La partita doppia dell’ambiente
Quali regole per la rendicontazione e programmazione delle politiche ambientali?
Relazione introduttiva
Per una proposta operativa
Lino Zanichelli
Assessore all’ambiente e allo sviluppo sostenibile Regione Emilia-Romagna
Alessandro Bratti
Direttore generale Arpa Emilia-Romagna
2 aprile 2007 ore 9 – 17.30 Reggio Emilia Aula Magna Pietro Manodori Università di Modena e Reggio Emilia Viale Allegri 9 - Ex Caserma Zucchi
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"Mai si deve mettere in dare che quella ancora non si ponga in avere, e così mai si deve mettere cosa in avere che quella ancora quella medesima con suo ammontare non si metta in dare. E di qua nasci poi al bilancio che del libro si fa: nel suo saldo tanto convien che sia il dare quanto l'avere". Luca Pacioli
Summa de Arithmetica, geometria, proportioni et proportionalitate, Venezia, 1494
“La partita doppia dell’ambiente”: titolo ambizioso, che sarebbe ampiamente irrealistico se non fosse anche metaforico. L’ambizione è di costruire una “partita doppia” in senso stretto: un sistema di rendicontazione condiviso che permetta di valorizzare, assieme ai flussi economici e finanziari monetari, anche quelli di natura ambientale, e di farne strumento da utilizzare nella definizione e misurazione delle politiche ambientali. Accanto al significato letterale e “contabile”, la metafora suggerisce di considerare lo stato della “doppia partita” riferita all’ambiente: quella dei conti fisici o dei conti monetari, a seconda della strumentazione, degli indicatori, degli obiettivi individuati. Le esperienze sviluppate da tanti territori e amministrazioni della nostra regione, nell’uno o nell’altro campo, costituiscono un patrimonio concreto che può e deve contribuire, in questa fase di costruzione normativa, a passare dall’uno o l’altro aspetto della “doppia partita” ad una integrata e unitaria “partita doppia”. A ben vedere, peraltro, il vecchio Pacioli non qualifica “l’ammontare” in termini monetari, ma – più globalmente – tratta “il dare e l’avere”, come termini logico matematici astratti. L’importante, avrebbe detto lui, è che ci sia “una [divina] proportione”,vale a dire una razionalità che renda “il bilancio nel suo saldo” coerente con le armonie che si danno in natura. Un antenato quattrocentesco della sostenibilità?
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Perché questo seminario Negli ultimi anni si sono moltiplicate le esperienze di contabilità ambientale avviate da Enti locali e Pubbliche amministrazioni e di conseguenza si sono sviluppate riflessioni sull’integrazione di tali strumenti, sulla comparabilità dei risultati che da essi derivano, sul valore non solo di rendicontazione, ma anche di supporto alla programmazione e pianificazione che essi possono rivestire. Il seminario “La partita doppia dell’ambiente” rappresenta in particolare un momento di approfondimento e discussione su due iniziative avviate di recente. La prima è di dimensione nazionale: l’istituzione presso il Ministero dell’economia, con decreto governativo, di una commissione di studio sulla contabilità e i bilanci ambientali presieduta dal sottosegretario On. Pier Paolo Cento (http://www.tesoro.it/web/commissione_bilancio.asp), con il compito di approfondire le problematiche relative all’introduzione di un sistema di contabilità e bilancio ambientale nello Stato, nelle Regioni e negli enti locali, al fine di pervenire, tra l’altro, alla redazione di uno schema di progetto di legge delega in materia. La Commissione deve effettuare il monitoraggio delle esperienze condotte in materia di contabilità e bilancio ambientale presso l’Unione Europea, gli organismi internazionali e gli enti territoriali nazionali, al fine di elaborare proposte per l’individuazione di modelli unitari di contabilità e bilancio ambientale, anche sotto il profilo dei sistemi informativi. La seconda iniziativa è la presentazione di un progetto di legge regionale sulla contabilità ambientale (http://burer.regione.emilia-romagna.it/BUR/servlet/LeggiServlet.pdf?NOMEFILE=Supp2007138.pdf) che
si
propone di introdurre nell’ordinamento regionale la promozione di strumenti di contabilità ambientale, in particolare del bilancio ambientale, per perseguire lo sviluppo sostenibile e la relativa riforma della governance locale. Di recente il tema della contabilità ambientale è emerso anche in relazione alle valutazioni monetarie degli impatti dei cambiamenti climatici. La Comunicazione UE “Limit global climate change” uscita nel gennaio 2007, riprendendo il rapporto Stern sottolinea i potenziali costi della inazione, includendo in tal modo a pieno titolo i dati sullo stato dell’ambiente nei modelli economici (http://ec.europa.eu/environment/climat/future_action.htm). Il 7° programma per la ricerca 1 (http://cordis.europa.eu/fp7/home_en.html)
finanzia progetti per l’uso e il
miglioramento di indicatori a supporto delle decisioni politiche e del bilancio di previsione UE (area 8.6.1) e per
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Decisione n. 1982/2006/CE del Parlamento e del Consiglio del 18 dicembre 2006 concernente il settimo programma quadro della Comunità Europea per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013)
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la formulazione di indicatori sia ambientali che sostenibile (area 4.2)
di performance economica relativi ad obiettivi di sviluppo
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Normare in questo contesto significa riordinare le diverse metodologie di applicazione, riconoscere alcune regole comuni, lavorare per migliorare taluni aspetti. Nella regione Emilia-Romagna le condizioni per una diffusione attraverso una specifica normativa sono certamente facilitate dalle sperimentazioni realizzate dalla fine degli anni 90, diffuse e rese continuative dalla loro capacità di servire la formulazione delle politiche ambientali. Le finalità del seminario sono: •
Fornire un supporto concreto ai progetti di legge della Commissione del Ministero dell’economia e della Regione Emilia Romagna
•
Riordinare le esperienze di contabilità ambientale presenti sul territorio
che hanno prodotto una
integrazione degli aspetti ambientali nelle scelte e nei bilanci (a livello regionale, provinciale e comunale) •
Definire e condividere linee applicative generali e riordinare le metodologie di riferimento
•
Inquadrare le basi teoriche e scientifiche e gli ambiti su cui effettuare approfondimenti specifici
•
Definire il ruolo dei diversi attori (la Regione, ARPA, le utilities, gli enti locali, le università e i centri di ricerca)
•
Sensibilizzare amministratori, dirigenti e rappresentanti delle istituzione all’uso dei sistemi di accountability ambientale nella valutazione delle politiche pubbliche.
