www.pwc.se
Revisionsrapport
Johan Skeri Februari 2014
Socialnämnden, budgetering och och prognoser 2012-2013 Sundsvalls kommun
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
Innehållsförteckning 1.
Sammanfattning ......................................................................... 1
2.
Inledning ....................................................................................2
2.1.
Bakgrund ........................................................................................................2
2.2.
Syfte och Revisionsfråga.................................................................................2
2.3.
Metod..............................................................................................................2
2.4.
Avgränsning....................................................................................................2
3.
Realistisk budget utifrån verksamheternas mål 2013..................3
3.1.
Generell budgetprocess Sundsvalls kommun ................................................3
3.2.
Metodik budget 2013......................................................................................3
3.3.
Revisionell bedömning...................................................................................4
3.3.1.
Rekommendation - budget ............................................................................................4
4.
Socialnämndens prognosarbete.................................................. 5
4.1.
Prognossäkerhet 2012-2013...........................................................................5
4.2.
Metodik prognos.............................................................................................6
4.3.
Revisionell bedömning................................................................................... 7
4.3.1.
Rekommendationer - prognos.......................................................................................7
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
1.
Sammanfattning
Revisorerna i Sundsvalls kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning rörande socialnämndens tillvägagångssätt att budgetera och att göra prognoser. Bakgrunden till granskningen är att socialnämnden har haft i uppdrag av Kommunfullmäktige att anpassa sina kostnader till erhållen budgetramen. Under åren 20082010 genomfördes kostnadsminskningar i verksamheterna. Under perioden 20112012 har dock inte socialnämnden haft samma förmåga att anpassa verksamheten till erhållna budgetramar. Prognoserna under de senaste två åren har skiftat under respektive år. Vissa månader har prognoserna svängt betydligt utan någon fördjupad analys lämnats i rapporteringen. Granskningen har inriktats på att besvara följande revisionsfrågor. 1. Leder de metoder och den process/organisation som tillämpas till en budget som är realistisk i förhållande till den verksamhet som bedrivs och den plan för verksamheten som finns? 2. Är de metoder som tillämpas vid upprättande av prognoser tillförlitliga och säkra? Svar på revisionsfrågorna: Vår bedömning är att 2013 års budgetprocess inte varit utformad på ett ändamålsenlighet sätt. De bristerna vi konstaterat utgörs främst av ansvarsfördelningen samt transparensen i processen. Budgeten och dess mål för 2013 baseras, enligt vår bedömning på orealistiska antaganden, vilket den stora budgetavvikelsen för det aktuella året indikerar (-97,5 mnkr). Socialnämndens budgetmetodik saknar också, enligt vår bedömning, en koppling mellan budgeten och dess fördelning och verkliga kostnader. Vår bedömning är att de prognoser som har tagits fram av förvaltningen under 2012 och 2013 har varit relativt tillförlitliga, trots avsaknaden av en specifik prognosmetod. Det är snarare enskilda personers bedömningar som har skapat prognosen och då främst genom teoretiska trendanalyser. Under 2013 saknades en tydlig ansvarsorganisation/ekonomistyrning, där chefer kunde hållas ansvariga för ekonomi inom sin verksamhet.
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
1 av 8
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
2.
Inledning
2.1.
Bakgrund
Socialnämnden har haft i uppdrag av Kommunfullmäktige (KF) att anpassa kostnaderna till given budgetram. Under åren 2008-2010 genomfördes kostnadsminskningar inom nämndens verksamheter. Under perioden 2011-2012 har dock inte socialnämnden haft samma förmåga att anpassa verksamheten till erhållna budgetramar. Under senvintern/våren 2013 har socialnämndens ekonomi och verksamhet analyserats av PwC på uppdrag av kommundirektören. Utredningen visade bl.a. på brister i ekonomistyrningen i förvaltningen. Prognoserna under de senaste två åren har skiftat under verksamhetsåret. Vissa månader har prognoserna svängt betydligt utan att någon fördjupad analys gjorts i avlämnade rapporter.
2.2.
