REFORME DES PRETS D’INVESTISSEMENT : MODERNISATION ET RATIONALISATION DES POLITIQUES ET PROCEDURES OPERATIONNELLES
AVANT-PROJET
Vice-présidence Politique opérationnelle et services aux pays 11 juin 2012
SIGLES ET ABRÉVIATIONS APL
Prêt-programme évolutif
BP
Procédure de la Banque
CAS
Stratégie d’aide-pays
CEEES
Cadre d’examen et d’évaluation environnemental et social
CODE
Comité sur l’efficacité du développement
DPL
Prêt à l’appui des politiques de développement
FEM
Fonds pour l’environnement mondial
FIL
Prêt à des intermédiaires financiers
IAD
Département de l’audit interne
IDA
Association internationale de développement
IEG
Groupe indépendant d’évaluation
IFC
Société financière internationale
ISDS
Fiche signalétique sur les politiques de sauvegarde
LIL
Prêt au développement des connaissances et à l’innovation
OMS
Directive du Manuel opérationnel
OP
Politique opérationnelle
ORAF
Cadre d’évaluation des risques opérationnels
PCN
Note conceptuelle
PID
Document d’information sur le projet
PPA
Avance pour la préparation de projets
PPF
Mécanisme de financement de la préparation des projets
SIL
Prêt d’investissement spécifique
SIM
Prêt sectoriel d’investissement et d’entretien
SIP
Programme sectoriel d’investissement et d’entretien
TAL
Prêt d’assistance technique
TRE
Taux de rentabilité économique
VAN
Valeur actuelle nette
REFORME DES PRETS D’INVESTISSEMENT : MODERNISATION ET RATIONALISATION DES POLITIQUES ET PROCEDURES OPERATIONNELLES
AVANT-PROJET TABLE DES MATIÈRES Résumé analytique ................................................................................................................... ii I. Introduction .........................................................................................................................1 II. Répondre au besoin de modernisation, de rationalisation et de clarification du dispositif actuel ....................................................................................................................4 III. Structure de la nouvelle politique de prêts d’investissement .............................................7 A. Architecture des nouvelles OP et BP ..........................................................................8 B. Champ d’application des nouvelles OP et BP ........................................................... 11 IV. Modifications de la politique soumises à l’approbation du Conseil ................................ 16 A. Fragilité ................................................................................................................... 16 B. Analyse économique des opérations d’investissement .............................................. 17 C. Séries d’opérations .................................................................................................. 18 D. Financement supplémentaire .................................................................................... 18 E. Flexibilité supplémentaire des prescriptions en matière d’audit ................................ 19 F. Relèvement des plafonds de l’avance pour la préparation de projets......................... 19 G. Reclassification de politiques et procédures ............................................................. 20 V. Enjeux et risques ............................................................................................................... 20 VI. Prochaines étapes .............................................................................................................. 22
ii
REFORME DES PRETS D’INVESTISSEMENT : MODERNISATION ET RATIONALISATION DES POLITIQUES ET PROCEDURES OPERATIONNELLES
AVANT-PROJET RESUME ANALYTIQUE 1. Bien que sa conception se soit inscrite dans le cadre de l’initiative de réforme des prêts d’investissement, l’exercice de modernisation et de rationalisation de la politique de la Banque concernant ce type de prêts est à considérer comme une composante du programme plus inclusif de modernisation de la Banque — programme qui consiste à moderniser l’institution dans le double but de simplifier ses services et processus et de renforcer la focalisation sur les performances institutionnelles et les résultats de son action, ainsi que sur sa transparence et son éthique de responsabilité. 2. Composantes de la réforme des prêts d’investissement. Au stade de la planification de la réforme des prêts d’investissement, la Direction a proposé une phase initiale privilégiant cinq éléments clés : une démarche fondée sur les risques, un appui renforcé pour l’exécution des projets, un menu d’options de financement rationalisé, un cadre plus porteur, et une réforme des politiques correspondantes1. Les quatre premiers éléments étant pour l’essentiel en place, la Direction a entrepris de s’atteler à présent à la mise en œuvre de celui relatif à la réforme de ses politiques, ce qui consiste à rationaliser les directives de politique opérationnelle et de procédure régissant les prêts d’investissement. Ce document explique la démarche qu’elle a adoptée à cet égard, et met en avant un nombre réduit de changements importants et urgents qu’elle veut soumettre à l’examen du Conseil d’administration. Les avant-projets de directives de politique opérationnelle (OP) et de procédure de la Banque (BP) pour les prêts d’investissement sont joints en annexe. 3. Réponse à un besoin identifié. Au cours de ces dernières années, les examens menés par le Groupe indépendant d’évaluation (IEG) de même que l’examen des mécanismes de contrôle interne entrepris dans le cadre d’IDA-142 ont formellement mis le doigt sur ce que le personnel de la Banque savait déjà, à savoir que l’écheveau de 35 politiques opérationnelles applicables aux prêts d’investissement — de par les omissions, doublons et incohérences qu’il contient, et de par son volume même — affecte le niveau d’efficacité et d’efficience avec lequel les services de la Banque et ses clients s’acquittent de la mise en œuvre des projets financés par ces prêts. L’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA, en particulier, a identifié ce dédale comme un facteur de risque opérationnel non négligeable, et cela correspondait à ce que le personnel faisait savoir en demandant à ce que des simplifications soient apportées au dispositif global régissant cet instrument. 4. Objectif du processus envisagé. Le processus dont il est ici question a pour but de regrouper au sein d’une seule et même directive de politique opérationnelle et de procédure 1 2
Investment Lending Reform—Concept Note (SecM2009-0026), 29 janvier 2009. Review of IDA Internal Controls: An Evaluation of Management’s Assessment and the IAD Review, Groupe indépendant d’évaluation, Banque mondiale, avril 2009.
iii (OP/BP 10.00) les dispositions qui figurent actuellement dans 20 OP et 18 BP différentes, ainsi que dans une vieille directive du Manuel opérationnel (destinée à être abolie) et dans neuf mémorandums opérationnels. Ce regroupement doit permettre d’éliminer les doublons, de délimiter plus précisément les dispositions qui relèvent de la politique opérationnelle et celles qui n’en relèvent pas (tout en ayant force obligatoire), de résoudre les incohérences, de réparer les omissions et d’établir un dispositif plus précis pour la prise des décisions et l’engagement des responsabilités. Cela constitue également l’ultime mesure que la Direction aura prise pour donner suite aux conclusions de l’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA, en fournissant aux utilisateurs de ses prêts d’investissement un ensemble de politiques et procédures bien plus cohérent, compréhensible et facile d’emploi. 5. L’un des objectifs initiaux de la réforme des prêts d’investissement, tels qu’ils ont été examinés avec les Administrateurs en 2009, était de présenter plus clairement le menu d’options de prêt d’investissement et de le regrouper en un seul et même instrument offrant la flexibilité suffisante pour répondre aux divers besoins de développement et de financement des clients. L’avant-projet de directive de politique opérationnelle et de procédure est destiné à atteindre cet objectif. 6. Paramètres du processus envisagé. Les politiques de la Banque applicables à la passation des marchés et aux principes de sauvegarde, bien que faisant partie intégrante des opérations de prêts d’investissement, n’entrent pas dans le cadre de ce processus car elles font elles-mêmes l’objet d’examens séparés à l’heure actuelle. La présente initiative s’inscrit dans le droit fil — et est de fait considérée comme l’étape initiale — du processus global de refonte du Manuel opérationnel de la Banque, destiné à en faire un répertoire de politiques et procédures accessible et bien organisé, qui soit facile à utiliser et qui permette de mettre l’accent sur les questions de fond3. 7. Modifications au niveau des politiques. Il convient de souligner que le processus actuel consiste, pour l’essentiel, à réviser les directives de politique opérationnelle et de procédure, mais pas le contenu proprement dit des politiques de la Banque. Cela étant dit, lors du travail d’examen et de rationalisation mené sur ses textes, la Direction a relevé plusieurs aspects au regard desquels il serait sensé, selon elle, d’opérer des ajustements sur le fond (voir la section IV pour plus de détails). Cela recouvre en particulier six séries de modifications qu’il est proposé aux Administrateurs d’envisager :
3
l’extension de l’applicabilité des options actuellement offertes aux pays confrontés à des catastrophes naturelles ou causées par l’homme aux pays en situation de fragilité ou présentant d’autres vulnérabilités spécifiques, en particulier les petits États ;
l’actualisation des règles régissant l’analyse économique des opérations de prêt d’investissement ;
la révision des procédures applicables aux séries de projets de prêt d’investissement qui s’inscrivent dans le cadre de programmes opérationnels à long terme dans les pays clients ;
The Bank’s Operational Policy Manual: Issues and Prospects for Reform - Approach Paper (CODE20110024), 1er avril 2011.
iv
la suppression du délai de trois ans imposé pour pouvoir bénéficier d’un financement supplémentaire ;
l’assouplissement des délais prescrits pour la réalisation des audits afin de mieux tenir compte des spécificités de chaque pays et de permettre, le cas échéant, l’utilisation des systèmes nationaux ; et
le relèvement du plafond de l’Avance pour la préparation des projets qui passerait respectivement de 3 à 6 millions de dollars pour les pays en situation normale et de 5 à 10 millions de dollars pour les pays en situation de fragilité.
8. Reclassification de politiques et procédures. En sus des modifications de politiques spécifiques présentées plus haut, le processus de rationalisation a mis en évidence un certain nombre de directives de politique opérationnelle qui, sur la base de la définition des OP et BP et de leur distinction, devraient être classées en tant que directives de procédure de la Banque. Dans certains cas, les directives de procédure en vigueur sont plus indiquées en tant qu’instructions ou orientations pour le traitement des opérations. Ces modifications à des fins de reclassification sont présentées plus en détail dans les annexes, et la Direction invite le Conseil à les approuver. 9. Prochaines étapes. Maintenant que le Comité de la Banque mondiale sur l’efficacité du développement (CODE) a examiné l’avant-projet, la Direction passe à la phase de lancement du processus de consultation externe. Un site web spécialement conçu à cet effet a été créé pour permettre aux internautes et aux organisations de faire part de leurs avis et de leurs observations sur l’avant-projet. La Direction programmera un certain nombre de rencontres en présentiel pour examiner cette version provisoire. À l’issue du processus, la Direction modifiera le document compte tenu des résultats des consultations, et le soumettra à l’attention du Conseil pour examen. La version finale du document devrait être prête d’ici au mois de septembre ou octobre 2012.
REFORME DES PRETS D’INVESTISSEMENT : MODERNISATION ET RATIONALISATION DES POLITIQUES ET PROCEDURES OPERATIONNELLES
AVANT-PROJET I. INTRODUCTION 1. Le monde a connu ces dernières décennies des mutations spectaculaires, et la Banque mondiale a dû elle aussi évoluer pour être à même d’aider de manière plus effective ses clients à faire face aux enjeux posés par leur développement. À mesure que ces enjeux se multiplient et se diversifient, elle doit poursuivre sa modernisation et continuer de simplifier ses services, processus et modes d’organisation afin de renforcer la focalisation sur les performances institutionnelles et les résultats de son action, ainsi que sur sa transparence et son éthique de responsabilité1. 2. Contexte de la réforme. L’effort de modernisation et de rationalisation de la politique de la Banque concernant les prêts d’investissement est à considérer comme une composante de ce programme de réforme plus large — programme qui consiste à moderniser l’institution au moyen de politiques nouvelles, simplifiées et regroupées, et de processus plus précis pour la prise des décisions et l’engagement des responsabilités. Mais les efforts menés au titre de ces diverses initiatives de modernisation sont aussi complémentaires. C’est ainsi que la modernisation des processus opérationnels de la Banque va permettre de faire avancer le dossier de la prise des décisions et de l’engagement des responsabilités en fixant des règles précises pour la répartition des pouvoirs, des responsabilités et de l’obligation de rendre compte, et en définissant clairement les rôles incombant aux membres du personnel dans les prises de décisions — composante clé de la gestion des risques. D’autres éléments de réforme, qui ne sont pas traités dans cette phase, sont par ailleurs destinés à renforcer la performance des projets financés par les prêts d’investissement ; il s’agit du travail consacré à la qualité du portefeuille opérationnel, et aux examens relatifs aux politiques et procédures de passation des marchés et de sauvegarde environnementale et sociale. 3. Réforme des prêts d’investissement. En janvier 2009, en réponse à une demande exprimée par le personnel de la Banque et ses clients, ainsi qu’à l’évolution du contexte dans lequel s’inscrit le développement, la Direction a défini un programme de réforme des prêts d’investissement reposant sur cinq piliers : a) l’adoption d’une démarche fondée sur les risques pour le traitement des prêts d’investissement ; b) le renforcement de l’accent sur l’appui en matière d’exécution ; c) un menu d’options de financement consolidé et rationalisé ; d) des mesures visant à instituer un cadre plus porteur à l’appui des réformes, y compris un système renforcé de technologie de l’information ; et e) la modernisation du cadre de politique des prêts d’investissement. L’Encadré 1 ci-après présente les différents éléments du programme et un bilan des activités réalisées jusqu’ici.
1
Voir le document intitulé Update on the Bank’s Business Modernization: Results, Openness, and Accountability Spring 2012 (DC2012-0005), 10 avril 2012.
2 4. Intégration de ces progrès dans la nouvelle politique. Ce document rend compte des progrès réalisés au regard du dernier de ces éléments. Un document préliminaire 2 a été élaboré et examiné, le 25 avril 2011, par le Comité sur l’efficacité du développement (CODE) avec un document analogue sur le Manuel opérationnel3. Le CODE s’est déclaré favorable aux efforts destinés à moderniser les processus opérationnels de la Banque et à ce volet du projet de réforme des prêts d’investissement, et a estimé qu’il convenait pour la Direction de mettre en préparation une version préliminaire de la nouvelle politique qui lui serait soumise pour examen avant un processus de consultations externes Le CODE a procédé à cet examen le 6 juin 2012 et s’est prononcé en faveur de la poursuite des consultations.
2
3
Investment Lending (IL) Policy Reform: Fixing the Policy Maze, Approach Paper (CODE2011-0025), 1er avril 2011. The Bank’s Operational Policy Manual: Issues and Prospects for Reform – Approach Paper (CODE20110024).
3 Encadré 1 : État d’avancement des activités menées durant la phase initiale de la réforme des prêts d’investissement Dans le cadre de l’action engagée pour mieux répondre aux besoins des emprunteurs et s’adapter à un contexte mondial en évolution, la Banque a entrepris de transformer son instrument de prêt d’investissement. La phase initiale de la réforme repose sur cinq piliers : a) l’adoption d’une démarche fondée sur les risques ; b) le renforcement de l’appui à l’exécution ; c) un menu d’options de financement consolidé et rationnalisé ; d) des mesures visant à instaurer un cadre plus porteur ; et e) la modernisation des règles gouvernant les prêts d’investissement. Les paragraphes suivants récapitulent brièvement les diverses activités menées jusqu’ici dans le cadre de cet effort. Mettre en oeuvre une démarche fondée sur les risques. En juillet 2010, la Banque a opté pour une approche basée sur les risques conçue pour l’aider à obtenir de meilleurs résultats au plan du développement et à mieux gérer les risques en lui permettant d’évaluer de manière plus systématique et rigoureuse les risques associés à toutes ses opérations. L’élément central de la formule est le Cadre d’évaluation des risques opérationnels (ORAF), qui aide les équipes et les chefs de projet à évaluer systématiquement les risques de l’opération et à définir les mesures permettant d’atténuer ou de gérer ces risques aux stades de la préparation et de l’exécution du projet. L’analyse des risques fait désormais partie intégrante des rapports de suivi et sera, à terme, incluse dans la fiche de performance institutionnelle. Renforcer l’appui à l’exécution. Ce pilier répond à la nécessité de faire cadrer l’action de la Banque au stade de l’exécution du projet avec le modèle de développement en vigueur, qui met l’accent sur les résultats, la responsabilité, le partenariat et le renforcement des capacités. Ce choix implique de passer d’une culture de la supervision à un renforcement de l’appui à l’exécution qui privilégie davantage l’obtention de résultats. Plusieurs autres outils ont par ailleurs été mis au point ou renforcés pour faciliter la tâche aux équipes de projet : a) les rapports d’avancement de l’exécution établis selon le nouveau modèle rendent mieux compte des risques et des résultats (et sont désormais accessibles au public) ; b) des dispositifs permettant à la haute direction d’apporter un soutien à l’exécution ont été mis en place ; c) la politique de restructuration des opérations a été simplifiée (et approuvée par le Conseil en novembre 2009) pour encourager une gestion plus dynamique des projets de nature à en accélérer l’exécution ; et d) l’étude en cours sur la préparation des rapports d’assurance qualité met l’accent sur le renforcement de l’appui à l’exécution. Simplifier et rationnaliser les options de financement. L’avant-projet proposé rationnalise et regroupe les différentes options de prêt d’investissement en un seul et même instrument offrant la flexibilité suffisante pour répondre aux divers besoins des clients. Un sous-produit important de ces travaux a été la mise au point d’un nouvel instrument de financement, le Programme pour les résultats (PforR), approuvé par le Conseil le 24 janvier 2012. Créer un climat porteur, notamment en modernisant les systèmes faisant appel aux technologies de l’information. La modernisation des règles gouvernant les prêts d’investissement intervient alors même que des modifications essentielles du cadre porteur sont en cours — qui fournissent au personnel le savoir et les outils dont il a besoin pour faciliter son travail. Le portail pour les opérations, conçu pour être compatible avec les nouvelles OP et BP, intègre le cadre de responsabilisation et de prise de décision et prévoit des points de contrôle automatique dans les systèmes. Un nouveau programme de formation aux opérations de base (OCC) a été élaboré pour préparer les nouvelles recrues et leur apporter tout au long de leur carrière un soutien qui les aide à améliorer leur performance―en particulier dans l’exercice de fonctions opérationnelles critiques. Ce programme est principalement destiné aux chefs d’équipes de projet ayant moins de trois années d’expérience opérationnelle dans leurs fonctions. Moderniser l’ensemble des règles gouvernant les prêts d’investissement. La rationalisation et la simplification des règles est le thème central du présent document.
5. Lutte contre la pauvreté et parité hommes-femmes. La lutte contre la pauvreté est au cœur de toutes les activités de la Banque. Le combat mené contre les disparités entre hommes et femmes et les inégalités qui font obstacle à la réduction de la pauvreté et au développement, ainsi
4 que le soutien apporté aux pays membres pour les aider à se fixer des objectifs en la matière et à les réaliser, font partie intégrante de la politique de la Banque. Ces deux domaines d’intervention prioritaire de l’institution sont des thématiques transversales, et les politiques visant à réduire la pauvreté et à promouvoir la parité hommes-femmes ainsi que les analyses sur lesquelles elles se fondent s’appliquent à tous les aspects des programmes d’aide aux pays. L’OP 1.00 est la politique opérationnelle régissant les activités de la Banque en matière de lutte contre la pauvreté. Les directives OP/BP 4.20 énoncent la politique opérationnelle et la procédure de la Banque applicables aux projets en faveur des femmes. Ces deux politiques ne sont pas modifiées ou altérées par le présent exercice. Elles fournissent par ailleurs de nombreuses orientations sur l’analyse de la pauvreté et de la condition féminine et sur l’application opérationnelle des informations tirées de cette analyse. Elles ne sont donc pas propres à un instrument en particulier, mais s’appliquent à tous les instruments en général. 6. Contenu du présent document. La section II de ce document passe en revue les arguments en faveur de la modernisation du cadre de politique des prêts d’investissement. La section III fournit un aperçu de la structure du nouveau dispositif, constitué d’une Politique opérationnelle (OP) et d’une Procédure de la Banque (BP). La section IV explique les modifications que la Direction envisage d’apporter à l’actuelle politique et pour lesquelles elle sollicite l’approbation des Administrateurs. La section V récapitule certains des risques et enjeux soulevés par la mise en place de cette nouvelle politique et du cadre de procédure correspondant. Enfin, la section VI présente les étapes ultérieures du processus, consistant à entreprendre des consultations avant de revenir devant les Administrateurs pour leur soumettre le document dans sa version définitive et solliciter leur approbation vis-à-vis des réformes proposées. Les avantprojets d’OP et de BP 10.00 figurent à l’annexe 1 et à l’annexe 2, et les annexes 3, 4 et 5 récapitulent la façon dont les politiques, procédures et mémorandums opérationnels existants se situent, respectivement, par rapport à ces deux textes. II. REPONDRE AU BESOIN DE MODERNISATION, DE RATIONALISATION ET DE CLARIFICATION DU DISPOSITIF ACTUEL
7. La Direction de la Banque a entrepris de rationaliser et de simplifier le cadre de politique et de procédure régissant ses prêts d’investissement, donnant ainsi suite aux conclusions tirées de ses propres évaluations et d’évaluations indépendantes selon lesquelles les politiques opérationnelles actuelles pour ce type de prêts sont excessivement complexes, manquent de clarté quant aux orientations fournies au personnel de la Banque ou à ses clients, et présentent pour celle-ci des risques en termes de responsabilité pour leur mise en œuvre. L’objectif visé est d’avoir en place un cadre de politique qui soit plus aisément compréhensible pour les pays clients ainsi que le personnel, la Direction et le Conseil de la Banque, mis en œuvre par son personnel, et supervisé par les membres de sa Direction et de son Conseil. 8. Nécessité d’un changement. Le Manuel opérationnel de la Banque contient aujourd’hui 35 politiques, 30 procédures et 11 mémorandums opérationnels différents consacrés aux prêts d’investissement. Le nombre de ces directives a augmenté d’une manière disparate, du fait qu’elles ont souvent été élaborées au titre de documents de politique opérationnelle approuvés
5 par le Conseil pour répondre à des problèmes d’ordre systémique à mesure qu’ils se posaient 4. Elles reflètent aussi le fait qu’un grand nombre des politiques en question étaient cadrées sur un modèle de prêt d’investissement destiné à financer de grands projets d’infrastructures autonomes, et non pas toute la gamme d’activités menées par les clients dans une multitude de secteurs que ce type de prêts finance à présent. Les processus d’examen et d’évaluation indépendants sont parvenus aux mêmes conclusions que les processus internes, à savoir qu’un changement s’impose à ce niveau. 9. Examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA. Le récent examen des mécanismes de contrôle interne de l’Association internationale de développement (IDA), qui était la toute première évaluation de ce type à être menée par une institution financière internationale, a passé en revue de manière approfondie l’intégralité de ce système de contrôle 5. Il comprenait une auto-évaluation effectuée par la Direction, suivie d’un examen du Département de l’audit interne (IAD) et d’un processus de validation mené par le Groupe indépendant d’évaluation (IEG). Tout en concluant que le dispositif de contrôle de l’IDA fonctionne généralement bien, il a formulé des recommandations notamment en ce qui concerne la politique des prêts d’investissement. Dans son auto-évaluation, la Direction a estimé que le Manuel opérationnel qui sert de guide aux projets de l’IDA comprend des directives et orientations périmées, peu claires et faisant double emploi qui risquent de créer la confusion au sein du personnel, d’affecter l’efficacité des services fournis, et d’accroître les risques de griefs et de plaintes à l’encontre de l’institution pour non-respect de ses propres politiques. L’IEG a conclu lui aussi à la nécessité de traiter le dossier de ces dispositifs opérationnels surannés. La Direction s’est engagée à remédier à ce cadre de politique par trop vieillot et complexe en mettant en place une seule et même politique de référence pour les activités de prêt d’investissement qui soit fondée sur des principes précis et qui permette d’atteindre trois séries d’objectifs :
remplacer le modèle rigide de prêts d’investissement strictement définis par un assortiment souple de concepts, de flux de ressources et d’options de financement permettant de mieux répondre aux besoins d’aide financière et de développement des divers clients de l’IDA ;
remplacer les règles actuelles, fondées sur une approche uniforme, par une approche différenciée en fonction des risques pour le choix des options de conception d’un prêt d’investissement et les impératifs correspondants en termes de diligence raisonnable, d’instruction du prêt et de suivi ; et
refléter les grands principes qui sous-tendent ce nouveau concept dans une nouvelle politique de référence basée sur des principes et régissant les prêts d’investissement à tous les stades du cycle du projet, de son identification à sa sortie du portefeuille.