La proposta apre anche alcuni nuovi fronti di approfondimento: la raccordabilità tra i sistemi e la loro integrazione a livello regionale, la maggiore integrazione con gli aspetti economici anche attraverso studi e sperimentazioni specifiche e le modalità con cui garantire la qualità dei processi di la raccolta e misurazione dei dati. Il seminario rappresenta un momento di lavoro comune e di confronto per gli amministratori e i tecnici che hanno maturato le principali esperienze di contabilità e di rendicontazione ambientale.
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SSH.2007 8.6.2 Developing better indicators for policy; SSH.2007 4.2.2.1. Bridging mainstream indicators of economic performance with sustainable development objectives
ENV.2007.4.2.1.2. Improved tools to analyse the sustainable development implications of the EU financial perspective revision (20082009)
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I partecipanti al seminario lavoreranno in gruppi per affrontare, condividere e integrare i principi e le proposte metodologiche contenute nella documentazione consegnata. Il materiale prodotto è costituito da elementi di indirizzo elaborati a livello Regionale corredati da indicazioni metodologiche e tecniche elaborate da ARPA. I risultati del seminario sano rappresentati dalle indicazioni condivise tra gli Enti, relative agli elementi di indirizzo regionale e da indicazioni di tipo metodologico e tecnico che saranno utili ad ARPA per lo sviluppo dei sistemi. Infine il seminario vuole rappresentare un contributo alla Commissione nazionale del Ministero della Economia presieduta dall’Onorevole Pier Paolo Cento.
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Le metodologie più diffuse La ricerca sulla contabilità ambientale è nata insieme al concetto di sviluppo sostenibile. Inizialmente, funzioni principali attribuite alla contabilità ambientale, erano: •
misurare e valutare lo stato e le variazioni dell’ambiente naturale e degli impatti su di esso delle attività antropiche;
•
contabilizzare e valutare i flussi monetari e finanziari riferiti all’uso delle risorse naturali e agli effetti dell’interazione dell’uomo con l’ambiente.
Il primo profilo metodologico ha dato luogo ai conti fisici, espressi in unità di misura di natura fisica; al secondo profilo metodologico afferiscono invece ai conti monetari. La applicazione locale della contabilità ambientale e dei bilanci ambientali ha evidenziato anche altre due funzioni: •
quella informativa e statistica
•
quella di governo, collegando il “conto” dei dati e indicatori fisici e monetari alla formulazione, programmazione e controllo delle politiche ambientali (il “rendiconto” degli esiti ottenuti).
Di seguito si riportano le principali metodologie applicate. •
Namea
La matrice NAMEA (National Accounts Matrix including Environmental Accounts, proposta nel 1994 dall’Istituto Olandese di Statistica CBS) è un sistema contabile studiato per rappresentare le interazioni tra economia ed ambiente tramite la raccolta in uno stesso prospetto di conti economici ed ambientali di tipo fisico. I due moduli, economico ed ambientale, sono direttamente collegati così da permettere una lettura in parallelo tra i principali aggregati (produzione, consumi, ecc..) e settori istituzionali (famiglie, imprese, pubblica amministrazione) della contabilità nazionale e le pressioni ambientali che gli stessi determinano. La matrice permette, per ogni settore economico, di collegare in maniera statistica gli indici economici (PIL, valore aggiunto, occupazione) con quelli ambientali (emissioni inquinanti, consumo di risorse). •
Ramea
RAMEA è la versione regionale della Namea. Le matrici RAMEA sono prodotte attraverso la collaborazione di sette partner distribuiti in quattro regioni europee: Emilia-Romagna, South East England (in Inghilterra), Nord Brabant (in Olanda) e Malopolska (in Polonia). Il progetto è coordinato dall'Arpa Emilia-Romagna. Le tavole contabili presentano gli indicatori per attività economiche e consumi famigliari, secondo una disaggregazione coerente con la logica della contabilità economica nazionale. Questa leggibilità congiunta rappresenta
la
caratteristica distintiva e il "valore aggiunto" del progetto. Gli indicatori ambientali inizialmente selezionati sono relativi alle emissioni atmosferiche più significative: anidride carbonica (CO2), protossido di azoto (N2O),
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metano (CH4), ossidi di azoto (NOX), ossidi di zolfo (SOX), ammoniaca (NH3), composti organici volatili non metanici (NMVOC), monossido di carbonio (CO), piombo (Pb) e particolato sottile (PM10). Le emissioni atmosferiche sono ottenute a partire dai dati dell’inventario nazionale delle emissioni atmosferiche. Si prevedono diversi approfondimenti successivi per le altre pressioni ambientali più significative, nei settori dell'energia, delle acque, dei rifiuti, ecc. Se da un lato la costruzione di matrici RAMEA fa leva sull’utilizzo di dati economici e ambientali esistenti, dall’altro l’inserimento di statistiche integrate implica un complesso lavoro di omogeneizzazione. Una volta superate le difficoltà nella raccolta di informazioni il progetto presenta potenzialità di utilizzo, nell'analisi degli effetti ambientali derivanti dalle attività produttive e di consumo. •
