Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability: l’esperienza del “Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane” Michela Magliacani Professore Associato di Economia Aziendale, Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali, Università degli Studi di Pavia Sommario: 1. Introduzione. – 2. I network pubblici di interesse culturale: aspetti di governance e di accountability. – 3. Il caso del Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane. – 4. Spunti di riflessione.
Il contributo evidenzia come la governance di rete costituisca una leva del processo di cambiamento che porta a innovare le modalità di fare e/o di pensare le politiche culturali. La distribuzione dei poteri e delle responsabilità, all’interno di un network induce a riflettere sulle prospettive di accountability più idonee a soddisfare le istanze degli stakeholder. In tale ottica, viene proposto un sistema di reporting associato a un concetto di controllo sociale dell’attività di governo. The study shows how network governance can stimulate change, bringing about innovative ways of designing and/or thinking about cultural policies. The distribution of powers and responsibilities within networks requires the development of accountability systems that can better respond to stakeholder needs. In this perspective, the paper proposes a reporting system associated with the concept of social control over governance.
Parole chiave: Governance dei network pubblici di interesse culturale – Governance Accountability – Consorzio-Parco Key words: Governance of Cultural Public Networks – Governance Accountability – Consortium-Park 263
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
1. Introduzione L’esternalizzazione della funzione di produzione, promossa dal legislatore sin dalla legge di riforma degli Enti locali (legge 142/1990), rappresenta, per le amministrazioni pubbliche, una possibile strategia da adottare nel tentativo di accrescerne il grado di “valorialità” (Catturi 2007), a fronte di una crisi così acuta da collocare il nostro Paese fra quelli a più elevato “rischio” di default in Europa. Tale minaccia rende ancora più urgente la necessità di attivare processi di cambiamento riguardanti il modo sia di creare valore sia di fare politica. È chiaro, infatti, che il trasferimento all’esterno della produzione di beni e servizi comporta mutamenti nella governance dell’amministrazione pubblica e, quindi, nei meccanismi di rappresentatività degli interessi collettivi e di rendicontazione del valore creato e diffuso coerentemente con tali istanze. Sulla base delle precedenti osservazioni abbiamo scelto di approfondire, nell’ambito del gruppo di studio e attenzione AIDEA su “Politiche e management del patrimonio culturale nelle diverse prospettive del valore”, la conoscenza delle organizzazioni a rete. Più specificamente, oggetto del presente contributo è la “trama” di relazioni (1) fra amministrazioni pubbliche, responsabili delle risorse culturali disseminate oltre i rispettivi confini territoriali, e le aziende cui è stata affidata, da alcune di esse, l’erogazione dei servizi scaturenti dalla gestione di quei beni. A tale forma organizzativa attribuiamo la dizione di “network pubblici di interesse culturale” (o “network pubblici culturali”). In questo campo di ricerca intendiamo perseguire i seguenti obiettivi conoscitivi: a) appurare come il network costituisca una forma di governo idonea a rappresentare, tutelare e coordinare gli interessi degli “stakeholder culturali”, ossia i portatori di interesse rilevanti per le istituzioni culturali coinvolte; b) rilevare il ruolo della governance come leva di innovazione nell’ambito di processi di change management inter-istituzionale. La metodologia di ricerca adottata per la conduzione di questa indagine coniuga l’approccio deduttivo a quello induttivo (Zappa 1950), sviluppato attraverso un explanatory case study (Scapens 2002). In ottica deduttiva, utilizzeremo la nozione di governance per comprendere le motivazioni sottese alla scelta di public policy di gestire, mediante le organizzazioni a rete, i beni culturali. La ridistribuzione dei poteri decisionali e delle responsabilità, conseguente a tale forma di esternalizzazione, induce a riflettere sulle prospettive di accountability idonee a rappresentare gli interessi degli “stakeholder culturali”. 1 Nel presente scritto assumiamo il concetto di rete come trama di relazioni non competitive tra entità autonome in assenza di controllo e direzione unitaria (Powell e Smith-Doerr 1994: 368-402). Azienda Pubblica 3.2012
264
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Le deduzioni così sviluppate saranno messe alla prova dei fatti mediante l’analisi del Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane. L’esperienza manageriale di tale istituzione rappresenta una best practice, considerata tale dall’Unesco che ha ammesso recentemente il Parco (con la denominazione “Tuscan Mining Geopark”) nella “European and Global Geopark Network”, rete dei 42 siti geologici europei riconosciuti patrimonio dell’umanità dalla stessa organizzazione. 2. I network pubblici di interesse culturale: aspetti di governance e di accountability Per tutelare l’interesse della collettività alla conservazione e valorizzazione dei beni rappresentativi della propria identità storico-culturale, soprattutto se disseminati in una vasta area geografica, le amministrazioni pubbliche ricorrono tipicamente a forme gestionali di aggregazione (Zuffada 2002) che privilegiano la costituzione di organismi a “rete” denominati, in questa sede, “network pubblici di interesse culturale” (detti anche “network pubblici culturali”). (2) A seconda che le funzioni culturali (conservazione e valorizzazione) siano realizzate in house o in outsourcing, i network pubblici culturali possono essere formati da: • Enti locali di territori limitrofi che gestiscono in comune un patrimonio diffuso oltre i propri confini territoriali (caso a). • Istituti-azienda (speciali, consortili, società di capitale, associazioni, fondazioni) ai quali l’autorità locale ha affidato la gestione dei beni culturali localizzati entro il proprio perimetro amministrativo (caso b). • Istituti-organo di amministrazioni pubbliche e istituti-azienda (caso c). Per consentire il coordinamento e, quindi, la regolare funzionalità del network, la governance, compresa nel concetto di assetto istituzionale, deve esplicitare chiaramente il sistema di contributi e ricompense spettanti a ciascun nodo. (3) Tale sistema viene definito in fase di progettazione 2 Sul tema della devoluzione delle funzioni per il governo economico degli interessi dei cittadini si vedano Hutchcroft (2001) e Hughes (2003). 