Per una tassazione del risparmio equa ed efficiente. Un’indicazione di metodo con l’obiettivo di una riforma complessiva e strutturale Negli ultimi anni, si sono ripetuti e accumulati interventi fiscali di prelievo sul risparmio. Motivati soprattutto dalla preoccupazione contingente di fare gettito, e accompagnati anche da adempimenti onerosi a carico degli intermediari. Ne è risultato un regime di tassazione del risparmio complesso, incoerente e costoso, che si discosta significativamente dai sistemi fiscali esteri più evoluti, crea incertezza sui mercati e penalizza la formazione e l’attrazione di risparmio, con conseguenze negative sugli investimenti, specie quelli di lungo termine, e sul finanziamento dello sviluppo. In questo quadro, la FeBAF ritiene indispensabile promuovere una riflessione complessiva e strutturale sul nostro sistema di tassazione del risparmio, che lo renda competitivo con i modelli più efficienti della pratica internazionale. E valorizzi il ruolo propulsivo del risparmio a sostegno degli investimenti e dello sviluppo. Una riflessione che pare evocata dallo stesso premier Renzi che recentemente affermava l’opportunità di una riforma complessiva dell’intero sistema. A tal fine la Federazione ha avviato un gruppo di lavoro di esperti della materia presieduto dal Prof. Franco Gallo e coordinato dal Dott. Norberto Arquilla.
Federazione delle Banche, delle Assicurazioni e della Finanza (FeBAF)
Roma, aprile 2014
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1. Premessa: il risparmio fattore di competitività Un equo ed efficiente sistema di tassazione del risparmio è fattore rilevante di competitività di un Paese, particolarmente di un Paese come l’Italia. Per diverse ragioni: 1) Abbiamo bisogno di promuovere attrarre e valorizzare il risparmio per il finanziamento degli investimenti, e quindi della capacità produttiva e dell’innovazione. Pensiamo soprattutto al finanziamento delle PMI e delle infrastrutture; 2) Il risparmio serve, e servirà sempre più nel futuro, per integrare e sostenere il sistema di protezione sociale. Lo Stato non può più farcela da solo. Pensiamo alle pensioni complementari, alla sanità integrativa, all’assistenza agli anziani e ai disabili, alla prevenzione delle catastrofi naturali, all’istruzione e formazione nell’intero arco della vita. Il nuovo welfare si basa sulla partnership tra pubblico e privato, e il risparmio ne è una componente di importanza crescente. 3) L’accesso a molti beni e servizi essenziali è condizionato dal risparmio. Pensiamo all’abitazione, all’auto, al viaggio di nozze, alle vacanze, ai corsi di lingua, ai mobili e agli elettrodomestici, ecc. Solo con il risparmio si possono affrontare certe spese importanti che incidono sulla qualità della vita e sull’inserimento professionale. 4) Infine, oggi l’industria del risparmio crea occupazione e reddito a vantaggio di circa 600.000 famiglie. Senza contare l’indotto. Con livelli di professionalità, redditività e tecnologia mediamente tra i più elevati dei settori di attività economica. Non possiamo correre il rischio di perdere questa industria, o pezzi di essa, a vantaggio di altri Paesi nostri concorrenti. La storia dei provvedimenti degli ultimi anni sulla tassazione del risparmio (o delle rendite finanziarie, come impropriamente vengono spesso definite) non sembra riflettere una adeguata consapevolezza del valore del risparmio. Anzi, al contrario, sembra ispirarsi a ipotesi e preconcetti indimostrati, e indimostrabili: come ad esempio che il risparmio sia poco tassato, meno che altri indici di capacità contributiva, come redditi e consumi, meno che negli altri principali Paesi (cfr. paragrafo 2). Questo è falso, e si può dimostrare. Così come non è vero che la tassazione delle cd rendite non incide sull’economia reale (sulla crescita e sull’occupazione), o incide meno della tassazione dei redditi e dei consumi. Né è necessariamente vero che la tassazione del risparmio colpisce solo i ricchi e i ceti improduttivi. Sulle “rendite” e sulla loro tassazione si è fatta molta ideologia e disinformazione. Col risultato che la finanza pubblica, alle prese con vincoli stringenti di consolidamento fiscale, tutte le volte che si è trovata di fronte all’esigenza di fare gettito, per coprire spese incomprimibili, o meglio per coprire la cronica incapacità del nostro sistema pubblico di tagliare strutturalmente la spesa, ha finito per bussare al “bancomat” della tassazione del risparmio. Rischiando di uccidere la gallina dalle uova d’oro della ripresa e della competitività.
