LE POLITICHE D E L L’ U N I O N E EUROPEA
Uno sguardo all’interno dell’OLAF, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode
La lotta dell’UE alla frode e alla corruzione L’U n io ne eur o p ea d eve c o m b at t er e f r o d e e c o r r uzio n e s e vuo l e p r o t eggere i c it t ad ini eur o p ei e il l o r o d en ar o . E p er vin c er e ques t a b at t agl ia il r u olo d el l ’OLAF ha un’im p o r t an za s t r at egi ca.
INDICE Perché c’è bisogno di una politica antifrode efficace . . . . . . . . . . . . . . . 3
LE POLITICHE DELL’UNIONE EUROPEA Questa pubblicazione fa parte di una serie che illustra le varie politiche europee, spiegando quali sono le competenze dell’UE e quali risultati ha ottenuto.
La strategia dell’UE nella lotta alla frode . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Cosa fa l’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Prospettive: cosa riserva il futuro della lotta alla frode… . . . . . . . . . . 15 Per saperne di più . . . . . . . . . . . . . . 16
È possibile verificare quali sono le pubblicazioni disponibili online e scaricarle all’indirizzo:
http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm
Come funziona l’Unione europea Europa 2020: la strategia europea per la crescita I padri fondatori dell’UE Affari esteri e politica di sicurezza Agenda digitale Agricoltura Aiuti umanitari e protezione civile Allargamento Ambiente Azione per il clima Bilancio Commercio Concorrenza Consumatori Cultura e settore audiovisivo Dogane Energia Fiscalità Frontiere e sicurezza Giustizia, cittadinanza, diritti fondamentali Imprese Istruzione, formazione, gioventù e sport Lotta antifrode L’unione economica e monetaria e l’euro Mercato interno Migrazione e asilo Occupazione e affari sociali Pesca e affari marittimi Politica regionale Ricerca e innovazione Salute Sicurezza alimentare Sviluppo e cooperazione Trasporti
Le politiche dell’Unione europea La lotta dell’UE alla frode e alla corruzione Commissione europea Direzione generale della Comunicazione Pubblicazioni 1049 Bruxelles BELGIO Redazione completata nel marzo 2014 Copertina e illustrazione a pag. 2: © iStockphoto.com/Sagadogo 16 pagg. — 21 × 29,7 cm ISBN 978-92-79-24333-2 doi:10.2775/64433 Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali dell’Unione europea, 2014 © Unione europea, 2014 La riproduzione è autorizzata. Per l’uso o la riproduzione di singole fotografie, occorre chiedere l’autorizzazione al titolare del copyright.
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Perché c’è bisogno di una politica antifrode efficace Corruzione e frodi danneggiano gravemente l’economia e la società nel suo complesso. Molti paesi sono afflitti da una corruzione profondamente radicata che ostacola lo sviluppo economico, mina la democrazia e lede la giustizia sociale e lo Stato di diritto. Gli Stati membri dell’Unione europea (UE) non sono immuni da tale realtà. La corruzione varia in natura e in misura da uno Stato all’altro, ma interessa tutti gli Stati membri. Costa miliardi ai contribuenti e in molti casi favorisce le operazioni della criminalità organizzata in tutta Europa. Si stima che la corruzione costi all’economia dell’UE 120 miliardi di euro all’anno, poco meno del bilancio annuale dell’Unione. La lotta alla corruzione contribuisce perciò anche alla competitività dell’UE nell’economia globale. Combattere corruzione e frodi è una responsabilità nazionale: gli Stati membri possiedono gli strumenti giuridici e istituzionali necessari per prevenire e contrastare questi fenomeni. Inoltre, gestendo l’80 % dei fondi europei, i paesi UE sono chiamati a indagare e perseguire anche casi di corruzione e frode ai danni del bilancio dell’Unione. Quest’ultima assiste gli Stati membri tramite l’Ufficio europeo per la lotta antifrode, l’OLAF.
© iStockphoto/Muharrem Öner
Infine, la corruzione mina la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nei processi democratici.
Interrogare l’opinione pubblica: la corruzione è inevitabile?
Opinione pubblica e fiducia Un sondaggio Eurobarometro sulla corruzione condotto nel 2013 e pubblicato a febbraio 2014 ha evidenziato che più della metà dei cittadini dell’UE ha percepito un aumento di questo fenomeno negli ultimi anni. Dalla stima più cauta della Commissione europea, come evidenziato nel pacchetto anticorruzione adottato nel giugno 2011, emerge che il costo della corruzione negli Stati membri UE ammonta a 120 miliardi di euro all’anno. Tale importo comprende tutti i tipi di corruzione nei paesi dell’UE, inclusi i reati ai danni del bilancio dell’Unione. A causa del suo impatto negativo sulle finanze pubbliche e sul livello di fiducia verso le istituzioni, la corruzione resta uno dei problemi più gravi per la stabilità dell’UE.
Dal sondaggio Eurobarometro condotto nei 28 Stati membri è emerso quanto segue: —— il 76 % degli intervistati crede che la corruzione sia diffusa nel proprio paese e il 56 % pensa che il problema sia peggiorato negli ultimi tre anni; —— il 67 % ritiene che non ci sia abbastanza trasparenza e supervisione riguardo ai finanziamenti ai partiti politici; —— due cittadini europei su tre pensano che la corruzione sia parte integrante della cultura aziendale del proprio paese; —— il 70 % afferma tuttavia di non essere stato colpito personalmente dalla corruzione nella propria quotidianità.