3 Il presente scritto assume l’impostazione teorica che comprende il concetto di governance in quello di assetto istituzionale. Airoldi (1998: 26) riconduce quest’ultimo alla “configurazione in atto dei seguenti elementi: a. i soggetti, le persone e i gruppi di persone che partecipano alla vita dell’impresa (conferenti di capitale, prestatori di lavori, fornitori ecc.); b. i contributi che tali soggetti apportano alla stessa (capitale, competenze tecniche e manageriali ecc.); c. le ricompense che i soggetti ottengono in relazione alla loro partecipazione all’impresa (dividendi, retribuzioni, potere ecc.); d. gli strumenti istituzionali, ossia le strutture e i meccanismi che tengono connessi in equilibrio dinamico i soggetti, i contributi e le ricompense (le assemblee, il consiglio di amministrazione, i patti di sindacato, i gruppi, le relazioni sindacali ecc.)”. Lo stesso autore (1998: 27) prosegue affermando, appunto, che “il concetto di assetto istituzionale è dunque assai più vasto del concetto di «corporate governance», che si limita ad una parte degli strumenti istituzionali, in particolare alla configurazione ed alle modalità di funzionamento degli organi di governo e di controllo delle imprese (l’assemblea dei soci, il 265
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
della rete, al momento del coinvolgimento dei partner (amministrazioni pubbliche e relativi istituti di cultura), i quali mettono a disposizione beni materiali, competenze qualificate in campo culturale, risorse tecnologiche ecc. Nell’ambito dei network oggetto di osservazione, le ricompense, più che di ordine finanziario, considerato il carattere di socialità proprio dei servizi culturali, sono riconducibili a benefici ottenibili dalle amministrazioni pubbliche appartenenti alla rete medesima, e dalle rispettive comunità, in termini di nuove opportunità legate alle maggiori dimensioni, economie di scala, raggio d’azione, specializzazione produttiva, riduzione dei rischi associati allo svolgimento di un progetto culturale (p.e. lavori di restauro), ecc. (4) Tali vantaggi possono emergere solo se sussiste condivisione, fra gli attori coinvolti nel network pubblico di interesse culturale, non solo di obiettivi e di risorse, ma anche di “nuovi” valori (Grandori 1999). Questi ultimi derivano da una “nuova” mentalità, tanto politica quanto manageriale, che rifugge sia dalla logica burocratica, caratterizzante da sempre le amministrazioni pubbliche e le relative aziende e istituzioni (Borgonovi 2004), sia da quella autoreferenziale (Zan 2003), tradizionalmente riscontrata nei luoghi di cultura. è opportuno, infatti, che gli addetti del settore acquisiscano la consapevolezza che, per gestire “risorse comuni”, quali i beni culturali, nel rispetto dei criteri di economicità coniugati a quelli di socialità ed equità inter-intragenerazionale, bisogna aprirsi al cambiamento, instaurando una relazione “omeostatica” con l’ambiente di riferimento (Ferrero 1987). (5) L’attivazione di meccanismi omeostatici implica la presa di coscienza, da parte degli attori del network pubblico culturale, quali le amministrazioni pubconsiglio di amministrazione, il collegio sindacale, ecc.)”. In un altro scritto, Airoldi e Zattoni (2007: 333) precisano che per “assetto di governance intendiamo l’insieme delle modalità di esercizio dei diritti di proprietà. L’esercizio del diritto di governo dell’istituto richiede la costituzione di organi (l’assemblea, il consiglio di amministrazione, ecc.) la designazione dei componenti degli stessi, la stesura delle regole di funzionamento. L’esercizio del diritto ai risultati reddituali richiede strutture e processi di negoziazione, di misurazione e di ripartizione delle quote spettanti ai singoli soggetti. Si tratta di strutture e di processi spesso complessi poiché i risultati residuali sono spesso non facilmente definibili e misurabili univocamente; ciò è particolarmente evidente, ad esempio, in caso di determinazione e di ripartizione dei risultati residuali tra i soggetti che compongono aggregati interaziendali dove entrano in gioco i prezzi di trasferimento, le licenze, le concessioni, il rispetto dei diritti di esclusiva, e così via. Anche in questo caso, il tema non riguarda esclusivamente i titolari di diritti di proprietà, ma tutti i portatori di interessi”. 4 Per completezza di analisi, gli elementi che possono disincentivare la costituzione di un network pubblico culturale sono di seguito sintetizzati: - si generano nuovi costi di contrattazione e di funzionamento (Porter 1997); - si interpone un “intermediario” fra amministrazione pubblica e utente finale (Mussari 2005); - aumenta il potere del corpo politico a scapito di quello manageriale e si determinano pressioni lobbistiche per l’assegnazione delle funzioni di produzione e di committenza (Mussari 2005). 5 A tal proposito, Catturi (2005: 21) afferma che “le aziende vivono di cambiamento; per questo sono continuamente mutevoli e la loro mutevolezza è provocata da molteplici iniziative generate da innovazione. Al pari di un qualunque organismo vivente, l’azienda vive finché è capace di modellare con continuità se stessa ed i propri comportamenti, adattandosi alle mutazioni dell’ambiente in cui opera. Se l’organismo socio-economico aziendale non fosse in grado di attivare efficaci meccanismi di omeostasi, qualunque alterazione ambientale, ovvero qualunque modificazione di scenario, cioè di mercato, sarebbe sufficiente a provocarne la crisi che inevitabilmente conduce alla paralisi ed alla morte”. Azienda Pubblica 3.2012
266
