COMMISSIONE STATUTO DELLA REGIONE LOMBARDIA
SEDUTA DI MERCOLEDÌ 07 FEBBRAIO 2001
Presidente ZORZOLI: Il Professor Caravita di Torrito, ordinario di Istituzioni di Diritto
Pubblico
nella
Facoltà
di
Scienze
Politiche
dell’Università della Sapienza di Roma, oggi è il nostro primo esperto della serie di audizioni che abbiamo stabilito di fare, al quale nella lettera di invito ho chiesto di darci delle indicazioni giuridiche, aventi per oggetto generale l’ambito della revisione statutaria e i temi da trattare nello Statuto, alla
luce
vigente,
della e
in
Legge
costituzionale
particolare
1/99
pregandolo
a
Costituzione
anche
di
valutare
l’ammissibilità della revisione statutaria per novellazione e di darci qualche spunto di tipo comparativo tra le realtà regionali e federali europee. Ce ne parlerà poi il Professore, che è l’autore di un sito su Internet, dove sta costruendo proprio una griglia di comparazione tra le Costituzioni delle varie regioni europee. Come unica comunicazione alla Commissione, vorrei informarvi che il Consiglio regionale delle Marche ha avviato un’iniziativa di confronto tra le Commissioni Statuto operanti in questo momento in
Italia.
Avevano
già
tenuto
una
riunione
prima
che
si
costituisse la nostra Commissione, la prossima si terrà presso la
Camera
dei
Deputati
il
13
febbraio
prossimo
venturo.
L’Ufficio di Presidenza, non potendo io essere presente comunque in
quella
Roberto
data,
ha
Biscardini
delegato e
la
gli
dirigente
2
amici
Domenico
Margherita
Zambetti
e
Verzegnassi
a
rappresentare
la
Lombardia
in
quella
circostanza,
con
la
preghiera poi di riferirci gli esiti del lavoro. Io non ho nulla da aggiungere, mi spiace che il tavolo non sia ancora
completo,
ma
sono
sempre
della
teoria
che
vanno
privilegiati non solo i presenti, ma va rispettato poi anche il tempo a disposizione del Professor Caravita perché dopo una sua esposizione
io
auspicherei
che
si
aprisse
un
minimo
di
dibattito, magari per qualche approfondimento su questioni che ci hanno già interessato nelle nostre precedenti riunioni. Se nessuno
di
loro
ha
altro,
passerei
la
parola
al
Professor
Caravita.
Prof. CARAVITA: Io
ringrazio
il
Presidente
Zorzoli
e
il
Presidente
Fontana
dell’onore che mi è stato fatto nel sentire il mio parere a questa riunione della Commissione Statuto sui temi e i possibili contenuti della 1/99. E’ evidente che io cercherò di mantenermi su un livello di analisi giuridico-costituzionale dei contenuti della 1/99 e delle possibili conseguenze in tema di Statuto, anche
sottolineando
insicurezza
e
di
tutti
quegli
ambiguità
che
aspetti la
1/99
di
incertezza,
contiene
e
che
di la
dottrina ha spesso sottolineato. Cercherò di parlare, spero di riuscire
a
contenere
il
mio
intervento
nell’ambito
di
una
mezz’ora, quaranta minuti, in modo poi eventualmente sicuramente rimanendo a disposizione poi, per quanto possa esserlo e per
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quanto
sia
in
grado
di
farlo,
per
eventuali
ulteriori
chiarimenti. Io
non
nascondo
che
rispetto
alla
1/99
non
condivido
particolarmente l’atteggiamento di una parte dei miei colleghi, una parte della dottrina costituzionalistica, che nella 1/99 sottolinea gli aspetti di incertezza, di ambiguità, di cattiva redazione linguistica della legge. Sicuramente questi aspetti di cattiva redazione della legge sono presenti nella 1/99, ma io parto dall’idea che il legislatore costituzionale deve prendere decisioni costituzionali, deve prendere fondamentali decisioni costituzionali.