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Dimostrare ai cittadini che frodi e corruzione non sono tollerate Nel 2011 la Commissione ha adottato un pacchetto anticorruzione che illustra le azioni e gli obiettivi della politica dell’UE e introduce un meccanismo di monitoraggio per valutare regolarmente l’impegno degli Stati membri in questo senso. La prima relazione anticorruzione dell’UE è stata pubblicata a febbraio 2014. La relazione illustra la situazione di ogni Stato membro: quali misure anticorruzione sono applicate, quali si stanno rivelando efficaci, cosa potrebbe essere migliorato e in che modo. Gli Stati membri hanno adottato diverse iniziative negli ultimi anni, ma i risultati sono disomogenei e l’impegno per prevenire e punire la corruzione andrebbe potenziato. Seguiranno altre relazioni a intervalli di due anni. Nel frattempo, la Commissione ha proposto diverse misure per rafforzare il quadro legislativo, tra cui: una riforma delle norme sugli appalti pubblici (proposta del 2011), la confisca di beni derivanti da attività criminali (proposta del 2012) e l’estensione del reato di corruzione all’abuso d’ufficio da parte di persone che non sono formalmente funzionari pubblici ma sono tuttavia coinvolte nella gestione di fondi UE (proposta del 2012).
Giro di vite dell’UE sulla frode: risparmiare denaro, incrementare l’efficienza L’UE stessa, con un bilancio annuale di 150 miliardi di euro destinato in gran parte al miglioramento della vita di cittadini e comunità all’interno dell’UE, non è immune dal pericolo di frodi. L’UE impiega il proprio bilancio per diversi tipi di attività, dai sussidi agli agricoltori ai finanziamenti per la ricerca o progetti infrastrutturali su larga scala. Allo stesso tempo, riceve entrate derivanti da dazi d’importazione e accise. In qualunque forma vengano utilizzati i fondi pubblici, il rischio di frode è sempre presente. L’OLAF è stato istituito per indagare sulle irregolarità che ledono gli interessi dell’Unione europea: un impegno che assume un valore strategico in tempi in cui ogni euro conta.
Come è nato l’OLAF L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è stato creato nel 1999 con il compito di indagare su frodi, corruzione e altri tipi di irregolarità finanziarie ai danni degli interessi dell’Unione europea. Il regolamento che ha istituito l’Ufficio fissa le procedure per aprire, condurre e finalizzare tali indagini e gestire il flusso di informazioni da e per l’OLAF.
Esempi di indagini dell’OLAF Casi di frode: — utilizzo irregolare di fondi dell’Unione europea destinati a progetti in ambiti quali aiuti esterni, agricoltura, ambiente e simili; — evasione di tasse e dazi doganali da parte degli importatori; — contrabbando di sigarette da parte di gruppi di criminalità organizzata; — sottrazione di aiuti esterni concessi per un progetto edile; — finanziamento di prodotti agricoli inesistenti (ad esempio, succhi di frutta mai prodotti o alberi non piantati). Casi di violazione dei doveri professionali: — irregolarità in procedure di appalto; — conflitti di interesse; — divulgazione di questionari per test di selezione e modelli di risposte.
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Spendere con accortezza per favorire la crescita.
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La strategia dell’UE nella lotta alla frode Intensificare la lotta alla frode Nel 1999 la Commissione europea ha annunciato una linea di tolleranza zero nei confronti di frode e corruzione, che comprendeva, tra le altre misure, l’istituzione dell’OLAF, incaricato di condurre la lotta alla frode su tutti i fronti e informare l’opinione pubblica delle conseguenze di questo problema. Garantire che il personale in servizio nelle istituzioni europee sia consapevole delle procedure da seguire qualora si sospetti un caso di frode e formare revisori e altri funzionari è diventata una priorità fondamentale per la Commissione europea. Diverse sono le attività di sensibilizzazione, in parte destinate al grande pubblico e in parte ai funzionari UE. — L’OLAF promuove iniziative volte a sensibilizzare l’opinione pubblica all’impatto che falsificazioni e contrabbando hanno sull’economia europea, tra cui indicazioni su come riconoscere una moneta di euro falsa, quiz investigativi e informazioni per i più piccoli sul contrabbando. — La Commissione informa sistematicamente i propri responsabili di progetto, il personale finanziario, i revisori e il personale delle delegazioni di tutto il mondo riguardo il rischio di potenziali frodi e su come comportarsi nel caso si sospettino irregolarità. — La formazione permette ai funzionari di condividere le proprie esperienze e consente ai partecipanti di aggiornarsi sulle ricerche accademiche più recenti. Esempi di corsi: corso di prevenzione e individuazione delle frodi per i revisori; corso di lotta alla frode e alla corruzione per i nuovi capi
delegazione e corso sui sistemi di allarme rapido per i funzionari distaccati in vari paesi del mondo. — Il sito web dell’OLAF (http://olaf.europa.eu) fornisce una guida per aiutare gli altri servizi a sviluppare le proprie strategie, inclusi modelli di frode, migliori pratiche e programmi di formazione.
