ad uno specifico oggetto che non poteva essere che la singola unità immobiliare (abitazione, ufficio, negozio, ecc..) da identificare e codificare attraverso la via, il numero civico e soprattutto il numero civico interno che diventa, per la prima volta, il nuovo riferimento per la registrazione dei dati dei diversi archivi. Per questo scopo, ogni unità immobiliare esistente sul territorio comunale viene identificata e codificata: questa operazione richiese un considerevole impegno poiché all’epoca il numero delle unità immobiliari era superiore alle 100.000. In questo modo è stata costituita l’architettura del SIT intorno alla struttura della toponomastica (via, civico e interno) valida tuttora: infatti, dopo aver verificato e codificato tutte le strade, assegnato correttamente la numerazione civica esterna ai fabbricati e la numerazione civica interna ad ogni unità immobiliare si è giunti di fatto ad una completa identificazione di tutto il patrimonio immobiliare esistente.

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Gli sforzi compiuti per realizzare questo imponente aggiornamento si sono rivelati di grande utilità come, ad esempio, nella predisposizione ed esecuzione del censimento ISTAT del 1981. La possibilità di mettere finalmente a confronto i dati raccolti dal censimento con quelli presenti nelle banche dati comunali, ha di fatto aperto la porta a nuovi e interessanti processi di controllo sulle trasformazioni del territorio. Uno dei risultati più tangibili dell’allineamento delle banche dati è stata la verifica dei tributi comunali, che ha portato, tra le altre cose, a consistenti recuperi di evasione contributiva. L’allineamento di tutti gli archivi comunali attraverso la codifica del numero interno viene completato nel 1986. Ma un tabulato di tutti i records rileva molte incongruenze per cui diventa necessario un censimento dettagliato delle unità immobiliari, impegno che è portato a temine in un anno: circa 40.000 indirizzi vengono modificati, la maggior parte dei quali (circa 30.000) riferiti ai numeri civici interni, e approssimativamente 3.500 indirizzi mancano su un totale di circa 60.000. Questo processo di verifica e allineamento ha generato anche qualche ripercussione sui cittadini, poiché per alcuni di essi si è reso necessario il cambio di indirizzo. Alla fine la progressiva meccanizzazione di tutti gli archivi gestionali del Comune, già molto consistente alla fine degli anni ’70, e la loro stretta interconnessione attraverso i riferimenti toponomastici ha portato alla realizzazione di una base informativa integrata che accorpa oggi tutti i dati gestionali dell’Ente.

6.5) La cartografia catastale integrata Nel 1980, quando viene sollevata da più utenti la necessità di nuove mappe, si arriva alla conclusione che le mappe catastali, basate su un volo aereo del 1962 e successivamente aggiornate con rilievi a terra, sono abbastanza accurate per essere utilizzate come base cartografica di riferimento per il SIT. Si pensa perciò di migliorare ulteriormente la loro qualità inserendo,

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attraverso integrazioni grafiche, le nuove aree edificate e le quote altimetriche degli edifici. Viene istituita dal Comune una Commissione che include anche un rappresentante del Catasto, e vengono fatte delle verifiche a terra sulle misure per stimare il livello di errore che non deve superare i limiti ammessi per la rappresentazione grafica. Il progetto viene presentato nel 1983. L’anno successivo l’Amministrazione del Catasto decide di avviare la informatizzazione delle sue mappe e seleziona Modena come una delle quattro città per gli studi pilota. Di conseguenza, viene stipulato un accordo con il Comune per dividere i costi del progetto: l’accordo prevede che il Comune aggiorni i 134 fogli in scala 1:1.000 che coprono le aree edificate della città, mentre l’Amministrazione Catastale aggiorni i 138 fogli in scala 1:2.000 che coprono le aree esterne del Comune. I primi documenti non richiedono che il contraente fornisca un output in forma digitale, ma prevede che le nuove mappe cartacee siano usate per aggiornare le mappe catastali e che queste siano poi digitalizzate in uno stadio successivo. L’azienda selezionata compie un volo nel 1985, ma con successive verifiche a terra, per verificare il grado di errore fra le nuove mappe e quelle vecchie, si scopre che l’assunzione originale concernente il grado di accuratezza delle aree aggiunte dal 1964 ha maggiori imperfezioni di quelle dichiarate dal Catasto. Vengono quindi cancellate tutte le modifiche apportate alle mappe di impianto e consegnate, nel 1988, una serie di mappe cartacee che solo in parte hanno dettagli catastali (in pratica corrispondenti alle mappe di impianto del 1964). Sono necessari 18 mesi ai cartografi per integrare le mappe con tutti i dettagli catastali in modo coerente. Nel frattempo il costo totale del progetto delle mappe è triplicato. Nel giugno 1989, le mappe per le aree urbane sono complete con tutti i dettagli topografici e catastali e vengono consegnate a uno studio esterno per digitalizzarle. Questa operazione viene eseguita usando il sistema adottato dall’Amministrazione Catastale che consente la conversione nel formato IBM per il Comune. Nell’ottobre 1990, 126 fogli su un totale di 134 sono pronti per essere caricati nel Centro Dati; la copertura urbana completa è prevista entro la fine dell’anno.

