Revisionsrapport Externa avtal Krokoms kommun
1 februari 2016
Innehåll
Sammanfattning ...................................................................... 1 1.
Inledning ........................................................................ 2
1.1.
Uppdrag och bakgrund ................................................................ 2
1.2.
Revisionsfråga ............................................................................. 2
1.3.
Revisionskriterier ......................................................................... 2
1.4.
Avgränsning ................................................................................. 2
1.5.
Metod ........................................................................................... 2
2.
Granskningsresultat....................................................... 3
2.1.
Organisation ................................................................................ 3
2.2.
Behörighet att ingå avtal .............................................................. 3
2.3.
Förvaring av avtal ........................................................................ 4
2.4.
Uppföljning av avtal ..................................................................... 4
3.
Bedömning och rekommendationer ............................... 6
Rekommendationer .................................................................................. 6
4.
Bilaga ............................................................................ 8
Intervjuade ............................................................................................... 8
0
Sammanfattning Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Krokoms kommun har Deloitte granskat kommunens rutiner och regler för hantering av externa avtal. Den övergripande revisionsfrågan är om kommunens rutiner och regler är tillräckliga för att ha en bra intern kontroll och uppföljning över ingångna avtal.
Svar på revisionsfrågan Vi bedömer att kommunens rutiner och regler för hantering av externa avtal kan förbättras.
Iakttagelser och rekommendationer Avtal upphandlade av den gemensamma nämndens upphandlingskontor finns tillgängliga i kommunens avtalsdatabas. De kommunspecifika avtalen registreras i kommunens diariesystem och ska hanteras enligt fastställda dokumenthanteringsplaner. En del av de kommunspecifika avtalen finns tillgängliga i avtalsdatabasen. Kommunstyrelsens och socialnämndens dokumenthanteringsplaner behöver förtydligas när det gäller hanteringen av avtal och allmänna handlingar från upphandlingar. Kommunens påbörjade arbete med att förbättra inköps- och upphandlingsrutiner har avstannat på grund av svårigheter att rekrytera en erfaren upphandlare. Vi anser att det är viktigt att detta arbete återupptas och fullföljs. Utifrån genomförd granskning lämnar vi följande rekommendationer. En del av bristerna påtalades redan år 2013 vid revisorernas granskning av inköpsrutiner och avtal. -
Besluta om vilka personer som ska vara berättigade till att göra inköp och vilka beloppsgränser som ska gälla. Förtydliga kring avtalstecknande och inköp i delegationsordningarna. Genomför regelbundna kontroller av avtalstrohet. Säkerställ att alla kommunspecifika ramavtal finns samlade och tillgängliga i ramavtalsdatabasen. Uppdatera dokumenthanteringsplanerna så att det tydligt framgår hur upphandlings- och avtalshandlingar hanteras. Genomför regelbundna stickprovskontroller av att kommunen får de priser och villkor som avtalats. Säkerställ att kommunens reglemente för internkontroll efterlevs.
Östersund den 1 februari 2016 DELOITTE AB
Kjell Pettersson Certifierad kommunal revisor Uppdragsledare
Mattias Holmetun Certifierad kommunal revisor
1
1. Inledning 1.1. Uppdrag och bakgrund Kommunen bedriver verksamhet i egen regi och även genom entreprenad. Oavsett driftsform är det kommunen som ytterst ansvarar för att medborgaren får rätt service och kvalitet. Vid entreprenader tecknas avtal mellan kommunen och entreprenören. Det är viktigt att bra rutiner finns för att möjliggöra en bra uppföljning av avtal. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Krokoms kommun har Deloitte granskat kommunens rutiner och regler för hantering av externa avtal.
1.2. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om kommunens rutiner och riktlinjer är tillräckliga för att ha en bra intern kontroll och uppföljning över ingångna avtal. Underliggande revisionsfrågor:
Finns det centrala anvisningar från kommunstyrelsen hur avtal ska förvaras? Har respektive nämnd en särskild förteckning/databas över ingångna avtal? Vilka har behörighet att ingå avtal? Hur följs avtal upp och hur får personal kännedom om aktuella avtal?
1.3. Revisionskriterier Revisionskriterierna är de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser och bedömningar. I denna granskning har revisionskriterierna huvudsakligen utgjorts av kommunallagen, interna styrdokument och beslut.
1.4. Avgränsning Granskningen avser 2015. Granskningen har avgränsats till kommunstyrelsens övergripande riktlinjer och rutiner och socialnämndens tillämpade regler och rutiner för avtal. Granskningen avser köp av tjänster och renodlad driftverksamhet, byggentreprenadavtal berörs inte.
1.5. Metod Granskningen har genomförts genom analyser av skriftligt material, intervjuer och inhämtande av skriftliga svar på frågor. De intervjuade framgår av bilaga.