Epea
EPEA (Environmental Protection Expenditure Account) è il conto satellite previsto dal sistema SERIEE (Système Europèen de rassemblement de l’information Economique sur l’environnement) definito da Eurostat per la quantificazione della spesa di protezione dell’ambiente. E’ strutturato in modo da potersi raccordare agli schemi di contabilità nazionale ufficiale del SEC (Sistema Europeo dei Conti) e si presenta come una serie di 5 conti (tavole) che analizzano progressivamente la spesa, l’output e le transazioni legate alle attività di protezione ambientale. EPEA è finalizzato alla registrazione delle transazioni economiche effettuate per la "protezione dell'ambiente" dai diversi settori istituzionali dell'economia. Il campo della "protezione dell'ambiente" è definito come comprendente tutte le attività finalizzate a tutelare l'ambiente da fenomeni di inquinamento e degrado (es.: depurazione dei reflui, smaltimento dei rifiuti, abbattimento delle emissioni atmosferiche; tutela del paesaggio e della biodiversità; ecc.). Sono esclusi dal campo della "protezione dell'ambiente" gli interventi finalizzati a preservare e a gestire lo stock delle risorse naturali (es.: risparmio idrico, risparmio energetico, ecc.); questo tipo di interventi rientra nel campo cosiddetto dell' "uso e gestione delle risorse naturali" cui nell'ambito di SERIEE è dedicato un altro conto satellite distinto da EPEA. ISTAT, che da alcuni anni sta sperimentando EPEA a livello nazionale ed in alcune Regioni, ha a fine 2006 pubblicato con il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio, “Le linee guida per la riclassificazione delle spese ambientali nella pubblica amministrazione”, http://www.istat.it/dati/catalogo/20070212_00/. •
Clear
In Emilia Romagna dal 2000 sono state sperimentate metodologie di bilancio ambientale e di contabilità ambientale attraverso i progetti finanziati UE LIFE CLEAR (City and Local Environmental Accounting and Reporting: Progetto per la contabilità e il report ambientali di città e comunità locali) e Life Ecobudget di recente inseriti tra i sistemi di riferimento per la gestione dei piani urbani (COM(2004)60 - Verso una strategia tematica sull’ambiente urbano). A partire dai numerosi Rapporti sullo stato dell’ambiente, presentati da molte Regioni, Province e Comuni, nonché dal ministero dell’Ambiente a livello nazionale, un gruppo di enti locali ha avviato la sperimentazione
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del disegno di legge. Il progetto denominato CLEAR ha portato 18 enti locali italiani all’adozione di un bilancio ambientale, discusso e approvato dalla comunità elettiva accanto al bilancio economico. CLEAR è ad oggi il sistema di contabilità ambientale per gli enti locali più diffuso in Italia (oltre 50 enti). Il processo di costruzione del sistema di contabilità ambientale e della relativa rendicontazione ha come punti di riferimento sial il concetto di accounting (contare e contabilizzare), con cui si intende l’insieme delle procedure di rilevazione e di gestione dei dati ambientali di rilevanza per l’ente, ma soprattutto quello di “accountability” (responsabilità), che indica la realizzazione di un sistema di responsabilità per chiarire le relazioni esistenti tra decisioni, attività e parametri di controllo degli effetti (indicatori). Il processo si sviluppa a partire dalla definizione delle politiche dell’Ente, prosegue con l’individuazione e la misurazione di indicatori monetari e fisici e con la predisposizione di una procedura sistematica di raccolta delle informazioni rilevanti, e termina con la comunicazione dei risultati raggiunti dall’Ente in relazione agli impegni assunti. La Campagna “Facciamo i conti con l’ambiente” (www.clear-life.it) è stata lanciata nel 2004 dagli enti partner del progetto CLEAR e dagli altri aderenti al gruppo di lavoro “per la diffusione del bilancio ambientale e del metodo CLEAR” del Coordinamento delle Agende 21 Locali italiane. La campagna ha cinque obiettivi: 1. Promuovere l’adozione del bilancio ambientale come strumento per lo sviluppo sostenibile; 2. Creare una rete di nuove alleanze per lo scambio di sapere e di conoscenze a livello locale nel settore dell’ecologia; 3. Integrare i diversi metodi e strumenti per la sostenibilità; 4. Contribuire così a migliorare la governance locale; 5. Ottenere leggi e programmi regionali e nazionali per incentivare l’adozione volontaria di strumenti di contabilità ambientale locale. •
EcoBudget®
EcoBudget è un Sistema di contabilità ambientale sviluppato da ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) allo scopo di programmare, monitorare e relazionare l’utilizzo delle risorse naturali sul territorio municipale. EcoBudget applica principi e procedure di bilancio finanziario alla gestione delle risorse naturali, ma non fa nessun tentativo di assegnare valori monetari all’ambiente. Il sistema si basa sulla descrizione fisica dell’utilizzo e del consumo delle risorse naturali. La caratteristica principale di ecoBudget è lo stabilire obiettivi quantitativi (target) a lungo e a relativamente breve termine (annuali), che devono essere ratificati dal Consiglio Comunale.
