Questi siamo noi
Angopi risponde alle sollecitazioni a favore della liberalizzazione per i Stn
Questa è l’organizzazione del nostro servizio L’AGCM riconsideri le sue posizioni L’attuale modello preserva le esigenze di sicurezza e l’interesse generale In seguito alle sollecitazioni inviate al Legislatore dall’Autorità garante per la concorrenza e il mercato in merito alla liberalizzazione dei Servizi tecnico-nautici, in particolare sostenendo la necessità di consentire l’autoproduzione dei servizi stessi, l’Angopi ha inviato all’AGCM, lo scorso febbraio, la memoria che riportiamo qui nella sua interezza, con la sola esclusione degli allegati. La nota è finalizzata a precisare, puntualmente, in cosa consista e come sia regolamentato il lavoro di ormeggio al fine di far emergere, in tutta la sua evidenza, la necessità che le posizioni dell’AGCM vadano riviste anche al fine di tutelare la sicurezza e l’interesse generale cui gli ormeggiatori sono preposti. Oggetto: proposte di riforma della normativa portuale. Segnalazione AGCM del 4 luglio 2014 in merito a Proposte di riforma concorrenziale ai fini della Legge Annuale per il Mercato e la Concorrenza anno 2014 e considerazioni ivi contenute sui Servizi tecnico-nautici (Stn) e in particolare su ormeggio e battellaggio.
S
i fa seguito e riferimento alle tematiche in oggetto e alle segnalazioni adottate da codesta Autorità (da ultimo, e per rilievo, quella in oggetto), in cui si sollecita il legislatore ad adottare misure di liberalizzazione dei Stn, in particolare insistendo per l’introduzione di forme di cd. concorrenza nel mercato. Ci si riferisce anche ad altre iniziative di codesta Autorità, di natura giudiziale, nelle quali si è sostenuto che, per i servizi di cui trattasi, e segnatamente l’ormeggio, dovrebbe essere consentito il cd. diritto di autoproduzione del servizio. La scrivente Associazione, che già in passato ha avuto rapporti e interlocuzioni con codesta Autorità, rappresenta tutti i Gruppi ormeggiatori e barcaioli dei porti italiani e nella qualità ha interesse a meglio precisare a codesta AGCM il modello organizzativo del servizio di ormeggio e battellaggio come disciplinato nel nostro ordinamento, nell’ottica di indurre una riflessione e, se del caso, un riesame delle posizioni espresse dall’Autorità con riguardo ai servizi di ormeggio e battellaggio a proposito del quale la concorrenza è auspicabile che operi per il mercato piuttosto che nel mercato. Si è infatti sommessamente persuasi della circostanza secondo cui l’attuale modello è pienamente conforme con le esigenze promosse anche da codesta AGCM, tutelando al tempo stesso le primarie esigenze di sicurezza e l’interesse generale cui ormeggiatori e barcaioli sono preposti, quali ausiliari dell’Autorità marittima. Descrizione dei servizi di ormeggio e battellaggio 1) I servizi di ormeggio e battellaggio fanno parte dei Stn ancillari alla navigazione, fondamentali per la si-
curezza dei porti e, appunto, della navigazione nelle acque antistanti i porti stessi. Essi servono a consentire, in condizioni di sicurezza, la gestione del traffico navale in porto. 2) Venendo in particolare ai servizi di cui trattasi, l’ormeggiatore (a) presta assistenza alla nave e all’equipaggio, coordinando la sua attività con quella dei piloti e dei rimorchiatori sin dalla fase di entrata nelle acque portuali e successivamente durante tutta la sua sosta e il movimento della stessa in ambito portuale fino a quando la nave non è assicurata all’ormeggio, con particolare riguardo alle fasi relative all’ormeggio, al disormeggio e per tutto il periodo che la nave è attraccata in banchina, (b) fa attraccare correttamente la nave in arrivo alle banchine o alle boe o ai pontili, (c) vigila costantemente affinché la nave ormeggiata in porto o in rada resti in sicurezza durante e dopo l’espletamento delle operazioni di caricazione e scaricazione di merci e/o passeggeri, (d) interviene in ogni tempo in caso di necessità di modificare/rinforzare gli ormeggi della nave (mutamento delle condizioni meteo, manovre improvvise della nave, esigenza di spostamenti della nave ad altra banchina o boe o pontili del porto), (e) assiste la nave in tutte le fasi relative al disormeggio e al suo allontanamento dalla banchina e durante tutta la navigazione nell’ambito delle acque portuali sino alla sua uscita dal porto, (f) coopera con l’equipaggio in fase di disormeggio della nave verificando la presenza di impedimenti
Questi siamo noi
(tradizionale, due eliche, bow truster); - a proposito della banchina: pontili, boe, disagiate ecc., parabordi, bottazzi e, se di notte, la relativa illuminazione; sullo stato delle bitte: morfologia, distanza, impegnate da altri cavi, fuori sede ecc.; - a proposito della manovra: girata, in andana, di punta, di poppa, spazio di ormeggio (ad “incastro”, 3) Si segnala, in particolare, l’importanza di alcune molto vicina ad altra nave e/o ad ostafasi specificamente caratterizzanti coli fissi come gru e carri ponte); afdella professionalità del servizio ed Per ogni nave fiancata ad altra nave, se la connesessenziali per la sicurezza. sione dei cavi alle bitte di ormeggio in entrata richiede la sovrapposizione a quelli I) Fase di preparazione all’ormegnel porto gio nel porto. di altre navi e quindi la necessità di Per ogni nave in entrata nel porto, effettuare bozze, ecc., tenendo conto sono svolte in considerazione del punto di apdelle specifiche condizioni atmosferile opportune prodo per essa previsto sono svolte che, ambientali e del traffico portuale opportune valutazioni essenziali le; valutazioni per la determinazione del suo in- a proposito dei cavi di ormeggio: essenziali gresso e della sua rotta in acque numero, nylon, polipropilene, acciaportuali; di tali determinazioni vieio, misti. per l’ingresso ne data tempestiva comunicazione Ciò posto, viene stabilita la compoall’Autorità marittima per i provvesizione della squadra e il numero e dimenti conseguenti e alla nave al fine di assisterla tipologia di mezzi nautici da impiegare. in tutta la movimentazione e all’ormeggio in porto. II) Rischi durante la navigazione all’interno del Al riguardo vengono adeguatamente valutate: porto. - a proposito della nave: dimensione (piccola, meLe necessità inerenti al transito navale in un porto dia, grande); tipo (rinfusiera, chimichiera, gasiera, devono contemperare le esigenze delle aree critiche, ro-ro, pontone, ecc.); nazionalità; manovrabilità caratterizzate dalla particolare configurazione geoe intervenendo al fine di adottare le adeguate soluzioni. Pertanto libera quest’ultima dagli ormeggi e si tiene a disposizione della nave in prontezza operativa, mantenendosi in contatto con la stessa sino a quando si sia allontanata in sicurezza dalle acque portuali e abbia preso il mare.