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2. Un’analisi comparata sul risparmio finanziario E’ necessaria un’analisi approfondita che non si limiti al confronto di talune aliquote, ma investa gli interi “sistemi” di tassazione del risparmio dei principali paesi industrializzati. Solo una tale analisi può spiegare la drastica riduzione dei canali esteri di raccolta, il calo del numero delle operazioni sul mercato nazionale e la perdita di posizioni per l’industria finanziaria italiana. Proprio quando c’è una significativa ripresa di interesse per le prospettive di investimento e di sviluppo del Paese. A danno della stessa capacità del fisco di fare gettito. Perché penalizzare con un sistema di tassazione oneroso, incoerente e bizantino la capacità del nostro mercato di attrarre risparmio (anzitutto quello degli italiani) e di incanalarlo verso l’investimento e lo sviluppo? Cui prodest? Da un confronto preliminare, che dovrà essere opportunamente approfondito, emerge che le aliquote d’imposta nel nostro Paese sono già ai più alti livelli in Europa, senza contare i più favorevoli mercati extra-europei.
Dal punto di vista delle aliquote, i sistemi fiscali di Francia e Germania appaiono più onerosi mentre il sistema inglese e quello spagnolo sono più vicini a quello italiano. Sia sufficiente ricordare che in Francia, dal 1 gennaio 2012, le plusvalenze da alienazione di beni mobili sono tassate con un’aliquota del 19% maggiorata, per i residenti, di un 15,5% per un’aliquota totale pari al 34,5%. 3
Gli interessi prodotti dai titoli e dalle obbligazioni di società francesi per i soggetti francesi vengono tassati al 18%. I dividendi di società francesi percepiti da soggetti residenti in Francia subiscono una ritenuta del 30%, calcolata sulla base del dividendo lordo. Di norma non si tassano i proventi corrisposti ai soggetti non residenti. In Germania, l’aliquota applicata sui capital gains e sui dividendi è del 25% maggiorata del contributo di solidarietà (Solidaritätszuschlag) che porta l’imposizione complessiva al 26,35 per cento. Più articolato è il sistema di tassazione degli interessi che prevede sia esenzioni (per gli interessi degli strumenti finanziari emessi da soggetti diversi dalle banche) sia imponibilità dei proventi. Nei paesi dell’Europa orientale la tassazione si pone in misura nettamente inferiore al 20 per cento. Solo alcuni paesi, come la Norvegia, la Spagna e la Francia, prevedono forme di imposizione ordinaria sul patrimonio. Anche in Italia esiste una forma di imposizione patrimoniale sulla ricchezza finanziaria (sotto forma di imposta di bollo) amministrata o gestita presso il sistema finanziario, peraltro solo nazionale.
3. Gli attacchi del fisco al risparmio degli Italiani: il bollettino di guerra degli ultimi anni E’ utile una breve sintesi di quanto è avvenuto nella tassazione del comparto negli ultimi 4 anni circa: a) Agosto 2011. Il Governo aumenta dal 12,50 per cento al 20 per cento l’aliquota di tassazione dei redditi di natura finanziaria. La riforma, che è entrata in vigore nel 2012, non riguarda i titoli pubblici (italiani ed esteri) che restano tassati al 12,50 per cento. b) Dicembre 2011. E’ introdotto un prelievo aggiuntivo sui capitali oggetto di scudo fiscale ed è introdotta – a partire dal 2012 - la tassazione patrimoniale dell’1 per mille – nella veste “formale” di imposta di bollo - sulle attività finanziarie detenute presso il sistema finanziario italiano dalle persone fisiche. L’imposta sarà, poi, elevata all’1,5 per mille per il 2013 ed è ulteriormente elevata al 2 per mille per il 2014. L’imposta colpisce in misura proporzionale soltanto le persone fisiche. I soggetti diversi dalle persone fisiche hanno un tetto massimo di applicazione dell’imposta. Per evitare discriminazioni tra risparmio detenuto in Italia e risparmio detenuto all’estero, è stata introdotta, ma solo a carico delle persone fisiche, un’imposta sulle attività finanziarie detenute all’estero (IVAFE). c) Giugno 2012-dicembre 2012. Introduzione di un’imposta sul valore dei contratti assicurativi esteri offerti in Italia in regime di libera prestazione dei servizi ed innalzamento dell’aliquota dell’imposta sulle riserve matematiche delle polizze vita (italiane e estere) allo 0,35 per cento; d) Dicembre 2012. Introduzione, a partire dal mese di marzo 2013, dell’imposta sulle transazioni finanziarie avente ad oggetto titoli azionari italiani e strumenti finanziari che assumono a riferimento il valore dei predetti titoli.
