GNESTA KOMMUN
Gnesta kommun Ink:
2014-06-11
2014 - 06- 1 1
Dnr För handläggning'
Revisionsskrivelse
Socialnämnden För kännedom Kommunstyrelsen Kommunfullmäktige
Revisionsrapport: Uppföljande granskning av socialnämnden På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Gnesta kommun har PwC följt upp fyra tidigare revisionsgranskningar som avsett Socialnämndens styrning av äldreomsorgen. De revisionsfrågor som ska besvaras är: • Har Socialnämnden ett pågående utvecklingsarbete för att förbättra styrningen? • Har Socialnämnden åtgärdat övriga brister som har konstaterats i granskningarna? Resultatet visar att nämndens styrning har förbättrats. Samarbetet och förtroendet mellan nämnd och förvaltning har förbättrats avsevärt. Det nya kvalitetsledningssystemet har tydliggjort nämndens styrning och uppföljning. Det förutsätter dock att det efterlevs, vilket denna granskning inte kan verifiera, då det inte gått tillräckligt lång tid. De brister som konstaterats i granskningarna har till delar åtgärdats. • Uppföljningen av externa utförares följsamhet till gällande avtal är numera reglerat i avtalet med utföraren. • Det finns förutsättningar för ett ändamålsenligt och aktuellt kvalitetsledningssystem. • Nämndens styrning har blivit bättre. • Kommunikationen mellan nämnd och förvaltning fungerar tillfredsställande. Det finns dock kvarstående brister, vilka nämnden behöver åtgärda: • Genomförandeplanerna har stora brister bl a vad gäller brukarnas delaktighet och sociala aktiviteter • Nämnden har ännu inte tydliggjort sin ambitionsnivå vad gäller kvalitet. Värdighetsgarantin, som är under utarbetande, kan vara en sådan. Gjorda iakttagelser redovisas i bilagda rapport, som härmed överlämnas. Rapporten har behandlats och godkänts vid revisorernas möte 2014-06-11. Revisorerna önskar svar från socialnämnden senast 2014-10-28. Svaret ska innehålla redogörelser för vilka åtgärder socialnämnden avser att vidta för att komma till rätta med identifierade brister.
71'
Åke Nilsson Ordförande
Bjö n Svallfors Vice ordförande
Gnesta kommun 1 646 80 Gnesta 1 vxl: 0158-700 00 1
[email protected] www.gnesta.se 1 besöksadress: Västra Storgatan 15 1 organisationsnummer: 212000-2965
www.pwc.se
Gnesta kommun Ink:
2014 -06- 1 1
Dnr: För handläggning -
Revisionsrapport
Inger Kullberg Cert. kommunal revisor
Juni 2014
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar Socialnämndens styrning av äldreomsorg Gnesta kommun
pwc
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
Irtnehållsfiirtecknirtg 1.
Sammanfattning och revisionen bedömning
1
2.
Bakgrund
2
2.1. Revisionsfrågor
2
2.2. Genomförande
2
Granskningsresultat 3. 3 3.1. Meningsfull vardag, aktiviteter och socialt innehåll inom äldreomsorg 3 3.1.1. Kort bakgrund
3
3.1.2. Nuvarande förhållanden
3
3.1.3. Bedömning
4
3- 2 . Uppföljning av externa utförare inom hemtjänst 3.2.1. Kort bakgrund
4
3.2.2. Nuvarande förhållanden
5
3.2.3. Bedömning
5
3.3. Effektivitet och kvalitet inom kommunens hemtjänst 3.3.1. Kort bakgrund
5
3.3.2. Nuvarande förhållanden 3.3.3. Bedömning
5 6
3.4- Granskning av ansvarsutövande inom Socialnämnden
6
3.4.1. Kort bakgrund
6
3.4.2. Nuvarande förhållanden
7
3.4.3. Bedömning
7
4.