Cavi di ormeggio in nylon utilizzati a Genova nello spostamento della Costa Concordia
Questi siamo noi
metrica e dall’uso che di dette zone viene fatto, con sui rapporti dei Stn. Considerato che la “sicurezza le condizioni che comporta la navigazione in aree non va intesa come un parametro astratto del quaristrette e congestionate, con particolare riguardo a: le è doveroso tener conto ma nella sua accezione - entrate/uscite, navigazione, convogli, precedenze, di concetto del rischio in riferimento agli eventuali incroci, sorpassi, evoluzioni, accosti, banchine di sinistri e conseguenze che può produrre” all’atticarico/scarico prodotti pericolosi, sosta di navi. vità dei Stn si impone di soddisfare, con il proprio Il traffico navale va pertanto armonizzato agli aspetruolo, l’efficienza del porto. ti sopra richiamati, tenuto conto alCiò posto, per la sicurezza della genetresì: rale attività navale nel porto è giocoUn’errata - della dimensione del vettore maforza tener conto degli elementi obietrittimo; della capacità di manovra tivi di riferimento che contemplino: manovra (risposta agli input) tenuto conto - il livello dei rischi, le probabilità che può determinare determinati effetti producano un sinidelle merci trasportate (es. infiammabili, pericolose esplosive), del stro, una armonizzazione coordinata un incidente tempo di permanenza in una deterdegli interventi in caso d’emergenza, richiedendo minata area, della velocità di attracriteri di intervento per la mitigazione versamento. delle conseguenze dei sinistri prevecapacità Vanno inoltre considerate le condibili, un quadro di prevenzione. Le di pronto dizioni ambientali e territoriali esiinterazioni fra i Stn tendono a controstenti per quanto concerne: bilanciare i rischi della frammentaziointervento - condizioni meteoclimatiche (venne delle diverse fasi della manovra, di to, nebbia, pioggia, stabilità atmonorma caratterizzate dalla esistenza sferica), orografia del terreno (altezze batimetriche, di una frammentazione ineguale che si evince non profili di sponda), correnti marine, stato del mare. solo fra i diversi approdi ma soprattutto dai vettori e Non sono certamente così remote le probabilità che dagli individui che la conducono. L’insieme di queun’errata manovra connessa alla navigazione o duste condizioni consente di minimizzare le difficoltà rante la fase di ormeggio/disormeggio determini un derivanti da ostacoli strutturali, da eventuali impreincidente, richiedendo capacità di pronto intervento visti e/o anomalie che, eventualmente e non di rado secondo le necessità del caso. Esempi di incidenti: si presentano. - collisione tra navi in movimento; urto di una nave Per queste ragioni tra i Stn si sviluppa la necessaria in navigazione contro una nave ormeggiata; urto di continua collaborazione operativa, confermata da una nave contro strutture portuali o ostacoli sommeruna serie di comunicazioni/azioni sulle: si (incluso l’arenamento); strappo degli ormeggi. - condizioni normali o momenti di visibilità ridotta; Tali incidenti possono essere causati da fattori estercondizioni di sicurezza in caso di nebbia, compresa ni (ad es. le condimeteo), intrinseci (ad es. una avala necessità di [ri]ormeggiare in approdo diverso da ria) o dall’uomo. quello programmato; caratteristiche del vettore (siPer meglio definire che cosa si intende per errore nistrorso, destrorso, minimo alto, tempestiva rispoumano e per pesare le cause che producono tali ersta all’inversione di marcia ecc.); geometrie dei perrori, abbiamo, in modo non esaustivo, il seguente corsi; velocità relative; avarie e le azioni necessarie ordine di valutazioni, dettato dall’esperienza: ovunque si trovi la nave; impostazioni dei termini - difficoltà o equivoci nelle comunicazioni tra pilota della manovra; necessità di apportare gli eventuali e comandante e tra comandante e bordo, difficolcorrettivi; tempistiche di impiego dei mezzi nautici; tà d’intesa per la presenza a bordo di diverse etnie, prese cavo/traversino o spring: loro stesura e posiinadeguatezza numerica del personale di bordo, non zionamento; tecniche per le operazioni. corretta valutazione di una particolare situazione, mancato rispetto o scadenti procedure operative, as- 4) Per quanto riguarda il battellaggio, esso consiste sunzione di rischi calcolati, insufficiente attenzione nel trasporto di persone, bagagli, materiali e viveri di o vigilanza, cattiva capacità visiva, attrezzature e bordo da e per le navi in rada, alla fonda e/o ormegstrumenti inadeguati della nave, ambiente sfavore- giate in porto, al servizio delle esigenze funzionali della nave stessa, in relazione alla sicurezza, alla navole, uso errato del radar. III) Relazione intimamente connessa e necessaria- vigabilità e operatività della medesima. Il battellaggio integra quindi il collegamento nave-porto delle navi mente interrelativa e reciproca con gli altri Stn. Nell’analisi della “transitabilità nautica” in un por- alla fonda, con diversi gradi di intensità e rilevanza to e sugli effetti che produce non si può prescinde- a seconda della tipologia di porto e del numero della re dal prendere in considerazione le conseguenze navi che mediamente sostano in rada.
Questi siamo noi
Ormeggiatori di Savona foto di Riccardo Palmieri
Collaborazione tra ormeggiatori e membri dell’equipaggio nel porto di Trieste
Questi siamo noi
5) La presenza degli ormeggiatori e dei barcaioli è essenziale per la sicurezza delle acque portuali. Essi prestano il servizio 24 ore su 24; 365 giorni all’anno. Operano sotto la vigilanza e la direzione del Comandante del porto (Autorità marittima) che disciplina e organizza il servizio in ogni porto (d’intesa con l’Autorità portuale nei porti nei quali tale autorità è prevista), in funzione di garantire adeguati standard di sicurezza. Sicurezza nell’accezione conferitagli dalla indagine conoscitiva della IX Commissione Trasporti della Camera dei Deputati in occasione del disastro occorso al traghetto Moby Prince.
