Remissyttrande, EU:s tobaksproduktdirektiv, British American Tobacco Sweden AB
Angående ”Mer gemensamma tobaksregler” SOU 2015:6 Er referens: (S2015/738/FST) Socialdepartementet, 103 33 Stockholm British American Tobacco Sweden AB tackar för möjligheten att inkomma med synpunkter i form av ett remissvar på SOU 2015:16 om Sveriges genomförande av EU:s tobaksproduktdirektiv. British American Tobacco är världens näst största tillverkare av tobaksprodukter. Vi är representerade på över 200 marknader. I Sverige saluför vi cigaretter, snus, cigarrer och rulltobak.
Allmänt om tobaksproduktdirektivet och genomförandet British American Tobacco Sweden AB beklagar att vi inte givits möjlighet att medverka i utredningsarbetet med det svenska genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv, vare sig som företag eller via Tobaksleverantörsföreningen. Vi stödjer evidensbaserad reglering som syftar till att minska tobakens skadeverkningar. Direktivet har istället tagit sikte på tobaksvarors estetiska uttryck, förpackningar och smaker, något vi anser är ineffektiva åtgärder och fel väg att gå för att uppnå detta. Detta remissvar syftar dock till att presentera vår syn på utredningens förslag och direktivets genomförande i svensk lag, vilken vi presenterar nedan. Allmänt om tidsgränser British American Tobacco Sweden AB vill medverka till ett så smidigt genomförande av EU:s tobaksdirektiv i svensk rätt som möjligt. Direktivet ger möjlighet att erbjuda försäljning av varor tillverkade före det nya direktivets ikraftträdande fram till den 20 maj 2017. Vi anser det vara genomförbart att till det datumet ha uppnått slutförsäljning och lagerrensning av gamla förpackningar hos alla återförsäljare och försäljningsställen. Däremot ser vi det inte som möjligt för tillverkarna att kunna underställa sig det nya direktivets tidsgräns för efterlevande, 20 maj 2016. -
Ytterligare 3 månader kommer att krävas för att tillverkare och leverantörer ska kunna uppnå efterlevnad av direktivet.
-1
Detta beror till stor del på förseningen av de genomförandeakter som i detalj ska beskriva riktlinjer och regler för tillverkare av tobaksförpackningar, Artikel 10(4). EU-kommissionen gör själv bedömningen att de kan publicera akterna sista kvartalet 2015. -
British American Tobacco har i flera sammanhang tidigare förklarat att tillverkarna behöver 10 månader för omställning av maskiner och tryckerier med kringutrustning.
-
Även om vi utgår ifrån att ingen ytterligare nationell lagstifting komplicerar förfarandet, kan omställningen inte påbörjas förrän genomförandeakterna anslås. Tobaksproduktdirektivet kan inte anses vara en komplett lagstiftning förrän dessa delar finns på plats.
-
10 månader efter fjärde kvartalet 2015 betyder att omställningen kan vara genomförd i november 2016. British American Tobacco Sweden AB är dock redo att avsätta tillräcklig kapacitet för att klara av omställningen på 7 månader, varför vi ber om 3 månader ytterligare. Detta gör att efterlevande kan uppnås för tillverkare 20 augusti 2016.
I väntan på de exakta instruktionerna och med osäkerhet rådande kring när akterna anslås, krävs minst 6 månader ytterligare innan våra tillverkare kan uppnå efterlevnad. Vi kommer därför att behöva 20 november 2016 som nytt slutdatum för tillverkarnas efterlevnad av tobaksproduktdirektivet. Vår ambition är givetvis att anpassa oss i möjligaste mån och bidra till en smidig omställning, men vi vill med detta redogöra för hur situationen faktiskt ser ut och att det blir omöjligt att leva upp till vissa delar av direktivet inom de tidsgränser som nu råder. Vi vill också understryka följande: -
En framflyttning av datumet för tillverkarnas efterlevnad innebär inte en framflyttning av datumet för försäljarnas efterlevnad. Konsumenterna kommer att möta samma situation som om det ursprungliga datumet stod fast, vilket får anses vara det viktigaste.
-
Sveriges regering har tidigare, genom en enskild deklaration i ministerrådet vid direktivets antagande, förklarat att Sverige behöver tid för att utreda om och när direktivet kan införlivas i svensk lagstiftning.
-
En majoritet av EU:s medlemsländer har skjutit upp införlivandet i väntan på att lagstiftningen är komplett.