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•
Le linee guida metodologiche Apat
Il Tavolo Tecnico Interagenziale sui Bilanci Ambientali operativo dalla primavera del 2006, nasce con l’obiettivo prioritario di creare un’attenzione ed una rete di connessioni all’interno del Sistema Agenziale finalizzate a supportare lo sviluppo di sistemi di bilancio ambientale negli Enti Locali. Scopo specifico del Tavolo nel suo primo anno di attività è stata la promozione di sperimentazioni di sistemi di rendicontazione economicoambientale utili a monitorare il rapporto tra l’impegno di spesa di risorse pubbliche ed i risultati conseguiti dalle politiche che gli enti considerano ambientali o che hanno indirettamente impatti di carattere ambientale. Nel documento finale per Bilancio Ambientale si intende “uno strumento innovativo di valutazione della capacità di gestione di un’amministrazione pubblica a supporto dei processi di qualificazione della governance ambientale a livello locale”. Lo strumento proposto e testato in alcuni comuni italiani tra cui quello Venezia si configura come una sequenza di diversi moduli operativi: • l’esplicitazione delle politiche e degli impegni dell’amministrazione • la costruzione di un sistema di rilevazione e gestione delle “informazioni rilevanti” attraverso una riclassificazione delle spese di natura ambientale • la valutazione di coerenza fra gli obiettivi programmatici e la realizzazione degli interventi ambientali a cui sono state dedicate risorse finanziarie • il modulo di valutazione con gli indicatori compositi di eco-efficienza http://www.apat.gov.it/site/_contentfiles/00142500/142589_Bilancio_comune_Venezia.pdf. •
Le linee guida IDEMS
Nell’ ottobre 2005 è stato avviato il progetto LIFE IDEMS (Integration and Development of Environmental Management System www.idems.it), che ha per capofila il Comune di Ravenna. L’obiettivo del progetto è l’integrazione dei sistemi di gestione con i sistemi di contabilità ambientale, denominati EMAS (EcoManagement and Audit Scheme), EcoBudget e CLEAR, coerentemente con la necessità degli enti locali di dotarsi di un Piano di gestione dell’ambiente urbano come previsto dalla Comunicazione “Toward a thematic strategy on the urban environment” (http://ec.europa.eu/environment/urban/pdf/com_2005_0718_it.pdf). Il progetto ha prodotto un modello per l’implementazione articolato in 11 punti (“Eleven points”) ritenuti “chiave” e specifici per il management di un ente pubblico. Tale modello è in corso di sperimentazione in quattro città pilota (Ferrara, Mantova, Ravenna e Amaroussion – Grecia) nella costruzione di un sistema di gestione e di contabilità ambientale integrato e registrabile secondo il Regolamento EMAS. Le linee guida contengono le indicazioni su “come fare meglio e come fare integrato” per ognuno degli undici punti individuati come critici nel processo di rendicontazione e gestione delle politiche ambientali. •
Gli standard di rendicontazione e accountability
Il GRI (Global Reporting Iniziative, www.globalreporting.org ) è uno standard internazionale che fissa i principi di redazione del Bilancio di sostenibilità e i contenuti del documento. E’ stato promosso da un gruppo di
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aziende, società di revisione, associazioni ambientaliste e dall’ONU (UNEP). E’ riconosciuto a livello internazionale come il punto di riferimento per l’impostazione di un rendiconto “triple bottom line” (economico, ambientale e sociale) delle organizzazioni. In agosto 2006 è stato pubblicato il terzo aggiornamento delle Linee Guida. Nel 2005 è stato pubblicata una versione pilota di supplemento per le organizzazioni pubbliche, che focalizza gli elementi di sostenibilità peculiari degli enti pubblici. Il GBS (Gruppo Bilancio Sociale, www.gruppobilanciosociale.org ) è uno standard proposto da un gruppo di lavoro italiano (società di consulenza, revisione, università, dottori commercialisti, ecc.) e riguarda i principi di redazione e i contenuti del Bilancio sociale. E’ stato pubblicato nel 2001. In base ai principi, il Bilancio sociale si divide in tre sezioni: identità, produzione e distribuzione del valore aggiunto, relazione sociale. Nel 2005 è stato pubblicato lo standard di adattamento al settore pubblico dello standard GBS. Lo standard di adattamento considera il settore pubblico nel suo insieme comprendendo tutti i livelli delle amministrazioni centrali e locali e le aziende speciali. I principali contenuti riguardano: • la struttura e contenuti del bilancio sociale per il settore pubblico • l’identità delle aziende e degli istituti appartenenti al settore pubblico • la riclassificazione dei dati contabili e calcolo del valore aggiunto • la relazione sociale. Nel febbraio 2006 l’allora Ministro della Funzione Pubblica, On. Baccini ha emanato la “Direttiva sulla rendicontazione
sociale
nelle
amministrazioni
http://www.interno.it/legislazione/pages/pagina.php?idlegislazione=729
con
lo
scopo
pubbliche”, di
promuovere,
diffondere e sviluppare nelle amministrazioni pubbliche l’adozione del bilancio sociale come strumento per rendere accessibile, trasparente e valutabile il loro operato da parte dei cittadini. La direttiva definisce gli obiettivi e i presupposti per l’adozione del bilancio sociale e fornisce le indicazioni operative per la sua realizzazione. Alla direttiva sono allegate le Linee Guida operative articolate in tre parti: 1. Finalità e caratteristiche del bilancio sociale, in cui sono definiti lo scopo e i principali elementi che caratterizzano il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche. 2. I contenuti del bilancio sociale, in cui si definiscono le informazioni che il bilancio sociale deve contenere. 3. La realizzazione del bilancio sociale, in cui sono indicate le modalità per realizzare il bilancio sociale e inserirlo strutturalmente nel sistema di rendicontazione del singolo ente. I contenuti della direttiva e le indicazioni metodologiche fanno riferimento al processo di accountability (in particolare allo standard AA1000, www.accountability21.net/aa1000 rendicontazione
“Rendicontare ai
cittadini
a
cura
di
Angelo
e alle linee guida di Cantieri sulla Tanese,
il
Rubettino, Roma
2005”
www.cantieripa.it) come il metodo CLEAR.