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Ciò nonostante, per il giugno 1991 queste mappe non sono ancora state caricate a causa della carenza di personale. Per le aree esterne del Comune, emerge che l’ufficio Catastale locale non ha sufficiente personale per aggiornare le mappe: il Comune si vede costretto ad assumere personale esterno per lavorare negli uffici Catastali e eliminare l’arretrato esistente di più di 1.800 atti. Questo lavoro viene completato nell’ottobre 1990 e viene lasciato all’Amministrazione Catastale il compito di digitalizzare queste mappe aggiornate. Il tempo stimato della consegna al Comune viene indicato per la fine del 1991. Durante la seguente ispezione nel giugno 1991, pochi fogli delle nuove mappe sono state caricati nel SIT di prova. Una delle questioni che viene alla luce è che le particelle catastali non sono legate alle Unità di Riferimento adottate dal Comune per connettere tutti i suoi file dati. Per superare questo problema, è necessario aggiungere i 52.000 numeri civici alle nuove mappe e poi legare tutte le particelle catastali al numero civico. Questo lavoro viene ritardato dalla mancanza di personale e per motivi organizzativi e logistici di alcuni settori del Comune. In contrapposizione a questo ritardo, maturano sempre più progetti di sperimentazione cartografica elaborati dal Centro Elaborazione Dati e dalla Pianificazione Territoriale, ma nonostante ciò, nel giugno 1991, dopo 11 anni circa dall’avvio della formazione del sistema informativo, queste mappe non sono ancora disponibili. Sempre nel corso degli anni ‘90 è stata stipulata una convenzione con il Catasto in base alla quale si sarebbero aggiornati sia la cartografia catastale che i censuari terreni e fabbricati, in questa occasione il Comune ha formato definitivamente la propria cartografia di base adottando quella catastale integrata (figura 6.1) con le informazioni di proprio interesse, in particolare: • la localizzazione dei numeri civici; • le strade; • le sezioni di censimento.

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Fig 6.1: mappe catastali integrate (edifici nuovi in rosso)

6.6) Il Software Nello scegliere il software per il SIT, viene preso in considerazione Arc/Info prodotto dalla ditta Esri, ma poi rifiutato per due motivi: primo perché questo sistema era distribuito in Italia da una compagnia che offriva solamente una limitata diffusione, secondo perché l’adozione di un sistema differente dall’esistente ambiente IBM del Centro Elaborazione Dati avrebbe probabilmente aumentato le difficoltà legate alla carenza di personale di questo dipartimento. Basandosi su queste considerazioni, si decide di usare il software grafico reso disponibile dalla IBM cioè l’IGGS, più tardi aggiornato a GPG Geodis. Sotto il profilo di questa scelta, l’esperienza di Modena diventa particolarmente rilevante per molte altre amministrazioni locali italiane che, nello stesso periodo, dispongono di tecnologia IBM e che desiderano sviluppare un SIT nello stesso ambiente. Il lavoro pionieristico di collegamento dei data base esistenti con un editore grafico ha generato quello che poteva essere considerato un vero e proprio prodotto interno, un SIT in ambiente IBM.