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
bliche e gli istituti di cultura, del loro essere azienda e, come tali, della necessità di implementare innovazioni di prodotto (in termini di nuovi “servizi” legati alla fruizione del patrimonio culturale) o di processo (innovazioni tecnologiche, organizzative, gestionali) per soddisfare al meglio il bisogno di cultura. Coerentemente all’approccio dell’institutional change management, il processo di cambiamento genera gli effetti desiderati qualora sussistano una comune vision sull’innovazione considerata fra gli attori del network pubblico culturale e un forte commitment fra la rete e l’ambiente esterno (Turrini e Nasi 2009). Rispetto a quest’ultimo aspetto, una leva decisamente importante per ottenere fiducia e consenso sociale è “l’effetto annuncio” (Borgonovi 2004) consistente nelle attese che si generano a seguito della presentazione di programmi e, quindi, degli obiettivi sociali perseguiti dalla rete, sul sistema di contributi e di ricompense previsti dalla governance del network e sulle prime linee di azione (Meneguzzo, 1995). Si tratta dei contenuti propri del documento di programmazione, individuato dagli addetti alla cultura nel cosiddetto Master Plan. La pianificazione strategica assume, altresì, un ruolo rilevante all’interno del network poiché la partecipazione dei nodi alla redazione del Master Plan contribuisce a creare un clima di fiducia reciproca fra di essi (Borgonovi 2000). Affinché gli effetti della suddetta attività (consenso sociale e fiducia interna alla rete), svolta in maniera concertata, non vengano dispersi, è opportuno che il network sviluppi un attento e costante controllo finalizzato a verificare non soltanto il rispetto delle regole (contratti di servizio, sistema di contribuiti e ricompense ecc.) fissate dalla governance di rete (compliance), ma anche gli eventuali scostamenti fra obiettivi perseguiti e risultati raggiunti (performance) secondo i principi di economicità, socialità ed equità inter-intragenerazionale. I destinatari delle informazioni ottenute mediante l’applicazione degli strumenti di controllo strategico sono ovviamente gli stakeholder interni (partnership accountability) ed esterni alla rete (governance accountability). (6) 6 Nel presente scritto si assume la classificazione di stakeholder effettuata da Sibilio Parri (2007: 54-55) per evidenziare la necessità del museo, come di qualsiasi altro istituto di cultura, di “ricercare una legittimazione sia all’interno, rafforzando valori che sappiano aggregare il personale, sia all’esterno, conquistando sempre più la fiducia dei vari interlocutori (…). In sostanza, accogliendo il concetto di accountability, si riconosce un ruolo di grande rilevanza ai portatori di interessi, interni ed esterni (nostra sottolineatura). E ciò porta ad avvertire, in misura più o meno intensa a seconda dei casi, l’esigenza: • nei confronti dei primi (ente proprietario, dirigenti, dipendenti, consulenti, volontari…), di supportare le loro decisioni e di definire spazi di autonomia e di responsabilizzazione in merito alle attività da svolgere e agli esiti da ottenere; • riguardo ai secondi (visitatori, studiosi, pubblica amministrazione, finanziatori, collettività, generazioni future…) di favorire il controllo sulle scelte di allocazione e impiego dei fattori produttivi nell’ambito delle attività, sui singoli risultati (economici e non) e, in una visione di ampio respiro, sul grado di compimento della missione”. È opportuno precisare sin da ora che, nella realtà empirica di seguito analizzata la collettività e, in particolare, i suoi rappresentanti istituzionali (Ministeri e Comuni), sono compresi nella categoria degli stakeholder interni, essendo quest’ultimi gli Enti proprietari del Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane e parte del proprio personale impiegato nella gestione dell’istituzione culturale medesima. 267
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
Focalizzando l’attenzione sul binomio “responsabilità/rendicontazione”, il regolare funzionamento di un network pubblico culturale, formato dagli istituti-organo di amministrazioni pubbliche limitrofe (caso a nella precedente elencazione), soggiace all’applicazione di strumenti di partnership accountability e governance accountability (Guarini 2000). Nelle altre configurazioni di network culturale (casi b e c), alle prospettive di accountability sopra menzionate si aggiunge (e assume particolare rilevanza) quella manageriale (managerial accountability), poiché gli istituti-azienda devono rispondere alla relativa amministrazione pubblica del valore creato e diffuso attraverso lo svolgimento delle funzioni culturali ad essi affidati nel rispetto del contratto di servizio. Si tratta di una tipologia di rendicontazione che congiunge, infatti, la compliance alla performance, in quanto il controllo di quest’ultima avviene tenendo conto degli obiettivi fissati nel documento appena menzionato. Dalle precedenti osservazioni emerge non solo la necessità della struttura a rete, ma anche la criticità della governance per gestire quel livello di complessità: aspetti che saranno esaminati nel successivo caso di studio per vagliarne la validità empirica. 3. Il caso del Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane Premessa metodologica Lo studio induttivo, avente ad oggetto il Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane, è stato condotto tramite la consultazione di fonti di natura amministrativa (carta dei principi, convenzioni) e contabile (Master Plan, schede di controllo) messe a disposizione dalla Dott.ssa Alessandra Casini, che attualmente riveste il ruolo di Direttore dell’istituzione medesima. (7) Con la collaborazione della suddetta è stato possibile rispondere alle domande, di seguito esplicitate, che possono avvalorare o meno le due ipotesi di ricerca formulate, rispettivamente, nell’ambito dei framework “Governance” ed “Accountability”. Riguardo al primo quadro di riferimento teorico (Governance), coerentemente all’obiettivo di rispondere alle due research question, relative all’idoneità della struttura a rete a rappresentare, tutelare e coordinare gli interessi degli stakeholder rilevanti dell’istituzione culturale, nonché all’importanza della governance come leva di innovazione nei processi di change management inter-istituzionale, abbiamo rivolto alla Direttrice del Parco i seguenti quesiti: • Quali sono i portatori di interesse rilevanti nei confronti dell’istituzione considerata? • Quali sono le ragioni dei loro legami con l’istituzione ovvero i princi7 Per lo sviluppo dell’indagine empirica ringraziamo la Dott.ssa Alessandra Casini per il tempo che ha dedicato all’intervista ed alla raccolta e fornitura della documentazione richiesta. Azienda Pubblica 3.2012