Il
compito
del
legislatore
costituzionale
è
quello di assumere decisioni fondamentali, non quello di fare leggi perfette e inappuntabili. La perfezione tecnica, il chiarimento dei passaggi giuridici e istituzionali
sarà
poi
compito
dell’interprete
della
prassi
costituzionale, ma mentre il ruolo di decisore costituzionale del
legislatore
costituzionale
non
è
surrogabile,
CIOè
l’interprete non potrà mai prendere lui una decisione politica fondamentale,
il
compito
della
correzione,
ripulitura
e
chiarimento di un testo legislativo è ben surrogabile. Se il legislatore costituzionale non è riuscito a definire fino in fondo tutti i passaggi, seppur con qualche incertezza, non lo farà la dottrina, lo farà la prassi, lo farà l’applicazione costituzionale. Per questo devo dire che, pur essendo assolutamente consapevole
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delle incertezze e delle ambiguità della 1/99, io poi preferisco approcciare la 1/99 non già con l’occhio di quello che va a vedere se la virgola è stata messa e criticare il legislatore costituzionale
per
l’erronea
collocazione
della
virgola,
ma
preferisco affrontare la 1/99, individuando le scelte politiche fatte dalla 1/99 e poi umilmente e modestamente vedere se si riescono a risolvere le ambiguità e le incertezze che nel testo sono rimaste. Allora forse è opportuno brevissimamente sottolineare quali sono le scelte politico istituzionali della 1/99 perché poi è forse da quelle che il dibattito anche all’interno delle Regioni deve in qualche modo prendere le mosse. Allora, in primo luogo il legislatore
costituzionale
ha
deciso
che,
a
differenza
del
Governo nazionale, i Presidenti delle Regioni fossero eletti direttamente, con la conseguente responsabilità di fronte al corpo elettorale regionale, il popolo regionale, se vogliamo dirlo, alla Corte Costituzionale non piace parlare di popolo regionale, ma sicuramente esiste un corpo elettorale regionale. B) ha deciso che il Presidente eletto possa, a differenza del Presidente del Consiglio, nominare e revocare i suoi Ministri; ha stabilito che la fiducia assembleare al Presidente porti alla dissoluzione del Consiglio, ma nello stesso tempo - e qui si tratta di vedere come si raccordano questi primi tre passaggi con questo passaggio che adesso sto dicendo - ha attribuito allo Statuto regionale la possibilità di decidere autonomamente sulla
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forma di governo regionale e sugli aspetti organizzativi. C’è un passaggio delicato su cui mi soffermerò più avanti, del raccordo appunto fra queste prime tre decisioni e la decisione sempre
del
legislatore
costituzionale
dell’autonomia
nella
decisione sulla forma di Governo. A differenza anche qui di qualche
collega
della
costituzionalista,
che
si
dottrina, spaventa
qualche
quando
sente
collega parlare
dell’esistenza di un diritto costituzionale regionale, io credo che
in
realtà
possiamo
oramai
parlare
di
un
diritto
costituzionale regionale perché esiste una parte del diritto costituzionale, che è il diritto costituzionale che nasce e si applica in queste entità subnazionali che sono le regioni. A
conferma
che
questo
orientamento
non
è
un
orientamento
solamente italiano, l’idea della Subnational Constitutional Law, del diritto costituzionale subnazionale, è un’idea che nasce nella dottrina tedesca. Vi è uno studioso, un professore di diritto
costituzionale
di
Berlino,
peraltro
dalle
origini
lombarde perché si chiama Pestalozza, quindi è di chiara origine lombarda, che insegna alla Humboldt di Berlino, che ha raccolto tutte le Costituzioni dei Laender tedeschi in un volume, la cui introduzione
parla
subnazionale,
vede
appunto
di
l’esistenza
di
un un
diritto diritto
costituzionale costituzionale
subnazionale che si sviluppa in Europa. Elenco rapidamente le altre scelte: ha sottratto lo Statuto regionale alla contrattazione con lo Stato, questa è un’altra
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scelta fondamentale del legislatore della 1/99, perché non c’è più quella fase di contrattazione che invece negli Statuti del ‘70
si
era
inevitabilmente
creata
con
l’approvazione
parlamentare degli Statuti; ha concesso al legislatore regionale di
decidere
sulla
legge
elettorale
regionale,
sia
pur
nell’ambito dei principi nazionali, e ha previsto una serie di disposizioni
transitorie
che
permettessero
l’immediata
applicazione di queste novità costituzionali. Rispetto a queste scelte - e queste sono state tutte scelte esplicite, chiare del legislatore costituzionale e come tali vanno
assunte
come
punto
di
riferimento
-
a
me
piace
sottolineare una conseguenza della 1/99, che è l’avvio di una creazione di un vero e proprio sistema delle fonti regionali. Questa non è una scelta esplicita, non è una scelta che il legislatore costituzionale della 1/99 ha esplicitato, ma è una conseguenza a cui l’osservatore non può non giungere. Rispetto a un modello del regionalismo anni 70 - 2000, in cui esisteva sostanzialmente un’unica fonte regionale, la legge regionale, noi
ci
avviamo
per
la
prossima
fase
di
regionalismo,
federalismo, a un modello in cui esisterà una pluralità di fonti regionali. Ci ritorno sopra tra un attimo. Mi
interessava
sottolineare
queste
scelte
e
a
questo
punto
vorrei rapidamente verificare alcuni punti, alcune possibili teste di capitolo, di argomenti di un possibile saggio sul contenuto degli Statuti, che vedrò rapidamente di sottolineare.