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Metodologie per la elaborazione dei conti monetari
In merito ai conti monetari, è possibile attuare una distinzione tra spesa finanziaria ambientale e costi ambientali: la spesa finanziaria ambientale è la rendicontazione del volume di spesa affrontato da una amministrazione pubblica per attività di protezione dell’ambiente, un ammontare destinato a prevenire e controllare (ex ante) il danno ambientale o ad eliminarlo e difendersi (ex post) da esso (cfr. metodo EPEA); i costi ambientali riguardano la valutazione economica dell’uso delle funzioni ambientali (ad esempio: qualità dell’aria). La valutazione dei costi implica stime monetarie delle variabili (e degli impatti) ambientali che possono essere condotte in base a metodologie di diversa natura (prezzi di mercato, costo opportunità, costo per rimpiazzare o evitare il danno, disponibilità a pagare) in funzione del consumo ambientale considerato. Ai progressi registrati dalla ricerca internazionale sul fronte sperimentale non fanno tuttavia riscontro applicazioni diffuse e sistematiche in ambito operativo. Nella nostra Regione, la ricerca ANTEO dell’Università di Bologna valuta gli indicatori ambientali in termini monetari ed ordina le poste economiche derivate in relazione ai principali determinanti in un nuovo quadro di rendicontazione: il conto economico che si affianca a quello finanziario (riclassificazione delle spese ambientali: EPEA – ISTAT) e a quello fisico (stato dell’ambiente) negli schemi di contabilità ambientale. La valutazione economica delle esternalità, oltre a misurare i cambiamenti di benessere e della qualità della vita, da un lato consente un’opportuna ponderazione degli indicatori di stato sulla base degli impatti causati (sanitari, produttivi, naturali) e, dall’altro, traduce i parametri fisici in un’unica unità di misura (l’Euro) favorendo la comparazione tra i fenomeni ambientali. In funzione di ciò, l’implementazione dei modelli di contabilità ambientale con il conto economico offre, in sintesi, un duplice contributo ai processi di governance in termini di efficacia (definizione delle priorità di intervento) e di efficienza (modulazione degli impegni finanziari in funzione dei benefici) delle scelte di politica economica ed ambientale. Il conto economico si propone pertanto come strumento di ulteriore potenziamento dei sistemi di contabilità ambientale adottati ai diversi livelli amministrativi locali (Comuni, Province e Regione). Al pari di altre iniziative di carattere sperimentale, la ricerca sperimentata nel territorio reggiano (e in corso a Modena e Bologna) segue un approccio di tipo “modulare”, prevedendo in prima istanza la valutazione monetaria degli indicatori di inquinamento atmosferico (flussi) e di paesaggio (stock) e la loro rendicontazione con particolare riferimento alle variazioni di valore.
Lo stato dell’arte Si riporta di seguito una sintesi dello stato dell’arte della applicazione del bilancio ambientale nella Regione Emilia Romagna, realizzata con il supporto del Coordinamento agenda 21 locali e del gruppo di lavoro per la diffusione dei bilanci ambientali denominato Networkclear.
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Sono state realizzate interviste ai tecnici e dirigenti al fine di mappare e le metodologie, agli Assessori per ottenere una valutazione di efficacia politica e di governance e ad alcuni enti che non hanno attivato il sistema per verificare le motivazioni e gli ostacoli incontrati. Per quanto concerne la metodologia di indagine, le interviste (15) a tecnici e dirigenti sono state realizzate secondo la traccia di un questionario semi-strutturato suddiviso in tre sezioni (Informazioni generali, Sistema di Contabilità ambientale, Sistema di governance) e contenente domande sia aperte che chiuse. Le interviste agli Assessori sono state condotte attraverso un questionario semi-strutturato relativo alla valutazione complessiva sull’efficacia del bilancio ambientale, la sua utilità, le criticità, i punti di forza e di debolezza. •
Grado di diffusione
Le esperienze censite sono 15: 9 comuni, 4 province e due esperienze a livello regionale. Non sono state rilevate le esperienze delle utilities che sono invece da anni consolidate. •
Periodicità
La maggior parte degli enti approvano un bilancio annuale (generalmente a consuntivo, ma alcuni anche a preventivo). I Comuni di Ravenna e Ferrara stanno invece introducendo un preventivo di mandato, accanto ai consuntivi annuali. •
Bilancio ambientale e strumenti per lo sviluppo sostenibile
La maggior parte degli enti ha attivato il sistema di contabilità all’interno del processo di Agenda 21 Locale. Tutti gli enti che hanno adottato il bilancio ambientale hanno anche altri strumenti volontari per la gestione dell’ambiente locale. Molti enti hanno sviluppato, o stanno sviluppando, un sistema di gestione ambientale (EMAS o ISO 14001). Il bilancio ambientale risulta spesso propedeutico al sistema di gestione ambientale, più raramente i due strumenti sono sviluppati contemporaneamente. •
Modalità di avvio e costi
L’introduzione del bilancio ambientale è quasi sempre collegata a finanziamenti esterni; i capoluoghi e le Province in particolare hanno tutti adottato lo strumento grazie alla partecipazione a progetti finanziati a livello comunitario (Programma LIFE Ambiente). Lo strumento è stato in tutti i casi sviluppato con il coinvolgimento diretto del personale dell’ente e con il supporto esterno della consulenza. Nella maggior parte dei casi analizzati il bilancio ambientale è diventato una prassi dell’ente. In 2 Comuni (Quattrocastella e Salsomaggiore) e 3 Province (Bologna, Modena e Reggio Emilia) il bilancio ambientale è stato realizzato solo sperimentalmente. Si deve sottolineare che tutti questi enti hanno adottato o stanno adottando un Sistema di Gestione Ambientale e dichiarano l’intenzione di sviluppare il sistema di contabilità ambientale integrato.