Il sistema di allarme rapido Questa banca dati raccoglie nomi di persone e società che possono rappresentare un rischio per gli interessi finanziari dell’UE ed è uno strumento fondamentale nella lotta alla frode. Esso consente ai funzionari di verificare se le persone e le società che partecipano alle gare d’appalto sono sospettate di frode: se figurano nella lista, l’amministrazione può bloccare o sospendere un contratto o un pagamento.
Protezione congiunta dei fondi tra l’OLAF e i paesi UE L’85 % del bilancio dell’UE è gestito dagli Stati membri (la cosiddetta gestione concorrente), che sono i primi responsabili per la prevenzione della frode nel proprio territorio. Ma quando è necessaria la cooperazione tra le autorità nazionali di due o più paesi, l’OLAF interviene svolgendo una preziosa funzione di coordinamento.
L’UE 2013: BILANCIO IN BREVE
Entrate di bilancio 2013
Risorse basate sull’IVA, 11,3 % Dazi doganali e contributi nel settore dello zucchero, 14,1 %
Spese di bilancio 2013 (miliardi di euro in stanziamenti di impegno) L’UE sulla scena internazionale, 9,6 miliardi, 6,4 %
Altre entrate, 1,2 % Risorsa basata sull’RNL, 73,4 %
Amministrazione, 8,4 miliardi, 5,6 %
Sviluppo rurale, 70,6 miliardi, 46,8 %
Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia, 2,1 miliardi, 1,4 % Agricoltura: spese connesse al mercato e aiuti diretti, 10,6 miliardi, 10,7 %
Competitività e coesione per la crescita e l’occupazione, 44 miliardi, 29,1 %
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I paesi che hanno aderito all’UE a partire dal 2004, nonché quelli che desiderano farne parte, hanno istituito degli sportelli nazionali per la prevenzione della frode, con lo scopo di: — coordinare leggi, amministrazioni e attività per proteggere le finanze dell’UE; — mantenere i contatti tra le autorità nazionali e l’OLAF e favorire la cooperazione tra quest’ultimo e le autorità giudiziarie; — notificare i casi di frode e le irregolarità alla Commissione europea. Questi uffici nazionali divulgano informazioni sulle previste sanzioni e sulle conseguenze delle frodi e si assicurano che nei propri paesi vi sia sufficiente personale qualificato per prevenirle. Anche i paesi che hanno aderito all’UE prima del 2004 impiegano mezzi e personale su questo fronte, ma non possiedono un’organizzazione centralizzata.
Le istituzioni europee: unite nella lotta alla frode Per essere efficace, l’impegno volto a ridurre corruzione e frodi deve essere il frutto di uno sforzo congiunto e coordinato. Seguono alcuni esempi di come le istituzioni europee coordinano le proprie attività per massimizzarne l’efficacia. — L’OLAF, sebbene faccia parte della Commissione europea, è indipendente e affianca i paesi e le organizzazioni dell’UE nelle indagini sulle frodi, contribuendo all’elaborazione di leggi e norme antifrode. — La commissione per il Controllo dei bilanci del Parlamento europeo monitora l’utilizzo dei fondi e UE lavora a stretto contatto con l’OLAF per un’attenta valutazione delle leggi contro le frodi e altre irregolarità. L’OLAF aggiorna il Parlamento riguardo le proprie attività, senza tuttavia fornire informazioni sulle indagini in corso. — La Corte dei conti europea monitora le finanze dell’Unione e assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nella supervisione dell’esecuzione del bilancio dell’UE, fornendo relazioni e pareri non solo sulla gestione finanziaria, ma anche sulle altre attività. La Corte esamina la corretta registrazione, gestione ed esecuzione delle operazioni finanziarie, al fine di garantire economia, efficienza ed efficacia. La Corte dei conti informa l’OLAF di ogni sospetto su eventuali casi di frode o corruzione.
L’obbligo legale di combattere frode e corruzione L’art. 325 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea impone alla Commissione e agli Stati membri di combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa. La prevenzione e l’individuazione delle frodi rappresentano dunque un dovere che investe tutta la Commissione europea e il suo personale nello svolgimento delle attività quotidiane che prevedono l’utilizzo dei fondi dell’UE. Gli Stati membri sono responsabili dell’istituzione di sistemi di controllo e gestione, e hanno l’obbligo di accertarsi che i programmi che essi gestiscono rispettino tutti i requisiti regolamentari. La convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea stabilisce che le frodi devono essere passibili di «sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive» in tutti i paesi dell’UE. Ciò comprende, nei casi più gravi, la possibilità di reclusione per almeno un anno. Nel 2012 la Commissione ha proposto di innalzare il livello delle pene e di rafforzare le norme UE a tutela degli interessi finanziari dell’Unione con una nuova direttiva mirata ad armonizzare la definizione dei reati, i livelli minimi e massimi delle sanzioni e le limitazioni temporali ancora differenti tra uno Stato membro e l’altro. Le negoziazioni riguardanti tale proposta a livello di Parlamento europeo e di Consiglio sono ancora in corso.