Le processus décrit dans ce document constitue, de la part de la Direction, une réponse spécifique aux conclusions tirées de l’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA. 4
5
Un résumé concis de l’évolution des politiques opérationnelles figure dans le document intitulé World Bank Operational Policies: Lessons of Experience and Future Directions (CODE97-0073), 20 novembre 1997. Review of IDA Internal Controls: An Evaluation of Management’s Assessment and the IAD Review, Groupe indépendant d’évaluation, Banque mondiale, avril 2009.
6 10. Conclusions de l’examen des prêts d’investissement mené au plan interne. Dans le cadre du processus d’examen et de consultation interne qui a débouché sur la réforme des prêts d’investissement, le personnel de la Banque a également identifié l’écheveau de directives de politique opérationnelle comme étant un problème majeur qui demandait à être traité. À l’issue des consultations menées au niveau de la Direction, du personnel et des membres du Conseil de la Banque, la note conceptuelle relative à cette réforme des prêts d’investissement est parvenue en substance à la conclusion suivante : Les prêts d’investissement sont l’instrument de prêt de la Banque le plus surréglementé : ils font l’objet d’une trentaine de directives de politique opérationnelle et de procédure de la Banque, dont certaines datent des années 80 (par exemple, la directive de politique opérationnelle, datant de 1984 et régissant l’évaluation des projets). Bon nombre de ces politiques ne cadrent pas avec les approches actuelles, et elles ne reflètent pas de manière adéquate des dimensions telles que l’accent mis sur l’efficacité de l’aide et ses résultats, et la nécessité d’une gestion proactive des risques. Beaucoup de directives de politique opérationnelle sont en outre un amalgame d’aspects qui relèvent à la fois des politiques et des procédures, voire des principes d’action, et se concentrent sur des règles détaillées et étroites plutôt que sur les vrais principes de politique opérationnelle qui seraient mieux à même de résister à l’épreuve du temps. Le nombre de politiques applicables à lui seul aboutit inévitablement à ce que les problèmes ne soient pas traités de manière uniforme, et soulève des préoccupations quant aux niveaux appropriés de diligence raisonnable et de véritable responsabilité appliqués, la direction et le personnel ayant de plus en plus de mal à connaître ces politiques, à les appliquer et à les respecter. Pire même, il existe un risque de voir à l’avenir le personnel et les chefs de service se sentir artificiellement rassurés de la qualité des opérations du simple fait de s’être conformés à tout cet ensemble d’exigences d’ordre réglementaire6. 11. Intégration des avancées récentes en matière de réforme des prêts d’investissement. Les nouvelles directives de politique opérationnelle et de procédure intègrent les éléments de réforme des prêts d’investissement déjà mis en place : par exemple, l’approche fondée sur les risques qui a été introduite dans le cadre de cette réforme et qui s’inscrit dans un effort plus large tendant à mieux évaluer et atténuer les risques à tous les niveaux de l’institution 7. La dimension de risque figure ainsi dans le type de langage sur lequel reposent l’OP et la BP. 12. Appui à l’exécution. Le texte de ces directives reflète également le rééquilibrage opéré pour faire davantage porter l’effort sur l’appui en matière d’exécution des projets que sur leur préparation. Cette évolution témoigne du fait que la Banque est passée de l’ancien modèle, qui lui donnait pour fonction principale de « superviser » les projets (essentiellement, d’en vérifier l’exécution) au regard de règles prescrites, à un processus plus collégial dans lequel elle travaille aux côtés de ses clients en tant que partenaires à part entière pour trouver des solutions aux problèmes qui se posent en cours d’exécution. L’appui de la Banque à l’exécution est fondé sur le lien qui unit risques et résultats. L’évaluation et la gestion des risques relèvent d’un processus 6 7
Investment Lending Reform Concept Note, op. cit., page 5. Voir le document intitulé Moving Ahead on Investment Lending Reform: Risk Framework and Implementation Support (SecM2009-0442, IDASecM2009-0499), 9 septembre 2009.
7 dynamique qui commence avec la préparation du projet et se poursuit tout au long de son exécution. La nouvelle approche fondée sur les risques permet de recentrer l’attention des équipes et de la Direction sur les risques au stade de la mise en œuvre du projet qui pourraient compromettre la réalisation des objectifs de développement. Par ailleurs, des initiatives d’assurance et de suivi de la qualité ont été lancées pour attirer l’attention de la Direction sur les questions d’exécution et renforcer les outils dont disposent les équipes de projet pour apporter un appui aux pays clients. 13. Un choix d’instruments de prêt bien défini. Pour finir, un important élément de la réforme des prêts d’investissement a consisté à rationaliser et regrouper les divers types d’instruments offerts — à offrir une seule formule souple de financement de projets à la place de l’éventail antérieur de sous-produits d’investissement proposés, qu’il s’agisse des prêts d’investissement spécifiques (SIL), des prêts ou programmes sectoriels d’investissement et d’entretien (SIM et SIP), des prêts-programmes évolutifs (APL), des prêts au développement des connaissances et à l’innovation (LIL), des prêts d’assistance technique (TAL) ou des prêts à des intermédiaires financiers (FIL). Les nouvelles OP et BP fournissent cette option unique en l’assortissant de la flexibilité voulue afin de permettre aux pays de choisir le concept approprié et d’entreprendre les projets sur la base des objectifs et des considérations de risque qui leur sont propres. III. STRUCTURE DE LA NOUVELLE POLITIQUE DE PRETS D’INVESTISSEMENT 14. Un examen détaillé des directives de politique et procédure en matière de prêts d’investissement a confirmé les résultats de l’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA. Comme le document conceptuel l’a relevé, dans le Manuel opérationnel figure toujours une directive de 1984 qui donne essentiellement des orientations et des conseils de bonne pratique ; et bon nombre de ses dispositions figurent également dans des OP, des BP et des directives pour le personnel qui ont été publiées par la suite. Le document conceptuel a aussi mis en évidence d’autres exemples de doublons, de chevauchements, d’incohérence et d’éléments qui sont situés en dehors du cadre des prêts d’investissement. Certains de ces exemples sont les suivants :
Dans plusieurs OP — par exemple, OP 8.10, Mécanisme de financement de la préparation des projets et OP 12.00, Disbursement — figurent des instructions au personnel sur la manière d’appliquer des politiques qui relèvent en fait des BP.
Certaines OP contiennent des dispositions qui sont situées en dehors du cadre des prêts d’investissement. Un exemple est offert par OP 8.00, Rapid Response to Crises and Emergencies, qui a des dispositions s’appliquant aux programmes de pays et à la gestion du portefeuille global — des dispositions importantes à conserver, mais ne relevant pas de l’OP consacrée aux prêts d’investissement. Telle qu’elle est actuellement rédigée, l’OP 8.00 ne permet pas au personnel de comprendre facilement ce qu’il doit faire précisément pour aider un pays client à préparer une opération de prêt d’investissement en cas de crise ou dans une situation d’urgence.
Plusieurs OP — par exemple, OP12.00, Disbursement, OP13.05, Project Supervision et OP 13.40, Suspension of Disbursements — reprennent inutilement les termes des conditions générales des accords de prêt.
8
Plusieurs BP, notamment BP 10.00, Identification to Board Presentation, vont audelà de ce qui est exigé pour la mise en œuvre de la politique, et comprennent des modèles supplémentaires et des informations concernant le traitement du projet (par exemple, le nom de la personne à qui envoyer un document pour distribution aux administrateurs), qui sont des éléments plutôt indiqués pour des instructions internes au personnel (pouvant être aisément actualisées le cas échéant) et non pas pour un manuel de politiques.
Dans plusieurs OP, y compris l’OP 6.00, Financements de la Banque, l’OP 10.02, Gestion financière et l’OP 13.05, Project Supervision, figurent des dispositions qui ont un caractère de conseil et non de politique.
OP 4.76, Tobbaco, présente essentiellement la pratique de la Banque et les dispositions internes en matière de traitement de projet — comment obtenir l’approbation d’une exception (qui doit être signalée aux Administrateurs) à la règle normale selon laquelle la Banque n’accorde pas de financement pour la production, la transformation ou la commercialisation du tabac.
En revanche, dans la BP 8.10, Mécanisme de financement de la préparation des projets, figurent des dispositions relevant de la politique opérationnelle — le pouvoir spécial conféré par les Administrateurs à la Direction aux fins d’approbation des avances pour la préparation de projets.
Certaines OP et BP ont des notes de bas de page qui contiennent des éléments importants des directives en matière de politique ou de processus pouvant facilement passer inaperçus. Par exemple, c’est dans une note de bas de page de l’OP 6.00, Financements de la Banque, que figurent les instructions pour l’application de la politique relative au financement rétroactif.
L’examen a également porté sur les mémorandums opérationnels, qui sont des directives relatives à l’application de politiques émises par le Vice-président, Politique opérationnelle et services aux pays (OPCS). Les mémorandums opérationnels sont sensés être des outils intérimaires, en attendant les mises à jour des directives de politique, mais certains restent effectifs des années durant. Le processus de modernisation du cadre de politique offre la possibilité de mettre de l’ordre en intégrant les éléments pertinents des mémorandums opérationnels dans les nouvelles OP et BP. A. Architecture des nouvelles OP et BP 15. L’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA a recommandé — et la Direction, IEG et les Administrateurs ont appuyé — une réorientation du cadre de politique, d’une approche étroitement prescriptive à celle fondée sur des principes. C’est cette approche qui régit la nouvelle OP sur les prêts d’investissement proposée ainsi que l’objectif de la Direction de refonte de l’ensemble du Manuel opérationnel (voir l’Encadré 2). Cette approche s’appuie sur celle appliquée pour formuler l’OP/BP 8.60, Prêts à l’appui de politiques de développement et l’OP/BP 9.00, Financement-programme pour les résultats. Le document d’orientation pour la
9 réforme du Manuel opérationnel (qui a également été accueilli favorablement par CODE) présente l’architecture opérationnelle ci-après8:
Les OP doivent être des énoncés relativement succincts et bien ciblés des buts, des résultats globaux et des principaux principes directeurs, donnant des orientations de haut niveau concernant les décisions et les mesures nécessaires à l’accomplissement de la mission de développement de la Banque.
Les BP doivent récapituler les procédures que les services de la Banque doivent suivre pour réaliser des objectifs institutionnels précis et remplir les conditions de la politique.
Les notes de bas de page des OP et BP se limiteront généralement à des références et non servir à donner des instructions essentielles de la politique.
Outre les OP et BP qui constituent le Manuel opérationnel, des procédures d’instruction de projet décriront les différents rôles, responsabilités et points de décision internes définis dans les BP. Ces procédures comprendront, par exemple, celles destinées au personnel concernant les règles de validation interne, ainsi que les modalités de présentation d’une opération à l’approbation du Conseil. Dans le passé, certaines de ces procédures internes, sans rapport avec le contenu des opérations, étaient intégrées dans les OP et, plus souvent, dans les BP. Grâce à leur regroupement dans une classification distincte, les OP et BP gagneront en clarté et en pertinence et offriront un mécanisme plus clair de responsabilisation et de prise de décision. Les procédures d’instruction des opérations seront progressivement reliées automatiquement au portail de traitement des projets et contribueront ainsi à un cadre convivial et homogène de traitement de projets.
L’Encadré 2 met en évidence les travaux engagés très récemment sur une réforme de plus vaste portée du mécanisme de politique et des processus de prise de décision de la Banque. Les premiers résultats devraient être présentés aux comités du Conseil (Audit/CODE) à l’automne. La Direction fera alors le point des conséquences pour ce processus concernant les prochaines étapes. Toutefois, ce processus ne devrait pas avoir de répercussions sur le contenu global de la politique.
Encadré 2 : Rationalisation de la politique des prêts d’investissement, responsabilité et prise de décision et initiative relative au cadre des politiques et procédures de l’ensemble de la Banque L’action engagée en vue de moderniser et de rationaliser le cadre de politique opérationnelle des prêts d’investissement est liée à un certain nombre d’autres initiatives en cours visant à moderniser la Banque mondiale. Ces initiatives comprennent les suivantes : Modernisation du cadre global des politiques et procédures (voir Rapport de l’IAD no WBG FY12-04, Audit of WBG Framework for Policies and Procedures, AC2012-0011, 10 février 2012). Au titre de cette initiative, la Banque élaborera un protocole précis pour la préparation et la conception, le traitement, l’adoption et les modifications des politiques et des procédures. Les modifications porteront sur les ressources administratives et
8
Voir le document intitulé, The Bank’s Operational Policy Manual: Issues and Prospects for Reform, Approach Paper (CODE2011-0024), 1er avril 2011.
10 humaines et les politiques opérationnelles. Les premiers résultats devraient être présentés aux comités du Conseil (Audit/CODE) à l’automne 2012. Étant donné que les travaux sur la politique des prêts d’investissement représentent un processus à deux étapes, la dernière étape tirera parti de cette initiative menée à l’échelle de l’ensemble de la Banque. D’une manière générale, ces travaux ne devraient pas avoir d’incidence sur le contenu de la politique des prêts d’investissement, mais ils pourraient entraîner des modifications de sa forme et de sa présentation. Responsabilité et prise de décision. Au titre des réformes institutionnelles de la Banque en cours, un nouveau mécanisme de responsabilité et de prise de décision a été élaboré. Le regroupement des directives de politique en matière de prêts à l’investissement se poursuit parallèlement à l’élaboration du nouveau cadre. De ce fait, l’avantprojet de BP intègre les termes de ce cadre et il est aligné sur ses points de décision, ses étapes simplifiées de traitement des opérations et les rôles des acteurs à chaque point du processus de prêt d’investissement. Lorsque l’OP et la BP seront finalisées et que les nouvelles étapes de traitement des opérations auront été mises en place, les prêts d’investissement auront un cadre d’attribution des responsabilités clairement défini offrant un mécanisme transparent de prise de décision et la capacité de prendre des risques mesurés. Refonte du Manuel opérationnel (OM). La Banque mondiale actualise son Manuel opérationnel afin de faciliter l’accès et l’interprétation de ses OP/BP par le personnel, les clients et le public ; d’éliminer les sections qui font double emploi ou sont obsolètes ; et d’établir une distinction claire entre les règles contraignantes et les orientations données à titre de conseil. L’actualisation ne vise pas à modifier la teneur des politiques opérationnelles de la Banque, mais plutôt à en faciliter l’application efficace. La proposition de regrouper les multiples OP et BP qui régissent les prêts à l’investissement en une seule et même directive de politique et de procédure représente l’une des pièces maîtresses de la réforme du Manuel opérationnel et cadre pleinement avec les principes directeurs entérinés par le CODE du Conseil (The Bank’s Operational Policy Manual: Issues and Prospects for Reform – Approach Paper, CODE2011-0024, 1er avril 2011). Ces principes consistent à :
Simplifier l’architecture globale du Manuel opérationnel et à l’articuler autour des principaux instruments et services de la Banque.
Clarifier et rationaliser la hiérarchie des règles afin de recentrer plus étroitement les OP sur les objectifs et principes opérationnels ; donner plus clairement aux BP un caractère contraignant pour l’ensemble de la Banque ; imposer un meilleur ordre aux dispositions non contraignantes des directives et des bonnes pratiques.
Mettre le Manuel opérationnel sur une plateforme en ligne plus flexible et plus accessible.
La rationalisation des OP et BP sur les prêts d’investissement non seulement offre un bon banc d’essai pour les principes de l’ensemble de la réforme du Manuel opérationnel, mais donne l’impulsion nécessaire à l’accélération des travaux consacrés à certains de ses éléments. Par exemple, les nouvelles OP et BP sur les prêts d’investissement intègrent des portions de certaines directives de politique et procédure qui s’appliquent à l’ensemble de la gamme d’instruments de financement de la Banque. Il serait logique d’en profiter pour intégrer les portions pertinentes de ces directives dans les OP/BP régissant d’autres instruments de financement, et éliminer par la suite les directives autonomes initiales. Par exemple, l’OP/BP intégrée sur les prêts d’investissement incorporerait des aspects pertinents de l’OP 12.00, Disbursement, de l’OP/BP 13.00, Signature/Effectiveness, de l’OP/BP 13.30, Closing Dates, de l’OP/BP 13.40, Suspension of Disbursements et de l’OP/BP 13.50, Cancellations. Si le Conseil accepte cette proposition, la même mesure pourrait s’appliquer aux OP et BP régissant d’autres instruments de financement auxquels ces directives s’appliquent — OP/BP 8.60, Prêts à l’appui de politiques de développement et OP/BP 9.00, Financement-programme pour les résultats.
11 B. Champ d’application des nouvelles OP et BP 16. Compte tenu de l’analyse qui précède et de l’architecture des OP et BP, le projet de l’OP/BP 10.00 regroupe 20 OP et 18 BP actuels régissant les prêts d’investissement (plus l’OMS 2.20). Plus précisément, il est proposé d’intégrer ce qui suit dans la nouvelle OP/BP 10.00 : Identification/préparation/évaluation/présentation au Conseil OP 4.76, Tobbaco OP / BP 6.00, Financements de la Banque OP / BP 8.10, Mécanisme de financement de la préparation des projets OP / BP 10.00, Investment Lending: Identification to Board Presentation OP / BP 10.04, Economic Evaluation of Investment Lending OP / BP 13.00, Signing of Legal Documents and Effectiveness of Loans and Credits Supervision (Appui en matière d’exécution) OP / BP 13.05, de Project Supervision OP / BP 13.20, Financement accordé en complément à un prêt à l’investissement OP / BP 13.25, Use of Project Cost Savings OP / BP 13.40, Suspension of Disbursements Achèvement et évaluation OP / BP 13.30, Closing Dates OP /BP 13.50, Cancellations OP / BP 13.55, Implementation Completion Reporting OP 13.60 Monitoring and Evaluation* Aspects fiduciaires OP / BP 10.02, Financial Management OP / BP 12.00, Disbursement Sous-instruments spécifiques de prêt d’investissement OP / BP 8.00, Rapid Response to Crises and Emergencies* OP / BP 8.30, Financial Intermediary Lending OP / BP 8.40, Technical Assistance* OP / BP 8.45, Grants* *Contient des dispositions non liées aux prêts d’investissement qui seront séparées et conservées dans le Manuel opérationnel
17. Exclusions. La nouvelle OP/BP 10.00 n’intègre pas les dix OP/BP sur les mesures de sauvegarde applicables aux prêts d’investissement, ni l’OP/BP sur la passation des marchés, ni quelques autres OP/BP qui, en raison de leur complexité, doivent être analysées plus avant. (La BP couvre en particulier les documents de projet rendus publics par la Banque. Elle ne couvre pas les documents que l’emprunteur publie pour se conformer aux politiques de sauvegarde environnementale et sociale.) Les OP/BP ci-après n’ont donc pas été prises en compte dans le processus de rationalisation : Identification/préparation/évaluation/présentation au Conseil OP / BP 3.10, Financial Terms and Conditions of IBRD Loans, IBRD Hedging Products, and IDA Credits OP 7.00, Lending Operations: Choice of Borrower and Contractual Agreements OP 7.20, Security Arrangements OP 7.30, Dealing with De Facto Governments OP / BP 14.40, Trust Funds Aspects fiduciaires OP / BP 7.40 Disputes over Defaults on External Debt, Expropriation, and Breach of Contract
12 OP / BP 11.00, Procurement Mesures de sauvegarde OP / BP 4.00, Piloting the Use of Borrower Systems to Address Environmental & Social Safeguard Issues in Bank-Supported Projects OP / BP 4.01, Évaluation environnementale OP / BP 4.04, Habitats naturels OP 4.09, Lutte antiparasitaire OP / BP 4.10, Populations autochtones OP / BP 4.11, Patrimoine culturel et physique OP / BP 4.12, Réinstallation forcée OP / BP 4.36, Forêts OP / BP 4.37, Sécurité des barrages OP / BP 7.50, Projets relatifs aux voies d’eau internationales OP / BP 7.60, Projets dans les zones en litige
Bon nombre de ces OP/BP sont actuellement à l’étude.
9
Politiques de passation de marchés. La Direction a publié récemment les Directives sur la passation des marchés révisées qui tiennent compte des mises à jour du cadre des politiques de passation des marchés. La Direction a depuis lors proposé aux Administrateurs un document de cadrage pour un examen plus approfondi de l’architecture des politiques de passation de marchés dans le cadre des opérations9. Après de nouvelles analyses et des échanges de vues avec les Administrateurs ainsi que des consultations sur l’avant-projet du document de politique sur la passation des marchés, la version révisée du document sera présentée aux Administrateurs pour approbation d’ici décembre 2013.
Politiques de sauvegarde. La Banque a engagé un processus d’actualisation et de rationalisation de ses politiques de sauvegarde. Depuis la mise en place de ces politiques, de nombreux pays clients ont élaboré des mécanismes de réglementation pour faire face aux problèmes environnementaux et sociaux en matière de développement. Des investissements de grande envergure effectués depuis les années 90 ont permis d’élaborer ces mécanismes et de renforcer la capacité des clients, ce qui, dans bien de pays, favorise l’adhésion nationale. Le processus d’actualisation et de rationalisation s’inspirera des enseignements tirés par la Direction des résultats obtenus de l’application des politiques de sauvegarde. Dans le cadre de ce processus, la Banque privilégiera davantage l’utilisation de ces politiques pour appuyer un développement écologiquement et socialement durable ; mettra plus l’accent sur l’évaluation des répercussions et risques sociaux potentiels ; apportera des améliorations au processus d’exécution ; et adoptera des modes plus efficaces de suivi, d’évaluation et de préparation de rapports de fin d’exécution, notamment l’utilisation plus efficace des indicateurs. Le processus permettra également à la Banque de prendre systématiquement en compte les systèmes nationaux et d’élargir leur utilisation pour les politiques de sauvegarde environnementale et sociale aux niveaux national et infranational dans les pays clients éligibles ainsi que d’encourager
Voir le document intitulé, The Bank’s Procurement Policies and Procedures: Proposed Policy Review Approach Paper (AC2012-0010), 9 février 2012.