Syfte och Revisionsfråga
Syftet med granskningen är att bedöma om socialnämnden har tillräcklig kontroll över sin ekonomi vad avser budgetering av tilldelade ramar och prognoser. Inom ramen för detta huvudsyfte ska granskningen besvara följande revisionsfrågor:
Leder de metoder och den process/organisation som tillämpas till en budget som är realistisk i förhållande till den verksamhet som bedrivs och den plan för verksamheten som finns?
Är de metoder som tillämpas vid upprättande av prognoser tillförlitliga och säkra?
2.3.
Metod
Analys av kalkyler och beräkningar som ligger till grund för prognoser 2012 och 2013. Beskrivning och analys av budgetmodell 2013. Utöver ovan genomförs dokumentstudier och intervjuer med ansvariga tjänstemän inom Sundsvalls kommuns socialtjänst och koncernstab.
2.4.
Avgränsning
Granskningen avgränsas till att omfatta 2013 års budget samt prognoser 2012 och 2013. En försvårande omständighet i granskningen är att en stor del av ledande tjänstemän erhållit nya roller eller avslutat sitt uppdrag under 2013.
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
2 av 8
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
3.
Realistisk budget utifrån verksamheternas mål 2013
3.1.
Generell budgetprocess Sundsvalls kommun
Sundsvalls kommuns budget- och planeringsdokument benämns Mål och ResursPlan (MRP) och gäller normalt för 2+2 år. Vartannat år genomförs en mer genomgripande politisk budgetprocess. Det andra året genomförs processen, i högre grad, av tjänstemän. Ingångsvärden i denna produkt utgörs av uppräkningar utifrån kända uppräkningsvariabler, såsom löner och inflation. Några enstaka politiska korrigeringar kan också ingå under ”mellanåret”. Ramen för 2012-2013 baserades på grundberäkningar som genomfördes 2007 av koncernstaben och utgörs, i princip av en genomsnittskostnad i de 10 kommuner som mest likar Sundsvalls kommun, med avseende på struktur. Sedan 2007 har anslagen till de olika nämnderna räknats upp med hjälp av ovan beskrivna princip. Den politiska processen med framtagande av MRP och fördelningen till nämnderna påbörjas efter att ett beräkningsunderlag är framtaget. Socialnämndens inriktningsmål för budgetåren 2011-2012 och planperioden 20132014 antogs i KF 2010-12-02, medan MRP för 2012-2013 som föregicks av en mer begränsad process antogs hösten 2011. Då fick bland annat socialnämnden drygt 50 mnkr i ökat anslag i syfte att förstärka ramen för det ekonomiska biståndet. MRP:s nivå på uppdragen till socialnämnden har en skiftande detaljeringsnivå.
3.2.
Metodik budget 2013
Sedan MRP:n kvitterades av socialnämnden hösten 2012, d v s att nämnden accepterade KF:s mål och ekonomiska ramtilldelning, fördelades ramen internt, inom nämndens olika verksamhets- och ansvarsområden. Kvitteringen skedde dock med en reservation som resulterade i att nämnden fick ett ytterligare ramtillskott genom ett beslut i fullmäktige i december 2012. Fördelningen av ramen till respektive verksamhet och ansvarsområde är i huvudsak en tjänstemannaprodukt. Till viss del ligger dock de politiska beslutade uppdragen (mål) i MRP till grund för de interna fördelningarna. Övriga fördelningar till verksamheterna går inte att härleda i några dokument, utan förvaltningsledningen har själva genomfört detta utan några särskilda beslut i nämnden. Socialnämnden har inte beslutat någon detaljerad internbudget för verksamhetsåret 2013. Det har inte använts någon intern resursfördelningsmodell inom socialnämnden i budgetprocessen inför 2013. Det fanns, inom organisationen en förhoppning att den nya organisationen med beställare och utförare skulle hantera detta. Vi har inte funnit att någon kalkyleringsmetod används som grund för budgeteringen, exempelvis verkliga och beräknade styckekostnader, inte heller att eventuella volymförändringar har påverkat fördelningen.
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
3 av 8
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
Av intervjuerna framgår att budget 2013 bygger på uppräkningar (inflation och löner) av historiska verksamhetsbudgetar, vilka därefter korrigerats med eventuella politiska prioriteringar.
3.3.