Svar på revisionsfrågorna
4.1. Dialogen mellan nämnd och förvaltning har förbättrats 4.1.1. Bedömning
4
5
8 8 8
4. 2 . Det finns en tydlighet i nämndens styrning och uppdrag till förvaltningen 8 4.2.1. Bedömning 8 4.3. Det finns ett reviderat och aktuellt kvalitetsledningssystem 8 4.3.1. Bedömning 9 4.4. Det finns aktuella och adekvata genomförandeplaner 4.4.1. Bedömning
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
9
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Gnesta kommun har PwC följt upp fyra tidigare revisionsgranskningar som avsett Socialnämndens styrning av äldreomsorgen. Sedan dessa granskningar genomfördes har mycket i verksamheten förändrats. De förändringar som har genomförts har mötts av kritik från fack och medarbetare. Debatten har delvis förts i lokalpressen. Flera chefer på olika nivåer har bytts ut, några fler gånger. Hösten 2013 kom den nya socialchefen och utvecklingsarbetet har kommit igång igen och en viss stabilitet finns i verksamheten. Omställningar, även om de är nödvändiga, möts ofta av motstånd. Det är då av vikt att förändringarna är genomtänkta och att ledningen har kraft att genomföra dem på ett tydligt sätt och samtidigt vara lyhörda för synpunkter. Alltsedan de uppföljda granskningarna genomfördes, har det pågått ett förändringsarbete. Flera externa konsulter har anlitats. Omställningarna och förändringarna har tagit betydligt längre tid än planerat. Det finns fortfarande områden som har brister. Som svar på revisionsfrågan avseende nämndens styrning är bedömningen att den har förbättrats. Samarbetet och förtroendet mellan nämnd och förvaltning har förbättrats avsevärt. Det nya kvalitetsledningssystemet har tydliggjort nämndens styrning och uppföljning. Det förutsätter dock att det efterlevs, vilket denna granskning inte kan verifiera, då det inte gått tillräckligt lång tid. De brister som konstaterats i granskningarna har till delar åtgärdats. • • • •
Uppföljningen av externa utförares följsamhet till gällande avtal är numera reglerat i avtalet med utföraren Det finns förutsättningar för ett ändamålsenligt och aktuellt kvalitetsledningssystem Nämndens styrning har blivit bättre Kommunikationen mellan nämnd och förvaltning fungerar tillfredsställande
Kvarstående brister: • •
Genomförandeplanerna har stora brister bl a vad gäller brukarnas delaktighet och sociala aktiviteter Nämnden har ännu inte tydliggjort sin ambitionsnivå vad gäller kvalitet. Värdighetsgarantin, som är under utarbetande, kan vara en sådan.
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
1 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
Bakgrund
2.
Under 2011-2013 har fyra revisionsgranskningar genomförts som visat på brister bl a i Socialnämndens styrning. Nämnden har i sina svar i viss mån instämt i kritiken och redovisat åtgärder för att nå en förbättring. Nämnden har också i sina svar hänvisat till pågående utvecklingsarbete. Det har under denna tidsperiod varit flera chefsbyten på olika nivåer, vilket lett till oro. Personalgrupper har fört fram kritik mot ledning och nämnd, även kritik och misstroende på utförandet av äldreomsorg har förekommit. Mot denna bakgrund har revisorerna beslutat att göra en översiktlig uppföljning av de fyra granskningarna. 2.1. Revisionsfrågor
De revisionsfrågor som ska besvaras är: • •
Har Socialnämnden ett pågående utvecklingsarbete för att förbättra styrningen? Har Socialnämnden åtgärdat övriga brister som har konstaterats i granskningarna?
För att besvara revisionsfrågorna har följande påståenden/kriterier undersökts. Revisionskriterier:
• • • • 2.2.
Dialogen mellan nämnd och förvaltning har på ett påtagligt sätt förbättrats och är numera tydlig. Det finns en tydlighet i nämndens styrning och uppdrag till förvaltningen. Det finns ett reviderat och aktuellt kvalitetsledningssystem. Det finns aktuella och adekvata genomförandeplaner som omfattar även social samvaro.