13 le renforcement constant des institutions et des capacités pour sous-tendre cette approche. Après l’achèvement de ces examens des politiques, la Banque envisagera de les intégrer dans une seule OP et BP régissant les prêts d’investissement, conformément aux recommandations de l’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA et à la démarche adoptée pour d’autres instruments de financement. 18. Conception des nouvelles OP et BP. Les avant-projets de l’OP et BP 10.00 figurent respectivement aux Annexes 1 et 2 et sont conformes aux caractéristiques de conception présentées plus haut au paragraphe 10 et dans l’Encadré 1. Ils sont également conçus pour être facilement accessibles et compris par les clients et les services de la Banque, et pour permettre à ceux-ci d’arbitrer plus efficacement entre le risque et les résultats en matière de prêt d’investissement. L’avant-projet de la directive de l’OP intègre également l’accent mis sur l’aide de la Banque lors de l’exécution opérationnelle, en tenant compte des risques liés à une opération. L’avant-projet de l’OP traduit la teneur de la politique en une directive clairement énoncée, indiquant aux pays clients et au personnel de la Banque les conditions à remplir pour le financement d’un prêt d’investissement (en répertoriant les domaines qui ne font pas partie du processus de regroupement). Il décrit les types d’activités financées par le prêt d’investissement et présente les éléments du processus d’évaluation suivi par la Banque pour décider d’appuyer la proposition du client et de la présenter au Conseil aux fins d’approbation. Il intègre la politique de la Banque relative aux dispositions exceptionnelles applicables à l’utilisation du prêt d’investissement dans les situations de fragilité, de crise et d’urgence. L’avant-projet définit par ailleurs les rôles et les responsabilités lors de l’exécution, mettant l’accent sur l’appui en matière d’exécution et le renforcement institutionnel ; il intègre aussi les modifications apportées récemment à la politique de la Banque dans le domaine de la restructuration des opérations financées par les prêts d’investissement. Enfin, l’avant-projet s’applique au suivi pendant l’exécution et à l’évaluation rétrospective, deux éléments essentiels de l’architecture de résultats des prêts d’investissement. La directive de la BP présente la procédure à suivre pour satisfaire les critères établis dans l’OP. Pour faciliter l’utilisation par les clients et les équipes de projet, il s’articule autour du cycle des opérations. 19. Cartographie des modifications. Le document offre également une cartographie des modifications et indique comment les versions antérieures des OP/BP et des mémorandums opérationnels sont prises en compte dans la nouvelle architecture. L’Annexe 3 présente une cartographie allant des OP en vigueur à l’avant-projet de l’OP 10.00, l’Annexe 4 montre une cartographie allant des BP actuelles à l’avant-projet de la BP 10.00 et l’Annexe 5 présente les modifications concernant les mémorandums opérationnels. En ce qui concerne les OP en vigueur, à l’exception de celles qui existaient avant la notion moderne de rationalisation des OP, toutes ont été conservées, mais certains paragraphes sur le processus ont été transférés aux BP. Quant aux BP en vigueur, certaines ont été conservées et d’autres ont été transférées aux instructions/directives pour le personnel. Par ailleurs, les OP et BP ne reprennent plus des dispositions qui figurent déjà dans les Conditions générales de la BIRD pour les prêts, les Conditions générales de l’IDA pour les crédits et les dons ou les Conditions Standard pour les avances au titre de la préparation des projets, ce qui permet une formulation plus concise des OP/BP.
14 20. Clarté d’un instrument unique de prêt d’investissement. L’un des objectifs initiaux de la réforme des prêts d’investissement, tels qu’ils ont été examinés avec les Administrateurs en 2009, était de rationaliser et de présenter plus clairement le menu d’options de prêt d’investissement pour répondre aux divers besoins de développement et de financement des clients. Tout d’abord, les opérations de prêt d’investissement utiliseront le risque en tant que facteur essentiel pour déterminer les projets qui feront l’objet de mesures plus complètes de préparation et de vérification préalable et les projets qui peuvent être préparés de manière plus simplifiée. Au titre de la politique unique, des dispositions exceptionnelles seront prévues pour les ripostes rapides dans les situations de crise et d’urgence. Des dispositions exceptionnelles seront également appliquées pour l’aide dans des situations de fragilité et de conflit, qui doivent bénéficier d’un niveau de tolérance plus élevé. Ensuite, d’autres options de sous-menu n’offrent pas, dans la pratique, des avantages supplémentaires. En précisant qu’il n’existe qu’un seul instrument de prêt d’investissement, la Banque pourra faire tout ce qui est en son pouvoir actuellement pour aider les clients, sans qu’il se présente des risques de malentendus qui sont à l’origine de certains des problèmes liés à l’exécution et qui ont été mis en évidence dans les examens internes et les examens indépendants. Les formes subsidiaires actuelles de prêt d’investissement ont été intégrées aux avant-projets de l’OP et de la BP comme suit (le tableau 1 indique les niveaux d’utilisation de chacune de ces formes) :
Les prêts d’investissement spécifiques (SIL) : le titre le plus courant utilisé pour le prêt d’investissement, qui offre généralement une grande flexibilité : ils peuvent financer un mélange de dépenses d’équipement et de fonctionnement ainsi que le renforcement des capacités. Les opérations qui auraient été classées en tant que SIL s’inscriront naturellement dans le cadre du nouveau produit unique de prêt d’investissement.
Le prêt ou programme sectoriel d’investissement et d’entretien (SIM/SIP) est utilisé en tant que titre (il n’existe pas de politique spécifique concernant le SIM/SIP) pour des opérations axées sur des programmes de dépenses publiques dans certains secteurs. Les SIM/SIP visaient à aligner les dépenses, les politiques et les performances sectorielles sur les priorités de développement d’un pays, en permettant de réaliser un équilibre approprié entre les nouveaux investissements, la réhabilitation, la reconstruction et l’entretien. De même, ils finançaient souvent le développement de la capacité institutionnelle à planifier, exécuter et suivre un programme de dépenses ou d’investissement — éléments qui sont désormais courants dans les prêts d’investissement en général.
Les prêts-programmes évolutifs (APL) sont ramenés dans le cadre global de la politique unique. L’avant-projet de l’OP reconnait que les programmes peuvent avoir besoin de l’appui d’un ensemble d’opérations (bien que l’opération puisse être appuyée par le biais d’un financement supplémentaire ou d’un prêt d’investissement à faible risque si le programme se déroule de manière satisfaisante). Si une série formelle est mise en évidence dans la première opération, les opérations relais de la série suivront un nouveau processus d’approbation proposé ci-après. Dans un monde en évolution rapide, le recours à des seuils de déclenchement pour les opérations suivantes s’est révélé peu pratique et a été abandonné au profit d’une politique et d’une procédure analogues à la formule efficace du financement supplémentaire.
15 L’avant-projet de l’OP et BP couvre les programmes transfrontaliers (y compris les programmes régionaux), qui sont des APL au plan formel.
Les prêts au développement des connaissances et à l’innovation (LIL) sont éliminés. Les LIL devaient viser essentiellement le développement des connaissances à titre expérimental. Il est toutefois apparu, à l’expérience, qu’avec un plafond de financement de 5 millions de dollars et pratiquement sans économies dans les coûts de préparation, les LIL n’étaient pas indiqués pour atteindre leur objectif visé, et la demande de LIL par les clients a cessé depuis plusieurs années. À leur place, les pays intègrent souvent l’évaluation de l’impact dans les opérations financées par le prêt d’investissement lorsqu’ils demandent l’aide de la Banque pour expérimenter une nouvelle solution, avant de l’appliquer de manière systématique.
Les prêts d’urgence aux pays sinistrés (ERL) répondent à un ensemble spécial de conditions auxquelles il faut faire face par une intervention rapide. Les éléments d’une telle intervention rapide ont été conservés et sont intégrés dans la nouvelle politique unique proposée au titre de considérations spéciales applicables aux interventions dans des situations de crise et d’urgence.
Les prêts d’assistance technique (TAL) ne sont plus nécessaires en tant que catégorie distincte, dans la mesure où le financement de la capacité institutionnelle peut être le principal, voire l’unique élément du financement dans une opération traitée au titre de l’OP/BP unique.
Les prêts à des intermédiaires financiers (FIL) sont pleinement intégrés dans le cadre applicable aux prêts d’investissement. Depuis quelques années, la majeure partie des opérations autonomes de financement du Groupe de la Banque mondiale en faveur des intermédiaires financiers a été accordée par la Société financière internationale (IFC), les pays clients préférant ne pas fournir de garantie souveraine dans ces situations. Cette option est néanmoins importante pour certains pays et les clients continueront d’être en mesure de rechercher le financement de la Banque en faveur de leurs intermédiaires financiers par le biais de l’instrument unique. Les prêts d’investissement destinés à des intermédiaires financiers continueront d’être signalés par une marque spécifique. La seule et unique directive OP proposée renvoie aux politiques de passation de marchés et de sauvegarde et précise que les dispositions de ces politiques qui s’appliquent lorsque l’emprunteur est un intermédiaire financier restent applicables. Comme ces prêts seront signalés, il sera facile de vérifier que ces dispositions spéciales sont bien appliquées. Les OP et BP en vigueur ont un caractère par trop prescriptif, le niveau de détail des dispositions qu’elles contiennent étant plus indiqué pour des directives à l’intention du personnel.
Les opérations du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) et du Protocole de Montréal sont ramenées dans un cadre unique de politique régissant les prêts d’investissement, car les opérations qu’elles financent sont dans la pratique les mêmes que d’autres opérations d’investissement. Ces opérations continuent naturellement d’être assujetties aux critères spéciaux énoncés dans les accords internationaux du FEM et du Protocole de Montréal, et la politique unique relève la
16 nécessité de satisfaire ces critères supplémentaires en sus de ceux du cadre de politique unique régissant les prêts d’investissement de la Banque.
Le financement supplémentaire est maintenu en tant qu’un élément dans le cadre unique de politique relative aux prêts d’investissement.
Tableau 1. Utilisation de l’instrument de prêt d’investissement au cours des années récentes (nombre d’opérations) Type
EX06
EX07
EX08
EX09
Prêt-programme évolutif 36 33 31 36 Prêt d’urgence aux pays sinistrés 33 39 36 48 Prêt à des intermédiaires financiers 3 5 3 5 Prêt au développement des 0 1 0 0 connaissances et à l’innovation Prêt d’investissement spécifique 206 207 210 192 Prêt sectoriel d’investissement et 10 8 8 0 d’entretien Prêt d’assistance technique 15 23 17 17 Total* 303 318 305 299 * Deux opérations au cours de l’ex07 et une au cours de l’ex09 n’ont pas précisé d’instrument.
EX10
EX11
28 27 11 0
33 26 5 0
237 6
205 4
20 329
20 293
IV. MODIFICATIONS DE LA POLITIQUE SOUMISES A L’APPROBATION DU CONSEIL 21. En élaborant le dispositif unique de l’OP et de la BP et en regroupant les différentes directives d’OP et de BP, la Direction a mis en évidence plusieurs domaines dans lesquels elle recommandera des modifications précises de la politique à l’examen des Administrateurs. Ces modifications sont provisoirement incluses dans les avant-projets de directives d’OP et de BP ; si elles étaient approuvées, elles seraient toutes intégrées dans la version finale des directives. A.
Fragilité
22. Comme le relève le document de cadrage examiné à la réunion de CODE en avril dernier, l’intégration de l’OP/BP 8.00, Rapid Response to Crises and Emergencies/Intervention rapide en cas de crise et de situation d’urgence, dans la directive intégrée de l’OP/BP 10.00 permettrait de préciser que la politique s’applique également aux situations de fragilité. L’absence de stabilité politique et de sécurité, qui va souvent de pair avec des institutions déficientes, constitue un obstacle majeur aux efforts de développement. Le risque associé aux situations de fragilité est double : le risque de défaillance (des marchés, de l’État ou des résultats par exemple) est élevé, et les retombées en cas de défaillance peuvent être encore plus catastrophiques. Ne rien faire ou tarder à agir est donc très risqué. Cette précision — que lorsqu’un emprunteur ne dispose pas d’une capacité institutionnelle suffisante en raison d’une situation prolongée de fragilité ou de conflit, des considérations spéciales doivent s’appliquer — répond à l’engagement concernant l’intégration, approuvée par le Conseil, des thèmes du WDR 2011 dans les opérations de la
17 Banque10. La prise en considération de ces éléments permettrait de renforcer l’appui à l’exécution, de simplifier les procédures opérationnelles et de prévoir d’autres modalités d’exécution tenant compte des difficultés propres aux situations de fragilité. En outre, du fait de vulnérabilités spécifiques, certains pays, notamment les petits États, pourraient aussi avoir besoin de cette flexibilité supplémentaire. 23. Au-delà des modifications de la politique des prêts d’investissement, en tant qu’une priorité en matière de mobilisation des processus opérationnels 11, la Banque étudie actuellement un autre train de mesures visant à renforcer son aide dans les situations de fragilité et de conflit. Elle s’emploiera à mieux adapter ses stratégies d’aide-pays aux situations de fragilité. Par exemple, un programme intégré d’aide d’urgence et/ou de redressement à la sortie d’un conflit pourrait inclure des activités ne relevant pas des domaines d’intervention classiques de la Banque, comme les opérations de secours, la sécurité et des activités de promotion de l’édification de l’État et de consolidation de la paix, en tant que conditions préalables d’une reprise à plus long terme. La Banque établira des partenariats opportuns avec d’autres donateurs pour la préparation, l’évaluation et la supervision de telles activités qui ne rentrent pas dans ses domaines de compétences fondamentales, en fonction de l’avantage comparatif et des compétences fondamentales de chacun de ces donateurs. Ces modifications seront prises en compte dans le cadre de la refonte du Manuel opérationnel. B.
Analyse économique des opérations d’investissement
24. Après l’examen de l’analyse coût-avantages des prêts d’investissement, IEG a conclu que la Banque devait déterminer la portée de l’analyse coût-avantages d’une manière qui tienne compte des difficultés à chiffrer les avantages tout en préservant un niveau de rigueur élevé dans la justification des projets12. La Direction a fait appel aux mêmes experts qui avaient contribué au début des années 90 à l’élaboration de la politique en vigueur. Ils ont conclu, comme cela apparaît à l’Annexe 7, que l’analyse économique de projet reste un élément clé de l’examen du projet, mais compte tenu d’une expérience de près de 20 ans, l’accent ne devrait pas être mis sur un seul nombre, à savoir le taux de rentabilité économique (TRE) ou la valeur actuelle nette (VAN) prévus qui, même lorsque des données sont facilement disponibles, se traduit inévitablement par une estimation particulièrement incertaine sur dix, vingt, voire trente ans. Ils ont noté que, dans la pratique, a) les projets ne sont pas des activités isolées, mais sont intégrés dans une stratégie de développement conçue par le gouvernement et appuyée par un partenariat convenu entre le pays et la Banque, b) les informations chiffrées et leur coût et leur disponibilité varient considérablement entre les pays et les types de projets, c) les situations des pays, de la fragilité à des institutions fonctionnant de manière satisfaisante, ont des implications pour l’analyse, et d) le choix du moment revêt souvent une importance capitale dans la fourniture de l’appui au projet. La nouvelle politique exige une analyse économique rigoureuse et définit une démarche qui aidera la Direction de répondre à trois questions essentielles, à savoir : 10
11
12
Voir Rapport sur le développement dans le monde, 2011 : Conflit, sécurité et développement, Banque mondiale, 2011 et Intégrer les thèmes du Rapport sur le développement dans le monde, 2011 : Conflit, sécurité et développement (DC2011-0003), 4 avril 2011. Voir Bilan de la modernisation des processus opérationnels de la Banque : résultats, ouverture et éthique de responsabilité, printemps 2012 (DC2012-0005), 10 avril 2012. Voir document intitulé, Cost-Benefit Analysis in World Bank Projects, Groupe indépendant d’évaluation, Banque mondiale, 2010.
18
Quel est l’impact probable du projet sur le développement ?
La fourniture par le secteur public est-elle le moyen le plus indiqué ?
Quelle est la valeur ajoutée de la Banque ?
Il s’agit de passer d’une approche fondée uniquement sur le calcul du TRE à une conception plus théorique de ce que le projet tente de réaliser et de la manière dont il compte y parvenir. La démarche ne diminue en rien la valeur des données chiffrées utilisées pour répondre à ces questions. En fait, il importe que des chiffres, y compris une projection du TRE envisagé, soient fournis si possible, moyennant un coût raisonnable. L’approche actuelle permet également de tenir compte de la diversité du portefeuille et des implications sectorielles pour déterminer le type d’analyse le plus approprié. Un changement important est que la nouvelle politique renforce la place accordée à l’analyse économique en l’intégrant mieux au cycle de préparation du projet, depuis le stade de la conception et de la préparation initiale jusqu’à celui de l’évaluation. Des directives seront établies à l’intention des agents pour les guider dans le choix du cadre d’analyse économique le plus indiqué pour leurs projets, et des conseils et des outils seront fournis au personnel pour l’aider à conduire cette analyse. C.
Séries d’opérations
25. Les Administrateurs approuvent actuellement selon la procédure régulière le premier d’une série de projets comportant plusieurs phases ou portant sur plusieurs pays, les projets ultérieurs faisant l’objet d’approbation tacite à moins qu’ils n’aient subi des modifications substantielles. Les séries de projets comportant plusieurs phases échelonnées dans le temps utilisent actuellement des seuils de déclenchement pour indiquer que l’opération est prête pour la phase suivante. Comme il a été indiqué plus haut, les seuils de déclenchement se sont révélés être des outils peu pratiques pour évaluer l’état de préparation pour le financement ultérieur et seront abandonnés en tant que condition. L’approbation du financement de projets relais devrait plutôt se fonder sur les résultats de la phase initiale ainsi que sur la conformité avec les objectifs de développement établis pour la série. Cette modification ne concerne pas les opérations généralement qualifiées de prêts-programmes évolutifs horizontaux, des prêts à des emprunteurs multiples selon un modèle standard (par exemple la série Lutte contre la grippe aviaire et préparation et riposte aux pandémies humaines). D.
Financement supplémentaire
26. Le rapport d’étape sur le financement supplémentaire13 a indiqué que « rapide » et « simple » étaient deux termes qui ne sont normalement pas associés aux opérations de prêt d’investissement de la Banque, mais qu’ils sont bien indiqués pour les résultats en matière de financement supplémentaire. Ces prêts ont fait leurs preuves en tant que moyen de fournir une aide à faible coût mais très rentable dans un environnement qui présente un risque relativement peu élevé, car ils tirent parti de la solide expérience de l’opération sous-jacente au plan de la réalisation des objectifs de développement. Un financement supplémentaire est accordé pour 13
Voir Additional Financing: Responding to New Needs—Progress Report (SecM2009-0025), 29 janvier 2009.
19 couvrir indifféremment : a) les dépenses requises pour mener à leur terme les activités initialement prévues au titre du projet dans le cas d’un déficit de financement imprévu ou d’un dépassement de coût ; b) des activités supplémentaires ou élargies ayant pour effet de sensiblement renforcer l’impact et l’efficacité d’un projet en termes de développement ; et/ou c) un programme modifié ou supplémentaire d'activités dans le cadre de la restructuration du projet lorsque le montant du financement initial est insuffisant pour couvrir ledit programme. Ces prêts sont invariablement appréciés par les clients. Le processus de rationalisation en cours ne modifie pas ces critères. 27. Afin de limiter le risque d’utilisation de ce type de financement alors qu’une nouvelle opération aurait été mieux indiquée, la politique initiale exigeait que la clôture du prêt supplémentaire intervienne dans les trois ans suivant celle du prêt initial. Il ressort de l’expérience que d’autres dispositions de la politique suffisent pour garantir l’utilisation appropriée du financement supplémentaire. Un financement supplémentaire ne peut être accordé que si l’exécution du projet est jugée satisfaisante, notamment si les clauses de l’accord de prêt sont bien respectées, et si le prêt supplémentaire est économiquement justifié. Les équipes sont par ailleurs censées commencer par envisager d’autres options de financement. En outre, chaque opération doit être assortie d’une évaluation et d’un cadre de risques et de résultats actualisés. Ces mesures et le contrôle exercé par la Direction sont en place pour assurer que le financement supplémentaire est utilisé conformément aux critères énoncés au paragraphe 26 ci-dessus. La Direction propose donc d’éliminer de la nouvelle politique l’obligation de respecter le délai de trois ans susmentionné. E.
Flexibilité supplémentaire des prescriptions en matière d’audit
28. Les opérations sont actuellement tenues de présenter les audits dans les six mois suivant la fin de l’année du projet. Cette règle sera maintenue, mais l’expérience montre que, dans certains cas, il y a de bonnes raisons de faire preuve de plus de flexibilité en ce qui concerne l’échéancier. La nouvelle politique continuera d’exiger que les états financiers des projets soient audités chaque année et que ces états financiers audités soient normalement communiqués six mois après la clôture de l’exercice budgétaire de l’emprunteur. Un autre délai pourra cependant être fixé pour la présentation dudit audit annuel, sans qu’il soit besoin de déroger à la politique. Une flexibilité accrue permettrait à la Banque de mieux prendre en compte les circonstances propres aux pays et, le cas échéant, d’utiliser les systèmes nationaux lorsque la règle de six mois pourrait inutilement empêcher leur utilisation. Des directives expliquant dans quelles circonstances cette option pourrait être envisagée seront fournies, et la Direction assurera un suivi pour empêcher que la formule soit indûment appliquée. F.
Relèvement des plafonds de l’avance pour la préparation de projets
29. Étant donné que les pays ont de plus en plus de mal à affecter des ressources aux activités de préparation, la Direction propose de relever les plafonds actuels de l’avance pour la préparation de projets, se chiffrant à 3 millions de dollars en temps normal et à 5 millions de dollars dans les situations de fragilité, respectivement à 6 millions de dollars et à 10 millions de dollars.