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Il tempo necessario per l’introduzione iniziale dello strumento è variabile, ed appare correlato alle dimensioni dell’ente. I Comuni più piccoli (Castelnovo ne’ Montii e Cavriago) dichiarano di aver impiegato al massimo un anno, mentre gli enti più grandi indicano un tempo anche superiore ai 3 anni. •
Metodologie
Dal punto di vista metodologico i riferimenti principali sono i metodi CLEAR (City and Local Environmental Accounting and Reporting) ed EcoBudget, in alcuni casi (ad esempio Comune di Ferrara e Ravenna) adottati in modo integrato. •
Contenuti
Tutti gli enti dichiarano di avere costruito il proprio bilancio ambientale strutturato sulla base delle politiche ambientali con uno stretto raccordo agli strumenti ordinari di programmazione (Piano Esecutivo di Gestione, Relazione Previsionale Programmatica). Per quanto riguarda il sistema di contabilità ambientale quasi tutti gli enti hanno sviluppato sia moduli fisici che economici. Per quanto riguarda più nello specifico gli aspetti di contabilità il numero degli indicatori utilizzati è molto variabile, dagli 11 a circa 300, anche in funzione delle diverse metodologie adottate. Nella maggior parte dei bilanci ambientali il numero di indicatori fisici è tra i 100 e i 150. Alcuni Comuni prevedono per alcuni indicatori anche la definizione di target quantitativi. Tutti i Comuni e le Province ad eccezione del Comune di Bologna prevedono nel loro bilancio ambientale un modulo di conti monetari. Le metodologie di riferimento sono CLEAR (Epea adattato) ed in alcuni casi EPEA (Environmental Protection Expenditure Account). La Regione sta sperimentando in questo momento l’applicazione di RAMEA (Regionalized namea-type matrix), matrice che integra dati fisici e monetari. •
Responsabilità
La responsabilità politica del bilancio ambientale è generalmente legata all’assessorato ambiente. In due casi è stata indicata una responsabilità congiunta: Ambiente e Agenda 21 per il Comune Ferrara mentre nel Comune di Reggio Emilia gli assessorati coinvolti sono Ambiente, Bilancio e Mobilità . La responsabilità tecnica è generalmente del Dirigente ambiente. Eccezioni: nel Comune di Reggio Emilia il bilancio ambientale è invece responsabilità del Direttore Generale, il Comune di Castelnovo ne’ Monti indica una responsabilità congiunta dei Dirigenti all’ Ambiente e al Bilancio.
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Coinvolgimento degli stakeholder
La maggior parte degli enti prevedono anche una fase di coinvolgimento dei portatori di interesse, che spesso però non è sistematica e codificata. Lo strumento più diffuso per questo tipo di attività è il Forum di Agenda 21 Locale. •
Approvazione in Consiglio
Un aspetto qualificante del bilancio ambientale è la sua approvazione formale da parte degli Organi dell’ente con un percorso generalmente analogo a quello del bilancio ordinario. Solo tre dei casi presi in esame non hanno previsto una approvazione formale; in un caso l’approvazione è stata da parte della Giunta, mentre in tutti gli altri casi l’approvazione è stata sia da parte della Giunta che del Consiglio comunale o provinciale. L’approvazione del bilancio ambientale è generalmente successiva a quella del bilancio ordinario. Per quanto riguarda le valutazioni fornite dagli assessori, seppur assai diversificate e specifiche di ogni contesto, viene riconosciuta allo strumento la capacità di migliorare i processi di governo, di riordinare e finalizzare gli impegni, le tecnologie e i dati ambientali, di favorire la intersettorialità delle politiche e di facilitare la introduzione dei sistemi di gestione ambientale standardizzati come EMAS.
Gli elementi fondamentali della proposta In preparazione del seminario sono stati identificati alcuni interrogativi rilevanti, per i quali si suggeriscono alcune ipotesi di risposta, da sottoporre alla riflessione dei gruppi di lavoro. Una risposta omogenea e condivisa è l’obiettivo ambizioso del lavoro affidato al seminario: •
i destinatari: quali enti devono fare il bilancio ambientale e con quale modalità di individuazione?
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le finalità: il sistema di contabilità ha solamente scopo conoscitivo o comprende anche un collegamento con le politiche dell’ente?
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i contenuti: da quali parti è composto il sistema di contabilità ambientale, e da quale tipologia di indicatori?
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la periodicità: annuale o pluriennale? Consuntivo o anche preventivo?
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la qualità dei dati di base
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la “raccordabilità” o armonizzazione dei conti ambientali
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le modalità di applicazione sperimentale
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i ruoli e le competenze dei diversi attori
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Destinatari
Si propone che la contabilità ambientale e il bilancio ambientale siano adottati da tutte le Province e dai Comuni superiori ai 50.000 abitanti, in forma semplificata da quelli con più di 10.000. Questi numeri sono naturalmente da condividere a valutare in termini di costi e di fattibilità gestionale.