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Europol è impegnata nella lotta alla frode come parte del proprio mandato di tutela della sicurezza interna dell’UE. All’interno del mandato sulle proprie attività operative, l’Europol ha il compito di contribuire alla lotta alla frode in relazione alla contraffazione di denaro e all’imposta sul valore aggiunto (IVA). La falsificazione di denaro costa all’UE milioni di euro ogni anno mentre le frodi ai danni dell’IVA, secondo quanto stimato dall’Europol, pesano per circa 60 miliardi di euro all’anno sulle casse degli Stati membri. Europol conduce inoltre il progetto di analisi sulla frode intracomunitaria con operatore mancante (missing trader), ovvero l’evasione dell’IVA ai danni dei governi da parte di gruppi di criminalità organizzata. Si tratta dell’unica banca dati a livello europeo per informazioni riguardanti questo fenomeno. Nel 2004 OLAF ed Europol hanno firmato un accordo di cooperazione per lavorare congiuntamente nella lotta a frodi, corruzione e a qualsiasi altra attività illecita della criminalità organizzata internazionale ai danni degli interessi finanziari dell’UE. L’accordo consente lo scambio di informazioni tecniche e strategiche tra i due organismi, la cooperazione per la valutazione della minaccia e per l’analisi del rischio in settori di interesse comune, escluso lo scambio di dati personali.
OLAF: tutelare i nostri interessi finanziari Prevenire le frodi è una priorità per la Commissione europea e l’OLAF garantisce che i soldi dei contribuenti siano impiegati a vantaggio di tutti. I suoi obiettivi principali sono tre: — tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea indagando su frodi, corruzione e qualunque altra attività illegale; — individuare e indagare casi gravi riguardanti l’esercizio di incarichi professionali da parte di membri e personale delle istituzioni e degli organismi dell’UE che potrebbero portare a procedimenti disciplinari o penali; — supportare la Commissione europea nello sviluppo e nell’attuazione di strategie di individuazione e prevenzione delle frodi.
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Europol: il servizio di contrasto dell’UE
Agire insieme per massimizzare gli effetti.
Nonostante non abbia la competenza legale a perseguire esso stesso i trasgressori, l’OLAF assiste gli Stati membri e le istituzioni dell’UE nell’individuare le irregolarità e indagare su di esse. In quanto organismo pienamente indipendente, può condurre indagini all’interno di qualsiasi organizzazione o Stato membro dell’UE, nonché in paesi al di fuori dell’Unione in cui vengono impiegati i fondi comunitari. L’OLAF partecipa inoltre alla raccolta e allo scambio di informazioni, contribuisce allo sviluppo e all’attuazione delle politiche antifrode e garantisce che queste vengano sistematicamente integrate nelle leggi.
OLAF: fatti e cifre chiave per il 2012 Personale: 435 Bilancio amministrativo: 57,4 milioni di euro Informazioni in entrata: 1264 voci Totale di casi aperti: 718 —— Casi di indagine: 431 —— Casi di coordinamento: 287 Totale di casi chiusi: 465 Numero di raccomandazioni emesse: 199 Importo recuperato a seguito di raccomandazioni: 284 milioni di euro Durata media delle indagini: 22,6 mesi
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Cosa fa l’UE
L’UE comunica le proprie iniziative antifrode al personale che lavora nelle delegazioni di tutto il mondo e all’opinione pubblica in generale attraverso programmi di sensibilizzazione e formazione. L’OLAF, da parte sua, ha due programmi chiave che si occupano di frodi: Hercule, dedicato alla lotta contro le irregolarità finanziarie, e Pericles, per contrastare la contraffazione di banconote e monete in euro.
PROGRAMMA HERCULE: PROTEGGERE IL DENARO DEI CITTADINI EUROPEI Istituito nel 2004, il programma Hercule è dedicato alla lotta contro frode, corruzione e altre attività illegali che ledono le finanze dell’UE, inclusa la lotta al contrabbando di sigarette e alla contraffazione. I programmi Hercule I (con un bilancio di 11,8 milioni di euro per il periodo 2004-2006) e Hercule II (con un bilancio di 98,5 milioni di euro per il periodo 2007-2013), hanno permesso a OLAF di fornire: — formazione antifrode (ad esempio, nel campo dell’informatica forense e dell’utilizzo di strumentazione specialistica per oltre 5 300 operatori degli organi di contrasto) e assistenza per le associazioni europee di avvocati, magistrati e altri giuristi;
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I programmi antifrode della Commissione europea
La condivisione di informazioni tra i vari paesi è fondamentale nella lotta alla frode.
I notevoli successi di Hercule I e II hanno spinto all’adozione nel febbraio 2014 del nuovo programma Hercule III, con un bilancio di 105 milioni di euro per il periodo 2014-2020. Questa dotazione verrà impiegata per almeno il 70 % in attività di assistenza tecnica a supporto dei servizi doganali degli Stati membri o delle forze di polizia nelle loro operazioni quotidiane. Verranno inoltre erogate sovvenzioni per corsi di formazione in informatica forense o per l’acquisto e l’addestramento di cani poliziotto capaci di localizzare sigarette o tabacco di contrabbando. Le sovvenzioni copriranno fino all’80 % dei costi totali.