9) Pur in un contesto normativo in progressiva evoluzione (v. §§ 11 ss.), i servizi di cui trattasi si caratterizzano, ormai da alcuni decenni, per essere servizi offerti in un mercato regolamentato, che presenta caratteristiche e/o obblighi tradizionalmente riconducibili o assimilabili a quelli di un servizio pubblico. Infatti, in ciascun porto (italiano ma anche di altri Stati membri dell’Unione europea) il servizio risponde ai seguenti connotati: (a) universalità: il servizio viene offerto a chiunque ne faccia richiesta e qualsiasi utente può farne richiesta. Al momento della richiesta del servizio sono note all’utente le modalità operative in base 6) L’Autorità marittima si avvale, in generale, degli alle quali esso verrà prestato e le condizioni di acormeggiatori/barcaioli alla stregua di suoi ausiliari e cesso sono tali da garantire la massima flessibilità in in particolare in presenza di circostanze emergenziali. favore dell’utente, che può recarsi al porto con qualEssi, pertanto, operano alla stregua di un ente interno siasi nave, qualunque equipaggio, qualunque condialla Pubblica amministrazione senza costi a suo carizione meteo-marina, sicuro di ricevere il servizio. co. Così, oltre ai compiti normalmente da essi svolti, e Inoltre, il servizio è prestato sulla base di regole predi cui ai punti 2 e 4, si aggiungono numerosi intervendeterminate con riferimento alla qualità del servizio ti a favore di navi in pericolo e del loro equipaggio, a e alle procedure di erogazione. Predeterminato è antutela della vita umana in mare, a salche il corrispettivo del servizio, che vaguardia delle infrastrutture portuali, è uniforme per tipologie di utenti, è L’Autorità delle coste, dell’ambiente. È sin d’ora calcolato in funzione del costo medio essenziale rilevare, ma torneremo in marittima del servizio e della situazione di merargomento anche infra (v. il § 42), che cato (v. infra, §§ 36 ss.) e viene reso si avvale tali servizi vengono eseguiti senza coa un prezzo accessibile alla generalità sti per gli enti beneficiari nell’ambito in generale degli utenti. L’incidenza del costo del degli obblighi di servizio pubblico servizio sui costi portuali è, in media, previsti a carico degli ormeggiatori/ degli ormeggiatori circa il 2% e mediamente dello 0,4% barcaioli nei vari regolamenti relativi barcaioli del costo complessivo del trasporto ai loro servizi. marittimo; alla stregua 7) Dal punto di vista professionale le (b) continuità: il servizio è erogadi suoi ausiliari mansioni di ormeggiatori e barcaioli to in ogni momento, senza interruimplicano anche la perfetta conoscenzioni temporali, ed è a disposizione za della tecnica marinaresca e vengono perciò espledell’utente a qualsiasi ora del giorno e della notte, tate da personale avente qualifiche o titoli tra la cd. in qualsiasi giorno dell’anno; Gente di mare (v. anche infra § 20). (c) la sua istituzione per il soddisfacimento di esigenze di interesse generale: il servizio è funziona8) L’evoluzione nel settore marittimo, col decremento le [esclusivamente] alla sicurezza della navigazione dei membri degli equipaggi delle navi e la progressinei porti e nelle acque antistanti, [a beneficio quindi va automazione a bordo, ha provocato un crescente dell’utenza (nave e/o merce), del porto e delle sue outsourcing delle prestazioni marinaresche richieste strutture, delle imprese ivi operanti e dell’ambiente, durante il transito e la sosta della nave in porto che compresi anche compiti di security; sono state sempre più frequentemente svolte dagli (d) sottoposizione alla disciplina e vigilanza ormeggiatori. Quanto sopra ha conseguentemente dell’autorità: ferma, ove del caso, l’intesa dell’Auimposto che nei singoli porti il servizio di ormeggio torità portuale nella disciplina e nell’organizzazione venisse organizzato mediante la riconduzione obblidel servizio, ormeggiatori e barcaioli sono poi soggatoria a un unico soggetto di tutti gli ormeggiatori, getti alla vigilanza continua e alle determinazioni al fine di garantirne una presenza costante e adeguata operative e disciplinari dell’Autorità marittima, dal nell’arco delle 24 ore, con distribuzione dei relativi momento dell’accesso al ruolo di ormeggiatori (che turni e ricavi secondo modalità razionali. Tale ente come diremo avviene per concorso pubblico) durisulta, così, responsabile per tutto l’ambito portuale rante tutta la vita professionale di ogni lavoratore dell’erogazione del servizio, sotto la vigilanza e la di(è l’Autorità marittima che verifica o fa verificare rezione della competente Autorità marittima (v. infra, la permanenza delle condizioni psico-fisiche, ma § 25).
Questi siamo noi
anche morali e legali, per il mantenimento degli addetti nei registri degli ormeggiatori e barcaioli) e fino alla cessazione dell’attività. Inoltre quest’ultima può imporre - e normalmente impone - agli ormeggiatori di prestarle assistenza aggiuntiva ai loro compiti istituzionali in qualsiasi caso di emergenze in mare o in porto. Le norme disciplinanti i servizi di ormeggio e battellaggio 10) La disciplina dei servizi di cui trattasi è andata sviluppandosi nel tempo in modo piuttosto frammentario, in considerazione probabilmente anche della circostanza secondo cui si sta parlando di una “nicchia” di attività dal punto di vista degli addetti (circa 900 persone in tutti i porti italiani) e del modesto impatto economico del servizio sia rispetto ai costi portuali sia rispetto ai costi del trasporto marittimo.
all’Autorità marittima (organo di amministrazione periferica del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) localmente competente «tutte le attribuzioni amministrative relative alla navigazione e al traffico marittimo non specificamente conferite a determinate autorità». La norma in esame individua quindi nell’Autorità marittima l’organo dell’amministrazione avente tutte le competenze generali e residuali nella materia della navigazione, ivi compresa quindi la disciplina dei Stn ancillari alla navigazione tra cui, appunto, l’ormeggio.
13) I poteri dell’Autorità marittima in materia di ormeggio risultano anche ulteriormente disciplinati dagli articoli 62 e 63 cod. nav.: il primo attribuisce al Comandante del porto (organo dell’Autorità marittima) il potere di «regolare e vigilare, secondo le disposizioni del regolamento [il reg. nav. mar., N.d.R.], l’entrata e l’uscita, il movimento, gli ancoraggi e gli ormeggi delle navi». L’art. 63 cod. nav. dispone, al Norme primarie e regolamentari: i pervasivi poteri primo comma, il potere del Comandante del porto di di regolazione e vigilanza in capo all’Amministra- «ordinare l’ormeggio, il disormeggio e ogni altra mazione marittima (e portuale) novra delle navi in porto» nonché, al secondo comma, quello di «disporre, in caso di necessità, l’esecuzione 11) Sul piano delle norme primarie, rilevano gli artid’ufficio delle manovre ordinate, a spese delle navi coli 17, 62, 81 cod. nav., nonché l’art. 14 della 1. n. stesse e, in caso di estrema urgenza, il taglio degli or84/1994 che definisce i Stn servizi di interesse generale meggi». E cioè, si prevede un regime di regolamentaatti a garantire nei porti la sicurezza della navigazione zione complessiva del movimento delle navi nel porto e dell’approdo. Sul punto la Commissione di Garanche esplicitamente ricomprende il loro ormeggio (art. zia dell’attuazione di legge sullo sciopero sui servizi 62), il potere del comandante del porto di rendere obpubblici essenziali Prot. 0008459/TM del 23.05.2013 bligatorio l’ormeggio (ovviamente per motivi di sicuha formulato le procedure di Raffreddamento e di rezza, valutati discrezionalmente dall’Autorità maritconciliazione con riguardo particolatima preposta in via istituzionale alla re al rimorchio ma estese anche a tutti tutela delle condizioni di sicurezza nel I poteri gli Stn di cui vengono confermate le porto), nonché un potere di intervencaratteristiche di ausiliari dell’Autodell’Autorità to in casi di emergenza, con conserità pubblica (in particolare cfr il paguente utilizzo