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e) Dicembre 2013. Introduzione dell’acconto dell’imposta dovuta sui capital gains realizzati dai clienti. Nuove forme di prelievo sono state, poi, introdotte sugli immobili e sui redditi derivanti dal possesso degli immobili. Si tratta dell’IMU, che inizialmente ha colpito tutti gli immobili, successivamente limitata agli immobili diversi dalla prima casa di abitazione, i recenti prelievi introdotti negli ultimi mesi del 2013 (TARES), le nuove imposte locali (TASI, IUC), l’imposta cedolare sugli affitti degli immobili ad uso abitativo. E’ stata introdotta anche un’imposta sugli immobili detenuti all’estero dalle persone fisiche (IVIE) ed è stata modificata la disciplina – agli effetti delle imposte di registro, ipotecarie e catastali – delle compravendite degli immobili in Italia o all’estero. Gli interventi di cui sopra – valutati nel loro insieme – evidenziano che tra imposte sul reddito ed imposte sul patrimonio, il prelievo sul risparmio è già elevato. Nel settore finanziario, poi, le nuove forme di prelievo hanno creato molte distorsioni. Effetti negativi si sono prodotti nel mercato dei capitali e sull’operatività degli intermediari, nonché sui principi che regolano la tassazione del risparmio finanziario. E’ utile una sintesi di questi effetti.
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Gli effetti sul mercato dei capitali e sull’operatività degli intermediari
L’aliquota differenziata di tassazione dei redditi finanziari Un primo effetto negativo sul mercato dei capitali si è generato con l’introduzione, a partire dal 2012, di aliquote differenziate sulla tassazione dei redditi finanziari. L’ingiustificata competizione fiscale tra titoli pubblici (tassati al 12,50 per cento) compresi i buoni postali e attività finanziarie private (tassate al 20 per cento) ha creato un maggior costo delle emissioni di attività finanziarie private (banche, emittenti quotati, imprese in genere) e una minore redditività per chi opera nelle attività di trading delle attività finanziarie tassate con aliquota superiore. E’ evidente, infatti, che la ridotta tassazione per i titoli pubblici ha un positivo effetto sulla domanda di questi titoli da parte persone fisiche ed enti di previdenza obbligatori a scapito delle emissioni private.
L’imposta sulle transazioni finanziarie Molti effetti negativi si sono, poi, prodotti con l’introduzione dell’imposta sulle transazioni finanziarie su titoli azionari italiani e strumenti derivati. L’imposta ha creato una sostanziale disintermediazione del sistema finanziario italiano rispetto ai sistemi esteri che non la applicano. La prova di ciò è anche nel gettito generato da questa imposta, largamente inferiore rispetto alle attese stimate a fine 2012. Il risultato sembra essere stato una contrazione del numero delle transazioni e quindi del contributo (in termini di commissioni attive) che le transazioni finanziarie generano sui conti economici di banche, sim ed intermediari finanziari, con l’effetto di ridurre 5
anche gli imponibili rilevanti ai fini delle imposte sui redditi e dell’IRAP nonché gli imponibili dell’imposta sui capital gain. Si tratta di un effetto regressivo del quale non si è tenuto conto e che dovrebbe essere rimosso. Inoltre, si segnala che il flusso di ordini verso mercati esteri non è gravato da imposte analoghe. L’introduzione di un’imposta sulle transazioni finanziarie non può essere il frutto di una scelta solo nazionale, ma deve avvenire in un contesto internazionale nel quale le maggiori piazze finanziarie applicano la medesima imposta, sulle medesime transazioni e con le medesime aliquote, altrimenti gli effetti di spiazzamento dei mercati italiani rispetto a quelli esteri sono inevitabili.