Genomförande
Uppdraget har genomförts genom intervjuer med Socialnämndens presidium och förvaltningschefen. Granskning av 15 genomfdrandeplaner. Granskning av Socialnämndens protokoll, styrdokument och övriga handlingar som är adekvata för uppdraget. Förvaltningschefen har sakgranskat rapportens innehåll.
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
2 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
3. Granskrtingsresultat De fyra aktuella granskningarna följs upp nedan. Med detta som utgångspunkt görs sedan jämförelser med de kriterier som ställts upp för att göra det möjligt att besvara revisionsfrågan.
3.1. Meningsfull vardag, aktiviteter och socialt innehåll inom äldreomsorg 3.1.1. Kort bakgrund Granskningen genomfördes i december 2011. Revisionsfrågan var — Säkerställer
Socialnämnden att de som bor i särskilda boenden får sina behov av sociala aktiviteter tillgodosedda på ett kvalitativt tillfredsställande sätt. Granskningen visade att nämnden genom en lokal värdegrund tydliggjort att enskilda brukare skulle ges möjligheter till bl a social samvaro med utgångspunkt från genomförandeplaner. Granskningen visade vidare att det fanns kollektiva aktiviteter, men att det var otydligt i vilken utsträckning individuellt utformade aktiviteter erbjöds. Nämnden hade inte angivit någon ambitionsnivå för detta. Revisorerna rekommenderade nämnden att förtydliga sin ambitionsnivå vad gäller både individuella och kollektiva aktiviteter, samt att följa upp individuella aktiviteter på samma sätt som de följde upp kollektiva aktiviteter. Nämnden uppgav i sitt svar att de ansåg det inte gavs utrymme för hänsynstagande till individens önskemål om nämnden angav en ambitionsnivå för individuella sociala aktiviteter, samt att ett utvecklingsarbete pågår med genomförandeplaner.
3.1.2. Nuvarande förhållanden "Framtidsplan 2014 med flerårsplan 2015-2016 Socialnämnden", är fastställd av Socialnämnden 2013-12-16. Nämnden ger förvaltningen följande uppdrag: Den enskilde eller dennes företrädare ska vara delaktig och ha inflytande över genomförandet av beslutade insatser. Insatserna ska utgå utifrån uppdrag/beställning och från den enskildes resurser och förmågor. Vidare sägs att den enskilde ska få den hjälp de behöver i sin dagliga livsföring, ett gott vardagsliv. Den äldre ska bl a ges möjlighet att få en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Verksamhetsuppföljning 2013, avseende särskilda boenden har genomförts på vissa äldreboenden och redovisats för socialnämnden i februari 2014. Den visade att individuella aktiviteter erbjöds och genomfördes minst två resp en gång varje månad, samt att brukarna påverkar innehållet och genomförandet, samt att de är planerade i samråd med brukaren och finns beskrivna i dennes genomförandeplan. Vår granskning av genomförandeplaner omfattade sju planer för hemtjänsten och åtta planer i särskilt boende. Det finns numera en fastställd mall för hur de ska upprättas, med fasta rubriker; datum och deltagare när genomförandeplanen upprätJuni 2014 Gnesta kommun PwC
3 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
tats, orsak om den enskilde eller legal företrädare ej deltagit, uppgift om övriga insatser förutom hemtjänst/särskilt boende, kost, kommunikation, hjälpmedel, levnadsberättelse. Uppgift om den enskildes önskemål, målsättning både för den enskilde och i biståndsbeslutet, därefter en veckoplanering för en vecka med morgon, middag, kväll och natt. Alla hemtjänstärenden som granskades hade aktuella planer. De innehöll instruktioner om vad, hur och när insatsen skulle utföras. I de flesta ärenden fanns mål för insatsen. De följde inte den mall som fanns för hemtjänstärenden. Det gick inte att utläsa om den enskilde varit delaktig då planen upprättades, inte heller gick det att utläsa namnet på den som upprättat planen i fyra av ärendena. I tre av sju planer fanns uppgifter om sociala aktiviteter. I planerna som avsåg särskilt boende följdes mallen till stora delar. De innehöll instruktioner om hur insatserna ska utföras. Endast i två planer hade den enskilde varit delaktig, i de andra angavs alltid ett skäl till varför den enskilde ej närvarat, men inget skäl till varför anhörig eller företrädare inte deltagit. I fem av de åtta granskade planerna saknades datum, det går därför inte att utläsa om planerna är aktuella. Det fanns inga uppgifter om behov eller önskemål om sociala aktiviteter.