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D’altro canto, questa scelta porta vantaggi in termini di compatibilità con l’esistente ambiente computing, ma ha molte limitazioni tecniche. In particolare, gli utilizzatori devono scrivere per conto loro la sequenza di istruzioni Fortran per generare i record grafici, per collegarli alle base dati e sviluppare le applicazioni necessarie. Questo compito richiede per alcuni anni l’impegno a tempo pieno di due programmatori esperti. Successivamente la disponibilità di questo ingente patrimonio informativo ha consentito al Comune l’utilizzo del Censimento ISTAT 1991 non come momento di acquisizione di informazioni, bensì come momento di verifica della qualità dei dati, quasi tutti già disponibili, verifica rivelatasi estremamente utile e positiva. Nel Giugno 1991 il sistema viene utilizzato a supporto della pianificazione urbanistica, quindi per il PRG, e inoltre sono in progetto applicazioni legate al catasto e al controllo delle aree di sviluppo economico. Nel 1998 il Comune inizia a prendere in considerazione il passaggio da un sistema di notevole complessità per un utente non esperto a un software di maggiore flessibilità e standardizzazione, per diffondere l’uso del SIT all’interno dell’Amministrazione e per soddisfare la domanda crescente da parte del personale tecnico delle diverse strutture dell’ente comunale, che ormai hanno acquisito familiarità con i sistemi informatici e soprattutto con il CAD. Questa domanda di standardizzazione che parte dal “basso” apre ulteriori opportunità non solo nell’uso interno, ma anche per una maggiore interazione con i sistemi adottati nei differenti livelli di governo locale e con i differenti organismi che operano sul medesimo territorio. Si arriva quindi al momento in cui è stata appaltata alla società "Core Soluzioni informatiche" l'attivazione dell'attuale SIT che è partita nella primavera del 1999. Il sistema è completamente basato su tecnologie di reti Intranet – Internet e il costo dell'intervento è stato di circa 500 milioni: per questo progetto si è abbinata la semplicità d’uso delle soluzioni per il SIT di CORE alla rilevante qualità e quantità delle banche dati del Comune di Modena.

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6.7) Gli ostacoli Si sono dovuti affrontare diversi problemi durante lo sviluppo del SIT, alcuni comuni anche agli altri enti locali italiani: • l’effettiva gestione del SIT è stata influenzata da limiti strutturali, legali e culturali: la rigidità della struttura organizzativa e le lunghe procedure burocratiche, il governo centrale che blocca le nuove assunzioni, la struttura del governo locale che impedisce l’effettiva gestione del personale sono solo alcuni degli aspetti rilevanti. Questo ha comportato, ad esempio, una mancanza di personale e di competenze adeguate, soprattutto per quanto riguarda il Centro Elaborazione Dati e l’Unità Cartografica; • il Controllo dello Sviluppo in ogni Comune è uno dei dipartimenti più difficili da automatizzare con successo, perché i computers sono visti dal personale al meglio come una barriera nella relazione personale fra essi e il richiedente (che spesso si trasforma in potere reale) e al peggio come un possibile meccanismo di controllo nelle procedure sbagliate: per esempio se ad una pratica è stato dato un trattamento preferenziale questo appare nel sistema; • la formazione universitaria, come d’altra parte in tutto il resto del paese, non offriva a suo tempo esperienze specificatamente orientate al trattamento automatico dei dati geografici ed alla gestione di GIS o SIT; • la forte competizione del settore privato per le stesse competenze; • la barriera culturale tipica dei più vecchi geometri e architetti per il loro background professionale. Inoltre, poiché il SIT è stato sviluppato da poche persone, questo ha comportato: • elevate pressioni su di essi per raggiungere risultati immediati; • mancanza di collaborazione e coordinamento , di spirito di squadra, di condivisione di responsabilità e di senso della proposta con i Responsabili degli altri Dipartimenti e gli altri operatori coinvolti nel mantenimento del Sistema Informativo: un

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dialogo quotidiano fra lo staff che condivide il sistema informativo è essenziale al suo costante aggiornamento; • mancanza di tempo per un’adeguata documentazione: un certo numero di rapporti è stato pubblicato in relazione alla preparazione del piano, ma i dettagli tecnici dello sviluppo del GIS, delle procedure, degli algoritmi, ecc. sono rimasti nelle menti degli sviluppatori; • mancanza di tempo disponibile per portare a termine rapidamente il progetto di digitalizzazione delle mappe, fattore determinante nel considerevole ritardo per il completamento dell’attività complessiva; • estensione ad altri usi e utilizzatori.