-
Tidsgränser är viktiga, men allra viktigast är givetvis hur genomförande och införlivning sker, och att det blir rätt från början. Detta kan inte garanteras om vi måste påbörja införlivandet på antaganden och gissningar.
-
Polen driver för närvarande EU inför EU-domstolen, där man hävdar att förbudet mot karaktäristiska smaker är oproportionellt och bryter mot subsidiaritetsprincipen. Ett utslag i EU-
domstolen till Polens fördel kan omintetgöra många förändringar som industrin redan genomfört, vilket lämnar ytterligare osäkerhet. -
Att nationella regeringar ger företag förlängda övergångsperioder är inget nytt. Exempelvis skedde detta i samband med införlivandet av dataskyddsdirektivet (2002/58) i Storbritannien och Portugal, samt tjänstedirektivet (2006/123), vilket försenades i de flesta medlemsländer. Erfarenheten från dessa exempel är att EU-kommissionen visar förståelse och kan acceptera förlängd övergångsperiod utifall detta är motiverat.
Snus -
Syftet med såväl det svenska undantaget i anslutningsfördraget som undantaget för snus i Artikel 7 och undantaget i skäl 20 ger möjlighet att tillåta märkning av exempelvis smaker
Den särskilde utredaren framför i delrapporten sin avsikt att återkomma med snusrelaterade frågeställningar i slutrapporten 1 september i år. Dock föreslås lagstiftning om de allmänna varningarna (Artikel 12), vilka British American Tobacco Sweden AB kan acceptera mot bakgrund av direktivets skrivelser. Vi finner det dock olyckligt att utredaren, i linje med formuleringarna i instruktionerna från regeringen, redan i detta skede avfärdar möjligheterna att exempelvis märka snusdosor med smaker. Utredaren menar att snus inte har ett formellt undantag från exempelvis Artikel 13 (Produktpresentation). British American Tobacco Sweden AB menar att detta är en felaktig tolkning, som bortser från andemeningen och syftet med det svenska undantaget, likväl som lagstiftarens poäng med att undanta snus från Artikel 7. Redan i direktivets skäl nr 20 formuleras bakgrunden till det svenska undantaget. Där slås tydligt fast att anledningen till att Sverige kan undantas från bestämmelser i direktivet är just att snus endast lagligen får saluföras i Sverige. Undantaget blir således mer än bara en teknikalitet – det har tungt vägande skäl, och utrymme vigs i texten åt att förklara varför undantaget beviljas. Skälet anges vara att ”det krävs djupgående kunskap om särdragen för denna produkt och dess konsumtionsmönster”, vilket innebär att EU-lagstiftaren uttryckligen medger bristande kunskap om snus och hur det bör regleras. Ansvaret för snuset bör således fortsatt ligga hos Sverige. Det konstateras således på plats i tobaksproduktdirektivet att direktivet inte lämpligen kan tillämpas på snus. Dessutom hänvisas till artikel 151 i anslutningsfördraget, som utgör grunden för det svenska undantaget. Här vill vi påminna om anslutningsfördragets mycket höga juridiska status. Det utgör själva grunden för Sveriges relation till EU. Undantaget för snus var också en mycket viktig fråga för väljarna vid folkomröstningen om medlemskapet 1994.