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Finalità
Il bilancio ambientale rendiconta in merito alle scelte effettuate dalla amministrazione ai fini della sostenibilità e riguardo agli effetti generati dalle politiche pubbliche locali sull’ambiente. Esso prescrive un sistema di definizione, raccolta, rendicontazione e valutazione delle informazioni relative alle politiche di competenza dell’ente secondo i principi dell’accountability pubblica, inteso come la resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti ambientali prodotti e la finalità di trasparenza e governance democratica. Deve essere funzionale ad una migliore formulazione delle politiche economiche e ambientali. Deve in tal senso basarsi su una chiara formulazione delle politiche e delle scelte ed essere formalmente collegato ai cicli della programmazione e controllo. •
Struttura
Il sistema è costituito da un sistema dei conti (conti fisici e conti monetari) e da un bilancio ambientale dove si esplicitano gli obiettivi, gli indicatori correlati e gli esiti (attesi o conseguiti). E’ approvato in modo coordinato al bilancio finanziario. Si riferisce e rendiconta sia degli impegni di competenza dell’ente sia delle attività realizzate dal terzi per conto dell’ente, secondo un principio di bilancio consolidato con apposita strumentazione formale. •
Periodicità
Il bilancio ambientale deve essere annuale e la sua approvazione negli organi deputati (Commissioni Consigliari e Consigli) deve essere coordinata a quella del bilancio finanziario. Il bilancio ambientale deve essere consuntivo e preventivo. •
I dati
al fine di assicurare la massima affidabilità, trasparenza e armonizzazione dei conti ambientali, i dati di base necessari per la loro elaborazione sono da reperire o altresì da certificare all’interno delle agenzie ambientali e del sistema statistico nazionale in modo tale che possiedano i necessari requisiti di qualità e standardizzazione. Al fine di assicurarne l’armonizzazione, i conti ambientali dei vari livelli di governo vengono elaborati secondo gli standard metodologici europei e nazionali individuati dall’Apat, dalla rete delle Arpa e dall’Istat. I conti e i metodi di elaborazione dei conti ambientali sono periodicamente sottoposti a revisione ed adeguamento per tener conto dell’aggiornamento, consolidamento e ulteriore sviluppo degli standard metodologici di riferimento europei e nazionali.
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•
I contenuti specifici 3
Come più volte sottolineato il sistema di contabilità ambientale espone le politiche ambientali di competenza dell’ente secondo i principi dell’accountability pubblica, intesa come la resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti ambientali prodotti, della trasparenza e della governance democratica. A tal fine il bilancio ambientale comprende: •
le principali risultanze dei conti ambientali, atte a descrivere l’evoluzione del contesto territoriale di riferimento e delle politiche dell’amministrazione
•
gli obiettivi e i risultati delle politiche dell’amministrazione, definiti e misurati rispetto a variabili riportate nei conti ambientali
I conti ambientali consistono nell’insieme dei conti e degli indicatori che, ai diversi livelli territoriali, descrivono le interazioni tra il sistema economico e l’ambiente naturale mettendo in evidenza: le “pressioni”, lo “stato” e le “risposte”. I conti ambientali devono essere costruiti ed organizzati secondo concetti, classificazioni e schemi unitari, tali da favorire la lettura contestuale degli aggregati fisici e monetari. I conti fisici: •
descrivono la situazione del contesto territoriale di riferimento in termini di pressioni, stato e risposte
•
forniscono una misura degli obiettivi e dei risultati delle politiche dell’amministrazione, secondo criteri e metodologie tali da renderli confrontabili rispetto all’andamento delle corrispondenti variabili che descrivono la situazione del contesto territoriale di riferimento
•
la base informativa per la costruzione dei conti fisici comprende le informazioni utili a identificare e valutare le evoluzioni del contesto territoriale di riferimento che avvengono sotto la responsabilità dell’amministrazione. A tal fine comprende anche informazioni di natura fisica riguardanti obiettivi e risultati connessi ai servizi ambientali di pubblica utilità affidati da parte dell’amministrazioni a soggetti terzi.
I conti monetari: •
espongono le entrate e le uscite riguardanti le politiche ambientali dell’amministrazione
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le entrate e le uscite riguardanti le politiche ambientali dell’amministrazione vengono individuate in base ai seguenti criteri i.
criterio della riclassificazione economica: l’individuazione delle entrate e delle uscite ambientali avviene nell’ambito di una selezione delle entrate e delle uscite finanziarie rilevabili dai bilanci economici dell’ente e dai documenti di programmazione,
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Testo predisposto dalla 2a Sottocommissione – Contabilità Enti Locali, Elementi di specifico rilievo per gli Enti Locali ai fini della redazione del disegno di legge delega in materia di contabilità ambientale marzo 2007.
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ii.
criterio della riclassificazione funzionale: la contabilità delle entrate e delle uscite ambientali identifica voci riferite alle finalità ambientali di competenza dell’ente rilevabili dai bilanci economici dell’ente e dai documenti di programmazione, e le riclassifica secondo ambiti omogenei definiti in maniera armonizzata rispetto agli standard statistici in materia
•
le entrate e le uscite riguardanti le politiche ambientali dell’amministrazione sono accertate secondo il principio di cassa
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sono da considerare conti integrativi, i conti sperimentali riferiti ai costi ambientali relativi alle stime quali le esternalità generate o evitate.
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I ruoli Spetta alla Regione la sperimentazione dei propri sistemi e dei propri bilanci ambientali, l’adeguamento degli strumenti contabili, l’assicurazione dell’adeguato supporto informativo, il raccordo con l’Agenzia regionale per l’ambiente per le azioni di supporto agli enti locali. Sono invece di competenza degli enti locali Comuni e Province l’adeguamento degli strumenti contabili e l’assicurazione di un adeguato supporto di informazioni per la elaborazione dei conti sia fisici che monetari, in particolare: •
la attivazione del processo e la costruzione del sistema contabile basato sulle metodologie di processo e di calcolo fornite da ARPA (coerentemente con le indicazioni elaborate da Apat e Istat), raccordandole ai propri sistemi contabili e informativi e integrandole sulla base dei propri impegni in materia ambientale
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la realizzazione degli accordi per la identificazione e raccolta dei dati, in particolare con le public utilities e gli ATO
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la integrazione del sistema contabile con le procedure di programmazione e controllo e la attribuzione di responsabilità all’interno della organizzazione
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la elaborazione, redazione e presentazione agli organi istituzionali e alla comunità del bilancio ambientale consuntivo e preventivo quando a regime.