6.8) L’ambiente politico Modena, negli anni cruciali dello sviluppo del SIT, è una delle autorità locali più avanzate a livello nazionale. La crescita del SIT è stato facilitata da quest’ambiente politico positivo, che ha sempre mirato ad un’effettiva pianificazione e un’efficiente gestione: per esempio, il perspicace interesse dei sindaci nell’automatizzare il Comune è stato un fattore chiave nella diffusione e nell’uso effettivo della computerizzazione nel Comune. D’altro canto anche in questa città, dove il governo locale è stato attivamente coinvolto nel promuovere e dirigere il cambiamento, permane limitato l’interesse generale dei politici per lo sviluppo del SIT. La maggioranza dei politici vede il SIT come un puro aspetto tecnico, che non vale la loro attenzione: essi sono più interessati ad iniziative che hanno un impatto immediato sui cittadini (e elettori), come strade, case o gestione del traffico, piuttosto che in quelli che promuovono l’efficienza interna dell’organizzazione. Anche quando il SIT dimostra benefici tangibili di efficienza e recupera entrate sostanziali, come nell’identificazione degli evasori delle tasse, l’interesse politico per questa tecnologia rimane basso. Inoltre il grado di interesse appare diminuire quanto più l’instabilità nella scena politica aumenta: infatti con la crisi del partito di maggioranza il

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favorevole ambiente politico inizia a deteriorarsi e questo incide sulla possibilità di fare piani a lunga scadenza come estendere l’uso del SIT ad altri dipartimenti. 6.9) Le persone Nonostante il contributo di un ambiente politico trainante, il ruolo degli individui emerge come cruciale per lo sviluppo e l’uso del GIS. In particolare, il ruolo degli allora Responsabili della Pianificazione e della Cartografia non può essere trascurato, perché la combinazione delle loro qualità individuali e capacità professionali appare essere un fattore decisivo nel successo del sistema. Entrambi hanno lavorato per anni impegnandosi personalmente oltre il dovuto, per sviluppare il sistema e le sue applicazioni. Senza la loro determinazione, la loro esperienza tecnica, le loro lotte, probabilmente il GIS di Modena non avrebbe potuto svilupparsi con tale estensione: la loro esperienza tecnica ha supplito alle lacune del software e ha consentito di sviluppare un GIS vero.

6.10) Gli sviluppi dell’ultimo decennio Durante gli anni ’90 continua la collaborazione del Comune con il Catasto: il personale tecnico è impegnato a perfezionare le mappe, a completare il recupero degli arretrati (i cosiddetti atti sospesi) e ad inserire questi dati nelle carte numeriche. Nel 1999 il lavoro sulle mappe catastali è pressoché completato; inoltre dal 1997 la sede del catasto di Modena accetta le variazioni alle mappe solamente su supporto magnetico (tramite l’utilizzo del programma Pregeo), quindi non vengono più creati degli arretrati nell’aggiornamento. Di conseguenza le mappe informatizzate ottenute sono di buona qualità geometrica, aggiornate e rappresentano una base stabile per le diverse applicazioni. Nello stesso periodo il settore Toponomastica digitalizza tutti i civici (oltre 52.000) sulle mappe catastali, in questo modo il SIT (parte alfanumerica) viene riferito al Territorio: questo lavoro era già stato previsto, ma poi non era stato portato a termine per alcune difficoltà pratiche (cfr. paragrafo “La cartografia catastale integrata”). Lo stesso settore attua poi il collegamento