Vidare, som utredaren skriver, återfinns undantaget utskrivet endast i Artikel 7 i tobaksproduktdirektivet om smaker och ingredienser. Anledningen till att ett sådant undantag antogs i Bryssel var dock som sagt det undantag som Sverige redan åtnjuter genom anslutningsfördraget, vilket möjliggör försäljning av snus i Sverige. Den svenska linjen, som drevs av såväl regeringen som enskilda europaparlamentariker från flera olika partier, var att EU-lagtstiftning inte hade med svenskt snus att göra, då svenskt snus är och förblir förbjudet i övriga EU-länder. Under förhandlingarna kom allting att handla om just smaksättningen medan andra delar, vilka var av mer teknisk och juridisk natur, inte blev föremål för förhandlingar. Därför framtogs aldrig något formellt undantag från märkningsparagrafen. Förutvarande skuggföredragande för den gröna gruppen i Europaparlamentet, Carl Schlyter (MP) och europaparlamentariker Christofer Fjellner (M) menar rentav att det begränsade undantaget är ett misstag och att avsikten hela tiden var att uppnå ett bredare undantag. De menar att Sverige visst skulle kunna tillåta märkning av smaksättning av snus. British American Tobacco Sweden AB delar den bedömningen, och är övertygade om att Sverige kan bortse från de artiklar som uppenbart inte tagits fram för snus, såsom produktpresentation. Detta också eftersom produkten endast säljs i Sverige, och att inga EU-myndigheter har intresse av att driva Sverige för brott mot direktivet för en sådan sak. När såväl anslutningsfördrag, direktivets uttryckliga syfte och ledande politiska företrädare med insyn i processen alla pekar i samma riktning finns ingen anledning för Sverige att underkasta sig lag som EU-lagstiftaren inte förväntar sig att vi efterlever. Rapportering av ingredienser och utsläpp Artikel 5 berör rapportering av ingredienser och utsläpp från tobaksvaror efter märke och typ. British American Tobacco Sweden AB ser det som avgörande att det redan etablerade systemet för ingrediensrapportering som används av flera europeiska länder, EMTOC, blir etablerad standard. Fördelarna är bland annat att onödiga kostnader undviks och att implementeringstiden kan förkortas, vilket underlättar för såväl tillverkare och importörer som medlemsstater och nationella myndigheter. -
EMTOC är ett beprövat och pålitligt system som vi vet förmår att handha den data som direktivet kräver
Vidare kräver direktivet att medlemsstaterna ska ta vederbörlig hänsyn till behovet av att skydda uppgifter som är företagshemligheter när uppgifterna offentliggörs. Medlemsstaterna skall också begära att tillverkare och importörer specificerar vilka ingredienser som utgör företagshemligheter och alltså inte kan anslås offentligt, något som möjliggörs via EMTOC-systemet. De redan etablerade gränsvärdena för information tillgänglig för allmänheten (0,1 procent för tillsatser som används i cigaretter och rulltobak, och 0,5 procent för tillsatser som används i pipor, cigarrer och rökfri tobak) är fortsatt viktiga för att företagshemligheter skall kunna bevaras och en sund konkurrenssituation ska kunna upprätthållas.
British American Tobacco Sweden AB ser också att rapporteringssystemet ägs och administreras av EUkommissionen, för att på så sätt ha ett centralt system genom vilket företagshemligheter och konfidentiell och känslig information kan åtnjuta vederbörligt skydd. Tillvägagångssättet för att avgöra vilka produkter som har karaktäristisk smak Article 7(3) instruerar kommissionen att ta fram enhetliga riktlinjer för att avgöra vilka tobaksprodukter som har karaktäristisk smak, medan artikel 7(4) från kommissionen efterfrågar instruktioner för utformningen av en oberoende rådgivande panel. Kommissionen skall göra detta genom så kallade genomförandeakter. Man beräknas kunna presentera dessa akter sista kvartalet 2015. British American Tobacco Sweden AB vill lyfta fram en rad synpunkter kring genomförandet av direktivets artikel 7(3) och 7(4). Idag finns ingen metod för att ta ställning till vad en karaktäristisk smak innebär. Ej heller finns jämförbara metoder hos andra produktgrupper, då tobaksrök konsumeras genom rökning. Så kallad ”sensorisk analys” är därför det enda realistiska sättet för en panel att ta ställning till vilka produkter som har en karaktäristisk smak. Produkterna måste användas såsom de är tänkta att användas, dvs rökas, eftersom direktivet inte förbjuder smaksättning i sig – endast slutproduktens smak, och detta i de fall dessa får anses vara karaktäristiska. För att avgöra vad som utgör en karaktäristisk smak måste en rad kriterier uppfyllas, vilka specificeras nedan. -
Framtagande av lämpliga referensprodukter Detta är tobaksprodukter som kan anses ha en ”typisk” tobakssmak. I många av dessa produkter tillsätts vissa smakämnen men också exempelvis socker, men som påpekats är inte smakämnena i sig förbjudna. Dessa smakämnen används inte för att ge produkterna en karaktäristisk smak på det sätt som direktivet avser, utan för att återställa smaker som förloras under produktionen, och för att ta fram just den typiska smak av tobak som konsumenterna förknippar med och förväntar sig av produkten i fråga. Lagstiftarnas syfte har helt uppenbart varit att komma åt ”smaksatta” cigaretter.
-
Identifiera smakens tillkomst Det vore inte tillräckligt att avgöra utifall en tobaksprodukt har en tydligt särskiljande doft eller smak, det måste också avgöras om denna doft eller smak härrör från ”en tillsats eller en kombination av tillsatser”, vilket inte är tillåtet, eller från tobaksblandningen som används, vilket är tillåtet.