La rete regionale di Arpa, seguendo le metodologie di Apat e Istat, fornirà il supporto alla Regione e agli EELL per la definizione, misurazione e certificazione dei dati e per la sperimentazione di nuove metodologie, assieme ad altri soggetti di competenza. Il ruolo delle Università e dei Centri di ricerca e consulenza riguarda infine sia la messa a punto e la sperimentazione di nuovi modelli e metodologie sia il collegamento con i progetti e
le esperienze
internazionali.
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Le reti degli enti locali forniranno infine un quadro aggiornato sullo stato dell’arte delle applicazioni e dei risultati operativi. I soggetti competenti, predispongono un progetto per la costituzione di un Osservatorio Regionale presieduto dall’Assessore all’ambiente (o un suo delegato) che, con il supporto tecnico di Arpa e i contributi del Coordinamento agende 21 locale e dei centri universitari, opererà per monitorare la adozione del bilancio ambientale e contribuire allo sviluppo degli studi e delle nuove sperimentazioni.
Per l’avvio di modelli comuni di contabilità ambientale Operativamente, lo stato attuale delle esperienze sul campo e delle elaborazioni teoriche ci consentono di fornire i modelli applicativi a supporto della adozione dei bilanci ambientali da parte degli enti. Tali modelli, oltre ad essere riconosciti dalla UE, sono ampiamente utilizzati nella nostra regione. Le decisioni da assumere, considerando sia il punto di vista tecnico scientifico, sia quello politico amministrativo, riguardano l’acquisizione formale di tali modelli, da seguire per affrontare gli ambiti di miglioramento identificati. Ci pare che alla luce della ricognizione effettuata la situazione (pur differenziata per livello) possa essere schematizzata come di seguito: •
Per i Comuni e le Province
L’analisi delle pratiche sul territorio ha evidenziato il buon funzionamento dei metodi sperimentati. Dal punto di vista applicativo possono essere presi a riferimento Clear ed Ecobudget, possibilmente integrati, tenendo in conto in particolare alcuni loro requisiti: •
il rapporto esplicito tra indicatore e impegno politico
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la integrazione con i conti monetari
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la esistenza di target
•
la integrazione con il processo istituzionale di programmazione e controllo.
Gli ambiti di miglioramento sono i seguenti: •
sperimentazione di nuovi sistemi di calcolo dei conti monetari, per quel che riguarda i costi e benefici economici delle scelte ambientali
•
definizione dei principi e dei metodi per assicurare la qualità della raccolta dati
•
raccordabilità e armonizzazione dei dati tra i sistemi locali e quello regionale e nazionale
•
adattamento alle nuove linee guida ISTAT e adattamento alle matrici proposte da APAT
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integrazione con i sistemi di gestione ambientale.
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•
Verso un modello di contabilità ambientale e bilancio ambientale per la Regione
A livello regionale sono state rilevate alcune esperienze ancora attestate ad un livello sperimentale e da raccordare tra loro. Le applicazioni operative già realizzate sono riferite a: •
Bilancio ambientale regionale finalizzato alla rendicontazione delle politiche ambientali in generale (bilancio ambientale 2003 2004 2005)
•
Bilancio dell’accordo di programma sulla qualità dell’aria finalizzato alla rendicontazione di dei risultati ottenuti a fronte della sottoscrizione degli impegni dell’accordo.
In corso invece la sperimentazione di natura statistico contabile denominata RAMEA. Il modello utilizzato per la rendicontazione della qualità dell’aria, collegato al sistema di modellizzazione dello stato
di qualità dell’aria, risulta essere il più definito, e può rappresentare una base metodologica di
riferimento. E’ articolato in: •
esiti (indicatori chiave riferiti alle minori emissioni prodotte dall’accordo),
•
prestazioni (risultati e obiettivi ambientali espressi in dati quantitativi, raggiunti attraverso le attività previste dall’accordo)
•
attività realizzate (descrizione delle attività e delle prassi rilevate).
Il bilancio ambientale dell’accordo costituisce uno strumento importante per le politiche di qualità dell’aria della regione, e il suo sviluppo ne prevede l’utilizzo per rendicontare le azioni dei piani di risanamento dell’aria insieme ad altra strumentazione quale la modellistica revisionale. Tale metodologia può essere inoltre declinata e applicata a diversi livelli: •
alle politiche ambientali della Regione (Bilancio Ambientale della Regione)
•
ai principali piani (aria, acqua, PTR, energia)
Questo modello risponde anche alla necessità di garantire la raccordabilità tra i diversi livelli di rendicontazione (con particolare riferimento al raccordo tra i bilanci ambientali delle province e quello regionale). Infine, la sperimentazione del conto Ramea e il modello ISTAT Epea, possono rappresentare due conti complementari da integrare al bilancio regionale. Per quanto riguarda i conti monetari obiettivo dei prossimi anni deve essere la sperimentazione di nuovi conti come: •
Il PIL verde regionale
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•
Il calcolo degli stock del patrimonio naturale
•
Il debito ambientale residuo
Tali conti, una volta testati, potranno rappresentare utili indicatori di valutazione della sostenibilità ambientale del modello di sviluppo regionale.
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