— assistenza tecnica e supporto informatico per le autorità nazionali; — un ampio numero di sovvenzioni ad autorità nazionali e regionali all’interno degli Stati membri per l’acquisto di sofisticate strumentazioni tecniche (scanner a raggi X, banche dati e strumenti investigativi informatici) per consentire agli organi di contrasto di rafforzare la propria capacità operativa. La condivisione delle competenze dell’OLAF e la messa a disposizione di un sostegno finanziario hanno favorito la cooperazione e lo scambio di informazioni tra le autorità nazionali. Ciò ha condotto al sequestro di importanti quantitativi di sigarette, tabacco e altre merci di contrabbando, permettendo il recupero di ingenti somme sotto forma di tasse d’importazione, IVA e accise non pagate e l’arresto e la condanna di diverse persone coinvolte nel contrabbando e in altre attività ai danni degli interessi finanziari dell’Unione.
PERICLES: COMBATTERE LA CONTRAFFAZIONE DI MONETE E BANCONOTE IN EURO Quando proviamo ad acquistare qualcosa da un distributore automatico e la moneta viene rifiutata, è possibile che la nostra moneta sia stata contraffatta. Questo è solo un piccolo esempio di un fenomeno generale ben più grave. In base ai dati raccolti dalla Banca centrale europea (BCE), il danno finanziario complessivo provocato dalla contraffazione di euro a partire dall’introduzione della moneta unica nel 2002 ammonta a più di 500 milioni di euro.
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Secondo una recente relazione biennale della BCE, nella seconda metà del 2011 sono state ritirate dalla circolazione 310 000 banconote di euro contraffatte, per un valore totale di circa 15 milioni di euro, mentre il danno finanziario per la prima metà del 2012 ammonterebbe a circa 13 milioni di euro.
Le leggi a supporto della prevenzione dalle frodi
Dalla Colombia alla Bulgaria sono stati scoperti e smantellati molti locali adibiti alla contraffazione.
Il regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio fornisce un quadro legale per la mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e la collaborazione tra queste e la Commissione, al fine di garantire la corretta applicazione delle normativa doganale, agricola e di quella relativa ai diritti di proprietà intellettuale.
Uno degli strumenti chiave nella lotta alla contraffazione è il programma Pericles, che con un bilancio di 7 milioni di euro per il periodo 2007-2013 si concentra sulla formazione e sull’assistenza tecnica alle autorità nazionali competenti. Assicurando il coordinamento tra funzionari doganali e di polizia, rappresentanti delle banche centrali e delle zecche nazionali, magistrati, avvocati e altri gruppi di professionisti provenienti sia dal settore pubblico che dal privato, Pericles consente alle autorità di contrasto di essere sempre all’avanguardia.
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Il programma è riuscito a sviluppare una cooperazione più stretta nella lotta alla contraffazione dell’euro nelle tre regioni più sensibili: Europa sudorientale, Europa nordorientale e Sudamerica.
Un esperto controlla una moneta in euro con uno strumento speciale.
Esistono diversi regolamenti che definiscono il ruolo principale e le competenze dell’OLAF nell’espletamento delle proprie indagini amministrative.
Lo strumento principale per la mutua assistenza è il sistema d’informazione antifrode fornito dall’OLAF. Si tratta di una singola infrastruttura comune e protetta, che conta circa 10 000 utenti finali registrati appartenenti a più di 1 200 servizi competenti presso gli Stati membri, partner di paesi terzi, organizzazioni internazionali, servizi della Commissione e altre istituzioni UE. Il sistema d’informazione antifrode fornisce un insieme di banche dati e sistemi per lo scambio di informazioni da impiegare nella lotta alle frodi doganali. Tra gli elementi di principale rilevanza del sistema d’informazione antifrode vi sono il sistema informativo doganale (SID) e l’archivio di identificazione dei fascicoli a fini doganali (FIDE). Il SID è un archivio in cui vengono conservate informazioni su merci, denaro contante, mezzi di trasporto, società e persone in relazione alle violazioni di legge. Il FIDE è un archivio che raccoglie i numeri di fascicolo di indagini riguardanti società e persone, sia concluse sia ancora in corso, a supporto della cooperazione (mutua assistenza) nella conduzione delle indagini.
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COME L’OLAF INDAGA SULLE INFORMAZIONI RICEVUTE
CASO ARCHIVIATO Indagine
FASE DI SELEZIONE
Decisione della DG
Informazioni ricevute: • fonti del settore pubblico (compresi gli Stati membri e le istituzioni dell’UE) • fonti private (compresi i cittadini, il settore privato e chi denuncia un’irregolarità)
L’unità «Indagini — Selezione e revisione» formula un parere sull’apertura o sull’archiviazione del caso a seconda che l’informazione: • sia di competenza dell’OLAF e giustifichi un suo intervento
Il direttore generale apre/archivia il caso
• sia sufficiente per avviare un’indagine
1. Le attività investigative comprendono: • interrogazioni • ispezioni dei locali • controlli sul posto • operazioni di polizia scientifica • missioni investigative in paesi extra-UE 2. Controlli relativi alla validità giuridica delle attività investigative e delle relative conclusioni
Coordinamento delle attività antifrode degli Stati membri
FASE INVESTIGATIVA
• abbia attinenza con le priorità della politica dell’OLAF in materia di indagini
NESSUNA RACCOMANDAZIONE Raccomandazioni della DG
REPORT
Controllo dell’attuazione delle raccomandazioni:
Raccomandazioni:
• indagini penali
• disciplinari
• procedimenti giudiziari e condanne
• finanziarie
• recuperi finanziari • misure disciplinari
FASE DI CONTROLLO
Cos’è un’«operazione doganale congiunta»? Per operazione doganale congiunta si intende una misura operativa, coordinata e mirata, di durata limitata, attuata dagli Stati membri in collaborazione con le autorità doganali di paesi terzi per combattere il traffico transfrontaliero di merci.