3.1.3. Bedömning I nämndens framtidsplan tydliggörs nämndens intentioner att erbjuda äldre delaktighet och möjlighet att få en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Nämnden har inte angivit någon ambitionsnivå eller inriktning vad gäller sociala aktiviteter. Begreppet individuellt utformade aktiviteter omnämns inte. Det är positivt att det finns mallar för genomförandeplaner. Det är en brist att mallarna inte används inom hemtjänsten, det är också en brist att de inte följs fullt ut i särskilda boenden. Vi rekommenderar att även behoven av sociala aktiviteter kartläggs då genomförandeplaner upprättas. I två av de 15 granskade genomförandeplanerna fanns dokumenterat att brukaren varit delaktig. Resultatet i den verksamhetsuppföljning som redovisats för nämnden återspeglades inte i vår granskning av genomförandeplaner.
3.2. Uppföljning av externa utförare inom hemtjänst 3.2.1. Kort bakgrund Granskningen "Uppföljning av externa utförare inom hemtjänstens följsamhet till gällande avtal", september 2012, visade att insatser till enskilda individer följdes upp, men i övrigt gjordes ingen uppföljning. Den samlade bedömningen var att nämnden inte säkerställde att det fanns system och rutiner för att fortlöpande följa upp de externa utförarnas avtalsefterlevnad. I granskningen konstaterades att kvalitetssystemet var i behov av uppdatering och vidareutveckling.
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
4 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
Nämndens svar, i oktober 2012, bestod av att de har påbörjat ett arbete med att revidera rutiner kring uppföljning av LOV, samt att de har påbörjat ett arbete med att revidera kvalitetsledningssystemet.
3.2.2. Nuvarande förhållanden Det finns fortfarande bara en extern utförare av hemtjänst. Nämnden upprättade ett förfrågningsunderlag i oktober 2013 och ett avtal har tecknats i april 2014. I avtalet hänvisas till förfrågningsunderlaget som ger nämnden möjlighet att följa upp utförarens verksamhet på samma sätt som den egna. Enligt internkontrollplanen ska det göras en årlig kvalitetsuppföljning av hälso- och sjukvården som bedrivs i verksamheten. Vartannat år görs kvalitetsuppföljningar. Därutöver görs månatliga uppföljningar med utförare och biståndsbedömare. Kvalitetssystemet är reviderat och vidareutvecklat.
3.2.3. Bedömning Det finns ett system för uppföljning av externa utförare. Det är inkluderat i nämndens kvalitetsledningssystem. Vi bedömer att detta ger ändamålsenliga förutsättningar. Det har tagit alltför lång tid att utforma detta. Det finns nu ett reviderat och aktuellt kvalitetsledningssystem som vi bedömer ge ändamålsenliga förutsättningar. Även detta har tagit väl lång tid att färdigställa. För att kvalitetsledningssystemet ska kunna bedömas som ändamålsenligt bör det vara implementerat och användas i verksamheten. Kvalitetsledningssystemet är så nytt att det ännu inte har givit några effekter.