degli ormeggiatori (e marittima ragrafo 24). Tali norme attribuiscono barcaioli) quali ausiliari dell’Autorità all’Autorità marittima specifici poteri in materia marittima, che in tal senso risultano di amministrazione, polizia e sicurezgravati di parte di quegli obblighi di di ormeggio za nel porto e nelle acque antistanti e, servizio pubblico cui si è fatto riferiper quanto qui interessa, individuano sono disciplinati mento in precedenza. nella stessa Autorità marittima anche anche dagli art. 14) Con riferimento agli altri profili orl’Autorità di regolazione delle attività di cui trattasi. Come detto, l’art. 14.162 e 63 cod. nav. ganizzativi del servizio, vanno inoltre ter della l. n. 84/1994 (introdotto dalla ricordati gli articoli 66 e 67 cod. nav. 1. n. 186/2000), attribuisce all’Autosulla base dei quali l’Autorità marittirità portuale una funzione di co-regolatore della ero- ma, tra l’altro, individua i mezzi nautici di cui devono gazione e disciplina del servizio, benché dal punto di dotarsi gli ormeggiatori in ciascun porto per svolgere la vista dell’esercizio specifico della vigilanza sui lavo- propria attività, nonché l’art, 81 cod. nav. che attribuisce ratori, sull’organizzazione del Gruppo e sull’esercizio alla medesima Autorità marittima un generale potere a dei poteri gerarchici, disciplinari e sanzionatori nei provvedere per tutto quanto concerne «la sicurezza e confronti dei lavoratori e del Gruppo stesso spettino la polizia del patio o dell’approdo e delle relative adiaall’Autorità marittima. cenze». I poteri cui si è accennato consentono quindi 12) Viene così in rilievo al riguardo l’art. 17 del cod. anche di completare il quadro di regolamentazione dei nav., e in particolare il 2° comma, che conferisce Stn, tra cui l’ormeggio, e attribuiscono in particolare la
Questi siamo noi
Ormeggiatori di Ancona
17) La riforma dell’ordinamento portuale, di cui alla 1. n. 84/1994, non ha modificato, ma semplicemente integrato, la disciplina del cod. nav. e del reg. nav. mar. I Stn, in quanto resi alla nave e non alle merci, sono 15) In attuazione delle norme del cod. nav. in prestati sempre disciplinati in modo distinto dalle operacedenza citate, gli articoli 208, ultimo comma, 209, zioni portuali perché afferenti al ciclo della sicurezza 210 e 215 specificano ulteriormente la disciplina dei della nave, mediante apposita disposizione (l’art. 14) servizi di ormeggio e battellaggio. Innanzitutto, vieil cui contenuto è stato ulteriormente ne stabilito il potere dell’Autorità precisato e ampliato con la novella marittima di determinare il numero I Stn fornita dalla 1. 186/2000 la quale ha degli ormeggiatori “in relazione delnuovi commi I-bis e \-ter sono disciplinati introdotto le esigente del traffico” di ciascun all’art. 14 della 1. 84/94. Quel che qui porto, potere che risulta intimamente in modo distinto rileva è in particolare l’art. 14 1-ter connesso con l’obbligo dell’Autorità quale si prevede una co-decisione, dalle operazioni nel marittima, di cui rispettivamente agli mediante intesa, tra Autorità portuale arti. 209 e 215, di “assicurare la reportuali e Autorità marittima sulla disciplina e golarità del servizio stesso secondo perché afferenti organizzazione dei servizi. In tal senle esigenze del porto” nonché con so resta ovviamente confermato l’inquello di «costituire gli ormeggiatori alla sicurezza tero impianto regolatorio del reg. nav. in Gruppo», allorché esigenze di più mar. che incide, come abbiamo visto, della nave efficace organizzazione del servizio e a tacere della tariffa, di cui diremo, impongano tale modello. Conformesulla consistenza degli organici, sulla mente all’art. 66 cod. nav. l’art. 210 reg. nav. mar. predeterminazione dei mezzi (nautici e non di ormeggiavede infine il potere dell’Autorità marittima di detertori e barcaioli), sugli investimenti consentiti, sulla minare il numero e le caratteristiche dei mezzi nautici disciplina applicabile ai singoli lavoratori e al Gruppo degli ormeggiatori. nel suo complesso, sull’organizzazione del lavoro in 16) Nella prassi, e da decenni, sì è data ulteriore attuazio- turni; la concreta disciplina di tutti questi aspetti, dal ne a queste disposizioni mediante regolamenti di servizio 2000, è tuttavia condivisa con l’Autorità portuale e e regolamenti interni porto per porto, adottati sulla base cioè l’Autorità cui spetta anche la promozione dello di una matrice unitaria fornita a livello di Ministero com- scalo e che quindi ha ben chiare pure le esigenze competente/Comando Generale delle Capitanerie di Porto. merciali nel porto. potestà all’Autorità marittima di gravare gli ormeggiatori degli altri obblighi di servizio pubblico rilevanti ai fini della sicurezza della navigazione.
Questi siamo noi
18) Si garantisce, così, l’efficienza dei servizi attraverso l’ottimizzazione dell’impiego delle risorse umane e dei mezzi e cioè l’individuazione del numero ottimale di loro presenze e delle dotazioni aziendali sulla base di un concerto tra enti rispettivamente preposti alla promozione commerciale del porto, alla tutela della sicurezza delle acque portuali. 19) A tale concerto partecipano, come vedremo, le stesse organizzazioni degli utenti che vengono sentite in modo trasparente e non discriminatorio, per quanto concerne tutti i profili organizzativi che hanno un impatto attuale o potenziale sui costi del servizio e quindi sulle tariffe. Requisiti professionali. Vigilanza e disciplina sui singoli lavoratori
cedenza (§§ 7 ss.), la legge italiana impone precisi requisiti professionali per coloro che intendano svolgere i servizi di cui trattasi, a somiglianza di quanto disposto da altri Stati membri dell’Unione europea. Gli arti. 208 e 216 reg. nav. mar. richiedono infatti ai soggetti che intendono iscriversi ai registri degli ormeggiatori e barcaioli del porto il possesso di specifiche qualifiche di tipo marinaresco. A ciò si aggiungono, poi, generali La legge impone requisiti di idoneità fisica, onorabilità e residenza nel comune del porto, precisi requisiti indispensabile a motivo degli obbliprofessionali ghi di servizio pubblico richiesti agli ormeggiatori. per coloro
che intendano svolgere i servizi di cui trattasi
20) Le considerazioni che precedono vanno ora declinate sotto il profilo degli addetti al servizio. Dal punto di vista del loro inquadramento personale, gli ormeggiatori e i barcaioli risultano inseriti nel personale marittimo (articoli 113, 114 e 116 cod. nav.) che viene iscritto in appositi registri a cura del Comandante di porto (art. 118 cod. nav.). L’art. 119, 6° comma, cod. nav. rinvia alle disposizioni del reg. nav. mar. per quanto riguarda l’indicazione dei requisiti per l’iscrizione del personale marittimo (e quindi ormeggiatori e barcaioli) nei registri previsti al citato art. 118.
21) Sotto tale profilo, e come si osservava in pre-
22) Negli ultimi anni, e anche a valle dell’entrata in vigore della cd. Direttiva servizi e dei criteri di cd. bottom-up coi quali i prestatori dei servizi possono - su base volontaria qualificarsi professionalmente e sotto il profilo qualitativo, si è varato e attuato un programma di formazione professionale permanente per tutti gli ormeggiatori e barcaioli italiani. Tale programma, condiviso in generale sia dal Ministero che dal COGECAP che dagli utenti che dalle OO.SS., consente di migliorare costantemente, secondo parametri adottati a livello nazionale, la qualità dei servizi e di adeguare gli standard professionali degli ormeggiatori e dei barcaioli con i più aggiornati standard di sicurezza relativi alla movimentazione e sosta della navi in acque portuali. Il che è particolarmente
Ormeggiatore di Trieste impegnato nella formazione a distanza
Questi siamo noi
significativo ai fini di garantire la sicurezza delle acque portuali a fronte delle costanti sfide che pongono l’aumento delle dimensioni delle navi e dei traffici, nonché le crescenti criticità esistenti nei porti italiani, “vecchi” e di dimensioni sempre meno adeguate al gigantismo navale.
ormeggiatori e barcaioli.