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Primo problema: collocazione dello Statuto nel sistema delle fonti,
procedure
di
approvazione
dello
Statuto,
modalità
di
controllo. Dal punto di vista della collocazione dello Statuto nel sistema delle fonti nazionale, non vi è più dubbio che non è più possibile la discussione se lo Statuto sia legge nazionale o legge regionale. Sugli Statuti della fase anni 70 la dottrina si era divisa, qualcuno aveva saltato l’aspetto dell’approvazione consiliare, qualcuno l’aspetto dell’approvazione parlamentare, fatto sta che comunque gli Statuti erano stati tolti e modificati in sede di approvazione parlamentare. Quindi, quale che si voglia cogliere di
aspetto
è
evidente
che
eravamo
di
fronte
ad
una
legge
nazionale, che era tale non solo formalmente, ma in realtà in qualche modo anche sostanzialmente. Questo passaggio non c’è più, lo Statuto è sicuramente una legge regionale, particolare,
è
una
è
legge
particolare
regionale rispetto
dalla
alle
forza
fonti
affatto
regionali,
è
particolare rispetto alle fonti statali. È particolare rispetto alle fonti regionali perché sicuramente sovraordinata sotto un profilo
sia
procedurale
che
sostanziale,
sotto
un
profilo
procedurale perché, avendo una procedura diversa di approvazione della legge regionale, è evidente che una legge regionale non può modificare il contenuto dello Statuto. Si tratterà di capire in che modo garantire la superiorità dello Statuto regionale rispetto alle altre fonti regionali. Questo è
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un
passaggio
assolutamente
delicato del sistema delle fonti
regionali, quello di capire se e come sarà possibile individuare strumenti di garanzia della superiorità dello Statuto, ovvero della gerarchia delle fonti regionali. Ma è una fonte particolare anche in relazione alla Costituzione, perché è assolutamente evidente che lo Statuto regionale dal punto di vista del giurista è una legge regionale rinforzata o atipica, cioè è una legge regionale che è in grado, con i limiti che vedremo, di modificare il testo della Costituzione. Qui si può usare come modello di riferimento la logica delle leggi rinforzate
o,
meglio
ancora,
delle
leggi
a
forza
attiva
rinforzata, lo Statuto regionale sarebbe una legge regionale a forza attiva rinforzata, perché sarebbe qualcosa di più di ciò che una legge regionale può fare, ovvero si può usare per il rapporto
Costituzione
-
Statuto
il
modello
legge
di
delegificazione e regolamenti delegificanti. Fatto sta che sicuramente lo Statuto regionale è in grado di modificare la Costituzione. In che ampiezza? Qui il problema diventa delicato e allora su questo devo dirvi che io, anche qui, non sono d’accordo con quelle tesi di quei miei colleghi, che dicono “Ma il rapporto fra Costituzione e Statuto regionale è
tutto
affidato
alla
politica”,
non
è
vero,
noi
possiamo
sicuramente mettere dei paletti minimi e possiamo sicuramente mettere dei paletti massimi. Allora iniziamo a mettere i paletti minimi e i paletti massimi, poi vediamo se riusciamo anche a
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definire all’interno di questi paletti che cosa possiamo fare, ma non è vero che è tutto affidato alla politica il rapporto fra Costituzione e Statuto. Qual è il paletto minimo? Il paletto minimo indiscutibile che nessun
costituzionalista
modificare
la
può
negare
Costituzione
in
è
che
quelle
lo
Statuto
parti
possa
in
cui
esplicitamente, chiaramente e dettagliatamente la Costituzione dice “Salvo che lo Statuto non disponga diversamente”. Allora, al di sotto di questo non si può andare, a qualcuno potrà non piacere,
potrà
dire
che
questa
è
una
modalità
nuova,
una
modalità mai vista, ma sicuramente al di sotto della possibilità che
lo
Statuto
Costituzione minimo
che
modifichi
esplicitamente sicuramente
è
la lo
Costituzione, prevede,
indiscutibile,
questo e
mi
lì è
dove un
la
modello
sembra
anche
difficile pensare che sia incostituzionale, come qualcuno ogni tanto dice. Vediamo se c’è un livello massimo, su cui sicuramente lo Statuto non può modificare il testo della Costituzione. Anche qui io ritengo che con un certo o con una certa approssimazione alcuni passaggi del titolo quinto, su cui si possa essere relativamente tranquilli circa la immodificabilità da parte dello Statuto, esistono. Allora iniziamo a fare qualche esempio: il 126 primo comma, là dove prevede lo scioglimento con decreto motivato del Presidente
della
Repubblica,
questo
è
sicuramente
non
modificabile, perché rappresenta uno strumento discutibile, non
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discutibile, che piaccia o che non piaccia, ma di controllo repressivo dello Stato sul Consiglio regionale. Quindi il 126 primo comma sicuramente non è modificabile. Il 122 secondo comma, “Le incompatibilità”, sicuramente non è modificabile, il 123, “Contenuto e procedura dello Statuto”, sicuramente
non
è
modificabile.