268
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
pali contributi e le ricompense all’interno del sistema dell’istituzione considerata? • In che modo la governance dell’istituzione considerata si inserisce nella più ampia governance sovra-istituzionale/inter-istituzionale (meta-governance) a livello di territorio, reti di istituzioni ecc.? • Quali sono i principali limiti della governance dell’istituzione considerata? Nell’ambito del secondo framework (Accountability), le domande impiegate per appurare, nel caso esaminato, quali sono gli strumenti e i fattori influenti sull’accountability nelle prospettive precedentemente ricordate (partnership, managerial, governance accountability) sono di seguito menzionate: • Quali sono le dimensioni (contabile, di funzionamento, di programmazione e controllo, di comunicazione, sociale) di accountability privilegiate e i relativi strumenti di rendicontazione utilizzati? • Quali sono i fattori che, nella situazione data, sembrano aver inciso sull’adozione di strumenti di accountability? Prima di riportare i risultati ottenuti, proponiamo di seguito una breve presentazione dell’istituzione culturale prescelta come caso di studio. Presentazione del caso Per acquisire una conoscenza di base sul Parco oggetto di analisi ci soffermiamo, di seguito, sui seguenti profili aziendali: (i) costituzione del Parco e suo assetto organizzativo; (ii) tipologie di attività svolte; (iii) fonti di finanziamento; (iv) dimensioni (numero di persone operanti nel Parco e bilancio). Relativamente al primo aspetto, il Parco Nazionale in esame è stato istituito in adempimento alla legge quadro sulle Aree Protette (l. 394/1991), con decreto 044 del 28 febbraio 2002 emesso dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio d’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Toscana. Con tale decreto la gestione delle ricchezze minerarie, siderurgiche e archeologiche che caratterizzano il patrimonio paesaggistico e culturale delle Colline Metallifere è stata affidata a un Consorzio formato rispettivamente da un rappresentante dei due Ministeri, della Regione Toscana, della Provincia di Grosseto, della Comunità Montana delle Colline Metallifere e dei 7 Comuni di piccole dimensioni (Follonica, Scarlino, Gavorrano, Massa Marittima, Montieri, Monterotondo Marittimo e Roccastrada) che amministrano quote di quel patrimonio diffuso in zone qualificate, a livello europeo, come “aree economicamente svantaggiate”. La forma organizzativa con cui opera il Consorzio-Parco è quella propria del network pubblico di interesse culturale formato, appunto, dagli istituti di cultura (musei, biblioteche, centri di documentazione e informazione) gestiti in house o affidati a cooperative dai Comuni prima menzionati. Tale rete è 269
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
di tipo “pivotale” (Longo, 2005), poiché le funzioni di governo (indirizzo e coordinamento) sono svolte dal Consorzio-Parco. Agli istituti di cultura appartenenti al network è stata attribuita, in sede di progettazione della rete, la denominazione di “Porte del Parco” per enfatizzarne la funzione di punti di accoglienza, fruizione e promozione dei siti compresi nel suddetto patrimonio. Riguardo alle tipologie di attività svolte, il Parco organizza percorsi didattici e attività pratico-manuali tramite il Centro di Educazione Ambientale di Gavorrano, Comune nel quale si trova la sede istituzionale del ConsorzioParco. Si tratta di iniziative culturali che nel 2009 hanno coinvolto 12.000 studenti. Molto importante è anche l’attività di ricerca scientifica svolta nel circondario delle Colline Metallifere dal Dipartimento di Archeologia dell’Università degli Studi di Siena. Ai risultati della stessa fanno seguito le relative pubblicazioni scientifiche che contribuiscono a diffondere il sapere e la cultura del territorio (dal 2002 al 2009 si contano 10 pubblicazioni). I processi di creazione di valore appena menzionati sono finanziati dal Consorzio-Parco (80%) e dai Comuni (20%). Per quanto concerne altri profili dimensionali, il Parco impiega 41 addetti, di cui 6 occupano una posizione nella struttura organizzativa del Consorzio-Parco, 10 fanno parte del personale dei Comuni coinvolti, 20 appartengono alle cooperative che gestiscono le relative Porte e 5 sono volontari. Dal bilancio 2009 emerge, a fine esercizio, un avanzo di cassa, che conferma il trend positivo riscontrato nei due esercizi precedenti, nonostante l’alto grado di socialità insito nei servizi culturali offerti; l’accesso al Parco è infatti gratuito, fatta eccezione per la Porta di Gavorrano (Parco minerario-naturalistico) e per quella di Massa Marittima (Parco minerario), le quali contribuiscono del 5% alle entrate del Parco (nel 2009 sono state registrate entrate da bigliettazione pari a € 60.000 su un totale di visitatori pari a 81.364). La governance del Parco Rispetto al primo obiettivo conoscitivo individuato nel framework “Governance”, esplicitiamo di seguito le informazioni desunte dallo studio del caso in riferimento alle domande menzionate nella premessa metodologica. Per verificare se il network costituisca una forma di governo idonea a rappresentare e tutelare gli interessi degli stakeholder culturali è stato, in primo luogo, rivolto alla Direttrice del Parco il seguente quesito: Quali sono i portatori di interesse rilevanti nei confronti dell’istituzione considerata? Essi sono identificati nelle comunità locali che, tramite i propri rappresentanti istituzionali (i Sindaci dei 7 Comuni precedentemente menzionati), hanno cercato di sensibilizzare gli Enti pubblici sovrastanti (Provincia di Grosseto, Comunità Montana delle Colline Metallifere, Regione Toscana, Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, Azienda Pubblica 3.2012