Imposta di bollo sulle attività finanziarie detenute presso il sistema finanziario L’imposta di bollo sulle attività finanziarie colpisce le comunicazioni periodiche inviate (per legge o presunzione di legge) alla clientela degli intermediari finanziari italiani. E’ una forma di patrimoniale irrazionale perché colpisce, con un’aliquota proporzionale effettiva, solo le persone fisiche e limitatamente alla ricchezza detenuta presso il sistema finanziario. La ricchezza finanziaria detenuta attraverso società o enti non è tassata in modo proporzionale ma in misura fissa e quella detenuta al di fuori del circuito degli intermediari non è tassata. L’accumulazione del risparmio presso gli operatori professionali risulta penalizzata a tutto vantaggio delle forme di risparmio disintermediate cioè detenute al di fuori dei circuiti degli intermediari.
Gli interventi nel settore delle polizze di assicurazione I prodotti assicurativi del settore vita a differenza degli altri strumenti finanziari sono gravati da due diversi prelievi di natura patrimoniale: il prelievo sulle riserve (cioè sulle passività rappresentate dal prodotto finanziario) e l’imposta di bollo sui contratti stipulati con la clientela. Si tratta di prelievi che accentuano gli effetti distorsivi della fiscalità sull’offerta di prodotti finanziari.
L’acconto dell’imposta dovuta dagli intermediari Il decreto-legge n. 133 del 2013 ha introdotto – in forma strutturale - l’acconto del 100 per cento sull’imposta dovuta dagli intermediari finanziari nei primi undici mesi del 2013 nel sistema del risparmio amministrato di cui all’articolo 6, comma 3, del d.lgs n. 461 del 1997. Questo prelievo ha rilevanti profili di criticità perché non si tratta di imposte proprie del soggetto passivo ma di imposte dovute da terzi su redditi il cui realizzo dipende da
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eventi incerti (l’andamento dei mercati) e da scelte d’investimento che non sono in alcun modo controllabili da parte dell’intermediario. Introdurre un acconto a carico dell’intermediario commisurato esclusivamente ad imposte dovute da terzi (i clienti) su redditi realizzati in un determinato anno, significa non tener conto che, in futuro, questi redditi potrebbero non realizzarsi e, quindi, impedire il riassorbimento dell’acconto versato. Pare corretto dubitare della costituzionalità del prelievo, perché correlato ad una capacità contributiva aleatoria, e della sua conformità rispetto all’ordinamento comunitario in quanto appare più un prestito forzoso verso lo Stato. L’aumento dell’aliquota di prelievo dal 20 al 26 per cento, se confermata, accentuerà gli effetti negativi di questo prelievo.
L’impatto delle modifiche sugli intermediari finanziari Gli intermediari finanziari sono stati coinvolti pesantemente nell’applicazione delle forme di prelievo. Sono stati sostenuti ingenti costi per l’implementazione dei processi operativi tutti finalizzati all’accertamento e alla riscossione dei nuovi tributi. Si tratta di costi che, unitamente a quelli sostenuti per effettuare le segnalazioni dei dati all’Amministrazione finanziaria, impongono obblighi eccessivi di carattere “ispettivo” a carico degli intermediari e riducono il contributo positivo che i proventi dei servizi di natura finanziaria forniscono al conto economico delle imprese.
5. Gli effetti sul sistema impositivo che regola la tassazione dei redditi di natura finanziaria Un intervento di mero innalzamento dell’aliquota di tassazione dei proventi di natura finanziaria, in mancanza di una generale razionalizzazione della fiscalità del risparmio, accentua alcune criticità del sistema impositivo del risparmio diffuso. Le considerazioni riguardano le forti disomogeneità che il sistema oggi presenta e che gli interventi normativi, tanto quelli già attuati che quelli in discussione, non risolvono, anzi accentuano.