2
2. Granskningsresultat 2.1. Organisation Organisationen kring upphandling och inköp är fördelad mellan kommunstyrelse/nämnder och den gemensamma nämnden för upphandlingssamverkan i vilken Krokoms kommun har en ledamot. Den gemensamma nämnden ansvarar bland annat för att teckna avtal för varor och tjänster som handlas frekvent av de olika kommunerna. Nämndens upphandlingskontor är lokaliserat i Östersunds kommun. I Krokoms kommun finns en inköps- och upphandlingssamordnare som arbetar övergripande med inköp och upphandlingsfrågor. Uppgiften innebär bland annat att vara kontaktperson gentemot den gemensamma nämndens upphandlingskontor samt att stödja kommunens förvaltningar wvid genomförande av kommunspecifika upphandlingar. Under hösten avslutade inköps- och upphandlingssamordnaren sin anställning varefter kommunen har haft svårigheter att tillsätta tjänsten. Nuvarande samordnare (innehavare av tjänsten innan pensionering) är endast tillfälligt anställd. På grund av svårigheterna att rekrytera en erfaren upphandlare planerar kommunen att omforma tjänsten och istället tillsätta en avtalscontroller.
2.2. Behörighet att ingå avtal Respektive förvaltning ansvarar för upphandling och inköp inom sina verksamhetsområden. Upphandlingssamordnaren är behjälplig i de fall det efterfrågas. Av kommunfullmäktiges beslut om upphandlingsorganisation1 framgår att avtal av övergripande karaktär får tecknas av kommunchefen och avtal om verksamhetskaraktär får tecknas av respektive förvaltningschef. Inköp regleras till viss del i delegationsordningar, gällande kommunstyrelsens och socialnämndens områden. Beslut om att ingå avtal med vårdgivare och beslut om köp av boende i annan kommun eller hos annan vårdgivare får fattas av socialnämndens arbetsutskott. Vad som i övrigt gäller vid köp av tjänster har inte reglerats i socialnämndens delegationsordning. I kommunstyrelsens delegationsordning anges att ”upphandling/avrop enligt tecknade ramavtal och inom ramen för anvisade anslag och eventuella direktiv från kommunstyrelsens ordförande/presidiet” får genomföras av den som är inköpsberättigad inom gällande beloppsgränser. Vilka som är ”inköpsberättigade” eller vilka beloppsgränser som gäller framgår inte.
1
Kommunfullmäktige 2008-12-03, § 117 3
Beslut om deltagande eller medverkan i kommungemensamma upphandlingar får fattas av kommunchefen, med ekonomichefen som ersättare.
2.3. Förvaring av avtal På kommunens intranät finns en länk till en databas med ramavtal. I databasen finns den gemensamma nämndens avtal tillgängliga. Det har påbörjats ett arbete med att samla alla kommunspecifika ramavtal/ större avtal i databasen. I dagsläget finns 64 kommunspecifika avtal tillgängliga i databasen. Huvuddelen av dessa, 61 st, avser avtal/ramavtal för löpande fastighetsunderhåll. Vi har dock inte kunnat bedöma hur stor andel av det totala antalet kommunspecifika avtal som finns tillgängliga i databasen. Varje nämnd ansvarar för förvaringen av sina kommunspecifika avtal. Av kommunens riktlinjer för direktupphandling framgår att ”Dokumentationen samt underlag, anbud/offerter, avtal, skattekontroll m.m. som rör direktupphandlingen ska sparas i två år”. Någon motsvarande riktlinje för övriga upphandlingar finns inte. De kommunspecifika avtalen registreras i kommunens diariesystem. Avtalen skannas in och finns tillgängliga i diariesystemet. I december 2015 fanns cirka 50 gällande avtal registrerade i kommunstyrelsens diarium. Dessa avsåg bland annat olika licensavtal, företagshälsovård och vuxenutbildning. I socialnämndens diarium finns 36 gällande avtal registrerade. Bland dessa finns olika licensavtal, samarbetsavtal samt avtal för bedrivande av hemtjänst enligt lagen om valfrihetssystem. Av socialnämndens dokumenthanteringsplan framgår att avtalen ska förvaras i närarkiv och gallras när avtalet är inaktuellt. Enligt kommunstyrelsens dokumenthanteringsplan ska avtal förvaras i närarkiv i fem år innan det överlämnas till centralarkivet för bevarande. Hur handlingar från kommunstyrelsens/socialnämndens upphandlingar ska hanteras framgår inte av dokumenthanteringsplanerna.