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alfanumerico tra il SIT comunale e gli archivi catastali: ad ogni civico viene associato nell’archivio il mappale catastale dell’edificio, secondo un modello di relazione complesso. Questo link consente di integrare gli archivi catastali nel SIT e di confrontare, a livello di “fabbricato”, i contenuti degli archivi dei due enti. Agli inizi degli anni ’90 inizia la costruzione di una procedura informatica per la gestione di un archivio archi/nodi: esso diviene parte integrante e complementare delle mappe perché serve per la gestione di archivi, riferiti ad oggetti ubicati a bordo strada (segnali stradali, caditoie, ecc.) e che non hanno necessità di precisione geometrica elevata, e per le applicazioni relative, che utilizzano le potenzialità del SIT (come ad esempio il calcolo dei percorsi più brevi). Successivamente, fra le possibili applicazioni basate sul reticolo archi e nodi, si è consolidato solamente la gestione del verde comunale, dei cassonetti per la raccolta rifiuti e alcune problematiche relative al traffico (segnali stradali, passaggi pedonali, ecc.). Alla fine degli anni ‘90 viene ridisegnato il PRG perfettamente accoppiato alle mappe catastali; inoltre viene adottata una variante, divenuta definitivamente efficace nell’agosto 2000, che comprende la nuova versione di tutta la cartografia di Piano. Nello stesso periodo inizia la creazione di un sito Internet che pubblica tutte le cartografie di base; da maggio 2000 è possibile accedere anche agli elaborati costitutivi del P.R.G., incluse alcune funzionalità evolute, come un’elaborazione molto prossima al certificato urbanistico per ciascuna particella di terreno. Vengono poi pubblicate in rete diverse elaborazioni, principalmente carte tematiche di vario tipo. Anche in quest’ultimo decennio è stato fondamentale l’apporto professionale e individuale di alcune persone che hanno saputo sviluppare e ampliare il SIT e le sue applicazioni, tenendo conto delle nuove tecnologie (internet) e delle esigenze degli utenti (interni e esterni). La collaborazione fra tre settori strategici (Pianificazione Territoriale, CED e Toponomastica), supportata dalla continuità dell’incarico e dall’impegno costante dei tre Responsabili (arch. Stancari, arch. Zini, Dott.ssa Ansaloni) e dei loro staffs, è stata cruciale per uno sviluppo sempre più avanzato del sistema.

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6.11) La situazione attuale Il Comune di Modena ha saputo portare avanti nel tempo lo sviluppo del proprio SIT: pur essendo uno dei primi esempi di questa tecnologia, non si è arenato davanti alle difficoltà di consolidamento e aggiornamento, come è successo in altri Comuni italiani, partiti con grande entusiasmo e buone idee alla fine degli anni ‘80, ma poi sopraffatti dalle problematiche che un sistema di questo tipo comporta nel tempo. Infatti, anche oggi, il SIT di Modena può essere considerato un esempio valido nel panorama nazionale. Il Comune si configura ancora come stabile, avanzato e con buone possibilità economiche: questo ha sicuramente contribuito, e continua a contribuire, allo sviluppo del SIT. L’interesse dei politici rimane tuttavia ancora limitato per quanto concerne il SIT come sistema informativo utile ad un’efficiente organizzazione interna, mentre viene prestata attenzione per gli usi che portano vantaggio direttamente ai cittadini. Come già accennato all’inizio, tuttora il SIT conserva la peculiarità di un approccio per singole parti, inquadrate in una semplice ma efficace strategia complessiva: infatti esso continua ad essere integrato ai vari settori (pianificazione, cartografia, toponomastica), ad essere sviluppato grazie alla collaborazione e allo scambio continuo di informazioni fra di essi e alle loro risorse finanziarie. Se all’inizio questo ha comportato pressioni elevate su pochi singoli, oggi si è raggiunto un buon equilibro fra i vari settori, i quali sono direttamente responsabili del loro operato relativo al SIT: si rimanda al paragrafo su “La collaborazione fra i settori interni”. Il SIT è diventato, attraverso gli anni, uno strumento di gestione e di controllo dello sviluppo della città e un’utile base di riferimento comune per le diverse applicazioni. Questo processo è stato supportato anche da una cultura più consapevole a livello nazionale. Se da una parte anche oggi sono cruciali alcune persone per lo sviluppo del SIT, dall’altra il sistema va sempre meno configurandosi come un’iniziativa di pochi singoli. Fra le persone che contribuiscono alla continua implementazione del SIT ci sono, senza dubbio, l’arch. Stancari (responsabile Pianificazione Territoriale), l’arch. Zini (responsabile della Cartografia e Toponomastica) e la Dott.ssa Ansaloni (responsabile Centro