270
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Ministero per i beni e le attività culturali) alla costituzione del Consorzio. Esso costituisce, infatti, il risultato di un lungo percorso di riqualificazione ambientale derivante dalla ferma volontà di quelle popolazioni di trasformare le ex-miniere non solo in luoghi di memoria, ma anche e soprattutto in centri culturali vitali. Per “tutelare” il rapporto di fiducia istauratosi, a seguito dell’”effetto annuncio” indotto dalla presentazione del Master Plan, fra le comunità locali e gli Enti pubblici territoriali coinvolti, nonché le relazioni di cooperazione fra i nodi della rete, è stata stipulata, nel 2007, la “Carta dei Principi” nella quale sono stati riportati i valori (sostenibilità e qualità) che devono ispirare le azioni dell’azienda consortile, finalizzate a conservare e valorizzare il patrimonio culturale esteso su una superficie territoriale di oltre 1087 km2. Allo scopo di appurare la regolare funzionalità del network pubblico culturale in termini di coordinamento fra i partner, sono state poste le seguenti domande: Quali sono le ragioni dei legami dei portatori di interesse con l’istituzione ovvero i principali contributi e ricompense all’interno del sistema dell’istituzione considerata? In che modo la governance dell’istituzione considerata si inserisce nella più ampia governance sovraistituzionale/inter-istituzionale (meta-governance) a livello di territorio, reti di istituzioni ecc.? In relazione al primo quesito, il modello di governance di rete prescelto sembra contemperare gli interessi degli stakeholder interni, con specifico riferimento agli enti aderenti al Consorzio-Parco, agli addetti dell’istituzione culturale medesima, ai volontari i quali si impegnano su vari fronti a mantenere vitale il Parco. I contributi forniti dagli Enti locali consistono, soprattutto, nella produzione dei servizi culturali tramite le relative Porte (istituti di cultura-organo o istituti di cultura-azienda). I contributi finanziari sono apportati dai due Ministeri e dagli altri Enti pubblici territoriali. Le ricompense per le Porte e, quindi, per le relative amministrazioni pubbliche sono rappresentate dai vantaggi derivanti dall’appartenenza alla rete, quali: la capacità di gestire un vasto patrimonio attraverso una struttura organizzativa flessibile ed unitaria; la consapevolezza di operare in condizioni di trasparenza e di pieno consenso sociale; la possibilità di diversificare l’offerta culturale e turistica in base ai principi di qualità e di sostenibilità ambientale. Gli altri stakeholder sono, invece, ricompensati dal grado di soddisfazione riscontrato negli utenti-cittadini sensibili alle questioni culturali. Il rispetto di questo sistema di contributi e ricompense è garantito dall’attribuzione al Consorzio-Parco, azienda pivot del network pubblico di interesse culturale, delle prerogative di governo. Più specificamente, la scelta del Consorzio come forma di governance del Parco ha permesso non solo di rappresentare, attraverso la creazione di una rete, gli interessi dei principali stakeholder, ma anche di conciliare il trade off fra la funzione di 271
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
proprietà e quella di committenza. La proprietà dei beni culturali gestiti dal Parco è pubblica e quindi i detentori della medesima, cioè le amministrazioni pubbliche, hanno interesse a svolgere le funzioni culturali nel rispetto degli equilibri di bilancio e dell’efficienza nell’impiego delle risorse. Attraverso il network, i Comuni (di piccole dimensioni) hanno potuto contribuire alla salvaguardia e alla valorizzazione di un patrimonio che altrimenti sarebbe stato dimenticato e soprattutto non fruito dalle generazioni attuali e future. L’efficienza nell’impiego delle risorse è stata garantita dall’allocazione della produzione alle Porte. L’attribuzione della funzione di committenza al Consorzio-Parco, nella veste del suo Presidente, di nomina del Ministero dell’ambiente, assicura che la conservazione e la valorizzazione del patrimonio avvengano nel rispetto del carattere di socialità e di equità inter-intragenerazionale. Relativamente al secondo quesito, è emerso che la forma di governo scelta dal Parco ha decisamente contribuito al suo ingresso nel Global Geoparks Network (GGN); fra i criteri di ammissione vi è, appunto, l’istituzione del Parco secondo un approccio bottom-up, in virtù del sostegno e della fiducia delle comunità locali. In ultima istanza, è stata posta alla stessa Direttrice la seguente domanda: Quali sono i principali limiti della governance dell’istituzione considerata? La Direttrice ha evidenziato come i punti di debolezza della governance siano dovuti più alla composizione del Comitato di gestione (figura 1) che alla forma di governo prescelta. Essi sono riconducibili ai seguenti punti: • la forte leadership dei Ministeri (maggiori finanziatori del Parco), le cui linee politiche possono mostrarsi inadeguate rispetto ai fabbisogni culturali espressi dalle comunità locali rappresentate dalle relative amministrazioni pubbliche facenti parte del Consorzio-Parco; • l’alternanza politica, che può modificare la motivazione e la sensibilità dei Sindaci a mantenere “vitale” il Parco; • il vantaggio di operare con una struttura manageriale “snella”, controbilanciato dalla mancanza di competenze amministrative specializzate nella funzione di controllo. Il sistema di rendicontazione adottato La costituzione del network pubblico culturale ha rappresentato, per le amministrazioni pubbliche e le loro aziende o istituti, una leva di cambiamento non solo della governance, ma anche rispetto al management. Dal punto di vista della governance, tali soggetti costituiscono i nodi di un network pubblico di interesse culturale configurato secondo quanto rappresentato nella figura 1.