• giudiziarie
• amministrative Trasmissione della relazione finale alle istituzioni, agli organi, ai servizi e alle agenzie dell’UE o agli Stati membri interessati.
Il direttore generale formula raccomandazioni sulle azioni da intraprendere
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Come si svolgono le indagini VERIFICHE CONTINUE Nel 2011 l’OLAF ha ricevuto 1 046 informazioni di possibile interesse investigativo e, grazie al nuovo sistema di notifica delle frodi via Internet, dal settore privato sono emerse molte più fonti che in passato. IN BASE A QUALI CRITERI L’OLAF DECIDE COSA APPROFONDIRE? La decisione di avviare un’indagine o un’azione di coordinamento dipende da diversi fattori: se l’informazione rientra o meno nelle competenze di azione dell’OLAF, se è sufficiente per avviare un’indagine o un’azione di coordinamento e se rientra tra le priorità della politica investigativa. COSA ACCADE DOPO LA CHIUSURA DI UN CASO? Una volta concluse le indagini riguardanti un caso, l’OLAF può raccomandare un’azione legale, disciplinare, finanziaria o amministrativa in base alla relazione finale. Tale azione può essere intrapresa dalle autorità dell’UE o di uno Stato membro.
QUALI RACCOMANDAZIONI SONO STATE FORMULATE AL TERMINE DELLE INDAGINI NEL 2011? Totale raccomandazioni formulate nel 2011: 175
23 13 % 16 9%
Raccomandazioni giudiziarie Raccomandazioni finanziarie Raccomandazioni disciplinari Raccomandazioni amministrative
73 42 %
63 36 %
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MISURE INTRAPRESE IN SEGUITO AI RISULTATI DELL’OLAF Alla chiusura di un caso, l’OLAF può raccomandare di intraprendere misure amministrative, disciplinari, finanziarie e/o giudiziarie. Il tempo necessario agli Stati membri o alle autorità UE competenti per attuare tali raccomandazioni varia a seconda della natura del caso: in caso di azione legale o recupero finanziario, la durata sarà maggiore. Questa procedura si applica spesso per le gravi frodi e i gruppi appartenenti alla criminalità organizzata che fanno uso di metodi quali la bancarotta pianificata o le tracce documentarie ad alta tecnologia per coprire le proprie attività. CITARE IN GIUDIZIO GLI AUTORI DELLE FRODI Molti processi condotti negli Stati membri nel 2011, in seguito alle raccomandazioni dell’OLAF, hanno portato a diversi mesi di condanne di reclusione, ma altrettanto elevato è il numero di casi ancora in attesa di giudizio. Non tutte le indagini dell’OLAF si concludono con una condanna. Di quelle condotte nel 2011, più della metà sono state archiviate prima di arrivare al processo e, tra quelle portate avanti, il 42 % si è risolto in una condanna e il 7 % in un’assoluzione. I risultati delle azioni legali variano notevolmente da un paese all’altro. Assicurare una maggiore uniformità tra gli Stati membri è uno degli obiettivi della proposta avanzata dalla Commissione nel 2013 di istituire di una Procura europea, che dovrà indagare e perseguire i reati ai danni degli interessi finanziari dell’UE. RECUPERARE IL DENARO Dalla sua creazione, l’OLAF ha condotto 3 500 indagini. Il recupero del denaro non compete tuttavia all’OLAF stesso, bensì alle istituzioni e agli Stati membri dell’UE.
I PROCESSI SUCCESSIVI ALLE INDAGINI DELL’OLAF HANNO PORTATO A UN MAGGIOR NUMERO DI MESI DI RECLUSIONE NEL 2011
Risultati giudiziari
2007
2008
2009 CASI
VALORI
CASI
2011
CASI
VALORI
CASI
Sentenza sospesa (mesi)
13
246
12
452
9
339
18
1 249
35
840
Detenzione (mesi)
9
326
15
955
15
1 240
23
1 503
59
6 137
13
1.8
16
175.3
12
17.3
23
1 467.7
42
154.7
Sanzione finanziaria (milioni di euro)
VALORI
2010 VALORI
CASI
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Esempi di risultati ottenuti dall’OLAF
Falsificazione di CV Un progetto di costruzione di uno stabilimento in Bulgaria doveva ricevere 34 milioni di euro dall’UE in aggiunta ai 25 milioni di euro erogati dalla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo. Era già stato effettuato un pagamento anticipato di 7 milioni di euro quando alcune informazioni trasmesse all’OLAF dalla direzione generale della Politica regionale hanno fatto suonare il campanello d’allarme. Il gruppo vincitore dell’appalto era infatti sospettato di aver fornito dati falsificati riguardo le qualifiche e le esperienze professionali dei propri dipendenti. Intervento dell’OLAF In seguito a indagini condotte in diversi Stati membri, si è scoperto che il gruppo vincitore aveva effettivamente redatto la documentazione in maniera fuorviante, fornendo un resoconto scorretto delle proprie qualifiche e competenze. L’OLAF ha raccomandato di annullare il pagamento di 34 milioni di euro e di recuperare l’anticipo di 7 milioni di euro. La direzione generale seguirà tali raccomandazioni e l’OLAF ha trasmesso il caso anche alle autorità giudiziarie bulgare.