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Elaborazione Dati) e nei loro staff l’Ing. Odorici e il Geom. Gheduzzi, che hanno contribuito allo sviluppo di diversi progetti. L’impegno di queste persone dedicato allo sviluppo del SIT si è dimostrato sempre costante nel tempo e di alto livello, anche se non tutte le esperienze lavorative sono state puntualmente documentate e rese disponibili ai diversi utenti interessati. Alcune informazioni al riguardo sono reperibili nel sito del Comune e tramite consultazione della bibliografia (soprattutto articoli di riviste specializzate e interventi a convegni): altri dati, necessari anche per la stesura di questa tesi, possono essere rintracciati in alcuni documenti interni e grazie alla disponibilità dei Dirigenti comunali e dei loro staffs. Nel corso del 2001 è stato avviato il processo per acquisire al Comune la gestione degli archivi catastali, così come previsto dal Decreto Legislativo 112/98 (Bassanini) e dal D.P.C.M. 19/12/2000, che consentirà di risolvere definitivamente ogni problema organizzativo e di rapporti tra il Comune ed il Catasto. Inoltre, grazie alle leggi “Bassanini”, sarà sempre più possibile superare la rigidità burocratica. Oggi nel SIT si nota sia un’accuratezza per i dati alfanumerici, sia per l’accuratezza geometrica delle mappe di base digitali e sono stati ulteriormente sviluppati e ampliati i diversi settori (pianificazione, cartografia, ecc.) per i quali si rimanda al capitolo 8 “Le applicazioni principali del SIT del Comune di Modena”. Inoltre alla fine degli anni ’90 una delle iniziative sviluppate dal Comune di Modena è stato il progetto I.S.O.L.A. (Information System for the Orientation of Local Actions), finanziato dalla Commissione Europea: esso vuole essere un supporto informativo e informatico a disposizione del Comune per l’orientamento, l’analisi e la valutazione ambientale in tema di pianificazione urbanistica sostenibile e contabilità ambientale (si rimanda al capitolo 8 “Le applicazioni principali del SIT del Comune di Modena”).

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6.12) Gli sviluppi e gli obiettivi futuri Le attività di sviluppo di un Sistema Informativo non hanno mai termine, perché le sue possibili estensioni, evoluzioni ed approfondimenti sono infiniti. Gli investimenti che l’Amministrazione Comunale sta producendo sono finalizzati all’acquisizione di strumenti che consentano un sempre più semplice e produttivo utilizzo del patrimonio di informazione contenute nel SIT. La necessità di produrre in modo semplice e veloce carte tematiche, elaborazioni topologiche ed ogni altro tipo di elaborazione o di rappresentazione, anche da parte di utenti non specialisti informatici, diventa sempre più importante ed evidente. Naturalmente sono sempre necessari una corretta gestione e un costante aggiornamento. Nel corso del 2002 è prevista la conclusione del progetto ISOLA, che aggiungerà al patrimonio del SIT altri archivi, soprattutto descrittivi degli elementi morfologici ed ambientali del territorio comunale. In futuro sarebbe auspicabile un ulteriore sviluppo di altri settori applicativi (per il quale si rimanda al capitolo 8 “Le applicazioni principali del SIT del Comune di Modena”) e uno studio della qualità dei dati (metadati) (per il quale si rimanda al Capitolo 9 “La documentazione degli archivi geografici: i metadati”). Sarebbe opportuno arrivare ad un Sistema Informativo Territoriale: • che sia trasversale rispetto a tutti i settori comunali; • che sfrutti investimenti comuni; • che eviti applicativi “stand alone” che non comunicano tra loro; • integrato o integrabile con le procedure esistenti; • aperto a successive modifiche ed integrazioni; • standardizzato rispetto agli strumenti disponibili; • facilmente mantenibile e aggiornabile da personale interno. Infine uno degli obiettivi del SIT dovrebbe essere quello di strutturarsi come supporto non solo per la rappresentazione del dato, ma per l’analisi, l’interpretazione e le conseguenti decisioni e scelte da effettuare nel

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territorio comunale, in altre (Decision Support System).

parole divenire un vero e proprio DSS

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Bibliografia • Referenti: arch. Zini (responsabile della Cartografia e Toponomastica del Comune di Modena) e Ing. Odorici (Capo Progetto SIT – Centro Elaborazione Dati del Comune di Modena). • Craglia M. : “Geographical Information Systems in Italian Municipalities: A Comparative Analysis” Doctoral Thesis, Sheffield University, 1993; • Stancari M. (Responsabile del Settore Pianificazione Territoriale del Comune di Modena): “Modena, 20 anni di attività per lo sviluppo del Sistema Informativo Territoriale”, MondoGIS Allegato al 19/2000; • Ciancarella L. , Craglia M. , Ravaglia E. , Secondini P. , Valpreda E.: “La diffusione dei GIS nelle amministrazioni locali italiane”, Editore FrancoAngeli, 1998;

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