Azienda Pubblica 3.2012
272
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Figura 1 – Assetto organizzativo del network pubblico culturale “Parco Tecnologico e Archeologico delle Colline Metallifere Grossetane” Presidente Comunit à locali Comunità
Responsabilità rispetto alla mission del Parco
Responsabilità rispetto alle relative performance
Segreteria
Delega potere volitivo
Comitato di gestione provvisorio Direttore
Ufficio stampa
Parco di Ribolla Ente gestore. Coop. Sociale Solidariet à e crescita Solidarietà Associazione altra città citt à
Parco minerario naturalistico di Gavorrano Gavorrano Centro di Documentazione di Castel CasteldidiPietra Pietra Ente gestore: ATI tra Coop. Nuova Maremma a r.l. di Gavorrano e Coop. ARDEA r.l. di Livorno
Comunit à locali Comunità Delega potere esecutivo
Area multimediale e internet
Museo del ferro e della ghisa Ente gestore: Comune di Follonica
Parco minerario di Massa Marittima Infopoint – Parco minerario di Massa Marittima Ente gestore: Coop. Colline Metallifere di Massa Marittima
Lab. Gavorranoidea
Scarlino Interporto Minerario Castello di Scarlino Ente gestore: Coop. Nuova Maremma
Parco minerario di Monterotondo Marittimo Infopoint – Parco delle Biancane Ente gestore: Comune di Monterotondo MonterotondoMarittimo Marittimo
Parco archeominerario di Montieri Infopoint Entegestore: gestore:Associazione Associazione Mosaicoarte Ente
Fonte: nostra elaborazione dalle informazioni tratte dal Master Plan del Consorzio - Parco
La figura riporta i rapporti di delega e responsabilità fra i nodi della rete, il Consorzio-Parco, rappresentato dal Comitato di gestione e dal suo Presidente, e le comunità locali. Su questi poggia il sistema di reporting. Riguardo a quest’ultimo e più in generale all’accountability sottesa all’uso del medesimo, abbiamo rivolto alla Direttrice del Parco la seguente domanda: Quali sono le dimensioni (contabile, di funzionamento, di programmazione e controllo, di comunicazione, sociale) di accountability privilegiate ed i relativi strumenti di rendicontazione utilizzati? Il sistema di reporting predisposto dal Direttore del Parco (8) è coerente 8 Il Direttore del Consorzio - Parco coincide con il Direttore del Laboratorio GavorranoIdea, istituzione del Comune di Gavorrano, presso il quale ha sede il Centro direzionale del Parco. Al Laboratorio competono servizi socio-culturali, fra i quali è compreso il Parco (art. 1, Regolamento Laboratorio GavorranoIdea). Il Direttore è designato dal Sindaco su eventuale proposta del Consiglio di Amministrazione e l’incarico di Direttore viene conferito per il periodo massimo della durata in carica del Consiglio di Amministrazione del Laboratorio (coincidente con il periodo del mandato del Sindaco) e in ogni caso fino alla nomina del suo successore, salvo revoca (art. 13 stessa fonte). “1. Al Direttore compete la responsabilità generale sulla gestione dell’istituzione e quindi anche dei servizi socio-culturali comprendenti quelli erogati dalle Porte del Parco (art. 14, stessa fonte). Per consultare il Regolamento si rimanda al sito http://www.comune.gavorrano.gr.it.
273
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
con un modello di accountability che predilige la dimensione di funzionamento, ossia dei processi gestionali interni (partnership accountability) oltre a quella di programmazione e controllo. Per il regolare funzionamento della rete, le Porte devono redigere, a cadenza quadrimestrale, una scheda di monitoraggio avente ad oggetto il numero di visitatori e di visite guidate, nonché l’ammontare delle spese e delle entrate, al fine di verificare l’efficienza e l’efficacia delle azioni intraprese. Tali informazioni vengono poi confrontate con gli standard-obiettivo fissati nel progetto delle Porte e con quelli del periodo precedente, in maniera tale da valutare gli scostamenti e, se del caso, correggere l’azione. L’importanza attribuita al sistema di reporting, congegnato secondo la prospettiva della partnership accountability, emerge anche dalla penalità prevista dall’accordo di programma, stipulato fra il Consorzio-Parco e l’istituzione GavorranoIdea, in caso di dilazione nell’invio della scheda (riduzione di € 100 del contributo finanziario per ogni giorno di ritardo). I risultati raggiunti dalle singole Porte vengono riassunti nella Relazione annuale, con la quale il Direttore rendiconta al Comitato di gestione gli esiti della funzione di produzione e di quella di coordinamento secondo la prospettiva della managerial accountability. Nell’ottica della programmazione e, nello specifico, di quella strategica, in ossequio all’art. 12, primo comma, della legge 394/1991, è stato redatto, in fase istituzionale, il Piano del Parco (Master Plan); esso contiene le linee di azione che saranno perseguite da quest’ultimo, coerentemente con la propria finalità istituzionale, nei suoi primi dieci anni di vita. Dal 2002 ad oggi il Master Plan non ha subito alcuna modifica a prova del fatto che il controllo non assume, in tale rete, valenza strategica (Borgonovi 2000). Riguardo alla dimensione contabile, il Consorzio redige il conto consuntivo alla stregua di un’azienda speciale (art. 31, comma 8, TUEL). Sotto il profilo sociale, per garantire un costante dialogo con le comunità locali, il Parco informa, attraverso newsletter pubblicati nel proprio sito web, sugli accordi di programma che regolano i rapporti inter-istituzionali intessuti nel corso degli anni. Per rilevare come il sistema di reporting adottato dal network pubblico culturale in esame sia il frutto del processo di change management interistituzionale, è stato rivolto, altresì, alla Direttrice del Parco il seguente quesito: Quali sono i fattori che, nella situazione data, sembrano aver inciso sull’adozione di strumenti di accountability? Essi si riconducono, sostanzialmente, alla sensibilità della Direzione e del Comitato di gestione (figura 2), espressione degli stakeholder culturali del Consorzio-Parco, al monitoraggio delle performance al fine di garantire il rispetto dei valori e dei meccanismi di governo che regolano i rapporti fra i nodi della rete.