20 G.
Reclassification de politiques et procédures
30. En sus des modifications de politiques spécifiques présentées plus haut, le processus de rationalisation a mis en évidence un certain nombre de directives de politique opérationnelle qui, sur la base de la définition des OP et BP et de leur distinction, devraient être classées en tant que directives de procédure de la Banque. Dans certains cas, les directives de procédure en vigueur sont plus indiquées en tant qu’instructions ou orientations pour le traitement des opérations. Ces modifications à des fins de reclassification sont présentées plus en détail dans les annexes et la Direction invite le Conseil à les approuver. V. ENJEUX ET RISQUES 31. La modernisation des règles actuellement en vigueur est la dernière étape de la réforme des prêts d’investissement envisagée lorsque le processus a été enclenché au début de 2009. Elle s’inscrit dans le prolongement des avancées substantielles réalisées sur les quatre fronts de la réforme (adopter une approche des prêts d’investissement fondée sur les risques, renforcer l’aide à la mise en œuvre, rationaliser les différentes options de financement et créer un climat porteur, notamment en modernisant les systèmes faisant appel aux technologies de l’information), tient compte des recommandations de l’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA et constitue un élément clé du processus de modernisation de l’ensemble des processus opérationnels de la Banque. Cette modernisation du cadre de fonctionnement est jugée importante et nécessaire, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’institution, y compris par le CODE lorsqu’il a examiné le document préliminaire en avril 2011. Formuler une nouvelle directive de politique opérationnelle (OP) et de procédure de la Banque (BP) applicable aux prêts d’investissement n’en demeure pas moins problématique. Les difficultés et les risques que cela pose, ainsi que les propositions de la Direction sur les moyens à mettre en œuvre pour y faire face, sont présentés dans les paragraphes suivants. 32. Dilution des politiques de la Banque. L’effort entrepris pour revoir la hiérarchie des politiques, des procédures, des instructions et des directives et parvenir à une formulation plus succincte des principes sur lesquels la politique opérationnelle est fondée pourrait être interprété par certains comme une tentative de la part de la Banque de desserrer le cadre des règles régissant actuellement les prêts d’investissement. La Direction a la ferme conviction que la modernisation de ces règles n’entraînera aucune dilution des politiques de la Banque, mais qu’elle en renforcera au contraire l’efficacité au plan du développement. La Direction prévoit de mener des consultations sur la nécessité de moderniser le cadre actuel et sur les modalités concrètes de simplification des directives de politique opérationnelle et de procédure de l’institution. La Banque a préparé une analyse très détaillée de la manière dont les informations qui figuraient précédemment dans ces directives et dans les mémorandums opérationnels ont été réorganisées dans les avant-projets de directives de politique opérationnelle (OP) et de procédure de la Banque (BP). Dans ce contexte, l’important est d’assurer que la nouvelle directive de politique opérationnelle applicable aux prêts d’investissement énonce en termes brefs et précis les principes qui la gouvernent, de manière à donner au personnel des orientations et des instructions beaucoup plus claires sur les mesures à prendre pour réaliser la mission de développement de la Banque. Cela vaut pour toutes les directives OP de la Banque. Un autre point à souligner est que les dispositions plus détaillées de la directive BP concernant
21 l’application de ces instructions ne sont pas fournies uniquement à titre indicatif, mais qu’elles ont un caractère obligatoire et figureront dans le portail pour les opérations. 33. Calendrier. Ce processus de modernisation et de regroupement des différentes règles qui gouvernent les prêts d’investissement en une seule et même directive de politique opérationnelle et de procédure intervient alors même que la Banque se livre à un examen important de ses politiques de passation des marchés et de sauvegarde. On peut légitimement se poser la question de savoir pourquoi la Direction a choisi de procéder de la sorte au lieu d’attendre que les examens en cours sur les règles de passation des marchés et les principes de sauvegarde soient terminés pour pouvoir prendre en compte leurs conclusions dans la formulation de la nouvelle directive applicable aux prêts d’investissement. 34. La Direction estime que compte tenu des questions préoccupantes soulevées par l’examen des mécanismes de contrôle interne de l’IDA et des importants changements approuvés récemment dans le cadre de la réforme des prêts d’investissement, il est urgent de procéder à la modernisation du cadre. On pourra ensuite consacrer le temps nécessaire à la conclusion des examens des règles de passation des marchés et des principes de sauvegarde. Il s’agira alors de prendre soigneusement en considération les résultats de ces examens pour déterminer s’il est souhaitable et faisable d’en tenir compte dans la nouvelle directive de politique opérationnelle et de procédure afin qu’elle couvre tous les aspects de la politique régissant les prêts d’investissement. 35. Modifications de la politique. Le nouveau cadre reflète les changements apportés jusqu’ici à la politique applicable aux prêts d’investissement et la nécessité de fournir au personnel et aux clients de la Banque un ensemble de politiques et de procédures plus cohérent, compréhensible et facile d’emploi. Lors du travail mené pour formuler une seule et même directive de politique opérationnelle et de procédure, la Direction a néanmoins constaté que d’autres aspects de la politique devaient également être modifiés, et elle propose que ces modifications soient approuvées dans le cadre du processus actuel d’élaboration d’une nouvelle directive de politique opérationnelle et de procédure, et non dans le cadre d’un exercice distinct. 36. La Direction estime que le présent document établit clairement le bien-fondé des changements préconisés et la manière dont ils seront concrètement mis en œuvre. Le processus de consultation externe contiendra des références précises aux modifications proposées, et les informations reçues en retour seront communiquées aux Administrateurs et prises en compte dans les propositions finales que la Direction soumettra au Conseil. 37. Point de vue du personnel. La modernisation du cadre régissant les prêts d’investissement a pour but de rendre l’ensemble des politiques et des procédures applicables plus clair et cohérent. Cela étant, le personnel risque de considérer qu’il s’agit encore une fois d’un exercice purement bureaucratique et de guetter tout élément susceptible d’apparaître comme une règle supplémentaire qui génère un surcroît de travail mais qui n’améliore pas les résultats concrets en proportion. La nature séquentielle du processus de modernisation pourrait également être perçue comme une charge supplémentaire pour le personnel, qui doit s’adapter en permanence à un ensemble de règles en évolution. Pour réduire ce risque le plus possible, la version provisoire actuelle de la directive de politique opérationnelle et de procédure est conçue
22 de manière à être compatible et en phase avec les différentes étapes de l’élaboration, de l’approbation et de la mise en œuvre du nouveau cadre. 38. Avant de soumettre le présent document au CODE pour examen, la Direction a lancé un processus de consultation interne afin de solliciter l’avis des Régions, des Réseaux et des services centraux sur le bien-fondé des mesures de modernisation et les détails concrets des avant-projets de directives de politique opérationnelle et de procédure. Selon la Direction, le personnel comprend maintenant les changements proposés et les juge souhaitables. Le personnel aura encore l’occasion de faire connaître ses vues sur ces avant-projets dans le cadre du processus de consultation. Une fois que la version définitive des avant-projets aura été approuvée, un programme de formation sera mis en place pour assurer que le personnel maîtrise parfaitement la structure et les particularités de la nouvelle directive de politique opérationnelle et de procédure. Des notes d’orientation et sur les meilleures pratiques seront également préparées et distribuées au personnel. VI. PROCHAINES ETAPES 39. Dans le cadre de la stratégie de modernisation et d’amélioration de la gouvernance interne qui vise à renforcer la culture de résultats, d’ouverture et de responsabilité, le présent document propose de regrouper au sein d’une seule et même directive de politique opérationnelle les dispositions qui figurent actuellement dans 20 OP et 18 BP différentes, ainsi que dans neuf mémorandums opérationnels. Ce regroupement est fondé sur le principe de la gestion des risques axée sur l’obtention de résultats et fait le lien entre les prêts d’investissement et la nouvelle politique d’accès à l’information. La clarté de ces dispositions renforce l’accent mis sur la responsabilité. Suite à l’examen du CODE le 6 juin, la Direction a lancé le processus de consultation externe. Un site web spécialement conçu à cet effet a été créé pour permettre aux internautes et aux organisations de faire part de leurs avis et de leurs observations sur l’avantprojet. La Direction programmera un certain nombre de rencontres en présentiel pour examiner cette version provisoire. Les représentations de la Banque dans les pays appuieront également les consultations. À l’issue du processus, la Direction modifiera le document compte tenu des résultats des consultations, et le soumettra à l’attention du Conseil pour examen. La version finale du document devrait être prête d’ici au mois de septembre ou octobre 2012.
ANNEXE 1. AVANT-PROJET DE DIRECTIVE DE POLITIQUE OPÉRATIONNELLE (OP) 10.00 — FINANCEMENT DES PROJETS D’INVESTISSEMENT
OP 10.00 –Financement des projets d’investissement La présente directive de politique opérationnelle (OP) a été établie à l’intention des services de la Banque mondiale et ne constitue pas nécessairement un traitement exhaustif du sujet.
OP 10.00 ______, 2012
Les projets d’investissement financés par la Banque sont régis par la présente OP, les BP connexes et les OP et BP suivantes, le cas échéant (y compris tout Mémorandum opérationnel pertinent) : OP 1.00, Poverty Reduction BP 2.11, Country Assistance Strategies OP/BP 2.30, Development Cooperation and Conflict OP/BP 3.10, Financial Terms and Conditions of IBRD Loans, IBRD Hedging Products, and IDA Credits OP/BP 4.00, Piloting the Use of Borrower Systems to Address Environmental & Social Safeguard Issues in BankSupported Projects OP/BP 4.01, Évaluation environnementale OP/BP 4.02, Environmental Action Plans OP/BP 4.04, Habitats naturels OP 4.07, Water Resource Management OP 4.09, Lutte antiparasitaire OP/BP 4.10, Populations autochtones OP/BP 4.11, Patrimoine culturel et physique OP/BP 4.12, Réinstallation forcée OP/BP 4.20, Gender and Development OP/BP 4.36, Forêts OP/BP 4.37, Sécurité des barrages OP/BP 7.00, Lending Operations: Choice of Borrower and Contractual Arrangements OP 7.20, Security Arrangements OP/BP 7.30, Dealing with De Facto Governments OP/BP 7.40, Disputes Over Defaults on External Debt, Expropriation, and Breach of Contract OP/BP 7.50, Projets relatifs aux voies d’eau internationales OP/BP 7.60, Projets dans les zones en litige OP/BP 8.45, Grants OP/BP 10.20, Global Environmental Facility Operations OP/BP 10.21, Montreal Protocol OP/BP 11.00, Procurement OP/BP 13.16, Country Portfolio Performance Reviews OP/BP 14.10, External Debt Reporting and Financial Statements OP/BP 14.20, Cofinancing OP/BP 14.40, Trust Funds BP 17.30, Communications with Executive Directors BP 17.55, Inspection Panel
1. Le financement des projets d’investissement par la Banque (ci-après désigné « Financement des projets d’investissement »)1 vise à promouvoir la réduction de la pauvreté et le développement durable des pays membres en fournissant des ressources financières et d’autres formes d’appui opérationnel à des projets spécifiques susceptibles d’engendrer une croissance économique diversifiée, de contribuer à la viabilité sociale et environnementale, de renforcer l’efficacité des secteurs public et privé, ou de soutenir par d’autres façons le développement 1
Le Financement des projets d’investissement par la Banque désigne la fourniture de prêts, crédits ou dons financés par la Banque (notamment la BIRD et l’IDA) sur ses propres ressources ou sur les fonds fiduciaires financés par d’autres bailleurs de fonds et administrés par la Banque, ou suivant une formule combinant ces deux sources de financements.
2 global des États membres. Le Financement des projets d’investissement sert à appuyer des projets (ci-après désignés « Projets ») dotés d’objectifs de développement bien identifiés, axés sur des activités précises et visant des résultats spécifiques ; il permet de décaisser les ressources de financement de la Banque en fonction de dépenses autorisées clairement identifiées. 2. Sous réserve des autres conditions applicables énoncées dans la présente directive de politique opérationnelle (OP), un Financement de projets peut être accordé pour toute catégorie d’activités et de dépenses, à condition qu’elles soient productives et nécessaires pour atteindre les objectifs de développement du Projet, que l’impact des Projets sur la viabilité des finances publiques du pays emprunteur soit acceptable et que les mesures de supervision acceptables dont elles font l’objet, notamment des dispositions fiduciaires jugées acceptables, soient instituées pour assurer que les ressources du Financement de projets seront utilisées aux fins pour lesquelles le financement a été accordé, en tenant dûment compte des considérations d’économie et d’efficacité. Si les conditions voulues sont réunies, par exemple, s’il y a lieu de mettre des ressources à disposition pour permettre au Projet de démarrer ou pour faciliter sa mise en œuvre, la Banque peut accepter de décaisser une partie des ressources sous forme d’avance. Aspects pris en compte dans le Financement des projets d’investissement 3. Divers aspects spécifiques au pays et au Projet sont pris en compte par l’évaluation que la Banque fait du Projet proposé, notamment aux plans de la conformité à la stratégie d’appui de la Banque au pays, des objectifs de développement assignés au Projet, des aspects technique, économique, fiduciaire, environnemental et social, auxquels s’ajoute la dimension liée aux risques connexes. 4. Analyse technique. La Banque évalue les aspects techniques du Projet, notamment les questions liées à la conception, l’adéquation entre la conception et les besoins et les capacités de l’emprunteur, les modalités institutionnelles et les problèmes d’organisation à prendre en compte pour la mise en œuvre du Projet dans le contexte des objectifs à long terme visés par l’emprunteur au plan du développement 2. 5. Analyse économique. En prenant en compte les objectifs de développement que le Projet est censé atteindre, la Banque entreprend une analyse de la justification économique du Projet, suivant des approches et des méthodes adaptées au Projet, au secteur et aux conditions du pays ; et détermine si le financement du secteur public et la valeur ajoutée de l’appui de la Banque sont appropriés. 6. Gestion financière. L’entité ou les entités responsables de l’exécution du Projet conservent des modalités de gestion financière jugées acceptables par la Banque et qui, en tant que parties intégrantes de l’ensemble des mécanismes mis en place pour l’exécution du Projet, offrent une assurance raisonnable que les ressources de Financement des projets d’investissement sont employées aux fins pour lesquelles elles ont été accordées. Les modalités de gestion financière sont constituées des systèmes de planification, de préparation de budget, de
2
À moins que le contexte ne requière une interprétation différente, les références faites au terme « emprunteur » dans la présente OP renvoient à l’emprunteur en titre ou au bénéficiaire en titre et à toutes entités associées à l’exécution du Projet.
3 comptabilité, de contrôle interne, de flux financiers, d’établissement de rapports et d’audit de l’entité ou des entités responsables de l’exécution des Projets. Les modalités de gestion financière reposent sur les institutions et systèmes actuels de l’emprunteur, en tenant dûment compte des capacités desdites institutions. 7. Passation de marchés. Les politiques de passation de marchés applicables au Financement de projets sont définies dans l’OP 11.00, sauf pour les cas de passation de marchés visés au paragraphe 11 ci-dessous, dans lesquels s’appliquent les conditions stipulées par les directives du Manuel administratif de la Banque. 8. Politiques environnementales et sociales. Les politiques environnementales et sociales applicables au Financement de projets d’investissement sont définies dans les OP suivantes : 4.00, 4.01, 4.02, 4.04, 4.07, 4.09, 4.10, 4.11, 4.12, 4.36 et 4.37. 9. Risques. La Banque évalue les risques liés à la réalisation des objectifs de développement du Projet en tenant dûment compte des risques associés à l’inaction, des évaluations visées cidessus et d’autres informations pertinentes. Considérations spéciales 10. Les catégories de Projets ci-après peuvent être assorties de conditions spécifiques au plan des politiques et de considérations spéciales. 11. Projets exécutés dans des situations caractérisées par un besoin urgent d’aide et des capacités limitées. Dans les cas où l’emprunteur/le bénéficiaire se trouve dans une situation de besoin urgent d’aide en raison d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ; est touché par un conflit ; se trouve dans un état de fragilité ; ou est confronté à des facteurs de vulnérabilité spécifiques, en particulier dans le cas des petits États, l’appui de la Banque peut prendre la forme d’un Financement de projets d’investissement. Sous réserve des exceptions ci-après, dans de telles situations, les Projets sont soumis aux conditions normales applicables au Financement de projets d’investissement : (a) Les Projets de ce type sont soumis à des conditions fiduciaires, environnementales et sociales spéciales ex ante définies dans l’OP/BP 4.01, la BP 10.00 et l’OP/BP 11.00 ; ainsi qu’à des plafonds spéciaux applicables à l’utilisation des avances pour la préparation de projets (PPA) et au financement rétroactif. (b) Lorsque les capacités du bénéficiaire s’avèrent insuffisantes pour l’exécution des activités nécessaires, la Banque peut, à la demande du bénéficiaire, consentir à d’autres modalités juridiques et opérationnelles d’exécution de Projet ainsi qu’il suit : i) la Banque peut passer des accords avec des organisations internationales pertinentes, notamment les Nations unies, des organismes nationaux, des entités privées ou d’autres parties tierces et ii) au cas où il n’existe pas d’alternative viable pour la mise en œuvre, la Banque peut exécuter des activités de démarrage financées par un don du Mécanisme de financement de la préparation des projets ou par un fonds fiduciaire, conformément aux règles de passation de marchés applicables fixées par la Banque.
4 (c) Les autres modalités d’exécution de Projet visées au sous-paragraphe b) ci-dessus se limitent au temps nécessaire pour mettre en place ou rétablir les capacités de l’emprunteur et, dans tous les cas, sont adoptées dans des Projets comprenant des mesures de renforcement de capacités destinées à faciliter de manière opportune le transfert des responsabilités d’exécution à l’emprunteur. Les propositions d’activités de démarrage exécutées par la Banque sont limitées aux activités donnant lieu à la passation de petits marchés de fournitures et de travaux, et à la mise à disposition de l’assistance technique nécessaire pour permettre à l’emprunteur d’entreprendre la mise en œuvre des activités suivantes du Projet. 12. Un Projet autonome peut être envisagé pour financer des activités de prévention des catastrophes, de riposte pour y faire face et de renforcement de capacités ; un tel Projet sera assorti d’une composante de financement conditionnel ou pourra être intégré à un Projet régulier au moyen d’une composante de réponse d’urgence conditionnelle qui, une fois déclenchée, est assujettie aux conditions exceptionnelles applicables aux situations d’urgence, de crise et de fragilité visées au paragraphe 11 ci-dessus. 13. S’agissant des Projets actuels en cours de restructuration pour y incorporer des volets de réponse d’urgence conditionnelle conformément aux dispositions du Mécanisme de réponse d’urgence de l’IDA (Immediate Response Mechanism - IRM), les Administrateurs ont délégué leur autorité à la Direction pour l’approbation des restructurations de Niveau un (voir le paragraphe 22 de la présente OP) qui impliquent une modification des objectifs de développement du Projet. 14. Série de Projets. Le Financement de projets d’investissement peut se faire en appui d’une série de Projets au bénéfice : a) d’un seul emprunteur, lorsque les objectifs retenus nécessitent un appui intégré à un programme constitué de deux Projets ou plus ; et b) de plusieurs emprunteurs confrontés à un ensemble de problèmes de développement communs ; lorsque deux emprunteurs ou plus partagent des objectifs de développement communs, les Projets individuels préparés pour chaque pays peuvent être conçus comme partie intégrante d’une série de Projets assortis de critères d’éligibilité bien définis et de caractéristiques de conception standard. 15. Projets faisant appel à des intermédiaires financiers. Le Financement de projets d’investissement peut servir à fournir des financements à des intermédiaires financiers remplissant les conditions pour y prétendre pour que, à leur tour, ils les rétrocèdent sous forme de sous-prêts ou prennent une participation dans les opérations de l’emprunteur / du bénéficiaire final. Les politiques sur la passation de marchés applicables aux Projets faisant intervenir des intermédiaires financiers sont définies dans l’OP 11.00, et les politiques environnementales et sociales applicables à ces Projets sont définies dans les OP suivantes : 4.00, 4.01, 4.02, 4.04, 4.07, 4.09, 4.10, 4.11, 4.12, 4.36 et 4.37. Mécanisme de financement de la préparation des projets (PPF) 16. En utilisant les ressources du PPF, la Banque peut accorder une avance pour la préparation de projets (PPA) à un emprunteur potentiel pour financer a) un nombre restreint d’activités préparatoires liées à l’exécution initiale du Projet ou b) des activités préparatoires en
5 rapport avec des opérations devant être financées par des Prêts à l’appui des politiques de développement ou un Financement-programme pour les résultats. Les avances pour la préparation des projets sont approuvées par la Direction sur dérogation spéciale des Administrateurs, qui détermine, périodiquement, le plafond d’engagement au titre du PPF et le montant maximum de chaque PPA. 17. Les emprunteurs suivants sont admis à obtenir des PPA : a) dans le cas de PPA octroyées par l’IDA, un pays membre ou une organisation régionale et b) dans le cas de PPA octroyées par la BIRD, tout emprunteur admis à prétendre aux ressources de la BIRD. Au cas où l’emprunteur à la BIRD n’est pas un pays membre, il est exigé du (des) pays membre(s) une (des) garantie(s) de remboursement de la PPA. Une Avance pour la préparation de projets n’est octroyée que lorsqu’il existe une forte probabilité que le financement de la Banque pour laquelle la PPA est accordée sera effectué. L’octroi d’une PPA ne fait toutefois pas obligation à la Banque de financer l’opération pour laquelle ledit financement est accordé. Une fois approuvée, la PPA est exécutée comme un Financement de projet d’investissement. Une PPA peut être refinancée à partir de ressources de n’importe quel financement de la Banque. Au cas où un tel financement venait à ne pas se concrétiser, la PPA est remboursée par l’emprunteur, à moins qu’au moment de son approbation par la Banque, ladite PPA ait été financée au moyen d’un don de l’IDA, auquel cas il n’est pas exigé de rembourser la PPA, mais le montant correspondant est soustrait de l’allocation de l’IDA du pays en question. Rôles et responsabilités de l’emprunteur et de la Banque dans le Financement des projets d’investissement 18. L’emprunteur prépare le Projet pour lequel il recherche un financement de l’investissement. La portée, les objectifs et les droits et obligations contractuels du Projet sont définis dans l’accord (les accords) juridique(s) conclus(s) avec la Banque. Les obligations comprennent les conditions suivantes : conserver des mécanismes appropriés de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre, respecter les règles et procédures de passation de marchés, de gestion financière et de décaissement, satisfaire aux obligations sociales et environnementales, et rechercher des solutions, de manière efficace et en temps voulu, aux problèmes ou violations supposés ou avérés (de nature ponctuelle ou systémique) dans ces domaines. L’emprunteur établit des évaluations et des rapports au regard de la réalisation des objectifs de développement du Projet et des résultats ciblés ; il met à disposition des rapports financiers et d’audit, ainsi que convenu. 19. La Banque évalue la proposition de Projet conformément aux dispositions de la présente OP et d’autres politiques applicables. Au cours de l’exécution du Projet, la Banque surveille le respect par l’emprunteur des obligations liées au Projet, en droite ligne des dispositions de l’accord juridique et accompagne l’emprunteur dans la mise en œuvre, en passant en revue les informations fournies par l’emprunteur sur l’état d’avancement du Projet, les progrès accomplis en direction de la réalisation des objectifs de développement du Projet et l’atteinte des résultats connexes ; la Banque réévalue les risques encourus et actualise les mesures relatives à la gestion du Projet. Les actions de soutien et de suivi menées par la Banque durant la phase d’exécution prennent fin à l’achèvement du Projet.
6 Gestion du Financement de projets d’investissement 20. Approbation. Les Administrateurs examinent les propositions de Financement de projets d’investissement soumises par la Direction. Exception faite des dons de l’IDA et des dons financés sur des ressources de fonds fiduciaires pour lesquels l’approbation explicite des Administrateurs est obligatoire, tous les autres dons sont approuvés par la Direction. Dans le cas d’une série de Projets à phases multiples ou impliquant la participation de plusieurs pays, les Administrateurs examinent la proposition de Financement de projets d’investissement, notamment le premier Projet de la série de Projets, suivant des procédures régulières ou des procédures simplifiées. Pour le reste de la série, le Financement de projets d’investissement est soumis à l’examen des Administrateurs selon les procédures de non objection 3, à condition que l’ensemble du programme de projets, ainsi que décrit dans les documents relatifs au premier Financement de projet d’investissement déjà approuvé, n’ait pas été considérablement modifié. 21. Signature des accords juridiques. La signature des accords juridiques relatifs au Financement de projets d’investissement a lieu après l’obtention de toutes les autorisations requises et s’il n’existe aucun paiement en arriéré dû à la Banque au titre d’autres financements de la Banque à l’emprunteur ou de financements à l’emprunteur ou garantis par l’emprunteur, dont l’échéance dépasse le nombre de jours au-delà desquels la Banque est en droit de suspendre les décaissements, sauf si, exceptionnellement, la Direction approuve la signature et en informe les Administrateurs. 22. Restructuration. Durant la mise en œuvre, le Projet peut, avec l’accord de la Banque et de l’emprunteur, être restructuré afin de renforcer son efficacité au plan du développement, de modifier ses objectifs de développement, d’améliorer ses performances, de changer ses indicateurs, de répondre aux risques et problèmes qui sont apparus lors de son exécution, d’utiliser de manière appropriée une partie du financement non décaissée, de prolonger la date de clôture du financement, ou de répondre par d’autres façons à l’évolution des circonstances. Une restructuration mettant en jeu une modification des objectifs de développement initiaux du Projet ou provoquant un changement de catégorie de sauvegarde — passant d’une catégorie inférieure à la Catégorie A (telle que définie dans l’OP 4.01) ou déclenchant un principe de sauvegarde n’ayant pas été déclenché initialement par le Projet — est qualifiée de restructuration de Niveau un et est soumise à l’examen des Administrateurs selon les procédures de non objection ou à la Direction, lorsque le Financement de projets d’investissement initial a été approuvé par la Direction. Une restructuration donnant lieu à toute autre modification du Projet constitue une restructuration dite de Niveau deux, dont l’approbation incombe à la Direction en vertu d’un pouvoir qui lui est délégué par les Administrateurs. La Direction informe périodiquement les Administrateurs des restructurations de Niveau deux. 23. Date de clôture. La « date de clôture » est la date après laquelle la Banque peut arrêter d’accepter des demandes de retrait au titre d’un Financement de projets d’investissement et annuler tout solde non décaissé du compte de financement. Lorsque les circonstances l’exigent, la Banque peut reporter la date de clôture. Il n’est pas prévu de report de date de clôture pour a) 3
De plus amples renseignements sont fournis à ce sujet dans les directives d’OPCS sur les étapes du processus de traitement des dossiers de projets (Processing Steps Guidelines) et celles de SECPO au sujet des procédures de soumission électronique ( eSubmission ) de documents au Conseil.