Richiesta di tangenti Un funzionario UE, responsabile di progetto in una delle delegazioni della Commissione, era sospettato di richiedere tangenti. Il caso è stato segnalato all’OLAF. Gli inquirenti nazionali hanno avuto accesso ai registri informatici, hanno analizzato e comunicato i dati alle competenti autorità giudiziarie che si sono avvalse dell’esperienza dell’OLAF per condurre le proprie ricerche e valutarne i risultati. Pagamenti in cambio di un trattamento di favore L’OLAF ha ottenuto l’accesso alle informazioni necessarie e le indagini hanno rivelato come negli anni il funzionario avesse stretto legami con i partecipanti a progetti favorendoli durante la procedura di selezione. Sospensione È stata aperta un’indagine riguardante sia il funzionario sia i partecipanti. L’OLAF ha raccomandato come misura cautelativa che il funzionario venisse rimosso dalla propria funzione e che i nomi dei partecipanti ai progetti venissero inseriti nel sistema di allarme rapido della Commissione per impedire loro di prendere parte a progetti futuri.
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Indagini su tre continenti
© iStockphoto/Bill Oxford
Le importazioni di biocombustibile possono beneficiare del regime di «origine preferenziale».
Evasione dei dazi di importazione sul biodiesel Il biodiesel importato dall’India nell’UE non è soggetto a dazi di importazione. In questo caso l’OLAF ha accertato che il biodiesel esportato da una società indiana proveniva in realtà dagli Stati Uniti, ma veniva fatto passare dall’India per beneficiare del regime di «origine preferenziale», evitando così i dazi di importazione. Dall’entrata in vigore nel 2009 del dazio antidumping per i biodiesel prodotti negli Sati Uniti, ingenti quantità di biodiesel sono state spedite da una società statunitense a una indiana, che a sua volta ne inviava una parte nell’UE.
Colto a passare le risposte di un test a un amico In un altro caso, sempre relativo a un funzionario UE, l’OLAF ha scoperto che durante le prove di un esame il funzionario aveva passato le risposte a un candidato.
Le indagini dell’OLAF sono state condotte in Belgio, Francia India, Spagna, Stati Uniti e Svizzera con l’assistenza delle autorità di ciascun paese. Sono state raccolte prove da società di stoccaggio e di ispezione, da autorità nazionali e da partner economici. 32 milioni di euro in gioco L’indagine ha svelato che la società indiana importava biodiesel dagli Stati Uniti, lo depositava temporaneamente nei propri magazzini, vi aggiungeva una piccola quantità di biodiesel prodotto in India e spediva il tutto nell’UE accompagnato dalla certificazione di origine preferenziale indiana. In un caso la società ha inviato il carburante statunitense allo stabilimento in India sostenendo che lì questo avesse subito un nuovo processo di lavorazione per soddisfare gli standard UE. Gli inquirenti dell’OLAF hanno scoperto che il carburante statunitense era già conforme e la presunta rilavorazione non era necessaria. L’OLAF ha presentato le prove necessarie per rivendicare le imposte evase in Belgio, Spagna e altri Stati membri dell’UE coinvolti nell’importazione. L’importo totale ammonta a 32 milioni di euro.
Entra in gioco l’informatica forense Da un esame dei registri informatici è emerso che il funzionario di alto grado aveva inviato le domande e un modello di risposte a un suo amico. La conseguente procedura disciplinare ha portato alle dimissioni del funzionario.
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L’operazione Barrel per il sequestro di 1,2 milioni di sigarette di contrabbando
Appannaggio quasi esclusivo di gruppi della criminalità organizzata, il contrabbando è finito nel mirino dell’OLAF nel 2011 con l’operazione Barrel, nella quale sono stati sequestrati e distrutti 1,2 milioni di sigarette di contrabbando. La lotta al contrabbando del tabacco è tuttora considerata una priorità fondamentale.
© iStockphoto/SimmiSimons
Si stima a 10 miliardi di euro l’anno il danno causato dal contrabbando di sigarette alle entrate europee derivanti dai dazi di importazione.
La gestione dei programmi complessi può a volte essere sfruttata in maniera illecita.
Unirsi per combattere la criminalità organizzata I contrabbandieri sfruttano le debolezze regionali Al confine orientale dell’UE lo scambio di informazioni sulle operazioni tra le autorità è spesso insufficiente, la corruzione è diffusa e le infrastrutture e gli strumenti sono spesso obsoleti o inadeguati a causa dell’insufficienza di finanziamenti. Tutti questi fattori rappresentano delle debolezze che i contrabbandieri sfruttano a proprio vantaggio.