Azienda Pubblica 3.2012
274
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
4. Spunti di riflessione Le evidenze emerse dallo studio del caso avvalorano le assunzioni teoriche espresse nella parte deduttiva del presente contributo. In tale ottica, i risultati raggiunti nell’ambito del framework “Governance” possono essere così sintetizzati: a) I processi di aggregazione rappresentano, nell’ambito degli istituti di cultura, una strategia efficace per affrontare l’attuale situazione di crisi, nell’intento di produrre valore in condizione di economicità e nel rispetto dei principi di socialità ed equità inter-intragenerazionale. Più specificamente, l’adesione a un network appare particolarmente vantaggiosa per Enti locali di piccole dimensioni e soprattutto per quelli localizzati nelle cosiddette “aree economicamente svantaggiate”, quali sono appunto i Comuni coinvolti nel Consorzio-Parco esaminato. b) L’efficacia della governance dei network pubblici culturali presuppone meccanismi di rappresentatività, coordinamento e tutela degli interessi degli stakeholder rilevanti, fra i quali ricordiamo: la competitività territoriale e le economie di scala per gli Enti locali; l’economicità gestionale per gli istituti-organo e gli istituti-azienda; la conservazione di beni espressivi dell’identità storico-culturale del territorio, nonché lo sviluppo sostenibile dell’indotto e la crescita sociale e culturale per le comunità locali. c) La forma di rete pivotale, con un’amministrazione pubblica (o sua azienda) centrale avente funzioni di indirizzo e coordinamento, rappresenta un modello di governance congeniale ad evitare il pericolo che i principi di socialità siano trascurati rispetto a quelli di economicità. Il caso mostra, altresì, come la governance di rete costituisca una fonte di innovazione nella prospettiva della gestione e dell’accountability. L’enfasi posta dal Consorzio-Parco sulla rendicontazione dei risultati periodici riscontrati dalle singole Porte ha indotto le amministrazioni pubbliche coinvolte ad acquisire competenze idonee per rispondere a tali istanze, aggiungendo a quel sistema di valori condivisi sui quali si è incentrata la politica di aggregazione sottesa alla costituzione del network medesimo, quello dell’accountability. La reportistica adottata, seppur di tipo “artigianale”, intende rispondere alle esigenze di controllo delle performance del network da parte del Consorzio pivotale (managerial accountability), nonché di rispetto del sistema di contributi e ricompense dei nodi della rete (partnership accountability), ma appare lacunosa sotto la prospettiva della governance accountability, ossia in relazione al controllo sociale. L’utilizzo di newsletter collocate nel sito del Parco appare limitativo rispetto al bisogno della collettività di conoscere dove il Consorzio abbia impiegato risorse pubbliche, quali Porte ne abbiano maggiormente beneficiato e per quali ragioni. In tal senso, l’accreditamento GGN contribuirà a creare e diffondere la cultura della valutazione, comprensiva anche del controllo sociale, pre275
Azienda Pubblica 3.2012
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
vedendo una revisione quadriennale dei criteri di ammissione. Fra quest’ultimi si annovera, infatti, quello relativo allo sviluppo e al mantenimento di una forma di governance di tipo bottom-up, capace di rappresentare gli interessi del territorio. In tale ottica, sarà ancor più rilevante l’introduzione di meccanismi operativi capaci di rendicontare alla collettività l’impiego delle “risorse comuni” (culturali, ambientali, finanziarie, umane) rispetto alla missione attribuita al Parco da parte del Consorzio. Una possibile proposta applicativa si desume dalla forma di reporting associata al modello della Integrated Governance Scorecard (Busco et al 2006). Si tratta di un meccanismo di “controllo integrale” dell’attività di governo strutturato in maniera tale da garantire l’allineamento fra missione, obiettivi di medio-lungo termine e di breve termine e linee di azione. Esso si articola, come illustrato di seguito, nelle dimensioni della governance sottoposte, nel caso esaminato, alla valutazione della collettività nelle sue varie forme, dei suoi rappresentanti istituzionali e degli altri stakeholder. Figura 2 – L’Integrated Governance Scorecard per il Corsorzio-Parco
Compliance Obiettivi
Misure
Target
Iniziative
Legitimacy Obiettivi
Misure
Target
Performance Iniziative
Misure
Misure
Obiettivi
Misure
Vision Mi ssion
Vitality Obiettivi
Obiettivi
Target
Knowledge Misure Target
Iniziative
Target
Iniziative
Risk
Iniziative
Obiettivi
Target
Iniziative
Fonte: nostra elaborazione