Revisionell bedömning
Vår bedömning är att budgetprocessen inte var utformad på ett ändamålsenlighet sätt, inför budgetåret 2013. Bristerna utgjordes främst av ansvarsfördelningen samt transparensen i processen. Budgeten och dess mål för 2013 baserades, enligt vår bedömning på orealistiska antaganden, vilket den stora budgetavvikelsen för det aktuella året indikerar (-97,5 mnkr). Socialnämndens budgetmetodik saknade också, enligt vår bedömning, en koppling mellan budget för olika områden och de verkliga kostnaderna för dessa. Redan när budgeten för år 2013 antogs under hösten 2012 var innevarande års prognos negativ (-26 mnkr). En jämförelse mellan, beräknade verkliga kostnader och budgeterade kostnader för 2012 och utfall 2011 borde ha lett till ett ifrågasättande av realismen i 2013 års budget. Vid en nationell jämförelse av kostnaderna för socialnämndens olika verksamheter med liknande kommuner och den beräknade standardkostnaden 2012, kan noteras att Sundvalls kommun förefaller ha relativt väl tilltagna resurser för socialtjänst jämfört med övriga. Det går dock inte inom ramen för denna granskning bedöma om socialtjänsten i Sundsvall jämfört mot likvärdiga kommuner har erhållit mer ambitiösa och därmed mer kostnadskrävande mål/uppdrag från Kommunfullmäktige i MRP:n jämfört med övriga kommuner.
3.3.1.
Rekommendation - budget
Den interna resursfördelningen inom socialtjänsten måste bli mer transparant, dvs kunna härledas i metodik och/eller i dokument än vad som var fallet inför verksamhetsåret 2012 - 2013. Ansvariga på olika nivåer måste involveras i processen för att i nästa steg kunna ta ansvar för såväl verksamhet som ekonomi. Under 2012 och till viss del under 2013 saknade socialtjänsten en tydlig intern ekonomistyrmodell som tydliggör ansvaret på lägsta organisatoriska anslagsnivå. En tydlig uppföljningsmodell är en förutsättning att kunna erhålla styrning på insatta resurser och dess effekt. Den nya organisationsmodellen innebär att ett större ansvar läggs på respektive utförarchef. För att denna styrmodell av ska kunna fungera krävs ett stabilt och säkert system att mäta insatserna, i form av volymer, antal och kostnader per enhet.
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
4 av 8
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
4.
Socialnämndens prognosarbete
Ett bra prognosarbete som leder till tillförlitliga prognoser förutsätter bl.a. att budgeten är väl underbyggd med ekonomiska kalkyler. I budgeten ingår givetvis också politiska antagna mål och prioriteringar. För att underlätta prognosarbetet bör också budgeten periodiseras (årets resursförbrukning indelad i perioder) och man bör använda samma mätmetoder vid periodrapportering som används vid del- och årsbokslut. Prognoser är en av de viktigaste förutsättningarna för att skapa en sund ekonomistyrning. En god styrning innebär att ekonomin och dess utveckling, inte minst kostnadsutvecklingen, regelbundet utvärderas mot beslutade ekonomiska ramar. En tillförlitlig och aktuell prognos är ett nödvändigt beslutsunderlag i syfte att fortlöpande kunna analysera måluppfyllelsen och eventuellt vid behov besluta om korrigerande åtgärder. Det är väsentligt att i ett tidigt skede få grepp om resultat och avvikelser mot tilldelad ram.
4.1.