2.4. Uppföljning av avtal Det gemensamma upphandlingskontoret har ansvar för att årligen revidera behovet av ramavtal och att kontrollera aktualitet avseende de länsgemensamma avtalen. För de kommunspecifika avtalen ansvarar kommunstyrelsen/respektive nämnd för uppföljningen av sina egna avtal. I diariesystemet registreras ett datum för bevakning av respektive avtal. Vid angivet datum meddelas den som är ansvarig för avtalet om att det är dags att se över om avtalet ska förlängas eller om det finns behov av att genomföra en ny upphandling. I samband med detta ska avtalen utvärderas utifrån den gångna avtalsperioden. Någon rutin för regelbunden uppföljning av priser och villkor under löpande avtalstid finns inte. Enligt kommunstyrelsens internkontrollplan för 2015 skulle avtalstroheten följas upp genom stickprov. Enligt de intervjuade har svårigheterna att rekrytera en inköps- och upphandlingssamordnare medfört att dessa
4
kontroller inte genomförts. Någon internkontrollplan för 2016 hade inte fastställts vid granskningens genomförande. Socialnämnden har inte fastställt någon internkontrollplan för 2015. Någon internkontrollplan för 2016 hade inte fastställts vid granskningens genomförande. Nämndens internkontrollplan för 2014 omfattar inte några kontrollåtgärder avseende avtalshanteringen. Av kommunens riktlinjer för direktupphandling framgår att kopior på dokumentation från direktupphandlingar ska skickas till inköps- och upphandlingssamordnaren. Detta för att behov av större ramavtal ska kunna fångas upp. Vidare framgår att stickprov i ekonomisystemet ska ske för att följa upp hur direktupphandlingar genomförs. Det framgår dock inte hur ofta sådana uppföljningar ska genomföras.
5
3. Bedömning och rekommendationer Vi bedömer att kommunens rutiner och regler för hantering av externa avtal kan förbättras. Innan inköps- och upphandlingssamordnaren avslutade sin anställning påbörjade denne en översyn för att begränsa antalet personer som ska vara berättigade till att göra inköp och vilka beloppsgränser som ska gälla. Vidare var avsikten även påbörja en översyn av delegationsordningarna för att förtydliga dessa när det gäller upphandling och inköp. Regelbundna kontroller skulle genomföras av avtalstrohet och kontroller av att kommunen får de priser och villkor som avtalats skulle införas. Den tidigare inköps- och upphandlingssamordnaren påbörjade även insamling av kommunspecifika avtal för registrering i avtalsdatabasen. På grund av svårigheter att rekrytera en erfaren upphandlare till tjänsten som inköps- och upphandlingssamordnare har kommunens påbörjade förbättringsarbete avstannat. Vi anser att det är viktigt att detta arbete återupptas och fullföljs. Den gemensamma nämnden för upphandlingssamverkan ansvarar för förvaring och arkivering av de ramavtal som nämnden upphandlat. Dessa avtal finns tillgängliga i kommunens avtalsdatabas. För de kommunspecifika avtalen ligger ansvaret på respektive nämnd. Avtalen registreras i diariesystemet och ska hanteras enligt fastställda dokumenthanteringsplaner. Genom diariesystemet finns IT-stöd för påminnelser inför hantering av löptider och uppföljning. Avsikten är att även kommunspecifika ramavtal och större avtal ska registreras i avtalsdatabasen. Kommunstyrelsens och socialnämndens dokumenthanteringsplaner behöver förtydligas när det gäller hanteringen av avtal och handlingar från upphandlingar. Vid granskningens genomförande fanns inga fastställda internkontrollplaner för 2016 för kommunstyrelsen eller socialnämnden. Den senast fastställda internkontrollplanen för socialnämnden avser 2014.
Rekommendationer Utifrån genomförd granskning lämnar vi följande rekommendationer. En del av bristerna påtalades redan år 2013 vid revisorernas granskning av inköpsrutiner och avtal samt vid den uppföljning som genomfördes i mars 2015. -
Besluta om vilka personer som ska vara berättigade till att göra inköp och vilka beloppsgränser som ska gälla.
6
-
Förtydliga kring avtalstecknande och inköp i delegationsordningarna.
-
Genomför regelbundna kontroller av avtalstrohet.
-
Säkerställ att alla kommunspecifika ramavtal finns samlade och tillgängliga i ramavtalsdatabasen.
-
Uppdatera dokumenthanteringsplanerna så att det tydligt framgår hur upphandlings- och avtalshandlingar hanteras.
-
Genomför regelbundna stickprovskontroller av att kommunen får de priser och villkor som avtalats.
-
Säkerställ att kommunens reglemente för internkontroll efterlevs.
7
4. Bilaga Intervjuade Björn Torbjörnsson, Ekonomichef Karin Näslund, ekonomiavdelningen
8
Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee (“DTTL”), its network of member firms, and their related companies. DTTL and each of its member firms are legally separate and independent entities. DTTL (also referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients. Please see www.deloitte.com/about for a more detailed description of the legal structure of DTTL and its member firms. Deloitte provides audit, consulting, financial advisory, risk management, tax and related services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries and territories, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they need to address their most complex business challenges. Deloitte’s more than 220,000 professionals are committed to making an impact that matters. This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte network”) is, by means of this communication, rendering professional advice or services. Before making any decision or taking any action that may affect your finances or your business, you should consult a qualified professional adviser. No entity in the Deloitte network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication. © 2016 Deloitte AB