7 un Projet faisant l’objet d’une mesure de suspension des décaissements, sauf pour les aspects non soumis à des mesures de suspension ou pour b) tout financement à un emprunteur dont les rapports d’audit sont dus ou dont les rapports ne sont pas jugés satisfaisants par la Banque, à moins que l’emprunteur et la Banque soient tombés d’accord sur les actions à mener pour remédier aux insuffisances recensées. Dans des cas exceptionnels, un report de date de clôture est autorisé et peut être approuvé par la Direction. 24. Rapport d’achèvement de Financement de projets d’investissement. Après l’achèvement du Projet, la Banque procède à son évaluation et établit un rapport sur ses performances. Le rapport s’emploie à prendre en compte l’évaluation du Projet faite par l’emprunteur. Pour les Projets qui ne se concrétisent pas ou sont annulés avant d’avoir été sensiblement mis en œuvre, la Direction soumet une note de synthèse aux Administrateurs leur expliquant la situation pertinente. Pour les Projets pour lesquels les accords juridiques ne sont pas signés, la Direction en informe les Administrateurs dans le cadre de ses comptes rendus périodiques. Recours et sanctions 25. Si l’emprunteur ne respecte pas ses obligations contractuelles, la Banque engage des consultations avec lui et lui demande de prendre en temps voulu les mesures correctives appropriées. Les recours juridiques dont dispose la Banque sont spécifiés dans les accords juridiques pertinents, et comprennent le droit de suspendre les décaissements et d’annuler le Financement de projets d’investissement. La Banque exerce lesdits recours lorsque cela est justifié et qu’elle le juge approprié, en prenant en compte, entre autres, le contexte particulier du pays, secteur ou investissement considéré, l’étendue de la situation donnant lieu au recours et l’éventuel préjudice qui en découle, ainsi que les mesures et l’engagement pris par l’emprunteur pour apporter une réponse aux problèmes identifiés. Financements supplémentaires 26. La Banque peut fournir des financements supplémentaires à un Projet qui est en cours d’exécution et donne de bons résultats, ce à l’effet d’achever les activités dudit Projet lorsqu’il existe un manque de financement ou un dépassement de coût, afin de généraliser l’efficacité du Projet au plan du développement, et/ou dans les cas de restructuration de Projet où le financement initial s’avère insuffisant pour l’exécution des activités modifiées ou supplémentaires. La Banque examine la proposition de Financement de projets d’investissement supplémentaire, comme de besoin, en termes d’évaluations actualisées ou complémentaires des domaines visés au paragraphe 3-9 de la présente OP. Les financements supplémentaires financés par les prêts de la BIRD, les crédits ou les dons de l’IDA et les dons financés par les fonds fiduciaires sont soumis à l’approbation des Administrateurs, à moins que le pouvoir d’approbation de la source de financement concernée n’incombe normalement à la Direction. Politique d’information 27. Durant l’élaboration du Financement de projets d’investissement, l’appui à son exécution et l’évaluation après sa clôture, la Banque diffuse les informations relatives au Financement de projets d’investissement conformément aux dispositions de sa Politique d’accès à l’information.
8 ANNEXE 2. AVANT-PROJET DE DIRECTIVE DE PROCÉDURES DE LA BANQUE (BP) 10.00 — FINANCEMENT DES PROJETS D’INVESTISSEMENT 1. Après avoir examiné un projet proposé par un emprunteur1 en vue d’un Financement de projet d’investissement (ci-après désigné le « Projet »), la Banque entreprend, si ledit financement est approuvé, de fournir à l’emprunteur un appui pour l’exécution du Projet conformément aux conditions stipulées dans l’OP 10.00 et dans la présente procédure de la Banque 2. 2. La structure de la présente BP suit le cycle de projet : identification, préparation, évaluation, approbation, exécution et achèvement. Les documents à présenter et les points de décision concernant le Financement de projets d’investissement varient en fonction des risques encourus et de considérations spéciales, notamment les dispositions exceptionnelles applicables dans les situations caractérisées par un besoin urgent d’assistance et des capacités limitées, les projets faisant partie intégrante d’une série de projets, le financement des intermédiaires financiers et les petits dons. Comme indiqué ci-dessous, le financement supplémentaire et les restructurations de Financement de projets d’investissement durant la phase d’exécution exigent aussi des documents et des points de décision différents. A.
Phase de préparation
3. La phase de préparation comprend l’identification, l’évaluation et l’évaluation rétrospective du Projet, diverses étapes intermédiaires d’instruction et de décision, l’approbation, la signature et l’entrée en vigueur du Financement de projets d’investissement. De l’identification au concept 4. À ce stade, la Banque décide si elle poursuit la préparation de l’instrument de Financement de projets d’investissement ou pas. 5. Stade de l’identification. Au stade de l’identification, la Banque entreprend des consultations avec l’emprunteur au sujet du Projet proposé et cherche à cerner les paramètres, objectifs et besoins de financement globaux du Projet, l’éventuel niveau de financement nécessaire au Financement de projet d’investissement, ainsi que d’autres éléments d’information d’ordre général. Une fois qu’elle a trouvé un terrain d’entente préliminaire avec l’emprunteur sur le concept du Projet et ses paramètres, la décision est prise de mettre sur pied une équipe de projet et de dégager des ressources pour poursuivre plus avant la phase préparatoire du Projet pour aboutir au point de décision du concept. 6.
La Banque se charge alors, à titre préliminaire et en consultation avec l’emprunteur, de : (a) définir le Projet et ses composantes et d’évaluer ses objectifs de développement, sa justification, ainsi que ses liens vis-à-vis de la stratégie d’aide-pays établie par la Banque pour le pays considéré ;
1
2
À moins que le contexte ne requière une interprétation différente, les références faites au terme « emprunteur » dans la présente BP, renvoient à l’emprunteur ou à l’emprunteur en titre et à toute autre entité associée à l’exécution du Projet. La BP 10.00 fait pendant à la politique opérationnelle OP 10.00 dont elle est tirée, et peut être complétée plus avant par des modalités internes d’instruction des opérations et des orientations données périodiquement par la Direction.
9 (b) déterminer les résultats clés à atteindre au titre du Projet, les dépenses totales à prévoir dans le cadre du Projet, le type d’activités envisagées et les modalités générales d’exécution ; (c) procéder à une estimation du niveau de financement envisageable au titre du Financement des projets d’investissement ; (d) proposer, conformément aux dispositions de l’OP/BP 4.01, une catégorie d’évaluation environnementale pour le Projet et indiquer toutes autres conditions éventuellement applicables au titre des politiques environnementales et sociales, ainsi que d’autres politiques3. (e) définir brièvement le type de justification et/ou analyse économique appropriée pour le Projet ; et (f) mesurer les principaux risques liés à la réalisation des objectifs de développement et à l’atteinte des résultats, en prenant en compte les risques associés à l’inaction. Une fois l’idée du Projet formulée, la Banque prépare les documents à examiner au stade du point de décision sur le concept. 7. Décision sur le concept. Une décision est prise au point de décision sur le concept pour déterminer si la Banque doit poursuivre la préparation du Financement de projets d’investissement concomitamment aux orientations appropriées à donner aux équipes concernées sur le travail préparatoire futur. Des décisions sont aussi prises sur la classification des principes de sauvegarde et l’étendue du travail sur les principes de sauvegarde, la catégorie d’évaluation environnementale et l’instruction du Projet et les documents à présenter. 8. Une fois prise la décision de poursuivre la préparation du Projet, la Banque publie le Document d’information sur le projet (PID) et la Fiche signalétique sur les politiques de sauvegarde (ISDS). Avances pour la préparation de projets 9. La Direction décide de la mise à disposition d’une Avance pour la préparation de projets (PPA) financée par le Mécanisme de financement de la préparation de projets, ce sur la base de ce qui suit : 10. La Banque prépare, à la demande de l’emprunteur, des documents à examiner au point de décision sur la mise à disposition d’une PPA. La Direction décide s’il y a lieu de fournir l’avance PPA et le montant demandé, sous réserve des conditions spécifiées ci-dessous. Une fois cette décision prise, l’avance est versée en dollars des États-Unis et est assortie d’un taux d’intérêt correspondant aux taux des prêts à spread fixe de la BIRD, ou des commissions de services applicables aux crédits ou aux dons de l’IDA, selon la catégorie d’emprunteur à laquelle appartient le pays. Le paiement des intérêts ou des commissions de services, le cas échéant, est repoussé à la date de refinancement de l’avance PPA au moyen de ressources du Financement des projets d’investissement ou à l’entrée en vigueur d’autres conditions de remboursement. 11. Une ou plusieurs avances PPA peuvent être accordées au titre du Projet à n’importe quel stade avant l’approbation du Financement de projets d’investissement par la Banque, à concurrence d’un montant global de 6 millions de dollars pour le Projet (ou pour chaque Financement de projets 3
OP/BP 4.04, OP 4.07, OP 4.09, OP/BP 4.11, OP/BP 4.36, OP/BP 4.37, OP/BP 7.40, OP/BP 7.50, OP/BP 7.60.
10 d’investissement dans le cadre d’un Projet régional), à l’exception de Projets exécutés en réponse à des situations où l’emprunteur a un besoin urgent d’aide en raison d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ; est touché par un conflit ; se trouve dans un état de fragilité ; ou est confronté à des facteurs de vulnérabilité spécifiques, en particulier dans le cas des petits États, ainsi que décrits dans l’OP 10.00 et dans la Section C de la présente BP, auquel cas le montant maximum de la PPA est fixé à 10 millions de dollars pour chaque Projet. La Direction informe les Administrateurs des avances PPA approuvées. 12. Lorsqu’une avance PPA n’a pas encore été refinancée par un Financement de projets d’investissement, la Banque peut préparer des documents à examiner en vue d’un report de la date de refinancement. La Direction décide s’il y a lieu d’accorder ledit report. 13. Au cas où une avance PPA n’est pas refinancée ou si la date de refinancement est reportée et que la PPA doit être remboursée, l’emprunteur procède au remboursement de la PPA, sur notification de la Banque, en dix tranches semestrielles à peu près égales échelonnées sur une période de cinq ans commençant après la date de refinancement, à moins que l’emprunteur n’opte pour un remboursement du montant total d’emblée. Si le montant décaissé au titre de l’avance PPA est inferieur ou égal à 50 000 dollars, l’emprunteur de la PPA est tenu de rembourser ledit montant dans les soixante (60) jours suivant la notification par la Banque de la demande de remboursement. Du concept à l’évaluation 14. Au terme de ce stade, la Banque détermine s’il y a lieu de poursuivre les négociations avec l’emprunteur sur l’octroi d’un Financement de projets d’investissement. Si la décision en est prise au stade du concept, le stade de l’évaluation peut intégrer un point de décision. La Banque (a) coopère avec l’emprunteur à mesure que l’emprunteur prépare le Projet proposé et (b) entreprend des analyses diverses. Le niveau et la nature des résultats escomptés et des risques anticipés, ainsi que la nature spécifique du Projet, déterminent le contenu, la méthodologie, le champ et la profondeur de l’analyse. 15. Évaluation technique. La Banque évalue la conception technique ou la méthode d’approche du Projet et détermine dans quelle mesure elle est adaptée aux besoins de l’emprunteur. Cette évaluation comprend l’analyse des structures d’organisation et de gestion de l’emprunteur, ainsi que ses capacités, notamment en termes de suivi et évaluation. 16. Analyse économique. La Banque procède à une analyse économique du Projet. Les trois principales questions auxquelles cette analyse tente de répondre ont trait à la contribution du Projet au développement socioéconomique du pays, à la justification de l’apport du secteur public et à la valeur ajoutée qu’apporte l’appui de la Banque. Si ces trois questions doivent être gardées à l’esprit dans toute analyse entreprise, les questions plus détaillées doivent en revanche tenir compte du contexte et de la genèse des opérations, des informations disponibles et des contraintes de temps. Il s’en suit que la méthodologie exacte et le type d’analyse quantitative et/ou qualitative seront guidés par la nature du Projet et des risques qui l’accompagnent, de la disponibilité de données et de la situation du pays. 17. Gestion financière. L’évaluation de la gestion financière détermine dans quelle mesure a) les dépenses inscrites au budget sont réalistes, élaborées en tenant dûment compte des politiques pertinentes et exécutées d’une manière ordonnée et prévisible, b) des écritures adéquates sont tenues et des rapports financiers produits et diffusés aux fins de prise de décisions, de gestion et d’information financière, c)
11 des fonds adéquats sont disponibles pour financer le Projet, d) les fonds du Projet font l’objet de mesures de contrôle raisonnables et e) des dispositifs d’audit indépendant et de qualité sont en place. 18. Passation de marchés, considérations liées aux questions environnementales et sociales et à d’autres principes de sauvegarde. La Banque analyse les aspects du Projet proposé au regard de la passation des marchés, des politiques environnementales et sociales, et d’autres principes de sauvegarde, conformément aux dispositions de l’OP/BP 11.00 (sur la passation de marchés), et aux politiques environnementales et sociales et autres principes de sauvegarde applicables. 19. Fraude et corruption. Le Financement de projets d’investissement est assujetti aux Directives pour la lutte contre la fraude et la corruption dans le cadre des projets financés par des prêts de la BIRD et des crédits et dons de l’IDA (Guidelines on Preventing and Combating Fraud and Corruption in Projects Financed by IBRD Loans and IDA Credits and Grants). 20. Évaluation de risques. La Banque analyse les risques liés à la réalisation des objectifs de développement du Projet. 21. Financement rétroactif. Si l’emprunteur en fait la demande, la Banque peut consentir à fournir un financement rétroactif au titre d’un Financement de projets d’investissement. Un financement rétroactif peut être accordé lorsque : a) les activités financées par financement rétroactif sont liées aux objectifs de développement et sont incluses dans la description du Project ; b) les paiements sont destinés à financer des marchés passés conformément aux procédures de passation de marchés applicables établies par la Banque ; c) le montant total du financement rétroactif est inferieur ou égal à 20 % du montant du Financement de projets d’investissement (40 % dans le cas des Projets exécutés dans des situations où l’emprunteur a un besoin urgent d’aide en raison d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ; est touché par un conflit ; ou ne dispose pas de capacités institutionnelles suffisantes pour cause de fragilité ou de conflit prolongé et d) les paiements ont été effectués par l’emprunteur à une date remontant à 12 mois au plus avant la date prévue de la signature de l’Accord de prêt relatif au Financement des projets d’investissement. 22. Décision. Pour un Financement de projets d’investissement pour lequel une décision d’autorisation en vue de l’évaluation est nécessaire, une fois résolue la majorité des questions liées à la conception, une décision est prise pour déterminer s’il y a lieu de passer à l’évaluation, en tenant compte de l’analyse ci-dessus et d’informations sur toute violation connue, par l’emprunteur, de ses obligations vis-à-vis de la Banque au titre des opérations qu’elle a entrepris de financer. 23. Avant l’évaluation. Le PID et le projet d’ISDS sont publiés par la Banque avant l’évaluation. Pour les Projets de Catégorie A (ainsi que définis dans l’OP/BP 4.01), le résumé du rapport d’évaluation de l’impact environnemental et social est transmis aux Administrateurs avant ladite évaluation. 24. Évaluation. La Banque évalue le Projet en vue de confirmer toute information pertinente relative au Projet et au Financement de projets d’investissement, et de résoudre tout problème juridique, de conception et d’exécution non résolu. Au terme de l’évaluation, la Banque finalise le projet de documents du Projet, notamment les projets de documents juridiques. 25. En règle générale, les informations suivantes sont finalisées par la Banque après l’évaluation du Projet :
12 (a) la définition, la justification, les objectifs de développement et la portée du Projet, les dépenses prévues, les besoins de financement, ainsi que les modalités d’exécution et les dispositions concernant les flux financiers ; (b) le cadre de résultats et les modalités de suivi et évaluation ; (c) les évaluations économique, financière, de gestion financière, technique, de la passation des marchés, sociale et environnementale, ainsi que des risques, et, le cas échéant, les mesures pertinentes de gestion des risques prises ou à prendre ; (d) les informations concernant les dépenses proposées au financement de la Banque, dont il est jugé qu’elles donneront lieu à des risques particuliers (notamment les dépenses destinées à l’acquisition de terres, à la compensation pour réinstallation forcée, aux indemnités de licenciement, au déminage et à la production ou à la transformation du tabac) devant être décrits dans le document de projet conjointement avec toutes mesures d’atténuation connexes; (e) les principales conditions juridiques et les modalités de décaissement, ainsi que définies dans le projet de Lettre de décaissement, notamment les dispositions des Directives pour les décaissements applicables aux Projets ; (f) le cofinancement ou d’autres modalités de collaboration avec d’autres partenaires de développement et parties prenantes ; et (g) toute proposition d’exception aux politiques ou procédures de la Banque ou dérogation auxdites politiques ou procédures. De l’évaluation à l’approbation 26. Au terme de ce stade, la Banque détermine s’il faut approuver l’octroi du Financement de projets d’investissement à l’emprunteur. 27. Négociation. La Direction décide d’autoriser la négociation du Financement des projets d’investissement, ce sur la base de documents pertinents et en prenant en compte des informations sur toute violation connue, par l’emprunteur, de ses obligations vis-à-vis de la Banque au titre des opérations qu’elle a entrepris de financer. Une fois prise la décision d’autoriser les négociations (cette décision pouvant être prise au point de décision sur l’évaluation), la Banque et l’emprunteur procèdent aux négociations pour tenter de parvenir à un accord définitif sur les questions qui se posent et les documents pertinents. Si de nouvelles questions de fond ou l’éventualité d’importants changements dans la conception du Financement de projets d’investissement sont soulevés en cours de négociations, la Direction décide s’il y a lieu de poursuivre les négociations. 28. Approbation. Pour un Financement de projets d’investissement nécessitant l’approbation des Administrateurs, la Direction informe les Administrateurs une fois le calendrier des négociations établi et au terme des négociations. Après les négociations, la Banque finalise le projet de documents de Projet et la Direction décide de leur communication aux Administrateurs. Si une quelconque information contenue dans les documents de Projet pose des problèmes de confidentialité ou de sensibilité pour l’emprunteur, ou est susceptible d’affecter négativement les relations entre la Banque et l’emprunteur, et
13 si cette information est jugée pertinente pour le processus de prise de décisions des Administrateurs, ladite information n’est pas incluse dans le document de Projet et est décrite dans le Mémorandum du Président. En cas de paiements en arriérés dus à la Banque au titre d’autres financements de la Banque à l’emprunteur ou de financements à l’emprunteur ou garantis par ledit emprunteur au-delà du nombre de jours donnant le droit à la Banque de suspendre les décaissements, les documents de Projet ne sont pas communiqués aux Administrateurs, à moins d’une exception accordée par la Direction. Une fois remplies toutes les conditions requises pour la présentation au Conseil, les Administrateurs décident de l’approbation du financement de projets d’investissement proposé, selon une procédure ordinaire ou simplifiée. 29. La Direction décide de l’approbation des Financements de projets d’investissement ne nécessitant pas l’approbation des Administrateurs. De l’approbation à l’entrée en vigueur 30. Au terme de ce stade, la Direction décide s’il faut passer à l’exécution du Financement de projets d’investissement. 31. Signature. Après l’approbation du Financement de projets d’investissement, la Banque organise la signature des documents juridiques pertinents aussitôt que les conditions requises pour la signature sont remplies. Pour les Financements de projets d’investissement approuvés par les Administrateurs, la Direction informe les Administrateurs lorsqu’a eu lieu la signature, ou lorsque la signature a été retardée de plus de six mois à compter de l’approbation. Au cas où les documents juridiques ne sont pas signés 18 mois après l’approbation, la Banque retire normalement l’offre de Financement de projets d’investissement ; la Direction peut toutefois décider dans certaines situations d’accorder un délai supplémentaire à l’emprunteur pour la signature. Si l’offre de Financement de projets d’investissement est retirée, les Administrateurs en sont informés par le biais des rapports réguliers sur les opérations. 32. Entrée en vigueur. Les dispositions juridiques sont résiliées si les conditions relatives à leur entrée en vigueur, le cas échéant, restent insatisfaites à la date visée dans les accords, normalement 90 jours après la signature. Une fois accordé, le délai d’entrée en vigueur peut être prolongé sur décision de la Direction ; le délai n’est normalement pas prolongé de plus de 18 mois à compter de l’approbation du Financement de projets d’investissement. Lorsque le délai d’entrée en vigueur est prolongé, les clauses datées dont les dates surviennent avant la nouvelle date d’entrée en vigueur deviennent des conditions supplémentaires d’entrée en vigueur. Toute décision de la Direction d’annoncer l’entrée en vigueur de l’ (des) accord(s) juridique(s) ou de prolonger le délai d’entrée en vigueur est prise avant l’expiration du délai d’entrée en vigueur. Cependant, dans des situations exceptionnelles, si l’ (les) accord(s) juridique(s) est (sont) résilié(s) faute d’être entré(s) en vigueur au plus tard à la date d’entrée en vigueur, la Direction peut décider de rétablir la valider dudit (desdits) accord(s) de manière rétroactive. 33. Information des Administrateurs. Pour les Financements de projets d’investissement approuvés par les Administrateurs, la Direction informe les Administrateurs sur les questions ci-après dans le cadre des rapports réguliers sur les opérations : a) le délai d’entrée en vigueur ; b) les retards par rapport à la date d’entrée en vigueur excédant neuf mois, à compter de l’approbation des Administrateurs ; c) les accords juridiques résiliés pour cause de n’être pas entrés en vigueur et d) les accords juridiques résiliés mais ayant été rétablis par la Direction.
14 34. Changement de conditions avant la signature ou l’entrée en vigueur. Si au cours de la période du délai supplémentaire accordé pour la signature et l’entrée en vigueur, les conditions dans lesquelles le Financement des projets d’investissement a été initialement approuvé viennent à changer sensiblement, l’ (les) accord(s) juridique(s) n’est (ne sont) pas signé(s) ni mis en vigueur, jusqu’à ce que la Banque et l’emprunteur s’entendent sur les changements nécessaires pour répondre aux nouvelles conditions. La Direction ou les Administrateurs décident de l’approbation de ces changements conformément aux conditions de restructurations définies ci-dessous. Une fois cette décision prise, le nouvel (les nouveaux) accord(s) est (sont) amendé(s), ainsi que de besoin, pour tenir compte du nouvel (des nouveaux) accord(s) avec l’emprunteur, le garant et d’autres parties concernées. B.
Appui à l’exécution et suivi
35. Une fois que la Banque a annoncé l’entrée en vigueur de l’ (des) accord(s) juridique(s), l’emprunteur procède à l’exécution du Projet, ce avec l’appui de la Banque aux plans de l’exécution et du suivi, jusqu’à l’achèvement du Projet. 36. Rôle de l’emprunteur. L’emprunteur est chargé d’exécuter le Projet, de suivre son évolution, d’évaluer les résultats à l’achèvement du Projet et de satisfaire aux obligations contractuelles pertinentes définies dans l’ (les) accord(s) juridique(s) régissant le Financement des projets d’investissement signés avec la Banque. Sauf indication contraire par la Banque, l’emprunteur soumet des états financiers annuels vérifiés du Projet six mois après la clôture de l’exercice financier de l’emprunteur. Les audits doivent être menés par des auditeurs dont l’indépendance et les capacités sont jugées acceptables par la Banque, selon des termes de référence jugés acceptables par la Banque. 37. Rôle de la Banque. En apportant son appui à l’exécution, la Banque s’attache tout particulièrement à passer en revue le suivi des résultats du Projet, ainsi que le respect par l’emprunteur de ses obligations contractuelles. La Banque évalue régulièrement le Projet, et passe en revue le suivi des résultats et des risques, actualisant les informations sur le Projet ainsi que de besoin. La Banque surveille la réception en temps voulu des états financiers vérifiés et rapports d’audit annuels ; elle en examine le contenu et la qualité. 38. Décaissements et suspension des décaissements. Après l’entrée en vigueur de l’ (des) accord(s) juridique(s), la Banque décaisse les ressources du Financement des projets d’investissement conformément aux conditions stipulées dans l’ (les) accord(s) juridique(s) et dans la Lettre de décaissement. Si la Banque décide de suspendre les décaissements, les travaux, fournitures et services dont l’exonération est jugée bénéfique au Projet par la Banque, notamment les travaux, fournitures et services dont l’exonération contribuera à réduire les retards et le coût en cas de levée de la mesure de suspension, ou permettent une résiliation en bon ordre, peuvent être exonérées de la mesure de suspension. La suspension s’applique toujours aux accords spéciaux signés par la Banque avec des tierces parties à la demande de l’emprunteur. 39. Annulation. L’emprunteur ou la Banque peut décider d’annuler le montant d’un Financement de projets d’investissement. Lorsque l’emprunteur décide d’annuler le montant d’un Financement de projets d’investissement conformément aux conditions de l’ (des) accord(s) juridique(s) et en donne notification à la Banque, ladite annulation prend effet à compter de la date de réception de la demande d’annulation. La Banque n’accepte pas de demandes d’annulation rétroactive.