3.3. Effektivitet och kvalitet inom kommunens hemtjänst 3.3.1. Kort bakgrund Granskningen "Effektivitet och kvalitet inom kommunens hemtjänst" november 2012, påvisade brister i nämndens styrning. Det saknades en tydlig kvalitetsdeklaration, det fanns brister i dialogen inom förvaltningen och mellan nämnden och förvaltningen, nämnden brast i sitt uppföljningsansvar. Granskningen visade också att arbetet med genomförandeplaner var bristfälligt. Kvalitetsledningssystemet bedömdes vara i stort behov av revidering. Nämndens svar innehöll i huvudsak att de instämde i kritiken och att alla påpekanden kommer att åtgärdas under 2013. I granskningen beskrevs också att det under ett par år varit problem i verksamheten. Det har varit problem med arbetsmiljön, omsättning av nyckelpersoner bland cheferna, omorganisationer samt brister i dialogen inom förvaltningen och mellan förvaltning och politik.
3.3.2. Nuvarande förhållanden Samarbetet och kommunikationen mellan förvaltning och nämnd har blivit bättre. I intervjuerna framhålls att det finns ett ömsesidigt förtroende och respekt. NämnJuni 2014 Gnesta kommun PwC
5 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
dens ordförande och 1:e vice ordförande har veckovisa träffar med förvaltningschefen och får där information om verksamheten. Inför varje nämndsmöte bereds ärendena i presidiet. Tidigare fanns inte denna typ av möten och det hände att ärenden som togs upp på nämnden inte hade beretts av presidiet. Nämnden styr verksamheten genom den antagna framtidsplanen för 2014. Värdighetsgarantin är under utarbetande, den ska tydliggöra nämndens åtaganden gentemot brukarna. Vid intervjuerna framhölls att dessa skulle bli klara till majsammanträdet. En ny äldreomsorgsplan är under utarbetande, både politiker och tjänstemän ingår i arbetsgruppen. Granskningen 2012 visade att det endast fanns genomförandeplaner i 30% av hemtjänstärendena. Denna granskning visade att detta har förbättrats avsevärt. Men det fanns fortfarande brister i kvaliteten, se kapitel 3.1. Vad gäller kvalitetsledningssystemet anlitade förvaltningen en konsult som upprättade ett kvalitetsledningssystem 2012. Detta var mycket omfattande och har inte kunnat användas av verksamheten. Nu har ett system upprättats som till stor del bygger på befintliga styrdokument, såsom internkontrollplan, framtidsplan.
3.3.3. Bedömning
Verksamheten har under ett par år präglats av interna problem, vilket påverkat takten på utvecklingsarbetet. Nämndens styrning blir tydligare då kvalitetsdeklarationerna och äldreomsorgsplanen blir klara. Kommunikationen mellan nämnd och förvaltning har förbättrats avsevärt. Det är positivt att det pågår ett utvecklingsarbete med genomförandeplaner, men innehållet i de vi granskat visar på kvalitetsbrister. Det finns nu ett reviderat och aktuellt kvalitetsledningssystem som vi bedömer ge ändamålsenliga förutsättningar. Det har dock tagit väl lång tid att färdigställa. För att kvalitetsledningssystemet ska kunna bedömas som ändamålsenligt bör det vara implementerat och användas i verksamheten. Kvalitetsledningssystemet är så nytt att det ännu inte har givit några effekter.
3.4. Granskning av ansvarsutövande inom Socialnämnden 3.4.1. Kort bakgrund "Granskning av ansvarsutövande inom socialnäinnden", juni 2013, visade att nämnden inte hade en tillräcklig styrning och ledning av verksamheten. Rollfördelning och arbetssätt för nämnd och förvaltning var i behov av förtydligande och omarbetning. Granskningen som byggde på en enkätundersökning visade att det fanns en insikt om bristerna. Nämnden svarade revisorerna att de instämde i bedömningen och att Juni 2014 Gnesta kommun PwC
6 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
de i enlighet med rekommendationerna gemensamt ska diskutera arbetssätt och arbetesformer.
3.4.2. Nuvarande förhållanden Förutsättningarna är bättre nu än vid tidpunkten för enkäten. Nämnden har påbörjat ett arbete med att förtydliga styrningen med äldreomsorgsplan och värdighetsgaranti. Samarbete mellan nämnd och förvaltning är nu mycket bättre, se kap 3.3.