Prognossäkerhet 2012-2013
Prognoser redovisade till socialnämnden 2012: Mnkr Vht intäkter Personalkostnader Vht övriga kostn Avskrivning Intern ränta Vht nettokostnad Skattemedel Resultat
Årsbudget 2012 257 - 1 349 541 2 1 - 1 636 1 636 0
Prognoser redovisade till Socialnämnden 2012 Feb Mar Apr Maj Jul 265 267 279 280 280 - 1 337 - 1 337 - 1 349 - 1 349 - 1 349 - 590 - 592 - 588 - 588 - 588 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 - 1 663 - 1 665 - 1 660 - 1 660 - 1 660 1 636 1 636 1 636 1 636 1 636 28 - 29 25 25 25
-
Aug 288 1 351 590 3 1 1 657 1 636 21
-
Sep 287 1 348 594 3 1 1 658 1 636 23
-
Okt 287 1 347 599 3 1 1 662 1 636 26
-
Nov 291 1 349 601 3 1 1 663 1 636 27
-
Dec 298 1 386 596 2 1 1 687 1 651 37
Differens årsbudget 41 37 56 0 52 15 37
Månadsprognoserna fluktuerade under 2012 mellan 21 och 37 mnkr. Framförallt under de sista månaderna steg den negativa prognosen beroende på höga personalkostnader (timanställd personal). I månadsrapporterna före december månad fanns inga tecken på denna utveckling. Prognoser redovisade till socialnämnden 2013: Mnkr Vht intäkter Personalkostnader Vht övriga kostn Avskrivning Intern ränta Vht nettokostnad Skattemedel Resultat
Årsbudget 2013 248 - 1 306 577 2 1 - 1 638 1 638 -
Prognoser redovisade till Socialnämnden 2013 Feb Mar Apr Maj Jul 248 249 249 249 249 - 1 375 - 1 357 - 1 357 - 1 357 - 1 357 - 591 - 591 - 593 - 593 - 593 3 2 2 2 2 1 1 1 - 1 721 - 1 701 - 1 704 - 1 704 - 1 704 1 608 1 612 1 613 1 613 1 613 - 112,6 - 89,6 - 90,2 - 90,3 - 90,2
-
Aug 265 1 400 600 2 1 1 738 1 633 104,8
-
Sep 269 1 402 601 2 1 1 738 1 633 105,2
-
Okt 263 1 412 586 3 1 1 738 1 633 105,1
-
Nov 262 1 387 605 3 1 1 733 1 638 95,2
Differens årsbudget
Dec
-
-
- 97,5
-
När socialtjänsten startade 2013 följde föregående års negativa resultat på 37 mnkr med in i det nya året, vilket tillsammans med årets förväntade underskott (februari 2013) pekade på en total negativ årsprognos på -112,6 mnkr. Årsprognosen har sedan pendlat mellan -90 och -105 mnkr vid varje avrapporteringstillfälle. Årsutfallet för 2013 är ett minus på 97,5 mnkr men då har resultatet bl a förbättrats med ett tilläggsanslag på 5 mnkr avseende metodutveckling inom hemtjänsten. Prognosen i periodrapporterna har redovisats inom ett spann. I mars angavs intervallet 70-90 Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
5 av 8
97,5
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
mnkr och motivet framgår av månadsuppföljningen i mars. Där sägs följande: ”Vi väljer att lägga prognosen i ett intervall, då det råder en stor osäkerhet kring förvaltningens förmåga att verkställa beslut och inom den tidsplan som beslutats.”1 I någon intervju framkom kritik mot att använda sig av prognosintervall. Vid något rapporttillfälle var spannet 25 mnkr. Precis som under 2012 var 2013 års prognoser per månad relativt stabila över tiden. Vid en analys av månadsrapporterna för åren 2012 - 2013 och prognoserna saknas en mer djupgående analys som förklarar avvikelserna samt förslag på åtgärder. Rapporteringen till socialnämnden under 2013 har stegvis ändrat karaktär till att innehålla mer information och analys om nuläget och den prognos som lämnas för helåret. Under intervjuerna har framkommit att den mer utvecklade informationen har skapat en större kunskap om verksamheten.
4.2.