15 40. Au cas où la Banque annule un montant de Financement de projets d’investissement conformément aux conditions prévues par l’ (les) accord(s) juridique(s), elle en donne notification à l’emprunteur et fournit un registre actualisé des retraits effectués. L’annulation prend effet à compter de la date de notification, sauf dans le cas de l’annulation du solde d’un Financement des projets d’investissement intervenant après la date de clôture, ainsi que visé ci-dessous. L’annulation du montant d’un Financement de projets d’investissement est prise en compte dans l’amortissement du financement ; le montant annulé est normalement calculé au pro rata du solde du montant dû aux échéances du principal. Pour les Projets cofinancés par d’autres prêteurs, la Banque suit les procédures internes concernant la communication avec les partenaires financiers sur toute proposition d’annulation. Exception faite des cas d’annulation du solde d’un Financement de projets d’investissement intervenant après la date de clôture, l’annulation de tout montant d’un Financement de projets d’investissement constitue une restructuration du Projet. 41. Restructuration. Au cas où l’emprunteur propose des modifications au Financement de projets d’investissement, la Banque détermine s’il s’agit d’une restructuration de Niveau un ou de Niveau deux, ainsi que défini dans l’OP 10.00 et prépare les documents voulus. Les documents décrivent la justification de la proposition de restructuration et l’analyse des avantages et risques connexes. Les Administrateurs ou la Direction décide de l’approbation de la restructuration s’il y a lieu. Les restructurations prennent effet au moyen de modifications à l’ (aux) accord(s) juridique(s) ou, si l’ (les) accord(s) juridique(s) le prévoi(en)t, par notification écrite adressée à l’emprunteur. Une liste de toutes les restructurations approuvées est incluse dans les rapports réguliers sur les opérations communiqués aux Administrateurs. De l’exécution à la clôture 42. Durant l’exécution du Projet, la Banque surveille la date de clôture du Financement des projets d’investissement et coopère avec l’emprunteur pour assurer que les procédures de clôture définies cidessus soient suivies. Après l’achèvement, la Banque prépare un rapport d’évaluation des résultats du Projet. 43. Retraits après la date de clôture. La Banque peut décider, sans reporter officiellement la date de clôture, de décaisser ou d’approuver l’utilisation des ressources d’un Financement de projets d’investissement pour répondre à des demandes de retrait reçues dans les quatre mois suivant la date de clôture en vue de paiements effectués ou dus au titre de dépenses autorisées avant la date de clôture. Dans des cas exceptionnels, et sur la demande de l’emprunteur, la Banque peut décider de prolonger la période de réception de ces demandes de retrait. En outre, la Banque peut décider de financer, au moyen des ressources du Financement des projets d’investissement, le coût d’un audit final qui sera réalisé après la date de clôture. 44. Report de la date de clôture. À la demande de l’emprunteur, la Banque peut décider de reporter la date de clôture si les objectifs de développement du Projet demeurent réalisables, et si la Banque et l’emprunteur conviennent des mesures à prendre par l’emprunteur pour achever le Projet. La Banque traite la mesure de report comme dans le cas des restructurations. 45. Clôture du compte pour le Financement des projets d’investissement. La Banque procède à la fermeture du compte pour le Financement des projets d’investissement deux mois après le délai fixé par la Banque pour recevoir les demandes de retrait, ou, si une telle période supplémentaire n’est pas consentie, dans un délai de deux mois commençant à la date de clôture. Tout solde non décaissé du
16 Financement de projets d’investissement est annulé. La Banque donne notification à l’emprunteur du décaissement final. 46. Financements de projets d’investissement dans le cadre d’une suspension des décaissements. Si une suspension de décaissements est en vigueur à la date de clôture, tout solde d’un Financement de projets d’investissement est normalement annulé et le compte du Financement de projets d’investissement clôturé. Dans des cas exceptionnels, la Direction peut autoriser de retarder l’annulation du solde du Financement des projets d’investissement et la clôture du compte du Financement des projets d’investissement s’il est très probable que la suspension soit levée et le Projet et/ou la situation du pays justifient un tel retard. Une fois que la Banque décide de lever la suspension, la Direction peut décider d’approuver un report de la date de clôture conformément aux procédures définies ci-dessus. 47. Rapport de fin d’exécution d’un projet d’investissement. Après l’achèvement du Financement de projets d’investissement, la Banque prépare un rapport de fin d’exécution et de résultats (ICR) qui couvre, entre autres, le niveau de réalisation des objectifs de développement et des résultats du Projet, ainsi que les résultats généraux du Projet. L’ICR intègre l’évaluation du Projet établie par l’emprunteur, de même que ses propres résultats et les résultats de la Banque, le cas échéant. La Banque décide de la communication de l’ICR aux Administrateurs, normalement dans un délai de six mois à compter de l’achèvement du Projet, et peut décider d’autoriser le prolongement du délai d’achèvement de l’ICR et de sa communication aux Administrateurs. C.
Projets impliquant des considérations spéciales
48. Modalités exceptionnelles applicables dans des situations caractérisées par un besoin urgent d’aide et par des capacités limitées. Conformément aux dispositions du paragraphe 11 de l’OP 10.00, l’emprunteur peut demander que soient utilisées ces modalités exceptionnelles au titre d’un Financement de projets d’investissement. La Direction détermine, sur la base de cette demande, si l’application de ces modalités est appropriée. Si oui, les dispositions suivantes sont applicables : (a) les procédures de passation de marchés applicables aux situations d’urgence, ainsi que définies dans l’OP/BP 11.00, et les directives en matière de passation des marchés et de sélection de consultants ; (b) conformément à l’OP/BP 4.01, un Cadre d’examen et d’évaluation environnemental et social (CEEES) est le seul instrument exigé pour envisager l’application des politiques environnementales et sociales ; (c) lorsque d’autres modalités juridiques et opérationnelles exceptionnelles sont utilisées, les documents de Projet définissent les mesures de renforcement de capacités pertinentes prévues pour assurer le transfert en temps voulu à l’emprunteur des activités de mise en œuvre ; (d) les étapes habituellement séquentielles d’identification, de préparation et d’évaluation peuvent être regroupées ; et la décision d’autoriser des négociations peut être prise après l’examen consolidé d’un dossier de négociations complet, le CEEES y compris. 49. Série de Projets. Dans le cas de Projets séquentiels impliquant un seul emprunteur, en plus des conditions habituelles, les documents du premier Projet de la série de projets présentent la justification
17 de la démarche séquentielle suivie, les avantages et les risques éventuels associés à cette méthode d’approche, les principaux objectifs de développement de la série de projets, les résultats globaux escomptés et le délai anticipé pour l’achèvement de chaque phase et de la série de projets ; les documents indiquent également une enveloppe de financement, à titre indicatif, pour l’intégralité de la série de projets. Par la suite, chaque Projet de la série est préparé et évalué individuellement, en tenant compte des résultats du (des) Projets(s) antérieur(s) à la date d’établissement desdits documents. 50. Une fois que les Administrateurs ont approuvé le premier Financement de projets d’investissement dans le cadre d’une série de projets relevant d’un seul emprunteur, la Direction détermine si un Financement de projets d’investissement ultérieur est soumis à l’approbation des Administrateurs selon la procédure4 régulière ou simplifiée, ou est plutôt soumis à l’aval des Administrateurs selon la procédure d’approbation tacite. Un Financement de projets d’investissement ultérieur est soumis aux Administrateurs pour approbation selon la procédure régulière ou simplifiée si ledit Financement de projets d’investissement comprend une modification des objectifs de développent de la série de projets, un changement de catégorie de principe de sauvegarde — passant d’une catégorie inferieure à la Catégorie A ou si la mesure préalable d’un principe de sauvegarde n’est pas déclenchée par un Projet antérieur compris dans la série de projets — ou si le projet antérieur a subi une restructuration de Niveau un. 51. Dans le cas d’une série de Projets impliquant plusieurs emprunteurs, qui suit un modèle de Projet comparable, le premier Financement de projets d’investissement de la série de projets décrit la justification de la série, définit une enveloppe de financement à titre indicatif et les caractéristiques conceptuelles standard, tandis que l’ensemble de documents de projet du premier Financement de projets d’investissement fournit le schéma général à suivre par les Projets ultérieurs. Une fois que les Administrateurs ont approuvé le Financement de projets d’investissement initial, tous les Financements de projets d’investissement ultérieurs calqués sur le modèle de Projet sont soumis aux Administrateurs pour décision sur l’adoption selon la procédure d’approbation tacite. 52. Financement d’intermédiaires financiers. Lorsqu’il est proposé d’accorder un Financement de projets d’investissement à un intermédiaire financier, une décision est prise au stade d’examen du concept pour déterminer si ledit financement est approprié, tout en tenant compte de la disponibilité et de la pertinence d’autres sources de financement. 53. Projets de petite envergure. Pour un Projet financé par la Banque au moyen d’un don exécuté par l’emprunteur, le montant duquel est inférieur à 5 millions de dollars, la Banque suit la procédure simplifiée définie dans les modalités internes d’instruction des projets, lesquelles exigent des évaluations et une analyse de risques simplifiées, des procédures simplifiées depuis le stade de l’évaluation au stade de l’approbation, et la simplification de l’évaluation ex post. D.
Financement supplémentaire
54. Lorsque l’emprunteur formule une demande de financement supplémentaire au cours de l’exécution d’un Projet, la Banque suit les procédures normales de Financement de projets
4
Pour de plus amples informations, voir les directives d’OPCS sur les étapes du processus de traitement des dossiers de projets (OPCS Processing Steps Guidelines) et les directives de SEPCO sur les procédures de soumission électronique (SECPO guidance detailing eSubmission) de documents au Conseil.
18 d’investissement, sous réserve des exceptions suivantes. La Direction décide de la poursuite de la préparation du Projet sur la base de documents justifiant le besoin de financements supplémentaires et récapitulant l’état d’avancement de l’exécution du Projet, ainsi que les résultats obtenus à la date d’établissement desdits documents. La Banque prépare des documents pour le financement supplémentaire, notamment un PID et une fiche ISDS actualisée correspondant au stade d’évaluation du Projet (couvrant le Projet initial et les nouvelles activités) en vue d’un point de décision sur l’évaluation et la négociation. Le financement supplémentaire est accordé en modifiant l’accord juridique initial ou/et l’établissement d’un nouvel accord juridique. L’ (les) accord(s) juridique(s) pertinent(s) est (sont) signé(s) avant la date de clôture du Financement de projets d’investissement initial. L’ICR du Financement de projets d’investissement initial couvre le projet initial et les financements supplémentaires.
ANNEXE 3. AVANT-PROJET DE POLITIQUE OPRATIONNELLE CONSOLIDEE (OP) POUR LE FINANCEMENT DES PRETS D’INVESTISSEMENT : RÉPARTITION DU CONTENU DES POLITIQUES 1 EXISTANTES POUR LES PRETS D’INVESTISSEMENT Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
Intitulé
Contenu transféré dans les procédures de la Banque
Existait avant la notion moderne de rationalisation des OP ; bien trop long et ne constitue pas une véritable politique, mais une orientation générale, un guide et un bon conseil ; comporte des doublons et est en contradiction avec la BP 10.00 existante relative à l’évaluation. Ne donne pas d’orientation claire au personnel ; archivé — voir la colonne suivante.
OMS 2.20 Project Appraisal (Note : ne constitue pas une politique opérationnel le)
OP 4.76 Tobacco
OP 6.00 Financemen ts de la Banque
1
Contenu archivé
Principes d’orientation du paragraphe 1 et de la première phrase du paragraphe 2 incorporés dans l’OP, paragraphe 2.
Élément clé — à savoir que normalement la Banque ne finance pas la production, la transformation ni la commercialisation du tabac — inclus dans l’avant-projet de BP, paragraphe 25 (d), indiquant que les décisions contraires et toute mesure d’atténuation est consignée dans le PAD.
Le reste du contenu est archivé et transféré dans les procédures d’instruction des opérations et les instructions au personnel.
Note de bas de page 3 sur le financement rétroactif, clauses (a)(d) incorporées dans l’avant-projet de BP, paragraphe 21.
Le reste du contenu constitue des conseils ; archivé et transféré dans les instructions.
Contenu manquant et ajouté à l’OP Une formulation claire et concise du rôle et des responsabilités de la Banque dans l’évaluation des opérations, contenue désormais dans l’avant-projet d’OP, paragraphes 3-9 ; méthode de la Banque en termes d’évaluation, désormais incluse dans l’avant-projet de BP, paragraphes 23 et 24.
La réforme des prêts d’investissement ne couvre pas les politiques applicables aux principes de sauvegarde et à la passation des marchés.
20
Intitulé OP 8.00 Rapid Response to Crisis and Emergencie s
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
Contenu transféré dans les procédures de la Banque
Contenu archivé
Paragraphe 1, la majeure partie des paragraphes 2, 36 et 11 dépasse le cadre des prêts d’investissement ; non incluse dans la politique pour les prêts d’investissement.
Contenu manquant et ajouté à l’OP Référence aux situations de fragilité et autres vulnérabilités spécifiques, y compris les petites États dans des cas particuliers de crises et autres situations d’urgence.
Les paragraphes restants sont regroupés et incorporés dans l’avant-projet d’OP, paragraphes 11-12 au titre des considérations spéciales. OP 8.10 Project Preparation Facility
Paragraphes 1, 2 et des portions des paragraphes 3-5 et 8 légèrement reformulées et incorporées dans l’avant-projet d’OP, paragraphes 16-17.
Des portions des paragraphes 3, 4 et 8 transférées dans la BP, paragraphes 9-13 (y compris le relèvement des plafonds de l’avance pour la préparation de projets à 6 millions de dollars normalement et à 10 millions de dollars dans les situations de crise, d’urgence et de fragilité).
Le reste du contenu est couvert dans les Conditions Standard pour les PPA.
Inclusion d’activités préparatoires pour les opérations devant être financées par le Financementprogramme pour les résultats comme utilisation possible. Des portions de la BP 8.10 sont plus appropriées pour l’OP, notamment la responsabilité spéciale de la Direction d’approuver les PPA et la responsabilité des Administrateurs à l’égard du plafond d’engagement au titre du PPF et le montant maximum de chaque PPA. Inclus dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 15.
21
Intitulé
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
OP 8.30 Financial Intermediar y Lending
L’avant-projet d’OP comprend au paragraphe 15, au titre des considérations spéciales, des dispositions couvrant les prêts aux intermédiaires financiers, indiquant notamment que des aspects spécifiques des politiques de passation de marchés et des principes de sauvegarde sont applicables à ces projets.
OP 8.40 Technical Assistance
Paragraphes 5-7 ne concernent pas les prêts d’investissement et non inclus dans l’avant-projet d’OP.
Contenu transféré dans les procédures de la Banque La justesse de ces financements est traitée dans l’avant-projet de la BP, paragraphe 52.
Contenu archivé Cette OP a été conçue pour un contexte différent, elle existait notamment avant, par exemple, le Programme consultatif des services financiers et la modernisation générale de l’intermédiation financière dans les pays emprunteurs de la BIRD et bénéficiaires de l’IDA. Il existe actuellement très peu d’opérations de prêts d’investissement destinées à financer directement les intermédiaires financiers (six prêts à des intermédiaires financiers en moyenne par an depuis l’exercice 06). L’IFC accorde désormais, et ce de manière appropriée, ce type d’appui sans garantie de l’État. Processus d’instruction des opérations (concernant notamment des Projets impliquant des prêts à des intermédiaires financiers) et instructions au personnel (concernant en particulier les techniques d’analyse économique et financière des prêts aux intermédiaires financiers) archivés et transférés. L’assistance technique constitue déjà une utilisation classique des prêts d’investissement et, à ce titre, est couverte par l’avant-projet d’OP. Exception faite des paragraphes 5-7, le reste du contenu est archivé accompagné des parties pertinentes mises à jour et transférées dans les instructions au personnel.
Contenu manquant et ajouté à l’OP
22
Intitulé
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
Contenu transféré dans les procédures de la Banque
Contenu archivé
OP 8.45 Grants
L’OP concerne principalement les sources de dons et leur gouvernance ; pas pertinente pour l’aide à l’exécution des prêts d’investissement et ne sera pas incluse dans l’OP pour les prêts d’investissement, ce en indiquant plus clairement que l’OP 10.00 couvre l’utilisation des dons par les bénéficiaires des Financements de projets d’investissement.
OP 10 IL: Identificatio n to Board Presentation
Principes généraux clés du paragraphe 1 et du paragraphe 3 (a) incorporés dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 1.
Reste du contenu archivé.
OP 10.02 Financial Managemen t
Éléments clés des paragraphes 1, 2, 4, 5 incorporés dans l’avant-projet d’OP, paragraphes 6, 18, 23 et 25.
Le contenu du paragraphe 3 relève des instructions —archivé et transféré dans les instructions.
OP 10.04 Economic Evaluation of Investment Operations
L’élément clé du paragraphe 1 (la condition liée à l’évaluation économique) est maintenu dans le paragraphe 5 de l’avant-projet d’OP.
La politique telle que formulée actuellement pour être archivée, les principaux éléments étant transférés dans les instructions du personnel.
Contenu manquant et ajouté à l’OP Du point de vue des prêts d’investissement, les dons sont tout simplement l’une des sources de financement pouvant être utilisées dans les opérations de Financement de prêts d’investissement. L’avant-projet d’OP indique clairement que le Financement des projets d’investissement au moyen de dons est couvert par l’OP.
L’avant-projet d’OP est inspiré des idées nouvelles et ouvre la voie à une large gamme d’options pour les techniques d’analyse économique, est indiquée pour la large gamme d’activités financées actuellement au moyen des prêts d’investissement.
23
Intitulé
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
OP 12.00 Disburseme nt
Le principe clé du paragraphe 1 est maintenu dans l’avantprojet d’OP, paragraphes 1, 2 et 6. La dernière phrase du paragraphe 3 est reformulée dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 23. Le paragraphe 4 est maintenu au titre de l’avant-projet d’OP, paragraphe 18 relatif aux obligations contractuelles du bénéficiaire, y compris les conditions de décaissement. Le paragraphe 13 est déjà couvert au titre de l’OP 8.60, Development Policy Lending, paragraphe 18.
OP 13.00 Signing of Legal Documents and Effectivenes s of Loans and Credits
Le paragraphe 1, résumé et reformulé, incorporé dans l’avantprojet d’OP, paragraphe 21.
OP 13.05 Project Supervision
Paragraphe 2, résumé et reformulé, inclus dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 19, deuxième phrase.
Contenu transféré dans les procédures de la Banque
Contenu archivé
Contenu manquant et ajouté à l’OP
Le reste du contenu est déjà couvert au titre des Conditions Générales pour l’appui de la Banque et Directives pour les Décaissements obligatoires.
Paragraphe 4 transféré dans l’avant-projet de BP, paragraphe 31. Paragraphe 5 transféré dans l’avant-projet de BP, paragraphe 32.
Le reste du contenu est déjà couvert au titre des Conditions Générales pour l’appui de la Banque visées dans les accords juridiques opérationnels. Paragraphe 1, qui explique le « pourquoi » de l’appui à l’exécution, mais ne compte pas de contenu en termes de politique.
Section sur la restructuration incluant le Manuel opérationnel relatif à la restructuration de projets faisant suite à l’approbation du Conseil en date du 22 octobre 2009 d’une nouvelle politique sur la restructuration (voir le paragraphe 21 de l’OP proposée).
24
Intitulé OP 13.20 Additional Financing
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
Contenu transféré dans les procédures de la Banque
Contenu archivé
Paragraphe 1, la grande partie du paragraphe 2 et le paragraphe 3 reformulés et incorporés dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 26.
Contenu manquant et ajouté à l’OP Inclusion de la proposition de modification dans l’avant-projet d’OP, levant la mesure de limitation à trois ans appliquée au financement supplémentaire.
Ainsi qu’anticipé au moment de l’approbation de la nouvelle politique de restructuration, cette politique doit être archivée, étant donné que les économies de coût sont maintenant couvertes dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 21 relatif à la restructuration.
OP 13.25 Use of Project Cost Savings
OP 13.30 Closing Dates
Une grande partie des paragraphes 1, 2 et 6 (définissant notamment la date de clôture) incluse dans l’avantprojet d’OP, paragraphe 23.
Le paragraphe 3 a été simplifié et reformulé ; concerne les conditions de report de la date de clôture transférées dans l’avant-projet de BP, paragraphe 44.
Le reste du contenu est archivé ; l’élément clé du contenu est déjà couvert par les Conditions Générales.
OP 13.40 Suspension of Disburseme nts
Le libellé du paragraphe 3 relatif aux retards accusés pour la signature dans les situations de suspension est inclus des dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 21.
Paragraphe 5 reformulé et transféré dans l’avant-projet de BP, paragraphe 38.
Le reste de la politique est redondant, puisque couvert dans les Conditions Générales. Les informations détaillées sur l’instruction sont transférées dans les procédures d’instruction des opérations.
Remplacé par une section plus générale sur le recours, les réparations et les sanctions, paragraphe 25 dans l’avant-projet d’OP.
Paragraphes 1 et 2 transférés dans l’avantprojet de BP, paragraphe 40.
Le reste des dispositions fait partie des Conditions Générales ou couvre l’instruction et est transféré dans les procédures d’instruction des opérations.
Remplacé par une section plus générale sur le recours, les réparations et les sanctions, paragraphe 24 dans l’avant-projet d’OP.
OP 13.50 Cancellation s
OP 13.55 Implementation Completion Report
Exception faite du paragraphe 2, l’intégralité de la politique, reformulée et résumée, et incorporée dans l’avant-projet d’OP, paragraphe 24.
Paragraphe 2 résumé et transféré dans l’avantprojet de BP, paragraphe 47.
ANNEXE 4. PROJET DE DIRECTIVE DE PROCEDURE DE LA BANQUE (BP) POUR LES PRETS D’INVESTISSEMENT REPARTITION DU CONTENU DES PROCEDURES EXISTANTES POUR LES PRETS D’INVESTISSEMENT1 Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
Contenu transféré dans les procédures d’instruction des opérations/instructions au personnel
BP 6.00 Financements de la Banque
Contenu du paragraphe 5 et de l’annexe A modifié, simplifié et clarifié ; procédures d’instruction des opérations supprimées et insérées dans le projet de BP au paragraphe 25 (d).
Contenu du paragraphe 3 transféré dans les instructions au personnel ou déjà traité dans les Conditions générales (droits et taxes, notamment) ; parties du paragraphe 5 et de l’annexe A concernant les règles de validation interne transférées dans les procédures d’instruction des opérations, les décisions et éventuelles mesures d’atténuation correspondantes étant consignées dans le PAD.
BP 8.00 Rapid Response to Crises and Emergencies
Contenu du paragraphe 4 inclus dans le projet de BP au paragraphe 48 (e) ; contenu modifié et clarifié du paragraphe 7 inséré dans le projet de BP au paragraphe 48.
