Note di discussione Working Papers a cura della Segreteria Tecnica
Working paper n. 1/2015
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La serie presenta i risultati dell’attività di ricerca condotta nel Ministero, anche in collaborazione con studiosi ed esperti esterni, con l’obiettivo di contribuire al dibattito scientifico e in prospettiva di eventuali ulteriori analisi e approfondimenti. I lavori vengono proposti alla Segreteria Tecnica del Ministro dello Sviluppo Economico e successivamente sottoposti a peer review anonima. I temi e i contenuti metodologici riflettono esclusivamente l’interesse e le opinioni degli autori e non impegnano, in alcun modo, il Ministero dello Sviluppo Economico o il rispettivo ente di appartenenza. ISSN 2465-1877 Note di discussione [Online]
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Concorrenza e innovazione nei mercati retail dell’energia elettrica Le prospettive dopo il Ddl Concorrenza 2015 Carlo Stagnaro1 Dicembre 2015 ABSTRACT Il disegno di legge annuale per la concorrenza 2015 prevede il superamento della “maggior tutela” e la piena liberalizzazione dei prezzi retail dell’energia elettrica a partire dal 1 gennaio 2018. Questo passaggio è importante sia come elemento di coerenza col più generale disegno di mercato sia perché la piena apertura dei mercati retail in tutti gli Stati membri è funzionale all’integrazione dei mercati europei. La liberalizzazione dei mercati finali dell’energia rappresenta uno stimolo all’innovazione, sia dal lato della domanda sia dal lato dell’offerta. Questo paper presenta le ragioni teoriche e le evidenze empiriche a supporto del nesso tra la concorrenza e l’innovazione nei mercati retail dell’energia elettrica. Italy’s 2015 Annual Competition Law provides for phasing out electricity retail prices regulation, as well as the implementation of full retail liberalization, starting on January 1st, 2018. This is a significant reform not just for the sake of consistency with the broader market design for electricity. Indeed, retail liberalization is instrumental for the full integration of EU electricity market. In fact, the full opening of retail markets provides a great opportunity for innovation, both on the demand side and on the supply side. This paper investigates the theoretical reasons, and presents some empirical evidence, on the competition-innovation nexus in retail electricity markets. Keywords: competition; electricity; liberalization; regulation; deregulation; retail markets. JEL Classification: L43, L81, L94, D47. 1. Introduzione Il disegno di legge annuale per la concorrenza, attualmente in discussione al Senato, prevede la piena liberalizzazione del mercato retail dell’energia elettrica. La scelta del Governo di superare il cosiddetto regime di maggior tutela non risponde solo alle raccomandazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM 2014), né è una mera manifestazione di zelo nella compliance con le previsioni del pacchetto Energy Union promosso dalla Commissione europea (EC 2015a, 2015b). Si tratta, piuttosto, del Segreteria tecnica del Ministro dello Sviluppo economico. Contact info:
[email protected]. Le opinioni espresse sono personali e non riflettono necessariamente quelle del Ministero dello Sviluppo economico. L’autore ringrazia due revisori anonimi per le loro osservazioni sulla prima bozza di questo paper. 1
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tassello conclusivo nel processo di apertura del mercato elettrico alla concorrenza, al fine di promuovere la pluralità delle offerte e la libertà del consumatore. Finora, molta della discussione si è concentrata sul tema dei prezzi: la deregolamentazione del mercato finale per individui e Pmi porterà a rincari o riduzioni del costo della bolletta (Aeegsi 2015a, Littlechild 2009, Nomisma Energia 2015, Ros 2015)? Rispondere alla domanda in modo secco è pressoché impossibile. Infatti si tratta di una questione parziale, che rischia di lasciare in ombra l’aspetto forse più rilevante tra gli effetti attesi della liberalizzazione: ossia l’enorme potenziale di innovazione che potrebbe aprirsi in un settore che, almeno dal punto di vista del rapporto tra il cliente e il suo fornitore, ancora risente dell’impostazione regolatoria (e della sottostante organizzazione industriale) prevalente durante l’epoca del monopolio pubblico. Il punto è che l’attuale disegno dei mercati retail in Italia ruota attorno alla maggior tutela, la quale a sua volta si fonda sul principio che l’oggetto della transazione commerciale sia il kWh “nudo”, cioè una commodity indifferenziata e priva di qualunque possibilità di differenziazione dell’offerta. La tesi che verrà qui sostenuta, al contrario, è che questo è vero solo in funzione dell’impostazione regolatoria prevalente: il superamento della maggior tutela può consentire un’evoluzione del mercato tale per cui la domanda “costa di più o di meno?” avrà senso solo se qualificata in relazione a una tipologia o a un livello del servizio che può essere customizzato virtualmente senza limiti, sul modello di quanto è accaduto nel settore della telefonia mobile (Stagnaro 2015). Il paper è organizzato come segue. La seconda parte ricostruisce le ragioni teoriche e, dove disponibili, le evidenze empiriche sugli effetti della liberalizzazione dei mercati retail. La terza sezione si soffermerà in particolare sulla natura dell’innovazione che può emergere dal superamento delle regolamentazioni di prezzo nell’ambito del mercato elettrico. La quarta parte descrive l’attuale assetto del mercato elettrico retail in Italia, con particolare riferimento al ruolo e alle modalità di funzionamento della cosiddetta “maggior tutela”. La quinta parte