Disomogeneità della tassazione tra prodotti finanziari a seconda della tipologia di emittenti (pubblici e privati) Un prelievo differenziato, per aliquota, a seconda della tipologia di emittente (pubblico o privato) non è espressione di una diversa capacità contributiva del risparmiatore e quindi si dubita che sia costituzionalmente legittimo. Il problema si era già posto nel 2012. Adesso si renderebbe ancor più evidente con l’aumento annunciato delle aliquote, perché aumenterebbe il divario tra tassazione dei titoli pubblici e dei buoni postali (12,50 per cento) e tassazione dei titoli privati (26 per cento). 7
Gli stessi effetti di discriminazione tra prodotti permangono nel confronto tra la raccolta bancaria ed i buoni postali, e ciò in virtù di una norma di equiparazione del risparmio postale a quello pubblico risalente a tempi remoti, precedenti alla trasformazione in Spa. Inoltre, come già chiarito, un prelievo differenziato per emittente crea distorsioni nel mercato dei capitali perché favorisce il prodotto con aliquota d’imposta inferiore. A tal proposito si segnala anche la necessità, per gli emittenti privati, di compensare l’effetto fiscale offrendo rendimenti maggiori e, quindi, subendo maggiori costi di funding con conseguente impatto su crescita e occupazione nell’economia reale.
Disomogeneità di tassazione tra strumenti rappresentativi di capitale di rischio e capitale di debito. La tassazione degli interessi avviene con l’applicazione di un’imposta sostitutiva sul percettore in misura fissa (oggi 20 per cento, domani forse al 26 per cento). Generalmente gli interessi passivi sono deducibili nella determinazione del reddito dell’emittente. La tassazione dei dividendi avviene, invece, in un primo momento in capo alla società emittente (vietandone la deduzione dal reddito di impresa) e in un secondo momento in capo al percettore persona fisica, con applicazione dell’imposta personale (per le partecipazioni qualificate) o dell’imposta sostitutiva. Il carico complessivo d’imposta che grava sui dividendi è decisamente superiore a quello che grava sugli interessi e ciò crea uno svantaggio nell’ impiego del risparmio in capitale di rischio. Elevare l’aliquota dal 20 al 26 per cento vuol dire rendere ancor più penalizzante per le imprese il ricorso al capitale di rischio raccolto presso il pubblico.
Disomogeneità di tassazione tra dividendi relativi a partecipazioni qualificate e dividendi relativi a partecipazioni non qualificate. Con la riforma del 2004 fu introdotto il principio che l’imposizione degli utili societari derivanti dal possesso di partecipazioni qualificate dovesse avvenire ad un livello complessivo corrispondente all’aliquota dell’imposta personale sul reddito del percettore. Questo livello di prelievo doveva essere raggiunto attraverso l’indeducibilità dei dividendi nella determinazione del reddito d’impresa e l’applicazione, in capo al percettore, di un’aliquota che – aggiunta all’aliquota del reddito d’impresa sulla cui base si era determinata l’indeducibilità dei dividendi (in specie il 27,50 per cento) – consentisse di raggiungere l’aliquota massima marginale di imposizione dei redditi. E così per i dividendi e le plusvalenze su partecipazioni qualificate detenute da persone fisiche non esercenti attività d’impresa, si applicava l’IRPEF (aliquota marginale del 43%) sul 49,72 per cento del reddito percepito. 8
Per i percipienti di dividendi e plusvalenze su partecipazioni non qualificate, invece si applicava l’imposta con l’aliquota del 12,50 per cento. E’ evidente che, per questi ultimi soggetti – che rappresentano i detentori del risparmio diffuso – già l’aumento del prelievo dal 12,50 al 20 per cento, in vigore dal 2012, ha portato il prelievo complessivo sul reddito societario ad un livello molto vicino a quello previsto per i soggetti che detengono partecipazioni qualificate. Se poi dovesse essere aumentata ulteriormente l’aliquota di prelievo dal 20 al 26 per cento, il livello di tassazione complessivo sui dividendi e plusvalenze per i titolari di partecipazioni non qualificate sarebbe addirittura superiore a quello previsto per titolari di partecipazioni qualificate. Anche questa conseguenza renderebbe più penalizzante per le imprese il ricorso al capitale di rischio.