27) Costituiti i Gruppi, e cioè fissati gli organici necessari a garantire in ogni porto il servizio universale, è diventata evidente l’esigenza di regolare anche l’accesso al mercato, che nell’ormeggio e battellaggio avviene ormai da decenni attraverso procedure traspa23) L’incentivo alla partecipazione a questa formazio- renti e pubbliche, secondo criteri predeterminati dalla ne professionale è riflesso in apposite Pubblica amministrazione e commisdisposizioni del CCNL di categoria sioni giudicatrici nominate sempre In moltissimi (cfr. l’art. 12). dalla Pubblica amministrazione meporti italiani desima. 24) Nello stesso CCNL, peraltro (cfr. si è attribuito l’art. 8), si richiamano quelle dispo28) Segnatamente, si è data attuaziosizioni del cod. nav. (e segnatamente a un unico Gruppo ne alle previsioni di cui agli artt. 208 l’art. 1254) in forza delle quali i sinultimo comma e 216 ultimo comma il compito goli addetti sono sottoposti al potere reg. nav. mar. secondo cui “il Codisciplinare dell’Autorità marittima. mandante del porto può limitare il di erogare Il CCNL si salda quindi perfettamennumero degli ormeggiatori/barcaioli prestazioni te con le norme dei regolamenti di in relazione alle esigenze del traffiservizio e dei regolamenti interni (v. co”, mediante modalità di “accesso al in più scali sopra, § 16) nei quali il Gruppo viene mercato” da parte dei singoli ormegorganizzato e vengono stabiliti precigiatori e barcaioli sulla base di un samente tutti i compiti e i doveri di ormeggiatori e concorso pubblico per titoli ed esami, costruito sulla barcaioli. A conferma, evidente, della natura di ausi- scorta di omologhe disposizioni vigenti per i piloti dei liario della P.A. di ormeggiatori e barcaioli. porti (ed ivi stabilite agli articoli 102 ss. cod. nav.). Il concorso come unica modalità di accesso al mercato Accesso al mercato mediante concorso pubblico dei avviene ormai a far data dal 1966 e la giurisprudenza singoli aspiranti ormeggiatori/barcaioli. Procedure amministrativa ha da tempo assimilato ai concorsi per trasparenti e partecipate per i bandi di concorso e il pubblico impiego (cfr. TAR Veneto n. 3052/2002; mobilità nazionale TAR Campania n. 996/2014), essendo il concorso 25) Di pari passo con l’incremento delle esigenze di promosso, gestito e definito direttamente dall’Autosicurezza nei porti, determinate dalla crescita dei traf- rità marittima. fici, dall’aumento delle dimensioni delle navi, dalla velocizzazione dei tempi di manovra e dal decremen- 29) Tra l’altro, è importante sottolineare anche che, to numerico degli equipaggi, il sistema è andato evol- sempre nell’ottica delle massime sinergie e ottimizvendosi nel senso che ormeggiatori e barcaioli, iscritti zazione delle risorse, da anni è prevista una mobinei registri quale condizione per essere assoggettati ai lità a livello nazionale degli ormeggiatori/barcaioli controlli dell’Autorità marittima sull’accesso al mer- qualora in alcuni porti un calo di traffico renda il cato e sulla permanenza delle condizioni per restar- numero dei lavoratori in organico eccedente rispetto vi, sono stati tutti costituiti in Gruppo e cioè nell’en- alle esigenze ottimali del porto e invece in un altro te unitario soggetto al controllo e alla disciplina del porto si verifichino vacanze di organico dovute o a regolatore Autorità marittima. (Per la precisione, nei cessazione dell’attività a o crescita della domanda di principali porti italiani anche prima dell’entrata in vi- servizio. gore delle norme qui ricordate, barcaioli e soprattutto ormeggiatori si erano già raggruppati in un unico ente 30) È essenziale notare che l’avvio di una procedura concorsuale (o la chiamata dalla eventuale moesponenziale) bilità) risultano sempre ed esclusivamente decise 26) Non solo: nell’ottica di garantire la migliore or- dall’amministrazione competente, sulla base ancoganizzazione, aumentare le sinergie e razionalizzare ra una volta di un’istruttoria alla quale partecipano anche i costi dei servizi, e quindi le tariffe, in moltis- le organizzazioni degli utenti, oltreché l’Angopi, simi porti italiani si è attribuito a un unico Gruppo il e tutte le amministrazioni competenti, chiamate a compito di erogare le proprie prestazioni in più sca- esprimersi sull’effettiva esigenza di coperture degli li marittimi diversi; nella stessa direzione si muove organici mediante concorsi e quindi sull’adeguatezl’obiettivo di attribuire a un unico Gruppo anche il za delle risorse umane necessarie all’espletamento servizio di battellaggio, che con la loro unificazione del servizio secondo gli standard di efficienza e siè stato conseguentemente costituito un unico Gruppo curezza condivisi a livello di autorità regolatrici.
Questi siamo noi
Porto di Trieste - foto di Andrea Hering
Questi siamo noi
Offerta del servizio e relativi investimenti
Segnatamente (a) al verificarsi di eventi rilevanti (cessazione 31) In questa prospettiva giova altresì rilevare che, dal servizio di ormeggiatori/barcaioli, modifica soprattutto a valle dell’entrata in vigore dell’art. del traffico per quantità o tipologia del naviglio, 14.1-ter della l. n. 84/1994 e della procedura accenapertura di nuove aree nel porto, ecc.), viene veritrata per la determinazione delle tariffe dei servizi ficata la congruità del numero degli ormeggiatori, a livello nazionale (v. infra, §§ 33 ss.), si è venuil modello organizzativo che deve caratterizzarne ta a creare una prassi applicativa dell’art. 210 reg. l’operatività e i criteri remunerativi, nav. mar. volta a consentire l’esersecondo parametri che garantiscono cizio del potere dell’Autorità maDa molti anni il massimo della flessibilità. Tale rittima (e dell’Autorità portuale ex flessibilità è collegata, da un lato, vengono art. 14.1-ter) sugli investimenti rea una ottimale distribuzione delle lativi ai mezzi nautici (che sono poi determinati risorse disponibili modellata in fungli investimenti più importanti) e in zione delle esigenze del traffico e, dalle autorità generale sugli altri investimenti dei dall’altro, alle previsioni del CCNL Gruppi, previa istruttoria partecipadi regolazione che tiene conto di tali esigenze gata dalle rappresentanze degli utenti tutti gli elementi rantendo massima disponibilità del(oltreché dell’Angopi) al fine di dile prestazioni lavorative anche gramensionare correttamente l’offerta dell’offerta zie alla caratterizzazione del Gruppo del servizio rispetto alle esigenze di ormeggiatori in società cooperativa del servizio sicurezza e ai relativi costi. a responsabilità limitata (sul tema, 32) Per altro, al fine di tener conto v. infra, §§ 43 ss.); delle esigenze commerciali del porto nel senso di (b) procedimenti di verifica che prevedono il coinridurre i costi dei servizi portuali pur nel rispetto volgimento delle Autorità marittime e portuali e delle imprescindibili esigenze di sicurezza, ormai delle associazioni rappresentative degli utenti da molti anni vengono determinate dalle autorità sono anche previsti in occasione di investimenti di regolazione, in trasparenza, nell’ambito di un ritenuti necessari per ciascun Gruppo, calibranprocedimento al quale partecipano i rappresentanti do quindi dotazioni rilevanti e costi con criteri di degli utenti dei servizi e degli erogatori degli stessi, prontezza e adeguatezza dei servizi, tempi di atoltreché delle Autorità portuali, tutti gli elementi tesa delle navi, dotazioni necessarie per i servizi dell’offerta del servizio, sia dal punto degli orgadi emergenza, ecc. nici che dei mezzi e degli strumenti da impiegare.