guarderà invece alle evidenze sui comportamenti innovativi degli operatori, e cercherà di mostrare come già oggi siano in atto una serie di tentativi, relativamente di successo, di differenziare le offerte commerciali attraverso l’introduzione nel servizio di una serie di componenti aggiuntive. La sesta parte trarrà le conclusioni. Prima di procedere è, tuttavia, opportuna una precisazione. Quando si parla di innovazione, ci si riferisce quasi esclusivamente all’innovazione tecnologica: ossia allo sviluppo di tecnologie sempre più sofisticate. Il termine viene invece qui utilizzato in un senso molto più ampio, con riferimento anche all’innovazione commerciale, di processo, di marketing, ecc (North 1991). Seppure il kWh resterà sempre lo stesso, l’oggetto delle transazioni commerciali nel settore energetico può allargarsi in misura significativa e, di fatto, si sta già allargando. Di conseguenza, la liberalizzazione dei mercati retail è necessaria principalmente a stimolare la creatività dei fornitori dal lato dell’offerta, e la mobilità dei consumatori dal lato della domanda. La mobilità dei consumatori, a sua volta, non va intesa come mera attività di cambio del fornitore, quanto piuttosto come la capacità di individui e imprese di esprimere bisogni sempre più precisi e tailor-made, indirizzando, con le proprie scelte di consumo, le attività commerciali e di ricerca dei fornitori e dunque, in ultima analisi, le scelte strategiche dal lato dell’offerta. Come si cercherà di mostrare anche attraverso una
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tassonomia delle offerte disponibili sul mercato libero in Italia, il tipo di innovazione a cui ci si riferisce – che ha certamente una componente di innovazione tecnologica legata in particolare ai servizi che possono derivare dall’installazione di smart grid e smart meter – ha principalmente a che fare con la definizione di un diverso perimetro del servizio. In particolare, più si allontanano dal framework kWh-prezzo, più i consumatori e le utility trovano nel servizio elettrico la fornitura di un bene complesso, che include componenti di servizio le più diverse, quali per esempio quelle assicurative (connesse al prezzo o a beni complementari alla fornitura elettrica), il bundling con servizi legati alle modalità di consumo (efficienza energetica e incentivi alla demand-side response), e in generale una diversa attenzione alla customer care (con l’introduzione di strumenti più diretti di comunicazione tra cliente e fornitore, specialmente online). 2. Liberalizzazione e innovazione In letteratura è ben noto il nesso tra concorrenza e innovazione. In concorrenza perfetta, i ricavi marginali delle imprese che offrono un determinato prodotto sono pari ai rispettivi costi marginali. Di conseguenza, al margine, le imprese non ottengono profitti. Lo stimolo all’innovazione nasce appunto dalla ricerca del profitto: l’impresa che innova, riducendo i propri costi o introducendo nuovi prodotti sul mercato, per un certo periodo di tempo riesce a essere “monopolista” in un determinato segmento di mercato e, in tal modo, realizza dei profitti (Posner 1975, Tirole 1988). L’innovazione, in questo quadro teorico, avviene secondo un processo “schumpeteriano” di “distruzione creativa”, attraverso il quale l’impresa che innova agisce secondo uno o più dei seguenti cinque driver: a) introdurre un nuovo bene o servizio o aggiungere componenti a un bene o servizio esistente; b) introdurre nuovi processi produttivi; c) aprire nuovi mercati; d) scoprire nuove fonti di materie prime; e) adottare una diversa organizzazione industriale (Schumpeter 1934). L’evidenza empirica che si è accumulata nel tempo sembra confermare quanto la teoria predice, ossia che gli ambienti più competitivi tendono a stimolare l’innovazione (Nickell 1996, Aghion et al. 2005, Acemoglu e Akgicit 2012). Gli studi empirici, pur raggiungendo generalmente risultati coerenti con le attese, hanno trovato relazioni molto diverse tra competizione e innovazione, anche in funzione della metodologia di analisi adottata. Questo dipende in misura non triviale dalla difficoltà nel misurare sia la variabile dipendente (l’innovazione) sia quella indipendente (la concorrenza) in contesti nei quali era ben difficile sostenere la necessaria assunzione che l’analisi si svolgesse “a parità di altri elementi”. Tutto ciò al netto del legame endogeno tra concorrenza e innovazione (Hall e Harhoff 2012). Aghion et al. (2014) hanno condotto una serie di esperimenti in laboratorio per valutare l’effetto della concorrenza sull’innovazione. Essi hanno trovato, tra l’altro, che l’aumento della competizione aumenta decisamente le spese in ricerca e sviluppo da parte delle imprese “neck and neck” (cioè quelle che, in un dato mercato, competono su livelli tecnologici simili), pur riducendo le spese in R&D da parte delle imprese che si trovano lontane dalla frontiera. Tuttavia, nell’aggregato, la concorrenza aumenta l’innovazione. Uno