L’OLAF è estremamente attivo nella lotta al contrabbando di tabacco e fin dalla sua istituzione ha utilizzato tutti gli strumenti a propria disposizione: ha avviato indagini, coordinato casi e offerto assistenza tecnica, compresi il cofinanziamento di strumentazioni e altri tipi di supporto alle autorità degli Stati membri. L’operazione Barrel è stata organizzata dai servizi doganali polacchi in collaborazione con l’OLAF. Ventiquattro Stati membri hanno lavorato a fianco di Croazia, Norvegia, Svizzera e Turchia prendendo di mira il traffico ferroviario lungo il confine orientale dell’UE.
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Prospettive: cosa riserva il futuro della lotta alla frode… … per la Commissione europea Nel 2011 la Commissione ha adottato la nuova strategia antifrode, che aggiorna e rinnova il modo di contrastare le frodi ai danni del bilancio UE. La strategia riguarda il 20 % del bilancio gestito direttamente dall’UE. L’obiettivo globale della strategia è accrescere i livelli di rilevamento, sostenere la prevenzione e migliorare le condizioni per lo svolgimento delle indagini. Dalla fine del 2013 sono state adottate nuove misure in materia di prevenzione e individuazione delle frodi. Altre misure, relative a indagini, recuperi, accesso alle informazioni e organizzazione degli appalti verranno messe in atto a partire dalla fine del 2014. La strategia rafforza il ruolo dell’OLAF nell’aiutare la Commissione a contrastare le frodi e fornire orientamenti. L’uso sempre più diffuso delle nuove tecnologie, come nel recente progetto Pluto (sistema di verifica e indagine che utilizza strumenti analitici e informazioni sugli indicatori di frode), ha già dimostrato che l’approccio congiunto tra i servizi della Commissione e l’OLAF può migliorare le funzioni di verifica e controllo.
© European Union
Scanner utilizzato per controllare i treni al confine tra Polonia e Ucraina.
Sfruttare il potere della tecnologia per combattere le frodi: Pluto e il sistema d’informazione antifrode Sfruttare i potenti strumenti analitici e contrassegnare gli indicatori di frode: progetti di intelligence come Pluto dimostrano che le tecnologie dell’informazione (TI) possono porre un freno alle frodi. I nuovi strumenti di TI accelerano il processo di individuazione di irregolarità. Per questo è stata realizzata una piattaforma tecnica unica, che permette lo scambio sicuro di dati tra funzionari doganali e altre autorità nazionali. Il cosiddetto sistema d’informazione antifrode consente di risparmiare tempo facendo in modo che l’analisi da parte di un’autorità di presunti movimenti illeciti di beni o denaro contante sia accessibile anche alle altre autorità di contrasto interessate. Il non dover duplicare i dati e la condivisione attiva di informazioni permettono alle autorità di impegnare meno tempo a individuare casi sospetti e di dedicarsi all’acquisizione delle prove necessarie per portare i colpevoli a giudizio.
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autorità e le forze dell’ordine dell’OLAF è perciò più importante che mai.
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Giovanni Kessler, direttore generale dell’OLAF, delinea gli orientamenti per il futuro.
… e per l’OLAF Gli autori di frodi sviluppano nuove tecniche e la criminalità organizzata incrementa i guadagni; la Commissione europea applica nuovi programmi e sostiene nuove priorità; la tecnologia avanza. Le autorità di contrasto e tutti coloro impegnati nella lotta alla frode sono posti di fronte a queste sfide e a molto altro ancora: il ruolo di indagine, supporto, assistenza tecnica e facilitazione della comunicazione tra le
Per promuovere ulteriormente la strategia antifrode della Commissione, l’OLAF sta istituendo una rete per la prevenzione e l’individuazione delle frodi che coprirà tutti i servizi e la agenzie, fornendo supporto e consulenze anche sulla gestione del rischio di frode. La Commissione ha infine presentato, nel 2013, una proposta relativa all’istituzione di una Procura europea. Le trattative sono tuttora in corso all’interno del Consiglio dell’Unione europea. In seguito alla creazione di tale organismo, le attuali competenze dell’OLAF relative alla conduzione di indagini su frodi o altri reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea passeranno a questa nuova istituzione. L’OLAF, invece, continuerà a condurre indagini amministrative relative a irregolarità che ledono gli interessi finanziari dell’UE per le quali non si sospettano reati penali e a casi di colpa grave non attinenti agli interessi finanziari dell’UE da parte di personale o membri delle istituzioni all’interno del proprio ambito lavorativo. Consultare il sito web dell’OLAF (http://olaf.europa.eu) per seguire tutti gli sviluppi.
Per saperne di più Se le questioni affrontate in questo opuscolo hanno suscitato il vostro interesse, potete trovare ulteriori informazioni sui seguenti siti: XX Come denunciare una frode: http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/report-fraud/index_it.htm XX OLAF: http://olaf.europa.eu XX Relazione annuale: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-olaf/2012/olaf_report_2012_en.pdf XX Storie di successi: http://www.ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/success-stories/index_en.htm XX Strategia antifrode della Commissione europea: http://www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0376:FIN:IT:PDF XX Fatti e cifre sulle frodi: http://www.ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/fraud-in-figures/index_en.htm XX Proteggere i nostri interessi finanziari: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0293:FIN:IT:PDF XX Hercule: http://www.ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/funding/index_en.htm XX Relazione sulla lotta anticorruzione UE: http://ec.europa.eu/anti-corruption-report/
ISBN 978-92-79-24333-2 doi:10.2775/64433
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