Strumenti di lavoro e per la sicurezza
Questi siamo noi
Le tariffe dei servizi di ormeggio e battellaggio
35) Questo modello è stato perfezionato appunto con l’art. 14.1-bis citato e con una formula tariffaria che, nel tempo, si è via via evoluta per rispondere in modo coerente alle esigenze degli utenti, agli sviluppi dei traffici e delle loro tipologie, all’intensità del servizio prestato effettivamente rispetto alla cd. disponibilità del servizio.
33) Si è osservato in precedenza che, in passato, l’ottica del cod. nav. era quella di enfatizzare il ruolo dei singoli ormeggiatori e barcaioli come ausiliari della P.A. uti singuli piuttosto che vederli nella loro configurazione di “Gruppo” e cioè di organizzazione regolata in funzione dell’erogazione del servizio universale in porto. Così, gli articoli 212 e 215 reg. nav. mar. individuavano un La formula potere di regolazione in capo all’Autariffaria torità marittima esteso ovviamente anche alle tariffe.
(criteri
36) La formula tariffaria (e cioè i criteri e meccanismi di cui all’art. 14.1ter della 1. n. 84/1994) si basa su una serie di algoritmi. La Circolare che stabilisce l’impianto dell’attuale formula, con l’avvertenza che oggi il periodo di aggiornamento biennale è divenuto triennale): il criterio adottato è, in sintesi, quello volto ad accertare i costi del servizio sulla base dei suoi elementi organizzativi e di disciplina, tra i quali rientra anche la remunerazione degli ormeggiatori/barcaioli.
34) Preso atto della circostanza see meccanismi condo cui i profili organizzativi del all’art.14.1-ter) servizio avevano ormai assunto rilievo importante, già con la 1. n. si basa 160/89 si avviò la ristrutturazione su una serie delle tariffe che da tariffe compensative della manodopera divennero di algoritmi tariffe del servizio di ormeggio e/o battellaggio. La 1. n. 160/89 venne 37) La disciplina e l’organizzazione attuata con diverse circolari nelle quali, anche pri- del servizio (definiti da Autorità marittima e portuama dell’entrata in vigore dell’art. 14.1-bis della 1. le ex art. 14.1-ter della 1. n. 84/1994) sono quindi il n. 84/1994, si disponeva che tanto i criteri e i mec- movens da cui partire poiché le caratteristiche del canismi tariffari, quanto le singole tariffe, fossero singolo porto, la tipologia di navi che lo scalano, il determinati sulla base di un’istruttoria nella quale numero di addetti in servizio e quelli in turno (gioravrebbero dovuto essere coinvolti tutti i soggetti no, notte, festivi, ecc.), la composizione delle squainteressati, ivi inclusi i rappresentanti degli utenti e dre di ormeggio, i mezzi e l’organizzazione aziendegli erogatori dei servizi, oltre al Ministero com- dale, sono le determinanti per comprendere quali petente. saranno poi i costi del servizio e quindi le tariffe.
Porto di Trieste - foto di Andrea Hering
Questi siamo noi
38) E cioè, relativamente a servizi di ormeggio e bat- po antichi ormeggiatori del Porto di Genova e Gruppo tellaggio (ma lo stesso vale anche per il pilotaggio), si ormeggiatori del Porto di La Spezia (Corsica Ferries definiscono innanzitutto le caratteristiche dell’offerta: III), in Raccolta, 1998,1-3949, punti 46 e 54). Essa quindi, come si osservava, la consistenza numerica implica anche che, quando la domanda di servizio didel Gruppo, le caratteristiche delle unità che toccano minuisce, se la sommatoria delle tariffe pagate per il il porto, la consistenza numerica della singola squadra singolo servizio non copre i costi complessivi, deterdi ormeggio per poter prestare il servizio a quelle uni- minati dal mantenimento dell’offerta come prestabilita tà, la durata dell’operazione, la remudal regolatore (i.e., ferme la disciplina nerazione dell’attività resa sulla base e organizzazione ex art. 14.1-ter delDisciplina degli istituti contrattuali previsti dal la 1. n. 84/1994), conseguentemente, CCNL di categoria, quante manovre occasione del rinnovo tariffario, le e organizzazione in in contemporanea possono svolgersi, singole tariffe debbono aumentare, al del servizio quale copertura del servizio garantifine di recuperare il costo complessivo. re h 24/365 giorni all’anno, con quali Viceversa avviene quando aumenta la costruiscono mezzi e strumenti il servizio debba domanda, perché i ricavi complessivi un modello essere svolto, ecc. Tutti questi dati, a eccedono il fabbisogno a copertura loro volta, determinano il fabbisogno per la sua offerta dei costi. Tutto questo determina una del Gruppo, che viene confrontato con naturale anticiclicità della tariffa, peattesa una certa raltro giustificata concettualmente e il gettito tariffario realizzato in 12 mesi ricompresi nel periodo di vigenza delscientificamente anche in un recente domanda le tariffe; se tale gettito è maggiore del studio effettuato dal Dipartimento di fabbisogno, le tariffe dovranno essere Economia dell’Università di Genova ridotte; se minore, dovranno essere aumentate. A sua nel quale vengono anche sviluppate comparazioni dei volta, la tariffa per singola nave viene normalmente costi del servizio in Italia e in altri Stati Ue, esamicostruita sulla base della sua stazza (gross tonnage), nati i vantaggi dei diversi criteri tariffati per servizi nel senso che le navi più grandi pagano di più rispetto come il nostro (es. rate of return vs price cap) e viene a quelle più piccole. La ratio alla base di questo crite- altresì evidenziato l’andamento tariffario negli ultimi rio è collegata alla merce (o al numero di passegge- 20 anni. ri) a bordo della nave, in modo da allocare i costi del servizio sostanzialmente in proporzione al carico (di 40) Sotto questo profilo si osserva che: grazie tra l’alcose o persone) trasportato. E alla stessa ratio rispon- tro a progressivi affinamenti dei criteri tariffari, alla de la scontistica stabilita da molti anni a favore della continua ricerca delle dimensioni ottimali del servizio stessa compagnia di navigazione che opera con più offerto rispetto alla domanda presunta (scelta che ha navi con frequenze prestabilite in un porto, nell’ottica portato anche ad aggregazioni di gruppi più piccoli di allocare secondo criteri equi il costo complessivo che servono più porti tra loro vicini e realizzano così della sicurezza di quel porto, e in generale dei porti sinergie ed efficientamenti), alla stessa introduzione nazionali (di questi temi, invero, allora in un contesto di una diversa remunerazione dei lavoratori, a seconnormativo diverso da quello attuale, codesta Autorità da che si tratti di ore effettive lavorate ovvero ore di si occupò agli inizi della propria attività, cfr. il pro- disponibilità al servizio, ai risparmi dovuti all’autonocedimento 160 Cardile Bros, del 1992). Viceversa, la ma manutenzione, i livelli tariffari, negli ultimi ventinecessità di favorire determinati traffici che si assume quattro anni, sono saliti, in media, del 28,80% a fronte producano esternalità positive per il sistema, come le di un’inflazione, nello stesso periodo, dell’84,03% e cd. autostrade del mare, ha indotto l’amministrazione, quindi con risparmio netto più che consistente nei coormai oltre 10 anni fa, a stabilire una tariffa ad hoc per sti attualizzati dei servizi. questi traffici. 41) Il meccanismo di adeguamento tariffario è attual39) Si precisa, inoltre, che la disciplina e l’organiz- mente triennale (prima era biennale), sicché ogni volzazione del servizio costruiscono un modello per ta vengono raccolti tutti i dati rilevanti, incluse le mol’offerta del medesimo, attesa una certa domanda. difiche alla disciplina e all’organizzazione nei singoli Quindi, il dimensionamento del servizio è determina- porti, e vengono quindi svolte le istruttorie tariffarie. to sulla base di una “disponibilità” di offerta esistente Al termine dell’istruttoria sono quindi le Autorità manel porto e i costi vengono calcolati sulla base di tale rittime locali a provvedere (tuttora ex art. 212/216 presupposto e non sui costi unitari del singolo servi- reg. nav. mar.), a livello locale, all’adeguamento delle zio. Tale circostanza è stata legittimata dalla Corte di tariffe. Giustizia, proprio con riferimento al servizio di ormeggio (sentenza C-266/96, Corsica Ferries c. Grup- 42) I lavoratori che prestano il servizio sono inoltre
Questi siamo noi
Ormeggiatori di Savona - foto di Riccardo Palmieri
Questi siamo noi
remunerati esclusivamente dalla tariffa e cioè dalle navi che usufruiscono del servizio, senza alcun aggravio per lo Stato, neppure per i servizi di emergenza che ormeggiatori e barcaioli rendono nell’espletamento dei propri obblighi di servizio pubblico. Nella tariffa, infatti, sono inoltre compresi tutti questi costi che rientrano a pieno titolo nel servizio universale e nel dimensionamento dell’offerta di servizio, comprensivo anche di mezzi e risorse umane idonei al soddisfacimento delle finalità di cui trattasi.