6. Verso una proposta di metodo e di riforma complessiva e strutturale Il funzionamento di un sistema di tassazione del risparmio deve essere valutato alla luce di tre condizioni: 1) l’analisi complessiva delle misure che gravano sulle “rendite finanziarie (meglio chiamarli “rendimenti”, o “proventi”) e sulle altre manifestazioni del risparmio (coerenza interna verticale); 2) un raffronto delle modalità e livelli impositivi presenti in altri Paesi simili all’Italia (coerenza esterna), soprattutto per il caso dei rendimenti finanziari; 3) l’armonizzazione della tassazione sul risparmio con il resto del sistema impositivo (coerenza interna orizzontale). Alla luce dei primi due criteri, la valutazione dell’attuale sistema (o non-sistema) e dei provvedimenti recenti discussi sopra, non può che essere molto severa. Abbondano incoerenze, sovrapposizioni, vuoti normativi, che si spiegano soprattutto con l’ossessione del gettito, la frammentarietà degli interventi, e la logica contingente delle misure. Ne risulta un sistema molto complesso ed oneroso, che si discosta significativamente dai sistemi fiscali esteri che accolgono le piattaforme finanziarie più evolute, oberato di adempimenti legati all’accertamento e alla riscossione, che aumentano il costo della gestione del risparmio. Un sistema che alla penalizzazione degli elevati oneri impositivi aggiunge quella ancora più pesante dell’incertezza delle regole applicative accompagnata da frequenti cambiamenti nel contesto normativo. Un tale sistema non agevola né la formazione, né la attrazione dall’estero di risparmio, specialmente quello a medio-lungo termine, e non si presta a politiche di incentivazione degli investimenti e dello sviluppo. Questo appare particolarmente negativo in un momento di importante ristrutturazione e modernizzazione del nostro sistema finanziario, in cui a fatica si cerca di introdurre nuovi strumenti di finanziamento delle imprese e della economia, particolarmente le PMI (mini bond, ecc.) e le infrastrutture (project bond, ecc.), e di rendere la nostra industria competitiva ed attrattiva rispetto alle piazze finanziarie estere.
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In prospettiva, la situazione diverrebbe ancora più sofferente se venissero attuate le misure di aumento delle aliquote di tassazione delle rendite annunciate dal Governo. Il prelievo complessivo sul risparmio delle famiglie, se le misure annunciate dovessero essere effettivamente introdotte, risulterebbe, nel complesso, innalzato, ci sarebbero nuovi oneri sostenuti dagli intermediari finanziari di adeguamento alle nuove regole ed aumenterebbero i problemi delle imprese nella raccolta delle risorse presso il mercato per l’impiego in attività produttive. Per quanto riguarda il primo aspetto (aggravio del prelievo) occorre evidenziare che si tratta dell’ennesimo intervento sulla tassazione del risparmio finanziario negli ultimi quattro anni. Quanto alla terza condizione di valutazione del sistema – la coerenza interna orizzontale – essa implica la messa in funzione di un sistema di tassazione del risparmio: a) non distorsivo, efficace e competitivo rispetto alle realtà estere; b) che consenta e agevoli l’accertamento e la riscossione dei tributi; c) che favorisca l’investimento di medio-lungo termine - nel rispetto ovviamente della non discriminazione dei prodotti - come nel caso dei Piani Individuali di Risparmio, forme di incentivo al risparmio di lungo termine che vigono negli paesi europei e le cui linee guida sono state definite già nel 2011, rimanendo finora solo sulla carta. Francia e Regno Unito hanno introdotto da molti anni tali agevolazioni con i Plan d'Epargne en Actions (PEA) e gli Individual Savings Accounts.
Questa situazione rende a nostro avviso evidente la necessità di studiare un nuovo modello di tassazione del risparmio, che sia coerente, competitivo rispetto alle realtà estere più evolute, consenta un agevole accertamento e riscossione dei tributi, e sia meno oneroso, incerto e complesso di quello in vigore. Si tratta di una direzione di intervento che era stata autorevolmente indicata dal Presidente del Consiglio Renzi, quando aveva affermato – con riferimento alle rendite finanziarie – la necessità di una riforma più complessiva. A tal fine è stato costituito ed insediato dalla FeBAF un Gruppo di lavoro di esperti con l’obiettivo di analizzare e discutere le prospettive di riforma complessiva del sistema in una logica strutturale e coerente. Al gruppo presieduto dal Prof. Franco Gallo con il coordinamento tecnico del Dott. Norberto Arquilla, partecipano specialisti della materia provenienti dalle Associazioni di categoria federate in FeBAF, dalle Università e dal mondo delle imprese e delle professioni.
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