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dei risultati cruciali di questo paper – del resto intuitivo – è che l’effetto della competizione sull’innovazione è maggiore in quei settori dove le imprese rivali si trovano su un livello tecnologico simile, e dunque ricevono un forte incentivo a investire in innovazione incrementale (non solo, come detto, dal punto di vista della tecnologia in senso stretto, ma anche con riferimento ai processi produttivi, alle pratiche commerciali e organizzative, ecc.). Questo è proprio il caso dei mercati elettrici, dove difficilmente un operatore può avere un vantaggio tecnologico molto significativo, e stabile nel tempo, su tutti i suoi rivali. 3. Innovazione e mercato elettrico A dispetto di quanto detto, i mercati elettrici non si sono storicamente caratterizzati per un elevato tasso di innovazione. Una possibile ragione di ciò è che tali mercati sono stati investiti fin dall’inizio da una fortissima regolamentazione, dovuta in parte ad alcune caratteristiche intrinseche (la presenza di un segmento in regime di monopolio naturale), in parte all’attività di lobbying degli operatori dominanti a favore della regolamentazione con l’obiettivo di erigere barriere all’ingresso per i potenziali concorrenti (Kiesling 2008). Tale regolamentazione ha toccato l’apice durante il lungo periodo del monopolio pubblico – che quasi ovunque, e certamente negli Stati membri dell’Unione europea – si è imposto come modello organizzativo dominante. Anche dopo, quando il monopolio è stato superato e i mercati sono stati parzialmente aperti, si è preservato il principio che i prezzi retail andassero in qualche modo regolati e che essi avessero la funzione di ribaltare a valle i costi di produzione. Laddove questo approccio permane, significative opportunità di creazione di valore vanno perse, in quanto – anziché veicolare informazioni relative alla scarsità relativa di un bene economico, quale che esso sia –finiscono per essere principalmente degli strumenti di traslazione di costi (Smith 2002). Vi sono due principali ragioni per cui la regolamentazione dei prezzi retail agisce da freno all’innovazione. La prima è che, de facto, essa aumenta i costi d’informazione per il cliente, disincentivandolo dalla ricerca non solo di offerte migliori, ma anche e soprattutto dalla ricerca di offerte commerciali diverse (Soares et al. 2012, Cooke 2011) in quanto essa contribuisce a rafforzare la convinzione che il servizio consista nella mera fornitura di energia elettrica (in quanto commodity indifferenziata) a condizioni date. La seconda ragione è che, in conseguenza della natura del servizio così definito, la regolamentazione tende – anche al di là delle sue intenzioni – a comprimere i margini degli operatori disincentivando l’ingresso di nuovi entranti. La compressione dei margini non è di per sé dovuta al fatto che la regolamentazione spinge i prezzi a un livello troppo basso (il che comunque, nel lungo termine, può rappresentare un problema in termini di efficienza dinamica del mercato), quanto piuttosto al fatto che gli operatori hanno scarso interesse a offrire, e i consumatori scarsa motivazione a domandare, servizi a più alto valore aggiunto (e ciò in considerazione di quanto appena detto in relazione all’aumento dei costi percepiti di search e di informazione) (Ahlert et al. 2014). In altri termini, si può sostenere che la price regulation a livello retail spinge gli operatori a concentrarsi sul margine intensivo, quando invece le maggiori opportunità – per loro stessi ma anche per i clienti – stanno nel margine estensivo del servizio, ossia nell’introduzione di servizi complementari e aggiuntivi rispetto a quello base.
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Tuttavia, in alcuni contesti e in certi periodi la regolamentazione dei mercati retail si è alleggerita, e questo ha consentito l’emergere di offerte più complesse e diversificate, nell’ambito delle quali il prodotto venduto non era la mera fornitura di kWh a certe condizioni esogene (tipicamente fissate dalla regolazione), ma anche una serie di componenti aggiuntive di servizio. Tale differenziazione non investe solo la struttura del prezzo, quanto meno nei contesti nei quali è possibile passare a schemi di real-time pricing (Borenstein 2013, von der Fehr et al. 2005). Esse riguardano pure il contenuto stesso del servizio. In particolare, sono due i driver attuali di innovazione nei mercati elettrici: a) l’installazione di tecnologie smart per l’efficienza energetica; b) la diffusione di impianti per la generazione distribuita (o per lo stoccaggio domestico di energia) i quali richiedono un cambiamento profondo del rapporto tra il consumatore e il suo fornitore tradizionale. Un terzo driver, destinato ad acquisire un’importanza sempre più rilevante nel tempo, sta nella modernizzazione delle reti di distribuzione, con la crescente diffusione di smart grid e smart meter che permettono per un verso una sempre maggiore conoscibilità, da parte del consumatore, sui prezzi e i volumi di energia consumata, dall’altro una crescente flessibilità nell’impiego di appliances di consumo, accumulo e generazione diffusa (EC 2015c, Kiesling 2010, 2015). In questo scenario, le regolamentazioni finalizzate o a determinare il prezzo, oppure a limitare la diversificazione dei prodotti offerti, rischiano di inibire l’innovazione e dunque non determinare i risultati sperati in termini di protezione del consumatore (Acer 2014, Cma 2015). Inoltre, nei mercati più liberalizzati si osserva generalmente – come la teoria suggerisce – una tendenza alla maggior diversificazione delle offerte, che consente ai consumatori non solo di risparmiare a parità di altri elementi, ma anche di individuare prodotti più adeguati alla loro specifica domanda di consumo (Acer 2014, Benedettini e Stagnaro 2015).Alcune evidenze descrittive sembrano confermare ulteriormente il nesso tra apertura dei mercati retail e diversificazione dell’offerta. La Figura 1 mette in relazione il grado di liberalizzazione misurato attraverso l’Indice di liberalizzazione dell’Istituto Bruno Leoni (Benedettini 2015) relativo al mercato elettrico, limitatamente ai soli mercati retail, col numero di offerte commerciali disponibili nella capitale di ciascuno Stato membro; la Figura 2 confronta l’Indice delle liberalizzazioni col numero di fornitori attivi nella capitale di ciascuno Stato membro. La fonte di questi dati è Acer (2013, 2014).