-
Panelen bör bestå av konsumenter snarare än experter
Panelen bör sättas samman av konsumenter snarare än experter. Det skulle motverka syftet att utse experter för provsmakning, då poängen inte är att identifiera hela register av smaker och skilja cigaretter från varandra på detaljerad nivå, utan att identifiera de produkter som har en karaktäristisk smak. En panel av konsumenter är rimligen bättre skickad att avgöra upplevelsen för målgruppen, som är just konsumenter. -
Separata paneler för cigaretter och rulltobak Vad som skulle utgöra en typisk referensprodukt skiljer sig åt mellan cigaretter och rulltobak. Vissa rulltobakssorter, såsom Zware, torkas över eld vilket skänker en tämligen unik doft och smak som endast konsumenter av rulltobak är medvetna om. Därför vore det lämpligt att ha olika paneler för cigaretter och rulltobak.
Vidare anser British American Tobacco Sweden AB att nationella eller kulturella preferenser inte bör spela någon roll, varför en enda panel på EU-nivå borde vara tillräckligt. Deltagarna bör givetvis vara myndiga och panelen bör ha en jämn könsfördelning, representativ för rökande konsumenter. Rökning, snarare än doftning, är den metod som bör användas för att avgöra om en tobaksprodukt har en karaktäristisk smak eller inte. Provningarna bör utföras på en avsedd plats, inte i folks egna hem. Spårbarhet och säkerhetsmärkning I utredningens delbetänknade berörs inte Artikel 15 och 16 om spårbarhet och säkerhetsmärkning. Utredaren kommer att återkomma till dessa artiklar i slutrapporten 1 september i år. Dessa delar av tobaksproduktdirektivet ligger längre fram i tiden, då kommissionen avser att presentera sina genomförandeakter under andra kvartalet 2017. British American Tobacco Sweden AB beklagar att inga indikationer på den svenska positionen eller riktningen tagits fram eller presenterats, då vi ser dessa artiklar som mycket viktiga för industrins möjligheter att motverka den illegala handeln med tobaksprodukter. Det är också avgörande att så tidigt som möjligt bidra i den arbetsgrupp som arbetar med framtagandet av genomförandeakterna, något Sverige inte gjort. Vi har tidigare försökt lyfta fram vikten av detta, samt presenterat våra idéer, och finner det olyckligt att Sverige inte medverkar i förhandlingarna om spårbarhet och säkerhetsmärkning, eller presenterar några indikationer i delrapporten. Vi vill dock ta tillfället i akt att framföra våra synpunkter. Givet vår kunskap om och erfarenhet av systemen vill vi gärna dela med oss av dessa för att säkerställa att genomförandeakterna bidrar till skapandet av ett effektivt och fungerande system. -
Genomförandeakterna bör möjliggöra användandet av redan existerande och bevisligen fungerande spårbarhetssystem.
I dagsläget har British American Tobacco, Imperial Tobacco, Japan Tobacco International och Philip Morris International, tillsammans med hundratals mindre tillverkare, distributörer och importörer, redan spårbarhetssystem på plats i över 50 länder. Dessa har mestadels framtagits som en del av bindande överenskommelser med Europeiska kommissionen. Givet att dessa system redan finns på plats och visat sig fungera, är det mycket viktigt att akterna fortsatt tillåter dem. -
Genomförandeakterna bör tillförsäkra användandet av internationellt erkända standarder för att operera spårbarhetssystemet Detta gäller den unika identitetsmärkningen; avläsning, överföring, behandling och lagring av data, samt åtkomst till lagrad data.
Den unika identitetsmärkningen -
Varje styckpaket bör vara unikt identifierbart med ett serienummer som återfinns i en databärare, såsom en streckkod, vilket trycks direkt på paketet
-
För ytterförpackningar bör de internationellt erkända standarder som framtagits av GS1 för serialisering och databärare användas
-
För spårning av individuella paket bör en säker mass-serialiseringsteknik och databärare användas vilka tillsammans kan möta de unika utmaningar som dagens tillverkningsklimat ställer. Märkningen måste kunna: o o o o
-
Tryckas på paketet med höghastighetsmaskiner som producerar 1000 paket i minuten Tryckas på paketen med standardiserad tryckteknik såsom bläckstråle eller laser, som redan finns på plats i fabrikerna Tryckas på det lilla utrymme som finns tillgängligt på paketen; och Läsas och avläsas av icke patenterad teknologi, såsom mobiltelefoner
Varje teknik som uppfyller kriterierna bör få användas. Aktörer på marknaden bör vidare vara fria att avgöra den mest lämpliga tekniken för just deras behov, beroende på individuella förutsättningar och så länge som den begärda informationen tillhandahålls och EU-lagstiftning respekteras.