Le dimensioni della governance sulle quali l’azienda pivotale di un network pubblico culturale deve rendere conto agli stakeholder riguardano la compliance, ossia il rispetto delle norme e delle regole interne, dei meccanismi di rappresentatività, dei sistemi di contributi e ricompense, nonché la performance, cioè il grado di raggiungimento degli obiettivi economici, finanziari, sociali, culturali fissati nel Master Plan. Oltre a tali profili, tradizionalmente considerati, il sistema di reporting prospettato comprende, altresì, la valutazione della governance rispetto al criterio della legitimacy, intesa come grado di partecipazione della comunità locale ai progetti culturali intrapresi, aspetto molto importante per il Parco delle Colline Metallifere, anche ai fini del mantenimento della sua posizione di membro del GGN. Ad Azienda Pubblica 3.2012
276
Saggi
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
esso si aggiungono la dimensione della vitality, consistente nella capacità del network pubblico culturale di continuare a svolgere le funzioni culturali nel rispetto dei principi di sostenibilità, flessibilità, responsabilità e sicurezza nell’agire, e quella del risk, riguardante il grado di insoddisfazione che può essere riscontrato dall’utenza nelle iniziative culturali intraprese, nonché la probabilità che avvenga un’iniqua allocazione delle risorse fra i nodi del network. Alla fine, ma non in ordine di importanza, proponiamo una valutazione della governance rispetto al knowledge, inteso come bagaglio di conoscenze che vengono diffuse all’interno del network pubblico culturale costituendo parte del suo patrimonio. È evidente come quest’ultimo possa accrescersi a seguito delle competenze e delle esperienze acquisite per attivare e/o alimentare processi di cambiamento (p.e. implementazione di un sistema di reporting “integrato”), finalizzati a garantire alla rete il mantenimento della “relazione omeostatica” con l’ambiente di riferimento. Bibliografia Airoldi G. (1998), “Gli assetti istituzionali d’impresa: inerzia, funzioni e leve”, in G. Airoldi, G. Forestieri, Corporate Governance. Analisi e prospettive del caso italiano, Milano: Etaslibri. Airoldi G., Zattoni A. (2007), “Strategia, proprietà e governance: un modello di analisi dell’assetto istituzionale delle imprese italiane”, in P. Mella, D. Velo (a cura di), Creazione di valore, Corporate Governance e informativa societaria, Milano: Giuffrè. Borgonovi E. (2000), “Pianificazione strategica e programmazione operativa nelle amministrazioni pubbliche locali”, in W. Morgese (a cura di), Piani e programmi nell’azienda pubblica, Bari: Cacucci Editore. Borgonovi E. (2004), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, 4a ed., Milano: Egea. Busco C., Frigo M., Giovannoni E., Riccaboni A., Scapens R. W. (2006), Beyond compliance: an integrated governance framework, UK: ICAEW Briefing, pp. 1-19. Catturi G. (2005), “Considerazioni introduttive”, in A. Riccaboni, C. Busco, M. P. Maraghini (a cura di), L’innovazione in azienda. Profili gestionali e cognitivi, Padova: Cedam. Catturi G. (2007), La “valorialità” aziendale, vol. I, La determinazione e la rilevazione del valore “creato”: presupposti teorici e metodologici, Padova: Cedam. Ferrero G. (1987), Impresa e Management, Milano: Giuffrè. Grandori A. (1999), “Il coordinamento organizzativo tra imprese”, Sviluppo e Organizzazione, 171: pp. 75-91. Guarini E. (2000), “Ruolo dell’ente locale e accountability. L’impatto sui sistemi di misurazione e controllo”, Azienda Pubblica, 6: pp. 715-736. Hughes O. E. (2003), Public Management & Administration, New York: Palgrave. 277
Azienda Pubblica 3.2012
Dal governo dei network pubblici di interesse culturale alla governance accountability
Saggi
Hutchcroft P. D. (2001), “Centralization and Decentralization in Administration and Politics: Assessing Territorial Dimensions of Authority and Power”, Governance, 14: pp. 23-53. Longo F. (2005), Governance dei network di pubblico interesse. Logiche e strumenti operativi aziendali, Milano: Egea. Meneguzzo M. (1995), “Dal New Public Management alla Public Governance: il pendolo della ricerca sulla amministrazione pubblica”, Azienda Pubblica, 1: pp. 491-510. Mussari R. (2005), “Il modello interpretativo di riferimento”, in R. Mussari, G. Grossi, P. Monfardini, Le performance dell’azienda pubblica locale, Padova: Cedam. Porter M. (1997), Competizione Globale, Torino: Isedi. Powell W. W., Smith-Doerr L. (1994) “Networks and Economic Life”, in N. Smelser, R. Swedberg (a cura di), Handbook of Economic Sociology, Princeton, NJ: Princeton University Press. Scapens R. W. (2002), “Methods of case study research”, in R.J. Ryan, R. W. Scapens, M. Theobald, Research Methods and Methodology In Finance and Accounting (2nd Ed.), London: Thomson. Sibilio Parri B. (2007), “La rendicontazione e la comunicazione dell’attività museale”, in B. Sibilio Parri (a cura di), Responsabilità e performance nei musei, Milano: Franco Angeli. Turrini A., Nasi G. (2009), “Innovazione e cambiamento organizzativo”, in E. Borgonovi (a cura di), Management delle istituzioni pubbliche, Milano: EGEA. Zan L. (2003), Economia dei musei e retorica del management, Milano: Electa per le belle arti. Zappa G. (1950), Il reddito d’impresa, 2a ed., Milano: Giuffrè. Zuffada E. (2002), “La collaborazione interistituzionale per il miglioramento dell’economicità dei comuni di minori dimensioni”, Azienda Pubblica, 3: pp. 231-257.
Azienda Pubblica 3.2012
278