Contenu des paragraphes 1-3, 5, 7 (e), 8 et 9, relatif à des étapes d’ordre interne, transféré dans les procédures d’instruction des opérations.
BP 8.10 Mécanisme de financement de la préparation des projets
Parties du paragraphe 1 transférées dans le projet d’OP au paragraphe 16.
Contenu des paragraphes 2-8, relatif à des étapes de l’instruction du dossier de projet, transféré dans les procédures d’instruction des opérations.
Intitulé
Contenu archivé Paragraphes 1, 2 et 4 sur les paramètres de financement au niveau du pays ; l’expérience a montré que le calcul de ces paramètres n’apporte pas de valeur ajoutée à l’analyse de projet consacrée à la part de financement de la Banque.
Tabac et déminage ajoutés à la liste des dépenses jugées soulever des risques particuliers, dans le projet de BP au paragraphe paragraphe 24 (d).
Projet de BP contient des dispositions particulières pour les financements destinés à des intermédiaires financiers (paragraphe 52).
BP 8.30 Financial Intermediary Lending
Contenu mis à jour sous forme d’instructions au personnel, notamment en ce qui concerne l’analyse économique de l’appui de la Banque aux intermédiaires financiers.
Contenu archivé.
BP 8.40 Technical Assistance
Certaines parties des sections consacrées à la conception, supervision et documentation transférées dans les instructions au personnel.
Contenu archivé.
1
Contenu manquant et ajouté à la BP
La réforme des prêts d’investissement ne couvre pas les politiques et procédures applicables à la passation des marchés et aux principes de sauvegarde.
26
Intitulé BP 8.45 Grants
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision) Le contenu des paragraphes 1-17 et 19 et la majeure partie du paragraphe 20 ne se rapportent pas au processus d’appui au financement d’un projet d’investissement et ne seront pas inclus dans le projet de directive de BP unique.
BP 10.00 Investment Lending: Identification to Board Presentation
BP 10.02 Financial Management
Aspects relatifs à la préparation du projet modifiés pour éliminer ce qui relève des procédures d’instruction des opérations et insérés dans le projet de BP aux paragraphes 17 et 36 ; annexe A remplacée par des dispositions élargies concernant le traitement de manquements au respect des obligations des bénéficiaires ; voir projet de BP aux paragraphes 22 et 27.
BP 10.04 Economic Evaluation of Investment Operations BP 12.00 Disbursement
Contenu transféré dans les procédures d’instruction des opérations/instructions au personnel
Aspect essentiel du contenu du paragraphe 3 inséré dans le projet de BP au paragraphe 25 (e).
Contenu archivé
Contenu manquant et ajouté à la BP
Le contenu du paragraphe 18 et (en partie) du paragraphe 20 a trait à l’octroi de dons par l’IDA et sera de ce fait archivé ; les dons étant seulement l’un des modes de financement des projets d’investissement, le projet de BP, qui traite de ces projets indépendamment de leur mode de financement, ne les mentionne pas expressément. Dispositions détaillées sur Contenu archivé etremplacé l’instruction du dossier des par un nouveau libellé dans le prêts, mais dont le contenu n’est projet de BP 10.00. plus à jour ; actualisées et transférées dans les procédures d’instruction des opérations.
Manquaient ici des dispositions spécifiques pour les besoins d’analyse fondamentaux (technique, économique, gestion financière, passation des marchés, aspects sociaux et environnementaux, et risques) ; insérées dans le projet de BP aux paragraphes 15-19.
Dispositions relatives au traitement de cette partie du dossier transférées dans les procédures d’instruction des opérations.
Manquaient ici des dispositions stipulant que le financement des projets d’investissement est assujetti aux Directives pour la Prévention et la Lutte contre la Fraude et la Corruption dans le cadre des Projets financés par des Prêts de la BIRD et des Crédits et Dons de l’IDA ; incluses dans le projet de BP au paragraphe 19.
Instructions au personnel sur la façon de procéder à l’analyse économique pour divers types d’activités financées, avec exemples de bonnes pratiques.
Contenu archivé et remplacé ; voir projet de BP au paragraphe 16.
Contenu relatif aux mesures internes transféré dans les procédures d’instruction des opérations.
Le contenu restant de la BP fait double emploi avec les Conditions générales, la lettre de décaissement pour le financement et les Directives de décaissement, et a de ce fait été archivé.
Renvois à l’accord juridique et à la lettre de décaissement pour le projet dans le projet de BP au paragraphe 38.
27
Intitulé
Contenu conservé (et éventuellement révisé pour plus de clarté et de concision)
Contenu transféré dans les procédures d’instruction des opérations/instructions au personnel
Contenu archivé
BP 13.00 Signing of Legal Documents and Effectiveness of Loans and Credits
Contenu actuel consacré aux Contenu archivé. mesures internes et non pas aux procédures ; transféré, après mise à jour, dans les procédures d’instruction des opérations.
BP 13.05 Project Supervision
Contenu actuel consacré aux mesures internes et non pas aux procédures ; aspects allant dans le sens de la focalisation sur l’appui à l’exécution du projet transférés dans les procédures d’instruction des opérations et les instructions au personnel.
BP 13.20 Financement accordé en complément à un prêt d’investissement
Contenu conservé avec de légères modifications pour éliminer ce qui relève des procédures d’instruction des opérations ; voir projet de BP au paragraphe 54.
Contenu archivé comme envisagé lors de l’approbation de la politique en matière de restructuration. Contenu des paragraphes 2-5 et 8-9 modifié pour éliminer ce qui relève des procédures d’instruction des opérations, et inclus dans le projet de BP aux paragraphes 43-46.
BP 13.55 Implementation Completion Reporting
Reste du contenu actuel transféré dans les procédures d’instruction des opérations et les instructions au personnel.
Paragraphe faisant le lien entre l’extension de la date de clôture et la pratique en matière de restructuration, une telle extension étant à présent couverte au titre de la politique en matière de restructuration ; voir projet de BP au paragraphe 43.
Contenu entièrement consacré à Contenu archivé. des mesures internes et non pas à des procédures ; transféré dans les procédures d’instruction des opérations.
BP 13.40 Suspension of Disbursements
BP 13.50 Cancellations
Procédures prévues pour les restructurations, sur la base du Mémorandum opérationnel Project Restructuring: New Procedures (18 novembre 2009) ; voir projet de BP au paragraphe 41.
Éléments concernant des mesures internes, et non pas des procédures, transférés dans les procédures d’instruction des opérations.
BP 13.25 Use of Project Cost Savings BP 13.30 Closing Dates
Contenu archivé.
Contenu manquant et ajouté à la BP
Contenu des paragraphes 1-2, 5-6 et 8 conservé après modification pour éliminer ce qui relève des procédures d’instruction des opérations ; voir projet de BP aux paragraphes 39 et 40.
Contenu des paragraphes 3-4 et 7 transféré dans les procédures d’instruction des opérations et les instructions au personnel.
Contenu actuel consacré aux mesures internes et non pas aux procédures ; transféré dans les procédures d’instruction des opérations.
Dispositions stipulant qu’une annulation avant la date de clôture constitue une restructuration ; voir projet de BP au paragraphe 40. Contenu archivé.
ANNEXE 5. PROJET DE DIRECTIVE DE POLITIQUE OPERATIONNELLE (OP) ET DE PROCEDURE DE LA BANQUE (BP) POUR LES PRETS D’INVESTISSEMENT REPARTITION DES MEMORANDUMS OPERATIONNELS EXISTANTS
Intitulé
Contenu intégré dans le projet d’OP
Contenu intégré dans le projet de BP
Contenu transféré dans les procédures d’instruction des opérations/archivé/non applicable à la directive OP/BP pour les prêts d’investissement
À rediffuser une fois publiée la nouvelle OP/BP 10.00 pour le financement des projets d’investissement, des modifications étant apportées aux références pour indiquer que les dispositions de l’OP/BP 10.00 peuvent s’appliquer mais que leur applicabilité prend fin au terme de la phase de suivi (à la place de la liste des directives de politique et de procédure intégrées dans l’OP 10.00).
Supervision of Carbon Finance Operations
Placing Bank Loans in Non-Performing Status and Restoring Loans to Performing Status
Contenu consacré aux processus internes ; il sera transféré dans les procédures d’instruction des opérations concernant le financement des projets d’investissement.
Tracking and Recovery of Cash Refunds arising from Ineligible Expenditure
Contenu consacré aux processus internes ; il sera transféré dans les procédures d’instruction des opérations concernant le financement des projets d’investissement.
Cancellation and Recommitment of IDA Resources
Point relatif au portefeuille pays et à l’action au niveau d’un pays qui ne concerne pas le dispositif d’OP/BP pour le financement des projets d’investissement ; non inclus dans le projet d’OP/BP.
Project Restructuring: New Procedures (Revised)
Contenu manquant et à ajouter
Contenu du paragraphe 2 et une partie du paragraphe 4 sur les économies de coût intégrés dans le projet d’OP (sauf les dispositions relatives aux procédures d’instruction des opérations) ; voir projet d’OP au paragraphe 22.
Contenu du paragraphe 3 intégré dans le projet de BP (sauf les dispositions relatives aux procédures d’instruction des opérations) ; voir projet de BP au paragraphe 41.
Contenu des paragraphes 1 (informant le personnel de l’approbation du changement de politique par le Conseil) et 5 (indiquant que le Mémorandum opérationnel doit être intégré au dispositif global de politique pour les prêts d’investissement au titre de la réforme de ces prêts) archivé.
30
Intitulé
Contenu intégré dans le projet d’OP
Contenu intégré dans le projet de BP
Contenu transféré dans les procédures d’instruction des opérations/archivé/non applicable à la directive OP/BP pour les prêts d’investissement
The Provision of Feebased Services
Non applicable : la nouvelle directive OP et BP pour les prêts d’investissement ne traite pas des services payants.
Specific Expenditure Eligibility and Cost Sharing Requirements for Investment Projects in Countries Without Approved Country Financing Parameters
Contenu archivé (voir observations sur la répartition du contenu de la BP 6.00, Financements de la Banque).
Retroactive Extensions of Closing Dates: Approval Authority
Contenu archivé ; a trait aux processus internes et doit être intégré aux procédures d’instruction des opérations concernant le financement des projets d’investissement.
Learning and Innovation Loans: Informing Executive Directors
Contenu archivé ; voir document de politique.
Demining-Operational Guidelines for Financing Land Mine Clearance
Traité dans le projet de BP au paragraphe 25 (d).
Clarifications to OP/BP 10.21, Investment Operations Financed by the Multilateral Trust Fund for the Implementation of the Montreal Protocol
Non applicable ; ne figure pas dans les sujets dont traite la nouvelle directive OP et BP pour les prêts d’investissement.
Treatment of Environmental Externalities in the Evaluation of Investment Projects
Contenu archivé et remplacé par des instructions au personnel sur la réalisation de l’analyse économique exigée aux termes du projet d’OP.
Provision of Legal Services
Non applicable ; ne figure pas dans les sujets dont traite la nouvelle directive OP et BP.
Tranching in Loans/Credits for Investment Projects
Contenu archivé, mais les instructions au personnel énonceront le principe selon lequel le versement par tranche est fortement contre-indiqué pour les prêts d’investissement.
Contenu manquant et à ajouter
ANNEXE 6. REPARTITION DES OP/BP EXISTANTES RELATIVES AUX PRETS D’INVESTISSEMENT : RECAPITULATIF Contenu conservé totalement ou en partie dans l’OP (et révisé pour plus de clarté et de concision)
Contenu conservé totalement Contenu en partie ou en partie dans la BP supprimé/figurant Contenu sortant (et révisé pour plus de clarté et déjà dans les du cadre des prêts de concision) Conditions générales d’investissement
Contenu transféré dans les procédures d’instruction des opérations et instructions au personnel, ou archivé
Rôle d’évaluation opérationnelle de la Banque ; conforme à la pratique de la Banque concernant les impératifs d’évaluation et d’analyse
OP 6.00, Financements de la Banque
OP 4.76, Tobacco
BP 6.00, Financements de la Banque
OP 8.00, Rapid Response to Crises and Emergencies
OP/BP 6.00, Financements de la Banque
OP/BP 12.00, Disbursement OP 8.40, Technical Assistance
OP 4.76, Tobacco
Tabac et déminage ajoutés à la liste des dépenses jugées soulever des risques particuliers
OP/BP 8.10, Mécanisme de financement BP 8.00, Rapid Response to Crises de la préparation des projets and Emergencies
OP 13.00, Signing and Effectiveness
OP/BP 6.00, Financements de la Banque
Référence aux situations de fragilité et autres vulnérabilités spécifiques, y compris les petits États dans des cas particuliers
OP 8.30, Financial Intermediary Lending OP/BP 8.10, Mécanisme de financement de la préparation des projets
OP 13.30, Closing Dates
BP 8.00, Rapid Response to Crises and Emergencies
Inclusion de la possibilité d’utiliser une avance PPA pour la préparation d’un Financement-programme pour les résultats
Actuelle OP 10.00, Investment Lending
OP 8.30, Financial Intermediary Lending
OP 13.40, Suspension of Disbursements
OP/BP 8.10, Mécanisme de financement Disposition stipulant que la nouvelle directive unique couvre de la préparation des projets les prêts d’investissement financés par des dons
OP 10.02, Financial Management
BP 10.02, Financial Management
OP 13.50, Cancellations
OP/BP 8.30, Financial Intermediary Lending
Dispositions particulières pour les prêts à des intermédiaires financiers dans le projet de BP
OP 10.04, Economic Evaluation
BP 12.00, Disbursement
OP/BP 8.40, Technical Assistance
Dispositions concernant la fraude et la corruption
OP 12.00, Disbursement
OP 13.00, Signing and Effectiveness
BP 8.45, Grants
Liste de questions pour l’analyse économique ; planification de l’analyse avancée
OP 13.00, Signing and Effectiveness
BP 13.20, Financement accordé en complément à un prêt d’investissement
Actuelle OP/BP 10.00, Investment Lending
Renvois à l’accord juridique et à la lettre de décaissement pour le projet
OP 13.05, Project Supervision
OP/BP 13.30, Closing Dates
OP/BP 10.02, Financial Management
Dispositions relatives aux restructurations (OP et BP)
OP 13.20, Financement accordé en complément à un prêt d’investissement
OP 13.40, Suspension of Disbursements
OP/BP 10.04, Economic Evaluation
Dispositions relatives aux économies de coûts au titre des restructurations
OP 13.30, Closing Dates
OP/BP 13.50, Cancellations
OP/BP 12.00, Disbursement
Disposition assimilant une annulation avant la date de clôture à une restructuration
OP 13.40, Suspension of Disbursements
OP 13.55, Implementation Completion Reporting
OP/BP 13.00, Signing and Effectiveness
Disposition assimilant une extension de la date de clôture à une restructuration
OP/BP 13.05, Project Supervision
Suppression du délai de trois ans pour les financements complémentaires
BP 13.20, Financement accordé en complément à un prêt d’investissement
Recours et sanctions traités dans une seule et même section
OP 13.55, Implementation Completion Reporting
OP 8.00, Rapid OMS 2.20 (Note : ne constitue pas Response to Crises and une directive PO ; contenu archivé) Emergencies
Contenu manquant, ajouté à la nouvelle directive OP/BP
OP/BP 8.45, Grants
OP/BP 13.25, Use of Project Cost Savings OP/BP 13.30, Closing Dates OP/BP 13.40, Suspension of Disbursements OP/BP 13.50, Cancellation BP 13.55, Implementation Completion Reporting
ANNEXE 7. ANALYSE ECONOMIQUE POUR LE FINANCEMENT DES PROJETS D’INVESTISSEMENT : CONSIDERATIONS DE BASE POUR LA NOUVELLE POLITIQUE OPERATIONNELLE 1. L’analyse économique peut être un élément d’appoint pour la Banque en ce sens qu’elle peut fournir les éléments d’appréciation voulus pour l’aider dans le choix des projets qu’elle sera amenée à financer au niveau de ses pays clients, ainsi que pour leur conception et leur mise en œuvre. Elle peut plus précisément aider la Direction de la Banque à évaluer les projets sous l’angle de trois questions majeures. 2. Les deux premières considèrent le projet du point de vue du pays client, et peuvent se résumer ainsi :
Quel impact le projet est-il censé avoir sur le développement ?
Son exécution par le secteur public est-elle le moyen le plus indiqué ?
3. La première de ces questions vise à établir dans quelle mesure le projet contribuera au développement du pays client, tandis que la seconde cherche à déterminer si le fait pour celui-ci d’affecter à sa mise en œuvre des capacités administratives déjà limitées se justifie. Elles doivent toutes deux être examinées pour que la Banque puisse s’assurer que le projet mérite son appui dans le contexte du programme d’investissement public du pays en question. 4. La troisième question se situe quant à elle du point de vue de la Banque, et peut se résumer ainsi :
Quelle est la valeur ajoutée de la Banque dans le contexte du projet ?
Il s’agit ici de déterminer à quel point, et de quelle manière, la participation de la Banque au projet apportera une contribution qui dépasse ce que le pays client ou d’autres organismes de développement sont en mesure de réaliser. 5. Élaborée à titre d’élément de référence pour la refonte de la politique opérationnelle de la Banque pour les prêts d’investissement, la présente note fait valoir que l’analyse économique de la Banque pour tous les projets financés par ces prêts doit traiter l’ensemble de ces trois questions. Elle développe cette argumentation sous forme de trois sections. Dans la section I sont présentés les concepts de base qui sous-tendent chaque question ; il importe en effet de cerner précisément les idées fondamentales, mais une série de problèmes vient néanmoins compliquer l’application de ces notions dans la pratique. C’est l’objet de la section II, qui examine les principaux facteurs de difficulté. Enfin, la section III boucle la boucle en suggérant une façon de procéder en pratique, l’approche recommandée à cet égard mettant l’accent sur les phases d’identification et d’évaluation des projets. Cette approche préconise aussi qu’une réponse soit apportée à l’ensemble des trois questions dans tous les projets d’investissement, tout en laissant une marge de manœuvre quant à la façon de mener l’analyse en ce sens.
34 I. Concepts de base 6. Définir clairement les objectifs de base visés dans l’analyse servira d’utile poteau indicateur : même si l’on ne parviendra pas, dans la plupart des cas, à réaliser la meilleure analyse possible, faire preuve de clarté quant au but poursuivi à cet égard contribuera à guider le choix qui sera fait de raccourcis d’ordre pratique et le recours à des solutions approximatives. Cette première section se donne par conséquent de définir les concepts de base qui sous-tendent les trois questions présentées plus haut. 7. Impact sur le développement. Le principe de base qui sous-tend l’estimation de l’impact escompté d’un projet en termes de développement est bien connu, et il est énoncé dans l’actuelle directive de politique opérationnelle (OP) 10.041. Fondamentalement, cette directive repose sur les trois notions suivantes :
Un projet contribue au développement si les avantages qui sont censés en découler dépassent les coûts escomptés.
L’évaluation des coûts et avantages afférents à un projet se fait en comparant la situation qui existera une fois le projet exécuté et celle prévalant en l’absence de projet (situation contrefactuelle).
Lorsqu’il existe plusieurs options envisageables, le projet retenu doit reposer sur le concept préférable (option au moindre coût).
8. Choix du secteur public. L’investissement public joue un rôle à part dans le développement d’un pays, en permettant de régler toute une série de problèmes qui ne peut être traitée qu’au prix d’une intervention gouvernementale. Parmi les principaux facteurs justifiant une action publique figurent les dysfonctionnements du marché, les externalités, les effets de contagion, les effets de redistribution, les problèmes d’ordre politique et social et autres. Étant donné que les fonds publics et capacités d’exécution de l’État sont limités, l’investissement public dans les programmes en cours ou dans de nouveaux programmes contribue le plus au développement si ces programmes sont clairement destinés à répondre à l’un ou plusieurs de ces problèmes. 9. Le rôle que joue l’État pour pallier les dysfonctionnements du marché et favoriser la réalisation d’autres objectifs d’ordre économique, social ou politique prend souvent la forme de projets faisant intervenir le secteur public comme prestataire, mais divers types de partenariats public-privé (PPP) peuvent dans certains cas être la solution privilégiée. Le choix qui sera fait dépendra des atouts que présente l’État, au regard de ses capacités administratives et réglementaires et de son aptitude à ne pas tomber sous la coupe d’intérêts particuliers, ainsi que du niveau de développement et de compétitivité auquel se situe le secteur privé du pays. Les aspects spécifiques de la conception d’un projet donné contribueront aussi à établir si le projet se prête à une exécution par le secteur public, par le secteur privé ou par un dispositif mixte : il
1
Techniquement, la valeur actuelle attendue des avantages nets d’un projet ne doit pas être négative, et doit être supérieure ou égale à la valeur actuelle nette escomptée des autres options mutuellement exclusives.