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Figura 1. Grado di apertura del mercato elettrico retail vs. numero di offerte commerciali disponibili nella capitale di ciascuno Stato membro. Fonte: elaborazione su dati Benedettini (2015), Acer (2014). Nota: per ragioni di leggibilità sono stati eliminati dal grafico quattro outlier (Danimarca, Finlandia, Germania, Svezia).
Figura 2. Grado di apertura del mercato elettrico retail vs. numero di fornitori attivi nella capitale di ciascuno Stato membro. Fonte: elaborazione su dati Benedettini (2015), Acer (2014). Nota: per ragioni di leggibilità sono stati eliminati dal grafico due outlier (Germania, Svezia). Anche dal punto di vista del dinamismo del mercato, la piena apertura dei mercati retail è associata a una maggiore opportunità di realizzare risparmi, come mostra la Figura 3, che mette in relazione l’Indice di liberalizzazione del mercato elettrico retail in alcuni Stati membri col risparmio che un consumatore residente nella città capitale può realizzare
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passando dall’offerta standard dell’operatore incumbent a quella più conveniente dei concorrenti.2
Figura 3. Grado di apertura del mercato elettrico retail vs. risparmio potenziale dallo switching nella capitale di ciascuno Stato membro. Fonte: elaborazione su dati Benedettini (2015), Acer (2013). 4. Il servizio di maggior tutela In Italia, ogni consumatore è libero di scegliere il proprio fornitore di energia elettrica sin dal 1 luglio 2007, in ossequio a quanto previsto dal “Terzo Pacchetto Energia” emanato dalla Commissione europea (e in particolare dalla direttiva 2009/72/CE). Tuttavia la normativa di recepimento3 ha previsto, in via transitoria, il servizio di “maggior tutela”, riservato ai consumatori domestici e Pmi.4 Tale servizio “è prestato dall’impresa distributrice territorialmente competente, anche attraverso un’apposita società di vendita, denominata esercente la Maggior tutela, e la funzione di approvvigionamento dell’energia elettrica destinata ai clienti del servizio è svolta dalla società Acquirente unico” (Aeggsi 2015b, §2.2). L’Autorità per l’energia stabilisce e aggiorna trimestralmente il prezzo applicabile ai clienti in maggior tutela. Tale prezzo incorpora due componenti: una (la componente relativa all’acquisto di energia all’ingrosso) riflette i costi di approvvigionamento di AU; l’altra (la componente relativa ai costi di commercializzazione dell’energia elettrica) “è determinata dall’Autorità sulla base dei costi che sosterrebbe un operatore del mercato”, quali, per esempio, i costi di acquisizione del cliente. In tal modo, secondo il regolatore, la maggior tutela si configura come un servizio di mercato che, se da Il coefficiente di correlazione tra le serie riportate nelle tre Figure è, in ciascun caso, pari a circa 0,31. Tenendo conto del limitato numero di osservazioni e dell’ovvia pluralità di variabili che influenzano i tre fenomeni osservati (numero delle offerte, numero dei supplier, potenziali risparmi dallo switching), ciò segnala comunque la presenza quanto meno di una relazione coerente con quanto la teoria lascia presumere. 2
Decreto legislativo 1 giugno 2011, n.93. Per Pmi si intendono i clienti finali connessi in bassa tensione, con meno di 50 dipendenti e un fatturato o totale di bilancio non superiore a 10 milioni di euro / anno. 3 4
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un lato garantisce tutela di prezzo ai consumatori, dall’altro non spiazza le offerte presenti sul libero mercato. Seppure formalmente la maggior tutela non sia assimilabile a un prezzo regolato, essa mantiene molti elementi sostanziali della regolamentazione di prezzo e rappresenta un significativo elemento di potenziale distorsione delle dinamiche competitive. In particolare, essa può avere un impatto negativo sia sui comportamenti degli operatori sul libero mercato, sia sulla propensione alla mobilità della domanda (Acer 2013, 2014). Per quanto riguarda il primo aspetto, la presenza di un prezzo di riferimento, che nei fatti copre una fetta maggioritaria della domanda nel segmento domestico e Pmi, potrebbe agire da focal point per gli operatori, facilitando comportamenti di collusione tacita. La presenza di una simile offerta contribuisce a dare al mercato elettrico retail una struttura del tipo leaderfollower,5 la quale a sua volta può determinare incrementi dei prezzi (rispetto a uno scenario controfattuale) (Chen et al. 2006, Scherer e Ross 1990, Tirole 1988). Il secondo aspetto è, però, più rilevante nell’ottica dell’innovazione. La presenza di un’offerta in qualche modo percepita come “più sicura” in quanto “garantita” dal regolatore può infatti generare una sorta di feel-safe effect: il consumatore tende a non fidarsi delle offerte disponibili sul mercato e quindi a preferire lo status quo, anche in ragione dei costi percepiti di search e di informazione connessi all’esame delle offerte alternative. Il nome del servizio – “maggior tutela” – contribuisce ad accrescere ulteriormente tale percezione di protezione, e dunque sfiducia verso i fornitori sul mercato libero. In pratica, la configurazione della “tutela di prezzo” agisce come una sorta di nudging perverso che disincentiva il consumatore dalla ricerca di alternative più convenienti, data la sua disponibilità a pagare e le sue specifiche esigenze di servizio (Thaler