3.4.3. Bedömning Enkäten genomfördes under en period då relationen mellan nämnd och förvaltning var mycket spänd. Det var endast ett fåtal tjänstemän som svarade på enkäten vilket innebar att varje svar fick en stor genomslagskraft i resultatet. Dessa tjänstemän finns inte längre kvar i verksamheten. Bedömningen är att situationen avsevärt har förbättrats.
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
7 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
4. Svar på revisionsfrågorna 4.1.
Dialogen mellan nämnd och förvaltning har förbättrats
För att en politiskt styrd organisation ska fungera optimalt krävs att det finns en tydlig och respekterad rollfördelning mellan politik och förvaltning. Nämnden ska styra verksamheten med mål både avseende volym och kvalitet. Professionen, förvaltningen ska verkställa nämndens mål, planer och ambitionsnivå på ett effektivt sätt. Det kan tyckas vara enkelt och självklart, men frågorna tangerar ofta varandra. Medborgare och personal tycker sig ofta vilja prata direkt med "makthavarna", dvs nämnden. Då kan det vara komplicerat med gränsdragningen mellan de olika uppdragen. De fyra granskningarna som här följs upp, visar alla på att det funnits otydligheter i nämndens styrning och att det funnits brister i samarbetet mellan nämnd och förvaltning. Intervjuerna med nämndens presidium och förvaltningschefen visade samstämmigt att dialogen nu är tillfredsställande. Det finns regelbundna mötestider för information och ett förtroende för att man får den information som behövs.
4.1.1. Bedömning Granskningen visar att dialogen numera är mycket bättre än vid de tidigare granskningarna.
4. 2 . Det finns en tydlighet i nämndens styrning och uppdrag till förvaltningen Nämnden styr med budget och en årlig framtidsplan. Det finns en plan för hur dessa ska följas upp. Det finns också riktlinjer och regler för specifika områden. Arbete pågår med upprättande av äldreomsorgsplan och värdighetsgaranti.
4.2.1. Bedömning Med nuvarande styrdokument och en fungerande dialog mellan nämnd och förvaltning, samt under förutsättning att äldreomsorgsplan och värdighetsgarantin fastställs — bedömer vi att nämndens styrning är tydlig och tillräcklig. Det förutsätter också att fastslagna uppföljningar genomförs och rapporteras enligt plan. Utvecklingsarbetet har pågått under en längre tidsperiod än vad nämnden uppgivit i sina svar till revisorerna.
4.3. Det finns ett reviderat och aktuellt kvalitetsledningssystem Det nuvarande kvalitetsledningssystemet som omfattar en övergripande plan för verksamhetsstyrning, planering och uppföljning av socialnämndens verksamhetsområden omfattar de områden som lagstiftaren kräver.
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
8 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
4.3.1. Bedömning Kvalitetsledningssystemet är reviderat under 2014, aktuellt och ska enligt plan uppdateras kontinuerligt. För att kvalitetsledningssystemet ska kunna bedömas som ändamålsenligt bör det vara implementerat och användas i verksamheten. Kvalitetsledningssystemet är så nytt att det ännu inte har givit några effekter.
4.4. Det finns aktuella och adekvata genomfiirandeplaner Ett utvecklingsarbete pågår kring användandet av genomförandeplaner. Granskningen visade att det fortfarande finns brister. Den mall som finns används inte av hemtjänsten och inte fullt ut i boendena. Brukarnas delaktighet är inte säkerställd och det saknas väsentliga uppgifter i planerna. I genomförandeplanerna finns endast ett fåtal uppgifter om sociala aktiviteter, mallen saknar rubrik för det.
4.4.1 . Bedömning
Det är positivt att det finns mallar och att de planer som är daterade är aktuella. Det finns kvalitetsbrister som bör åtgärdas. Det är en brist att sociala aktiviteter inte finns med i mallen.
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
9 av 10
Uppföljning av tidigare revisionsgranskningar - Socialnämndens styrning av äldreomsorg
2014-06-11
Uppdragsledare
Juni 2014 Gnesta kommun PwC
10 av 10