sopra descritti. Di ciò, abbiamo visto, vi è conferma anche nelle disposizioni del CCNL. In altri termini, il rapporto tra P.A. e ormeggiatori/barcaioli e il modello organizzativo imposto come servizio di interesse generale con caratteristiche di pubblicità e universalità rimane comunque incardinato nel Gruppo, tale essendo la logica e necessaria conseguenza delle disposizioni del cod. nav., del reg. nav. mar. e della 1. n. 84/94, che tuttora integrano ed esauriscono il diritto positivo applicabile. Basti, al riguardo, riferirsi alla disciplinatipo prevista nei regolamenti di servizio a norma della Gruppi e cooperative quale «il Gruppo è lo strumento organizzativo unitario tenuto a prestare il servizio in ogni momento (24 43) Si è osservato che il soggetto intorno al quale l’orore al giorno per 365 giorni all’anno) a chiunque ne dinamento ha costruito il servizio di interesse generale faccia richiesta e a prestare servizi di emergenza su di ormeggio e battellaggio è il Gruppo, previsto dalle disposizione e coordinamento dell’Autorità marittima citate norme del reg. nav. mar., centro di imputazione in caso di incidenti, incendi, allagamenti e in qualsiasi della regolazione che abbiamo visto e momento orgaaltra situazione di emergenza». nizzativo del servizio. Tanto che, da un lato, gli statuti delle cooperative, re44) Sul piano civilistico, tuttavia, il Gruppo è entità sco- datti sulla base di un modello approvato a livello minosciuta, che la giurisprudenza doveva quindi assimi- nisteriale, stabiliscono una perfetta coincidenza tra le lare alla società irregolare di fatto, con due strutture (Gruppo e cooperativa), evidenti inconvenienti e incongruenze sia dal punto di vista dei soggetti orIl soggetto sotto il profilo delle responsabilità dei meggiatori/barcaioli-soci, sia dal verintorno al quale sante degli organi sociali e direttivi del singoli lavoratori, della qualificazione della loro posizione lavorativa, del reGruppo-cooperativa. Ciò, in particolal’ordinamento gime di circolazione e di proprietà dei re, con specifico riferimento ai criteri ha costruito beni destinati all’espletamento del serdi elezione, nomina e mandato del previzio. sidente, dovendo tale soggetto coinciil servizio dere col Capo-Gruppo, (la cui nomina 45) La citata 1. n. 160/89, e quindi andi ormeggio è definita con Decreto dal Comandante che l’art. 22.3 della l. n. 84/94, facoldel porto del quale ne vengono mutuae battellaggio tizzò i Gruppi ormeggiatori e barcaioli te le norme sul periodo di mandato e a organizzarsi nella forma di società è il Gruppo quelle sull’elettorato passivo; dall’alcooperativa. Le norme di cui sopra tro lato, ove per qualsiasi ipotesi - per non hanno tuttavia in alcun modo mola verità rarissime - si verificassero “patologie” all’indificato i profili regolatori dianzi descritti: la società terno della cooperativa (es. recesso di ormeggiatori/ cooperativa non si sostituisce affatto al Gruppo ma si soci), nessuno di questi eventi avrebbe alcuna conseaffianca a esso, diventandone uno strumento interno guenza sul Gruppo, unica entità con la quale l’Autorità per il perseguimento di specifici obiettivi inerenti la regolatrice e il Ministero si rapportano. contabilità, la gestione del patrimonio, la qualificazione e la posizione previdenziale dei lavoratori, i profi- Autoproduzione del servizio li fiscali. Tra l’altro, la forma cooperativa fa sì che le 48) L’assetto regolatorio sopra evidenziato impatta stesse dotazioni dei Gruppi, in quanto patrimonio della anche sul tema relativo all’autoproduzione del servicooperativa, restino indisponibili ai “soci” stessi della zio. Una volta stabilita la necessità che in ogni porto cooperativa e al servizio del porto. Del resto, la coopei servizi di cui trattasi siano previsti e garantiti con rativa è società che non distribuisce utili, confermandeterminati standard e caratteristiche per ragioni di dosi quindi sotto questo profilo che la remunerazione sicurezza, con precisi criteri di universalità, specidei lavoratori resta quella fissata sulla scorta del CCNL fici requisiti professionali e organizzativi, oltreché di riferimento e resa possibile coi proventi della tariffa criteri di accesso al mercato come sopra evidenziati, di servizio. e possano essere resi obbligatori nei confronti degli 46) Resta invece e comunque ferma la regolazione utenti, sempre ovviamente per le medesime ragioni delle Autorità, marittima e portuale, sul Gruppo, e i (cfr. l’art. 14 della 1. n. 84/1994), il diritto di terzi di poteri di vigilanza, direzione e controllo sul Gruppo “autoprodurre” questi servizi diventa problematico ed stesso e i poteri disciplinari sui singoli lavoratori come è anzi escluso. La giurisprudenza nazionale, ammini-
Questi siamo noi
Ormeggiatore di Genova
Questi siamo noi
strativa e di Cassazione, del resto, è finora unanime in questo senso, sia sulla scorta dell’art. 9.2 della stessa 1. n. 287/1990, sia sulla base dell’art. 106.2 TFUE, come del resto confermato anche in senso specifico dalla Corte di Giustizia, la quale - per completezza - ha anche escluso che il diniego di autoproduzione del servizio possa essere ritenuto lesivo della libera prestazione del servizi.
duare tariffe differenziate in funzione delle classi di navi che scalano il porto. 51) Peraltro, a fronte di un prestatore universale organizzato e regolato come si è sopra precisato, e che comunque opera in un “mercato” di modeste dimensioni anche nei porti più grandi, dal punto di vista regolatorio vi è da chiedersi quali sarebbero complessivamente i costi del sistema funzionali all’introduzione dell’autoproduzione, e soprattutto quali sarebbero i vantaggi di questa scelta, sia per l’impresa autoproduttrice del servizio, sia per l’interesse generale. Soprattutto alla luce della circostanza secondo cui, inevitabilmente, si correrebbe il rischio di duplicare risorse e quindi generare inefficienze e costi aggiuntivi. Del resto, in un sistema di relazioni economiche nelle quali le imprese terziarizzano funzioni non core, e le economie di scala costituiscono un elemento importante per recuperare efficienza e produttività, è ragionevole assumere che interessi “genuini” di autoprodurre i servizi di cui trattasi siano difficilmente ravvisabili.