e Sunstein 2008). In breve, quindi, si può sostenere che nei fatti la tutela di prezzo agisca come una forma di regolamentazione dei prezzi retail sui comportamenti degli operatori e dei consumatori (Agcm 2014, Pitruzzella 2015). Tale regolamentazione, a sua volta, rappresenta un implicito costo d’ingresso per gli operatori alternativi o, più propriamente, determina un incremento dei costi di transazione. A parità di altri elementi, questo contribuisce a ingessare la domanda e ridurre la propensione dei newcomer a entrare sul mercato e/o presentare offerte alternative e più diversificate di quanto già non facciano. A conferma di ciò, i tassi di switching nei paesi che mantengono forme di regolamentazione di prezzo sono significativamente inferiori rispetto ai paesi che hanno perseguito la piena liberalizzazione. Il tasso medio di switching tra gli Stati membri dell’Ue appartenenti al primo gruppo, nel 2013, è stato infatti pari al 4,67%, contro il 6% del secondo gruppo. Se depurato dal Portogallo (dove oltre un quarto dei consumatori hanno cambiato operatore nell’ultimo anno in virtù di una transizione al mercato che penalizza quanti rimangono all’interno delle tariffe regolate), il tasso medio di switching dei paesi del primo gruppo è ancora più basso, attorno al 2,6% (Figura 4).
Tale struttura è confermata dall’ubiquità delle offerte che, sul libero mercato, assumono il prezzo di maggior tutela quale benchmark. 5
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Tassi di switching e regolazione retail 30 25
%
20 15 10 5 Portogallo Spagna Italia Danimarca Francia Polonia Bulgaria Cypro Grecia Malta Romania Ungheria
Belgio Paesi Bassi Regno Unito Irlanda Svezia Finlandia Germania Repubblica Ceca Slovacchia Slovenia Austria Estonia Lettonia Lituania Lussemburgo
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Figura 4. Tassi di switching nei paesi senza regolazione di prezzo (a sinistra) e con forme di regolamentazione di prezzo (a destra), e rispettive medie (linee rosse). Fonte: elaborazione su dati Eurostat, Benedettini (2015). L’introduzione di una tutela di prezzo, sul modello della nostra maggior tutela, produce un ulteriore problema, con effetti sia sulla percezione del servizio da parte del consumatore, sia sulla tipologia di offerta commerciale predisposta dal venditore. L’intero disegno regolatorio dei mercati retail, infatti, si basa sulla duplice assunzione che a) l’oggetto della transazione commerciale sia la mera consegna fisica di energia, e quindi di una commodity indifferenziata, a condizioni prefissata; e che pertanto b) l’unica variabile rilevante sia il prezzo del kWh. Questa duplice assunzione non fa i conti né con l’evoluzione del mercato, né con le scelte effettivamente praticate dai consumatori tanto sul mercato libero in Italia, quanto nei contesti nei quali ogni regolamentazione dei prezzi finali è stata rimossa. In particolare, “l’energia fisica è solo una parte del prodotto o servizio acquistato e consumato. Per i clienti, altre differenze significative riguardano la tipologia e il livello della tariffa, mezzi e tempi di pagamento, la qualità del servizio e ogni altro beneficio fornito (o non fornito), il servizio clienti, le attività di marketing, il rapporto di fiducia o meno nei confronti del rivenditore, e non ultimo la familiarità e l’evoluzione nel tempo della relazione tra venditore e cliente” (Littlechild et al. 2015). In sostanza, il presupposto dell’attuale regime di tutela è non tanto che il consumatore debba essere in qualche modo “protetto”, quanto piuttosto che egli debba essere “costretto a comprare” (e il venditore “costretto a vendere”) un prodotto indifferenziato e indifferenziabile. L’esperienza, anche italiana, suggerisce che il cambiamento sia già in atto, e ancor più lo sarà man mano che contatori e reti “smart” verranno installati, ampliando il patrimonio informativo a disposizione del cliente e mettendolo in condizione di effettuare una scelta più consapevole e articolata. Questo non significa, naturalmente, che la maggior tutela non abbia svolto un ruolo importante, prima nel determinare condizioni adeguate per la graduale transizione al 11
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mercato, e poi garantendo protezione alle fasce deboli della società. Entrambe queste funzioni appaiono tuttavia superate, e oggi il mantenimento della maggior tutela nella sua attuale forma rischia di determinare più costi che benefici. Infatti, per quanto riguarda la transizione al mercato come strumento ordinario di approvvigionamento energetico, i consumatori – a dieci anni esatti dall’apertura dei mercati retail, nel luglio 2017 – sembrano sufficientemente maturi e pronti a occuparsi direttamente delle proprie forniture elettriche. Per quanto concerne invece la protezione dei ceti sociali inferiori, essa può essere più efficacemente raggiunta ricorrendo a politiche di welfare ad hoc, tali da non introdurre distorsioni nel meccanismo concorrenziale. In Italia, infatti, la protezione dei decili di reddito inferiori che si trovino in condizioni di povertà energetica (attuale o potenziale) è demandata a uno strumento preciso – il bonus elettrico e gas – il quale può certamente essere riformato e migliorato (come peraltro richiede lo stesso ddl concorrenza) ma che nondimeno rappresenta l’architrave degli interventi di sostegno al reddito (Faiella e Lavecchia 2014).