Metodik prognos
Prognoserna på förvaltningen skapas av verksamhetsekonomerna tillsammans med förvaltningens ekonomiansvarige som sedan sammanställer en periodprognos för hela socialnämnden. Fyra ekonomer ansvarar för specifika verksamhetsområden. Det finns ingen nämndspecifik avrapporteringsmodell för förvaltningen. Den rapport som används är den som tillhandahålls av koncernstaben och den sammanställs enbart på övergripande nivå inom socialnämnden. Inga ekonomiskt ansvariga chefer deltar i det faktiska prognosarbetet. Däremot har ekonomiskt ansvariga chefer tillgång till BEST (rapportgenerator) där de kan följa upp sin ekonomi. Det förekommer ingen avrapportering av prognoser per ansvarsområde och dess chef. Strukturen på rapporteringen är istället verksamhetsblock; äldre- och handikappsomsorg, IFO etc. Under 2012 och 2013 har budgeten blivit inläst i systemet och fördelad per månad 12:e-delar (den är således inte periodiserad). Detta innebär att man vid analyser måste ta hänsyn till en framräknad procentuell riktpunkt för varje månad för att veta det ekonomiska utfallet mot budget. Under året genomförs inga periodiseringar i ekonomisystemet, förutom vid del- och årsbokslut och då på kända och uppskattade intäkter och kostnader. När respektive period har stängt, ca 3-4 arbetsdagar in på nästa period startar arbetet med uppföljning och prognoser. Periodrapport inklusive prognos är klar omkring den 8:e-10:e påföljande månad. I prognosarbetet används ett Excel ark som innehåller budget och utfall på lägsta anslagsnivå. Som stöd i prognosarbetet använder ekonomerna bland annat trendanalyser där framtiden beräknas utifrån ett historiskt utfall och som därefter kompletteras med kända större förändringar. För att undvika stora avvikelser i slutet av året bokförs intjänad semesterskuld och semesterersättning varje månad. Det finns inget internt regelverk (kalkylhandbok eller motsvarande) för hur framtida kostnader och intäkter ska beräknas, dock tar ekonomiansvarig hänsyn till alla kända tänkbara intäkter och kostnader.
1
Månadsuppföljningen mars Socialnämnden 2013
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
6 av 8
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
Ekonomiansvarige sammanställer rapportdokumentet enligt den mall 2 som koncernstaben har angivit. Socialdirektören ”godkänner” rapporten innan den skickas till nämnden. Det finns inga riktlinjer från socialnämnden för hur prognosarbetet ska utföras eller dess detaljeringsgrad, utan koncernstabens mall för ekonomisk rapportering är styrande på vad socialförvaltningen lämnar till nämnden. Vid varje nämndsammanträde redovisar ekonomiansvarig månadsrapporten med utfall och prognos. Vid en analys av nämndens protokoll och beslut avseende månadsrapporter och prognoser för åren 2012-2013 finns ytterst få kommentarer från enskilda ledamöter rörande rapporternas innehåll eller eventuella önskemål om kompletteringar.
4.3.
Revisionell bedömning
Vår bedömning är att de prognoser som har tagits fram av förvaltningen under 2012 och 2013 har varit relativt tillförlitliga, trots avsaknaden av en specifik prognosmetod. Det är snarare enskilda personers bedömningar som har skapat prognosen och då främst genom teoretiska trendanalyser. Under 2013 saknades en tydlig ansvarsorganisation/ekonomistyrning, där chefer kunde hållas ansvariga för ekonomi inom sin verksamhet. Användandet av prognosintervaller är ett tecken på att socialnämnden och förvaltningen inte har haft full kontroll på sitt besparingsarbete och effekterna av detta. Informationsvärdet i månadsrapporten har ökat betydligt under senare delen av 2013, framförallt med mer djupanalyserade fakta. Samtidigt är det även viktigt att socialnämnden anger vilken information de behöver och vad som är viktigt att belysa i rapporterna.
4.3.1.
Rekommendationer - prognos
Nämnden och förvaltningen bör utveckla prognosarbetet ytterligare. Detta gäller framförallt skapandet av en gemensam prognosmodell där ekonomiskt ansvariga (verksamhetschefer) blir mer delaktiga i arbetet. I den nuvarande modellen ges inte verksamhetscheferna någon roll i prognosarbetet. Dagens prognosmodell är snarare en ekonomprodukt på central nivå inom förvaltningen. För att stärka den ekonomiska analysen av verksamheten, även för icke ekonomer, bör förvaltningen använda sig av periodiserade budgetar och framförallt avseende personalkostnader. Framtagandet av en ”kalkylhandbok” som reglerar hur man ska agera vid periodiseringar av kostnader/intäkter, hantering av vikarie- och OB-kostnader etc. skapar förutsättningar för flera aktörer att vara delaktiga i prognosarbetet och samtidigt uppnå en god prognossäkerhet.
2
”Regler för styrning och uppföljning av mål och resurser i Sundsvalls kommun”
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
7 av 8
Socialnämnden, budgetering och prognoser 2012-2013
2014-02-28
Johan Skeri Projektledare
Februari 2014 Sundsvalls kommun PwC
Per-Åke Brunström Uppdragsledare
8 av 8