35 s’agira de savoir, par exemple, si le projet permet l’application de redevances d’usagers, et si l’on peut réalistement sous-traiter le niveau de qualité de service recherché. 10. Valeur ajoutée de la Banque. L’apport financier de la Banque et l’appui fourni par son personnel renforcent l’impact d’un projet en termes de développement lorsque les contributions qu’ils font au projet vont au-delà de ce qu’il est à même de réaliser en tablant exclusivement sur les ressources du pays concerné ou sur d’autres sources de financement extérieur. Sur le plan conceptuel, la valeur ajoutée de la Banque représente la différence de niveau d’impact net sur le développement que le projet est destiné à avoir avec et sans sa participation. II. Problèmes de mise en œuvre 11. Le fait de spécifier les principes essentiels qu’il convient de garder à l’esprit est un bon point de départ, mais plusieurs séries de facteurs vont compliquer la mise en œuvre effective de ces principes en pratique ; en voici les principaux. 12. Genèse et contexte du projet. Les projets ne sont pas des activités isolées. Ils découlent d’échanges préalables entrant dans le cadre du dialogue que la Banque mène avec le pays client, et des décisions dont la Direction fait part dans la stratégie d’aide-pays (CAS) et les autres documents correspondants qui lui permettent d’énoncer, justificatifs à l’appui, les axes prioritaires de son programme de prêt dans le contexte d’une stratégie convenue avec le pays. Un volume considérable d’informations et de documents de référence peut en outre être disponible pour le projet, émanant des études économiques et sectorielles effectuées par la Banque, de sources internes au pays, d’autres partenaires de développement ou de l’expérience glanée dans le cadre de projets antérieurs du même type. La situation du pays entre également en ligne de compte : des éléments d’information différents pourront devoir être fournis par les services de la Banque si le projet concerne un État fragile, comparé aux cas dans lesquels le pays visé est doté d’une fonction publique bien établie et fonctionnant normalement. Il découle de tout cela que l’analyse économique à effectuer pour un projet donné aura un niveau de profondeur et de focalisation différent en fonction des décisions prises au préalable, des études déjà réalisées et du contexte propre au pays considéré. 13. Le type de projet envisagé a également une incidence sur la nature et la profondeur du travail d’analyse. Un projet d’un type entièrement nouveau pourra ainsi nécessiter une analyse plus rigoureuse qu’un projet « réplique », et il en sera de même pour un projet de grande envergure (au regard du programme d’investissement public du pays) comparé à un petit projet, ou pour un projet présentant des risques par rapport à un projet conventionnel. Dans le cas d’un projet d’investissement destiné à répondre à une situation d’urgence, en revanche, l’analyse économique à effectuer pourra être abrégée par rapport à celle qui serait nécessaire en temps normal. Enfin, l’évolution du portefeuille de la Banque tendant à moins privilégier les projets conventionnels de type concret pour faire plus de place aux opérations de renforcement des capacités institutionnelles et autres, qui sont d’une nature plus complexe, nécessite elle aussi une approche plus souple de l’analyse économique. 14. Contraintes de données et de temps. Les données quantitatives dont on a besoin pour effectuer une analyse économique vraiment complète et approfondie sont rarement disponibles, surtout aux stades de l’identification et de l’examen du descriptif du projet. Même si l’on dispose
36 de données abondantes, établir des projections en termes de coûts et avantages sur un horizon de 10, 20 ou même 30 ans se traduit inévitablement par des estimations très incertaines. À cela s’ajoute le fait que l’étalon approprié de mesure de l’impact sur le développement, à savoir la différence entre les situations avec et sans projet, est difficile à évaluer car on ne peut pas observer la situation en l’absence de projet, ce qui ajoute un niveau d’imprécision supplémentaire. Et pour beaucoup de projets, surtout ceux dans lesquels l’exécution par le secteur public se justifie fortement, il ne sera peut-être pas possible d’exprimer les avantages escomptés en termes monétaires. Il y a certes moyen de combler une partie de ces vides en tirant de nouvelles informations d’enquêtes de référence, de groupes témoins, d’estimations contingentes et autres, mais tout cela exige énormément de ressources et de temps de la part des pays bénéficiaires et des services de la Banque. Si possible, le personnel de la Banque devrait également avoir recours aux analyses déjà effectuées à l’échelon des pays et susceptibles d’élucider les questions qui se posent spécifiquement, comme par exemple l’analyse de la pauvreté et/ou l’analyse de la parité hommesfemmes appliquées à un pays ou un secteur d’activité, ou d’autres analyses et informations en provenance d’autres partenaires de développement. III. Boucler la boucle : Comment procéder en pratique 15. L’examen ci-dessus des problèmes de mise en œuvre laisse penser qu’il est peu probable qu’une analyse complète des trois questions considérées soit réalisable dans la plupart des situations, ou que cela soit même souhaitable, étant donné les différences qui existent au niveau des décisions antérieures, des caractéristiques des projets et des capacités des pays, ou en termes de coûts et de disponibilité des informations. C’est pourquoi l’approche proposée ici préconise qu’une réponse soit apportée à l’ensemble des trois questions dans tous les projets, tout en laissant une marge de manœuvre quant à la façon de mener l’analyse en ce sens. Autrement dit, les questions fondamentales doivent être traitées dans le contexte de chaque projet, mais la façon de procéder à cet égard variera, dans une large mesure, d’un projet à l’autre. 16. Traiter les questions à un stade précoce du processus. L’approche proposée met aussi en avant la nécessité de répondre aux trois questions dès que possible dans le cycle du projet, si l’on veut que l’analyse économique aide un tant soit peu à orienter les décisions qui doivent être prises. C’est pourquoi elle met l’accent sur ce qui doit être inclus dans la partie de la Note conceptuelle (PCN) consacrée aux résultats clés. Elle s’appuie pour cela sur les importants effets de synergie qu’engendrent l’analyse économique des projets et les autres efforts menés par la Banque dans le contexte de l’optique de résultats et de la gestion des risques opérationnels. 17. Identification. Cerner clairement les questions à traiter lors de la réunion consacrée à l’examen de la PCN peut avoir d’importantes implications pour le dialogue engagé en amont et le processus d’identification du projet. Comme indiqué à la section II, beaucoup de décisions qui influent ultérieurement sur le choix des projets sont généralement prises dans le contexte du dialogue mené couramment avec les pays et reflétées dans les CAS. Si l’on sait à l’avance que les trois questions proposées ici seront traitées dans le cadre de l’ensemble des projets, elles serviront de fil directeur et exerceront une influence lors des échanges de vues avec les pays et de l’identification des projets. 18. Quel doit être le contenu de la Note conceptuelle sur un projet d’investissement ? La PCN doit être conçue de manière à permettre à la Direction :
37 a) de vérifier que le projet proposé cadre avec les décisions éventuellement prises au préalable dans la CAS et dans le cadre du dialogue mené avec le pays en ce qui concerne sa propre stratégie, l’optique sectorielle suivie, la justification d’une exécution par le secteur public, et la valeur ajoutée de la Banque (cela sera couvert dans la section Introduction et contexte et la section Résultats clés) ; b) de cerner dans quelle mesure et de quelle façon le projet est censé contribuer au développement du pays (section Résultats clés) ; c) de déterminer les autres mesures qui doivent être prises pour étayer la raison d’être du projet, le cas échéant, ou pour lui faire franchir le stade de l’évaluation et préparer sa mise en œuvre (section Risques et problèmes clés). 19. Impact sur le développement. L’approche généralement suivie jusqu’ici par la Banque pour évaluer l’impact d’un projet sur le développement a consisté à estimer son taux de rentabilité économique (TRE)2. Pour les raisons mentionnées dans la section II, et tout spécialement le fait que le portefeuille de la Banque évolue dans un sens qui fait une plus grande place aux projets consacrés au renforcement des capacités institutionnelles et autres, ce type de calcul peut ne pas être possible dans bien des cas. Mais le TRE n’est qu’une simple mesure synthétique de données sous-jacentes qui décrivent ce que le projet est censé réaliser, par rapport à une situation contrefactuelle qui pourra être l’absence de projet ou la mise en œuvre d’une solution de rechange plausible. Ce sont ces données sous-jacentes, sous quelque forme qu’elles puissent prendre, qui constituent par elles-mêmes l’élément de référence le plus utile pour beaucoup de décisions prises par la Direction. Par conséquent, les services de la Banque devraient être chargés de fournir, dès même le stade d’établissement de la Note conceptuelle, une description précise de la manière dont le projet est censé contribuer au développement, par rapport au scénario contrefactuel le plus raisonnable. 20. Pour certains projets, cette description pourra prendre la forme d’une comparaison textuelle entre deux scénarios « avec projet » et « sans projet ». À titre d’exemple, un projet destiné à renforcer le niveau de responsabilisation financière du ministère des Travaux publics du pays visé ne se prêtera pas nécessairement à une estimation spécifique de ses coûts et avantages, mais les services de la Banque devront soumettre autant que possible, à l’appui de leur description textuelle du projet, des éléments d’appréciation tirés d’autres projets analogues pour contribuer à établir en quoi le projet contribuera au développement, comparativement au scénario contrefactuel. Dans le cas de projets de réformes institutionnelles et autres projets analogues, les éléments d’appréciation en question feront probablement référence à des améliorations au niveau de résultats intermédiaires ou d’indicateurs de la capacité des systèmes en place dans le pays, l’impact du projet en termes de résultats finals étant plus probablement destiné à être prédit de manière théorique qu’observé de manière empirique. Dans d’autres cas, les avantages du projet seront peut-être quantifiables, mais pas en termes monétaires ou du point de vue de son impact final sur le développement. Dans ces conditions, il peut être possible d’évaluer les avantages escomptés dans les scénarios avec et sans projet en termes de résultats intermédiaires (par exemple, une réduction de l’incidence du
2
Techniquement parlant, la valeur actuelle nette (VAN) est la mesure de prédilection dans ce contexte, mais la Banque a de tout temps fait état du TRE dans ses rapports.
38 paludisme), sans pour autant pouvoir les exprimer en termes monétaires ou du point de vue de leur impact final en matière de santé et de développement. 21. Dans les situations de ce type, l’analyste a plusieurs techniques à sa disposition : calculs du seuil de rentabilité, estimations contingentes ou méthode du moindre coût, par exemple. Dans d’autres cas encore, par exemple les projets en matière de transport, une estimation monétaire des coûts et avantages des scénarios avec et sans projet peut être réalisable. Il en est de même pour les projets d’activités génératrices de revenus, dans lesquels les coûts et avantages économiques peuvent reposer sur les mesures financières correspondantes. Dans ces cas, les services de la Banque seront peut-être en mesure de calculer un TRE (ou une VAN) préliminaire, ou au moins d’indiquer comment ce calcul serait établi avant l’évaluation. Dans tous les cas, les services de la Banque devront préciser, dans la section Risques et problèmes clés de la Note conceptuelle, le mode d’analyse économique qui sera utilisé jusqu’au stade de l’évaluation du projet, en fonction des données disponibles et de leur coût d’acquisition, des possibilités de quantifier les avantages, et d’autres considérations relatives au pays et au secteur visés. L’une des décisions que la Direction aura à prendre à ce stade de la PCN consistera à déterminer si l’analyse économique proposée est adéquate (et notamment si elle donnera lieu au calcul du TRE escompté). 22. Choix du secteur public. Beaucoup d’évaluations de la Banque font déjà référence, pour justifier les projets qu’elles passent en revue, aux arguments couramment invoqués à l’appui de l’inclusion de projets dans les programmes d’investissement public : dysfonctionnements du marché, effets de contagion, effets de redistribution, asymétrie de l’information, etc. Il est difficile d’obtenir des données quantitatives pour cerner l’ampleur de problèmes de ce type (par exemple, quels éléments d’appréciation permettent d’établir qu’il y a dysfonctionnement du marché, ou quelle est l’étendue des effets de contagion ?), mais la Note conceptuelle doit au minimum fournir à la Direction une description précise du problème. Une façon d’étayer l’argument en faveur du choix du secteur public consiste à faire la comparaison avec la meilleure solution de rechange que le secteur privé puisse offrir, dans tous les cas où il existe une telle option pouvant attirer le secteur privé. Mais aussi et surtout, la Note conceptuelle doit expliquer comment le projet envisagé répond au problème identifié, ou permet d’en contrecarrer les effets, en faisant ressortir les liens de causalité qui permettront au concept du projet d’avoir l’impact escompté sur le facteur justifiant l’opération. Cela fait étroitement pendant aux notions de « chaîne des résultats » ou de « logique d’une opération » dont fait état le cadre de résultats (voir ci-dessous), et des éléments d’appréciation doivent être avancés dans ce contexte dans la section Résultats clés de la PCN. 23. Dans bien des cas, les projets entrepris au niveau du secteur public n’introduisent pas de nouveaux programmes mais renforcent ou améliorent les programmes existants en éliminant les contraintes qui pèsent sur leur mise en œuvre. Et les projets menés en aval dans le secteur public sont de portée plurisectorielle, de sorte qu’on ne peut pas faire un lien entre eux et une ou quelques améliorations sectorielles seulement, mais la chaîne de causalité entre la façon dont le projet est conçu et le goulet d’étranglement éliminé n’en doit pas moins être décrite d’une manière aussi complète que possible. 24. D’autres projets peuvent mettre en jeu diverses formes de partenariat avec le secteur privé. Pour ces partenariats public-privé (PPP), la Note conceptuelle doit expliquer et justifier le mode de prestation choisi en référence aux capacités administratives et réglementaires du pays, au niveau de développement et de compétitivité du secteur privé et aux aspects spécifiques du concept qui font
39 que le projet se prête à une structure de PPP. Ces informations doivent en elles-mêmes permettre de démontrer le lien de causalité entre la façon dont le projet est conçu et les résultats escomptés. 25. Valeur ajoutée de la Banque. La valeur ajoutée de la Banque découle de son apport technique, ce qui recouvre par exemple les connaissances nouvelles fondées sur son expérience internationale, l’introduction de projets novateurs, les améliorations en termes de conception, l’appui au renforcement des capacités en cours de mise en œuvre, ou la formation. La Note conceptuelle doit décrire de quelle façon l’apport technique de la Banque contribue au projet, audelà de son apport de fonds. De fait, les clients sollicitent dans bien des cas l’appui de la Banque parce qu’ils ne disposent pas des compétences spécialisées voulues au niveau local, ou que ces compétences ne sont pas suffisamment développées. D’un autre côté, si l’apport technique de la Banque est minime ou si le même apport peut être assuré à partir de ressources locales, le projet n’est alors qu’un simple moyen de transférer des fonds. Comme il existe d’autres moyens disponibles dans cette optique, la justification d’un projet d’investissement sera réduite à néant si l’on ne parvient pas à établir de manière convaincante que l’apport technique de la Banque apporte réellement une valeur ajoutée3. 26. Chaque argument qui peut être avancé à l’appui de l’intervention de la Banque met en jeu une action correspondante. À titre d’exemple, un projet hautement novateur peut porter le pays client à demander l’appui de la Banque pour la réalisation d’une étude d’impact en plus de l’analyse économique de base. Pour un projet dont l’objectif est de compléter les compétences locales sur le court terme, des activités de formation et de renforcement des capacités pourront s’avérer nécessaire sur le long terme. Dans les cas où la valeur ajoutée de la Banque tient à l’application opérationnelle de ses données d’analyse quant à la façon dont les obstacles d’économie politique peuvent être surmontés, il conviendra de passer en revue les enseignements susceptibles d’être généralisés dans le cadre du processus de renforcement des capacités. Si le projet est d’une ampleur ou présente un niveau de risque supérieur à l’ordinaire, il conviendra peut-être de le soumettre à une analyse économique plus approfondie avec l’appui de la Banque. Et dans les cas où le processus suivi du stade de l’identification du projet à son approbation (et, éventuellement, sa mise en œuvre) consiste à apporter continuellement des ajustements et modifications à sa conception à mesure qu’on dispose d’informations supplémentaires et que des données d’expérience plus propres au contexte local se font jour, les services de la Banque pourront devoir consacrer un temps supplémentaire à l’appui nécessaire pour ces changements de conception ainsi qu’à un soutien intensif en matière d’exécution (ce qui aura des implications pour le recours à l’analyse économique au moment d’envisager ces ajustements, à mesure que les informations deviennent disponibles). 27. Les décisions prises à ce niveau peuvent avoir d’importantes ramifications budgétaires pour la Banque. Outre le fait d’expliquer en quoi l’apport de la Banque est nécessaire (dans la section consacrée à la description du projet), la Note conceptuelle devra aussi, par conséquent, spécifier les tâches que les services de la Banque seront censés accomplir tout au long de l’évaluation et de
3
Dans les cas où la fongibilité des ressources est considérée comme un aspect primordial dans le contexte du portefeuille de projet pour un pays donné, un examen des dépenses publiques ou des garanties que le pays en question s’acquitte comme il faut de la gestion de ses dépenses, en termes de planification et d’exécution, peuvent contribuer à fournir l’assurance que l’apport de fonds de la Banque contribue de manière positive au développement.
40 l’exécution du projet (dans la section relative à la composition envisagée pour l’équipe de projet), et indiquer les implications que cela aura en termes de compétences et de temps. 28. Corrélations avec les autres efforts menés par la Banque. Les autres efforts engagés par la Banque pour moderniser ses prêts d’investissement touchent de près à l’analyse économique des projets. Le Cadre de résultats4 présente ainsi de solides arguments à l’appui d’une meilleure évaluation des résultats dans l’ensemble des projets. Les résultats envisagés dans ce contexte ne correspondront pas toujours exactement à ceux dont on a besoin pour l’évaluation économique, car ils peuvent se rapporter aussi bien à des étapes intermédiaires qu’à des produits finals. Mais ils cadreront néanmoins dans bien des cas, et il conviendra dans tous les cas de bien spécifier la corrélation entre l’analyse économique et les objectifs de développement dans la section Résultats clés de la PCN 5. 29. De même, le Cadre d’évaluation des risques opérationnels (ORAF)6 présente des liens évidents avec l’évaluation économique. L’analyse économique des projets doit se projeter dans l’avenir, une démarche qui est intrinsèquement aléatoire et sujette à de nombreux risques. Compte tenu de cela, le personnel de la Banque devra être chargé d’indiquer les principaux aléas auxquels ses projections économiques sont soumises et les risques les plus sérieux auxquels son projet fera probablement face. Ceux-ci devront être tirés de l’ORAF et être pleinement conformes (et, idéalement, identiques) aux informations qu’il contient au regard de risques que ce cadre définit formellement comme étant ceux qui se posent à la réalisation des objectifs de développement, tels qu’ils se reflètent dans les résultats que doivent produire les activités menées par la Banque. 30. Le cadre de résultats, l’ORAF et l’analyse économique des projets sont étroitement liés entre eux sur le fond. Des instructions de la Direction tendant à assurer aussi une étroite interaction entre eux au moyen d’un processus bien échelonné et de procédures appropriées permettraient de garantir la cohérence de ce dispositif et de réduire sensiblement les exigences qu’il impose aux services de la Banque. 31. Résumé. Selon l’approche ici définie, les notes conceptuelles établies pour tous les projets devront répondre à l’ensemble des trois questions présentées, qui concernent l’impact du projet sur le développement, le choix du secteur public pour son exécution, et la valeur ajoutée que présente l’intervention de la Banque. Pour parvenir à cela, un changement d’optique est opéré dans l’analyse économique, qui ne doit plus consister simplement à calculer un taux de rentabilité et à aboutir à une décision par oui ou non, mais cerner de manière plus conceptuelle ce que le projet tente de réaliser et la manière dont il compte y parvenir. Cela ne réduit en rien la valeur des données chiffrées — et, de fait, des éléments d’appréciation concrets (y compris un taux de rentabilité économique) devront être demandés et fournis chaque fois que cela est 4 5
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Voir le document intitulé Results Framework in World Bank Operations: Guidance Note. Au-delà de leur focalisation respective sur des résultats et des produits, le cadre de résultats et l’analyse économique visent des objectifs différents. Le premier se donne de comparer les résultats escomptés avec la situation de référence (avant et après analyse) et ne prend pas en considération les coûts, tandis que la seconde compare les avantages escomptés avec ce qu’ils seraient dans une situation contrefactuelle (avant et sans analyse) et, bien entendu, prend en considération les coûts. Voir les documents Moving Ahead on Investment Lending Reform: Risk Framework and Implementation Report, et Guidance Note on the Operational Risk Assessment Framework (ORAF): Risks to Achieving Results (juillet 2010).
41 possible, moyennant un coût raisonnable et sans contraindre les services de la Banque à émettre des hypothèses dénuées de fondement. L’intention est plutôt de faire en sorte que la base conceptuelle des projets soit bien définie dans tous les cas, même lorsqu’il s’avère difficile de réunir les données quantitatives pertinentes. Dans cette perspective, la Note conceptuelle devra :
décrire la manière dont le projet est censé contribuer au développement du pays concerné suivant un scénario avec et sans participation de la Banque (section Résultats clés) ;
faire ressortir les liens de causalité qui permettront au concept du projet d’avoir l’impact escompté sur le facteur qui justifie son inclusion dans le programme d’investissement public du pays en question (section Résultats clés) ;
préciser de façon préliminaire les aspects par lesquels la Banque apportera une valeur ajoutée dans le cadre du projet (section Description du projet et section Composition et ressources envisagées pour l’équipe de projet) ;
indiquer les éventuels facteurs de risque essentiels qui influent sur l’apport économique attendu du projet, l’analyse économique supplémentaire qui sera effectuée et la forme qu’elle prendra ; cela peut aller d’une analyse purement qualitative au calcul de la VAN ou du TRE escomptés (section Risques et problèmes clés de la PCN).
Dans la plupart des cas, le coût additionnel de l’analyse économique qui doit être effectuée au stade de la PCN, comme indiqué ci-dessus, ne sera pas très élevé, dans la mesure où cette analyse fait appel aux données tirées de l’analyse des résultats clés et des risques, et cadrera totalement avec elle. 32. Réunion d’examen de la PCN. La réunion d’examen de la PCN est une étape primordiale de l’instruction du dossier du projet. Compte tenu du fait que de nombreuses décisions ont déjà été prises en ce qui concerne l’axe central des efforts menés par la Banque dans chaque pays, la première tâche à ce stade consiste à s’assurer que le projet envisagé est conforme aux discussions qui ont eu lieu à l’échelon du pays. Les principales tâches consisteront cependant à évaluer les arguments et données présentés à l’appui du projet, et de décider des suites à leur donner. 33. La décision essentielle qu’il appartient à la Direction de prendre à ce stade est de poursuivre ou non le processus prévu pour soutenir le projet envisagé dans le pays et, dans l’affirmative, de déterminer comment procéder. À cet égard, il peut être utile d’envisager la question sous l’angle de trois décisions possibles. L’une d’elles peut consister, bien entendu, à abandonner le projet. Mais le travail effectué pour son identification peut éventuellement suggérer d’autres directions qu’il y a lieu d’explorer. Allouer des fonds pour la recherche de telles solutions de rechange pourra servir de « gratification » pour le personnel chargé du projet abandonné, et compenser ainsi en partie le signal négatif que l’abandon du projet aurait autrement risqué d’émettre à l’égard de son esprit d’innovation et d’expérimentation. Si la décision est en revanche de donner suite au projet, il y aura peut-être lieu pour la Direction de faire une distinction entre les projets dont la justification est déjà en bonne voie d’être établie et ceux pour lesquels il reste des vides à combler à cet égard, ou qui nécessitent, au vu de
42 considérations particulières (par exemple, dans le cas d’un projet à fort rendement mais présentant un niveau de risque élevé), un examen plus poussé avant leur soumission aux fins d’approbation. Cela cadre avec l’approche à deux niveaux qui est déjà en place. 34. La Direction doit également évaluer les arguments présentés pour justifier l’appui de la Banque, et décider des affectations de personnel à opérer par la suite. Elle doit pour cela être persuadée que l’affectation de personnel au projet envisagé apporte une valeur ajoutée certaine et que les activités spécifiques à entreprendre sont bien choisies. Trois grandes séries d’activités sont envisageables. La première a trait à la formation, au renforcement des capacités et au renforcement institutionnel : ces activités pourront dans certains cas être l’axe de focalisation principal du projet mais, même dans les autres cas, le personnel de la Banque aura souvent un rôle primordial à jouer dans ces domaines. La deuxième met l’accent sur l’aspect enseignement des projets : tous les projets contribuent à l’accumulation de savoir sur le développement, mais ceux qui sont très novateurs et peuvent être transposés ailleurs méritent une attention particulière ; ils doivent donc faire l’objet d’une évaluation soigneuse et continue de leur phase d’identification à leur achèvement, et donner notamment lieu, le cas échéant, à l’utilisation d’études d’impact spécialement conçues. La troisième série d’activités porte sur les mesures d’atténuation des risques exigées par le Cadre d’évaluation des risques opérationnels. La réunion d’examen de la PCN doit déboucher sur des décisions concernant les activités spécifiques que le personnel doit entreprendre dans l’ensemble de ces trois domaines. 35. Assurance qualité. Bon nombre des décisions qui doivent être prises lors de cette réunion reposeront inévitablement sur une appréciation subjective autant que sur des éléments d’appréciation concrets. Lorsque c’est le cas, les efforts tendant à favoriser un maximum de transparence et d’objectivité jouent un rôle primordial. Dans le cas spécifique de l’analyse économique, deux impératifs se dégagent : 1) il importe que la Direction prête bien attention à cette analyse (en confirmant qu’elle cadre de près avec l’analyse des résultats et des risques ou en identifiant les points de divergence qui méritent d’être réglés), et qu’elle décide du type d’analyse économique qui figurera dans le projet de document établi par la suite ; et 2) il importe que les services de chaque Région et Réseau chargés d’assurer la fonction d’assurance qualité soient dotés de personnel compétent en matière d’analyse économique, et que ce personnel joue un rôle actif dans les discussions relatives à la Note conceptuelle. 36. Évaluation. L’évaluation aura principalement pour but de réexaminer les trois questions en tablant sur les informations et analyses supplémentaires découlant des actions qui avaient été jugées nécessaires au stade de la Note conceptuelle. Le Document d’évaluation du projet devra par conséquent rendre pleinement compte de l’évaluation économique effectuée pour l’ensemble des projets, à commencer par ceux pour lesquels il avait été décidé, à ce même stade, qu’une analyse économique approfondie s’imposait ou qu’il y avait d’importants vides à combler dans les informations disponibles. Il devra également faire ressortir les enseignements clés tirés de l’analyse économique. Enfin, il devra rappeler les actions essentielles que la réunion d’examen de la PCN avait chargé les services de la Banque d’entreprendre, confirmer qu’elles ont été menées à bien (ou, dans le cas contraire, expliquer pourquoi) et démontrer dans la mesure du possible qu’elles ont véritablement apporté une valeur ajoutée. Les actions que le personnel devra entreprendre durant la mise en œuvre du projet devront également être décrites.