5. Germogli d’innovazione A dispetto del probabile effetto di “ingessamento della domanda” derivante dall’attuale configurazione del servizio di maggior tutela, se ci si concentra sui clienti che sono passati al mercato libero (il 28% dei clienti domestici e il 43% dei clienti non domestici), si possono rilevare dei movimenti esattamente nella direzione prevista. In particolare, come emerge anche dal monitoraggio retail condotto dall’Autorità (Aeegsi 2015a) i consumatori più attivi – ossia quelli che scelgono direttamente un proprio fornitore – tendono a prediligere offerte caratterizzate dalla presenza di componenti aggiuntive, oltre alla mera fornitura dell’energia elettrica. Tali componenti aggiuntive possono riguardare le modalità commerciali dell’offerta (per esempio in relazione alla garanzia di prezzo bloccato, ossia una componente assicurativa contro il rischio prezzo), oppure servizi ulteriori (per esempio legati all’efficienza energetica o a varie forme di assicurazione). In quest’ultimo caso, paradossalmente, il cliente acquista non una mera fornitura di energia, quanto piuttosto gli strumenti e il know how per consumare meno energia. E’ evidente che, se si ritiene desiderabile e meritevole di essere incentivata questa tipologia di domanda, allora il modo in cui è disegnata la maggior tutela rappresenta un disincentivo implicito. La Tabella 1 in Appendice riporta i risultati di un’interrogazione sul “Trova Offerte”, il tool messo a disposizione dall’Autorità per l’energia per la comparazione delle offerte. Come si può vedere, gli operatori stanno già adottando strumenti per differenziare le proprie offerte, o dal punto di vista dell’offerta economica, o da quello della tipologia di relazione commerciale, o infine attraverso l’introduzione nel servizio di componenti aggiuntive. I consumatori hanno finora manifestato un forte interesse proprio per queste opzioni. La stessa indagine retail dell’Autorità per l’energia (Aeegsi 2015a) mette infatti in luce una prevalenza di adesioni a offerte che si discostano dalla maggior tutela proprio
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sotto il profilo del servizio, a riprova che essi sono consapevoli delle proprie scelte all’atto della sottoscrizione di un’offerta commerciale.6 La Figura 5 raggruppa le offerte disponibili sul mercato libero: a) le offerte senza ulteriori componenti di servizio (tipicamente a sconto sulla maggior tutela); b) le offerte a prezzo bloccato; c) le offerte a prezzo variabile ma con ulteriori componenti di servizio (in realtà una sola tra quelle analizzate); d) le offerte a prezzo bloccato che includono ulteriori componenti di servizio (comprese le offerte dual fuel e quelle green).
Figura 5. Confronto tra la spesa media annua attesa di un consumatore tipo per tipologia di offerta. Fonte: elaborazione su Tabella 1. Se per un verso si osserva una larga prevalenza di queste ultime (il 53% del totale), dall’altro è del tutto evidente che esse soltanto si collocano al di sopra del benchmark della maggior tutela. In altri termini, è vero che molti clienti sul mercato libero pagano “di più” rispetto ai I Grafici 4.7 e 4.8 del rapporto di monitoraggio mettono a confronto la spesa media per la componente energia sul mercato libero con quella in maggior tutela. Da tali grafici sembra emergere una maggiore onerosità delle offerte sul mercato libero. Per il modo in cui sono costruiti, essi rischiano però di scontare un eccesso di aggregazione che può rendere la comparazione meno informativa di quanto possa apparire a prima vista, come del resto è esplicitamente riconosciuto dal testo di accompagnamento. Tra l’altro, poiché vi è qualche evidenza sul fatto che i clienti a più basso reddito tendono a restare in maggior tutela, il dato “di cassa” sugli ammontari fatturati risente dell’erogazione del bonus. Inoltre, proprio in virtù di quanto detto, poiché i clienti sul libero tendono a prediligere contratti “complessi”, le grandezze confrontate non sono perfettamente omogenee: da un lato l’oggetto della transazione è il mero kWh, dall’altro è il kWh più una molteplicità di servizi aggiuntivi. 6
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clienti in maggior tutela: ma è ugualmente vero che essi comprano, o consumano, di più (non nel senso della quantità di energia, ma nel senso della tipologia di servizio offerto). Chi vuole risparmiare, può farlo semplicemente scegliendo offerte che abbiano come unico contenuto il kWh e non anche elementi addizionali. L’elevato tasso di switching tra i consumatori che sono già usciti dalla maggior tutela fornisce ulteriore evidenza a supporto di ciò. Nel 2013, circa il 5,6% dei clienti sono entrati o usciti dal servizio di maggior tutela, mentre il 4,8% dei clienti totali hanno cambiato fornitore sul mercato libero. Tali passaggi all’interno del mercato libero rappresentano circa il 43% del totale dei passaggi domestici: in altri termini, il 19,7% dei clienti sul mercato libero hanno rinegoziato la propria posizione. Ciò è coerente con uno scenario di forte engagement da parte di quanti hanno “compiuto il passo” verso un mondo di offerte plurali. 