49) Ciò posto, almeno a normativa vigente, l’introduzione dell’autoproduzione esigerebbe necessariamente una specifica disciplina, nell’ambito della quale dovrebbero prevedersi modalità e criteri del suo esercizio oltreché obblighi e doveri conseguenti alla partecipazione dell’autoproduttore agli obblighi del servizio pubblico. L’autoproduzione del servizio dovrebbe sempre essere subordinata sia a molteplici condizioni che garantiscano standard di professionalità da parte di chi lo esercita ma anche il pagamento di un contributo ad opera di tutti gli utenti per il mantenimento del servizio universale nel porto, del quale gli autoproduttori beneficereb52) Tanto è vero che i tentativi di bero quanto meno indirettamente per terzi armatori di chiedere giudizialeffetto delle complessive condizioni di Gli statuti mente l’autoproduzione del servizio sicurezza del porto e delle acque pordelle cooperative sono stati sistematicamente formulati tuali, garantite proprio dalla presenza in un’ottica nella quale il richiedendel servizio universale. Il servizio unistabiliscono te non intendeva farsi affatto carico versale, infatti, deve comunque essere una perfetta della quota parte dei costi del servizio mantenuto, potendo dunque essere riuniversale, né tantomeno proporsi per chiesto - e dovendo essere erogato - in coincidenza organizzare direttamente, almeno in ogni momento a qualsiasi richiedente tra le due strutture parte, l’assolvimento di tale servizio. a tariffe predeterminate, ivi inclusi quei soggetti che avessero optato per (Gruppo 53) Del resto, a livello comparato non l’autoproduzione ma che rimarrebbero risultano ipotesi di autoproduzione e cooperativa) liberi di rivolgersi ai Gruppi (ad esemdell’ormeggio (anche nel porto più pio in determinate condizioni meteo o grande d’Europa, e cioè Rotterdam, vi di traffico o in situazioni di emergenza) o che, in casi di è un’unica impresa di ormeggio che conta più di 400 bisogno, beneficerebbero comunque degli ormeggiatoaddetti) e nei casi in cui alcuni comandanti di nave sono ri e barcaioli che, come si è detto, forniscono gratuitaesentati dall’obbligo di usare il pilota, e comunque asmente servizi di emergenza a tutte le navi che transisistiti attraverso radiocomunicazione VHF (considetano nel porto e nelle acque adiacenti (spesso anche a rando quindi il pilotaggio come ipotesi analoga rispetto diverse miglia dalla costa). a ormeggio/battellaggio), il titolare di questa esenzione 50) Peraltro, posta l’esigenza dell’erogatore universa- paga comunque all’organizzazione dei piloti, onerati le del servizio per motivi di sicurezza del porto e del- del servizio universale, un contributo variabile dal 25 al le acque antistanti, e quindi la necessità di garantire 45% della tariffa, appunto a sostegno del medesimo. comunque una proporzionale partecipazione di tutti coloro che scalano il porto ai costi della sicurezza, Considerazioni conclusive l’istituzione di questo modello presupporrebbe comunque una scelta discrezionale dell’amministrazio- 54) II modello organizzativo e di funzionamento vine sulle condizioni di partecipazione degli utenti al gente per i servizi di ormeggio e battellaggio risponde mantenimento del servizio e un’istruttoria senz’altro a criteri di efficienza e di economicità e rispetta mocomplessa, l’esito della quale dipenderebbe anche da dalità trasparenti e competitive di accesso al mercato, una complessiva valutazione della complessiva con- in un mercato per definizione regolato a causa della livenienza di questo modello rispetto ad altri, come mitatezza degli spazi nell’ambito dei quali tali servizi quello che è attualmente vigente e che esclude, ap- devono essere prestati e del necessario coordinamento punto, l’autoproduzione, preferendo piuttosto indivi- tra i singoli erogatori, al fine di razionalizzarne e otti-
Questi siamo noi
Nel porto di Genova
mizzarne la presenza e i relativi investimenti, evitanmissioni giudicatrici nominate sempre dalla stessa. do peraltro duplicazioni. Infatti: 56) In breve, nel rispetto dei predetti criteri e principi, (c) l’efficienza è garantita dall’ottimizzazione dell’im- gli ormeggiatori si collocano, rispetto alla Pubblica piego delle risorse umane attraverso le procedure in amministrazione, come un vero e proprio “operatore precedenza esaminate, dirette dalle autorità di rego- ad essa interno” (secondo le indicazioni della recenlazione e partecipate in modo trasparente da tutti gli te proposta di regolamento Unionale sull’accesso al stakeholder; mercato dei servizi portuali): infatti, (d) l’economicità è garantita dalla la Pubblica amministrazione può gioL’efficienza circostanza che, pur trattandosi di un varsi di tali enti erogatori di servizi, servizio di interesse generale, non essenziali per la sicurezza delle acque è garantita coinvolge rischi, costi e/o responsaportuali, esercitando su di essi poteri bilità della Pubblica amministrazione dall’ottimizzazione autoritativi assimilabili a quelli impur assicurandole poteri di determipiegati nei confronti dei componenti dell’impiego nazione, direzione e controllo degli della Pubblica amministrazione meatti e dei comportamenti dei singoli delle risorse umane desima, senza assumerne i costi e le lavoratori e dei Gruppi nei quali sono relative responsabilità ma al tempo attraverso aggregati nella forma di società coostesso stabilendo autoritativamente le le procedure perativa, in cui vertici e organismi di tariffe delle relative prestazioni da decontrollo sono scelti con l’intervento terminarsi in virtù di un procedimento esaminate determinante della Pubblica amminipubblico, trasparente e adeguatamenstrazione. A essa, inoltre, spetta sia un te partecipativo. potere determinativo delle tariffe, sia un vero e proprio 57) Quanto sopra considerato, si chiede a codesta Aupotere disciplinare nei confronti dei singoli, esercitato torità di rivalutare le posizioni già espresse con rifesecondo criteri identificabili con quelli relativi ai funrimento al servizio in esame, nell’ottica di preservare zionari pubblici; le funzioni e l’interesse pubblico e generale che at(e) il rispetto della cd. concorrenza per il mercato è gatualmente il modello vigente è in grado di soddisfare. rantito attraverso il concorso pubblico, attraverso banCon osservanza di di concorso e procedure trasparenti secondo criteri predeterminati dalla Pubblica amministrazione e comIl Presidente Cesare Guidi