Registrering, överföring, behandling och lagring av data Handhavande och utbyte av data mellan alla aktörer, system och över gränser är avgörande för spårbarhet. För att uppnå detta, anser vi att det är av stor vikt att de internationellt erkända standarder som framtagits av GS1 för insamling och delning av data (såsom EPCIS) används. Lagring av data Lagligt bindande överenskommelser mellan OLAF, EU:s medlemsstater och British American Tobacco, Imperial Tobacco, Japan Tobacco International och Philip Morris International medger tillverkarna läsåtkomst till spårbarhetsdatan så att de kan identifiera möjliga avvikelser, rådge OLAF och vidta korrigerande åtgärder. Givet dessa lagliga åtaganden, så måste läsåtkomsten till datan kvarstå, givetvis under övervakning och utvärdering. Utan denna åtkomst kan tillverkare inte verifiera data kopplad till beslagtagna produkter och blir då oförmögna att bistå i utredningar. Kommissionen och/eller medlemsstaterna skulle då behöva ta juridiskt ansvar istället. Mer om säkerhetsmärkning -
Genomförandeakterna bör se till så att den synliga delen av säkerhetsmärkningen integreras med den unika identitetsmärkning som används för spårbarhet. På så sätt kan man skapa en autentiseringsmekanism som vare sig kan avlägsnas eller saboteras.
Ett sådant förfarande skulle skapa en kraftfull metod för att skilja mellan genuina och förfalskade produkter. Varje krypterat serienummer som används för spårning är unikt för varje paket, tryckt permanent direkt på paketet och synligt direkt för ögat. Ett duplicerat nummer avslöjar omedelbart en förfalskning. Då detta kombineras med händelsedata som kopplas till varje pakets färd genom handelskedjan och som fångas upp av spårbarhetssystemet, skapas en unik, manipuleringssäker bild av ett pakets äkthet och ursprung. Det bör vara möjligt att verifiera detta krypterade serienummer, och därigenom säkerhetsmärkningens synliga delar, genom att använda icke patenterad teknik såsom mobiltelefoner eller internet. På så sätt skapas ett verktyg för autentisering på största möjliga skala för brottsbekämpande myndigheter och konsumenter. -
Genomförandeakter bör säkerställa att den synliga delen av säkerhetsmärkningen är en faktisk del av förpackningen, snarare än att den är extern och fästs eller limmas på förpackningen.
Säkerhetsmärkningar som fästs eller limmas på en förpackning är faktiska delar av förpackningen och kan därför avlägsnas och återanvändas. Deras antagna säkerhetsaspekter, som hologram, färgskiftande bläck eller fluorescerande delar, kan och har tidigare enkelt blivit kopierade, trots att de ofta bytts ut och varierats i formgivning. Sådana materialbaserade säkerhetsmärkningar kan enkelt förfalskas och endast verifiera äktheten i själva säkerhetsmärkningen, snarare än själva paketet, vilket ger en falsk känsla av trygghet. Det bästa sättet att skapa en mycket säker och pålitlig säkerhetsmärkning är att använda sig av endera eller bägge nedanstående alternativ: -
Teknik på rättsmedicinsk nivå som skapar ett unikt fingeravtryck i fiberstrukturen på kartongen som används för att göra paketet. Detta innebär att varje paket får ett fullständigt unikt ”DNA”, omöjligt att kopiera men som enkelt kan avläsas av billig, icke-patenterad utrustning, som en smart phone. Eftersom märkningen bygger på paketets inneboende egenskaper är det också en kostnadseffektiv och enkelt genomförd lösning för alla tillverkare.
-
”Säkerhetsbläck eller markeringsbläck” (eng: taggant ink) som åtefinns på avrivningstejpen på paketets omslag. Avlägsnandet av detta är ett omedelbart tecken på att paketets integritet har mixtrats med. Samtidigt erbjuder de i bläcket mikroskopiska partiklarna, som inte kan manipuleras, unika egenskaper då de scannas med en billig apparat. På så sätt kan de bekräfta avrivningstejpens äkthet.
Med vänliga hälsningar,
Markus Lindblad Head of Corporate & Regulatory Affairs British American Tobacco Sweden AB
[email protected] 0708 – 15 39 83