6. Conclusioni In conclusione, il superamento della maggior tutela non risponde solo a un’esigenza di coerenza nel disegno di mercato a livello nazionale e di piena integrazione dei mercati a livello europeo. Esso pone anche le premesse per uno sviluppo del mercato nella direzione di una differenziazione dei prodotti offerti e di una maggiore innovazione non solo tecnologica ma anche commerciale e organizzativa. Peraltro proprio l’innovazione commerciale e organizzativa è, a livello aggregato, uno dei principali motori della produttività (North 1990). Già oggi sul mercato libero si assiste a tale processo di diversificazione, che prevede la presenza nelle offerte di una serie di componenti aggiuntive sia legate al prezzo (per esempio con la garanzia di prezzi bloccati o con forme di copertura contro gli aumenti oltre una certa soglia) sia legate alla natura del servizio offerto (con elementi connessi all’efficienza energetica, alla qualità del servizio clienti, alla presenza di vari tipi di polizza assicurativa, ecc.). Tuttavia le potenzialità di questo fenomeno sono limitate proprio dalla configurazione della maggior tutela, che rischia di ridurre la propensione alla mobilità dei clienti. L’evidenza internazionale – inclusa l’evidenza descrittiva raccolta in questo paper – sembra suggerire che l’eliminazione di forme di regolazione dei prezzi o di standardizzazione dell’offerta si traduce proprio in una maggiore consapevolezza e in comportamenti più attivi da parte dei consumatori. Da ultimo, la presenza di un benchmark di prezzo applicabile a una vasta maggioranza dei clienti può agire da focal point per le offerte commerciali e, dunque, facilitare strategie di collusione tacita da parte delle società di vendita. In sostanza, la regolamentazione di prezzo (incluse forme di soft regulation quale può essere considerata la maggior tutela) agisce da costo all’entrata sul mercato per i nuovi operatori, e contribuisce ad aumentare i costi di transazione rendendo il costo dell’informazione superiore e la mobilità della domanda inferiore, a parità di altre condizioni. La ragione di questo fenomeno è principalmente che strumenti di policy quali la maggior tutela definiscono un perimetro del servizio elettrico ancorato al mero scambio prezzo vs kWh consumato, enfatizzando la ricerca di margine intensivo da parte degli operatori, e scoraggiando invece
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l’introduzione di componenti di servizio aggiuntive, a più alto valore aggiunto, che possono spostare la bilancia verso la ricerca di margine estensivo. Il disegno di legge annuale per la concorrenza 2015, attraverso una serie di vincoli e garanzie, disegna un percorso di graduale superamento della maggior tutela e appare quindi coerente sia con gli obiettivi di attivazione della domanda, sia con quelli di promozione dell’efficienza energetica, sia, infine, con la più generale strategia europea di realizzazione di un unico mercato interno a livello non solo wholesale ma anche retail. Bibliografia ACEMOGLU, D. e U. AKCIGIT (2012), “Intellectual Property Rights: Policy, Competition and Innovation”, Journal of the European Economic Association, vol.10, no.1, pp.1– 42. ACER (2013), Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012, ACER, Lubiana, SI. ACER (2014), Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2013, ACER, Lubiana, SI. AGCM (2014), “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno 2014”, AS1137. AEGGSI (2015a), “Monitoraggio retail. Rapporto annuale 2012 e 2013”, Rapporto 42/2015/I/COM. AEEGSI (2015b), “Riforma delle tutele di prezzo nel mercato retail dell'energia elettrica e del gas naturale. Prima fase della roadmap - Clienti finali di energia elettrica non domestici”, Documento di consultazione 421/2015/R/eel. AGHION, P., N. BLOOM, R. BLUNDELL, R. GRIFFITH e P. HOWITT (2005), “Competition and Innovation: an Inverted-U Relationship”, Quarterly Journal of Economics, vol.120, no.2, pp.701–728. AGHION, P., S. BECHTOLD, L. CASSAR e H. HERZ (2014), “The Causal Effect of Competition on Innovation: Experimental Evidence”, NBER Working Paper, no.19987. AHLERT, M., S. DE HAAS, G. GÖTZ, T. HENRI, C. LEBELHUBER e L. SZABO (2014), “Study on ‘Barriers to cross-border entry into retail energy markets’”, E-Bridge, rapporto preparato per Acer, 6 agosto. BENEDETTINI, S. (2015), “Mercato elettrico e del gas naturale”, in C. Stagnaro (a cura di), Indice delle liberalizzazioni 2015, IBL Libri, Torino, pp.51-62. BENEDETTINI, S. e C. STAGNARO (2015), “Failure to liberalise energy retail markets jeopardizes Energy Union”, EnergyPost.eu, 16 gennaio. BORENSTEIN, S. (2013), “Effective and Equitable Adoption of Opt-In Residential Dynamic Electricity Pricing”, Review of Industrial Organization, vol.42, no.2, pp.127-160.
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Working paper n.1/2015
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N. offerta Maggior tutela Maggior tutela 1 2
Mono o bioraria
Tipologia di offerta
Sconti Perm.
Temp.
Spesa annua stimata [euro]
Bio
494,50
Mono
494,60
Bio Mono
Variabile Variabile
-55,44 -55,47
3
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
442,01
4
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
442,42
5
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
443,73
6
Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
449,64
Eventuali componenti aggiuntive di servizio
439,06 439,13 Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Prezzo bloccato Area web riservata Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Offerta dual fuel Prezzo bloccato Area web riservata Servizio alert su offerte più convenienti
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Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
450,26
8
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
455,88
9
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
457,88
10
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
459,21
Bloccato per almeno 1 anno
462,01
11
12
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
466,75
13
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
466,75
14
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
467,07
15
Mono
Variabile
16
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
17 18
Bio Mono Mono / Bio Bio Mono Bio Mono
19 20 21 22 23 24
-21,87
474,16
475,59
Variabile Variabile
-16,63 -16,64
479,03 479,12
Variabile
-15,19
479,31
Variabile Variabile Variabile Variabile
-11,09 -11,09 -9,24 -9,24
484,57 484,67 485,26 485,35
Bloccato per almeno 1 anno
493,87
Adesione a programma fidelizzazione Prezzo bloccato componente energia Offerta dual fuel Prezzo bloccato componente energia Offerta online Prezzo componente energia bloccato Offerta online Prezzo componente energia bloccato Offerta online Prezzo bloccato Offerta online Area web riservata Include assicurazione piccoli guasti Prezzo bloccato Offerta online Adesione a programma fidelizzazione Prezzo bloccato Offerta online Adesione a programma fidelizzazione Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Offerta online Adesione programma fidelizzazione Area web riservata Prezzo bloccato componente energia Offerta dual fuel Area web riservata Offerta online Offerta online Offerta online Offerta online Offerta dual fuel Offerta online Offerta online
Prezzo bloccato componente energia per 1 anno Prezzo a sconto su MT dal 2^ anno
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Mono
Bloccato per almeno 1 anno
494,50
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Bio
Bloccato per almeno 1 anno
506,72
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Bio
Bloccato per almeno 1 anno
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Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
29
Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
30
Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
515,01
31
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
515,01
32
Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
33
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
34
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
-19,20
522,97
35
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
-11,30
525,52
-16,74
507,84
510,85
-18,16
-16,50
511,55
520,19
520,94
Adesione a programma fidelizzazione Prezzo bloccato componente energia Offerta online Offerta dual fuel Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Prezzo bloccato componente energia Offerta online Offerta green Prezzo bloccato componente energia Offerta online Adesione programma fidelizzazione Prezzo bloccato componente energia Offerta online Partecipazione a programma charity Prezzo bloccato componente energia Offerta green Offerta online Area web riservata Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Omaggio kit efficienza energetica Prezzo bloccato componente energia Offerta dual fuel Offerta online Area web riservata Include assicurazione piccoli guasti Prezzo bloccato componente energia Adesione programma fidelizzazione Offerta dual fuel Offerta online Prezzo bloccato componente energia Offerta online Partecipazione a programma charity Prezzo bloccato componente energia
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Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
37
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
38
530,02
-20,03
Variabile
532,12
532,12
39
Mono / Bio
Bloccato per almeno 1 anno
-9,18
537,12
40
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
-21,07
534,54
41
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
552,15
42
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
552,15
43
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
552,88
44
Bio
Bloccato per almeno 1 anno
560,52
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Mono
Bloccato per almeno 1 anno
562,12
Sconto ulteriore per Rid Offerta online Offerta dual fuel Prezzo bloccato componente energia Offerta online Servizio premium – assistenza impianti per clienti dual fuel Prezzo bloccato componente energia Partecipazione a programma charity Prevede cap a prezzo componente energia Sconto per Rid Offerta online Offerta dual fuel Prezzo bloccato componente energia Partecipazione a programma charity Offerta dual fuel Offerta green Prezzo bloccato componente energia Partecipazione a programma charity Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Offerta green Offerta online Area web riservata Riservata a over 65 Include polizza salute Prezzo bloccato componente energia Offerta green Offerta online Area web riservata Prezzo bloccato componente energia Rimborso bollette per disoccupazione o infortunio Include assicurazione piccoli guasti Prezzo bloccato componente energia Adesione programma fidelizzazione Offerta dual fuel Offerta online
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Bio
Bloccato per almeno 1 anno
564,60
47
Mono
Bloccato per almeno 1 anno
609,61
Prezzo bloccato componente energia Offerta online Area web riservata Offerta green Prezzo bloccato Offerta online
Tabella 1. Prospetto delle offerte disponibili, e relativa stima di spesa annua rispetto alla spesa stimata per un cliente in maggior tutela, per un cliente domestico residente a Roma con consumi pari a circa 2.700 kWh annui e potenza disponibile pari a 3 kW. Fonte: interrogazione sul Trova Offerte del 25 novembre 2015.
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