Andiamo
avanti
e
andiamo
a
vedere se ci sono dei passaggi più delicati e vi espongo la mia tesi: la mia tesi è che, là dove il testo della Costituzione non sia
modificabile,
regionali
e
là
dove
collocazione
individua
degli
organi
poteri
degli
regionali,
è
organi invece
modificabile là dove il testo della Costituzione fa riferimento a rapporti fra gli organi che possano rientrare nella nozione di forma di Governo. Provo a fare degli esempi. Qualche collega, qualche autore dice che
è
possibile
la
forma
di
governo
direttoriale,
io
personalmente ritengo invece il modello svizzero dell’elezione di
un
collegiale
di
un
livello
esecutivo,
responsabile
collegialmente di fronte al popolo. Io, per esempio, ritengo che difficilmente sia adottabile la forma di governo direttoriale all’interno del meccanismo costituzionale della 1/99. Perché? Perché noi abbiamo il quarto comma del 121, quindi l’articolo 1 della 1/99, che ci dice che il Presidente della Giunta rappresenta la Regione, quindi è il Presidente della Giunta che rappresenta la Regione, non il direttorio, che dirige la politica della Giunta e ne è responsabile e quindi prevede
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una forma di imputazione in capo al Presidente della Giunta. E qui siamo di fronte ad una delineazione del ruolo del Presidente della Giunta che è direttamente in Costituzione. Quindi, per esempio, che cosa ne deriva? Che secondo me non è pensabile
una
scissione
fra
Presidenza
della
Regione
e
Presidenza della Giunta, quindi un modello per cui, secondo il modello del parlamentarismo tradizionale, io ho Presidente della Regione e Presidente della Giunta secondo me è bloccato dal 4° comma del 121. Altro esempio, il 122 3° comma: il Consiglio elegge fra i suoi componenti un Presidente ed un Ufficio di Presidenza; ora, a tutti noi sembra normale che ci sia, quindi nessuno di noi si pone il problema di non avere un Presidente o un Ufficio di Presidenza, però questa è una parte che secondo me non si può modificare. Qui la Costituzione ci indica alcuni organi e quegli organi vanno mantenuti. Dov’è che secondo me si apre la grande discussione sulla derogabilità? Si apre sostanzialmente sul 126, 2° e 3° comma, e naturalmente sul 122, 1°, 2°, 3°, 5° comma. Io qua non riesco a condividere le tesi estreme, che pure hanno circolato, secondo cui, se si mantiene la forma di Governo di elezione diretta, si deve adottare tutto il meccanismo della 1/99, il quale potrà essere abbandonato solo se si abbandona la forma di governo dell’elezione diretta e si va ad una forma di governo di elezione consiliare del Presidente della Giunta. Io non
riesco
a
condividere
questa
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ricostruzione
per
tre
fondamentali ordini di ragione. Primo fondamentale ordine di ragione è una ragione di ordine sistematico complessivo: è vero che la 1/99 ha scelto il modello dell’elezione diretta, questa è stata una decisione politica fondamentale del legislatore della 1/99. Ma è altrettanto vero che, sullo stesso livello della decisione politica fondamentale elezione diretta, il legislatore della 1/99
ha
posto
la
altrettanto
importante
scelta
politica
fondamentale dell’autonomia regionale nella determinazione della forma di governo. Quindi in realtà queste due scelte come scelte di
fondo
del
legislatore
costituzionale
stanno
sullo
stesso
livello e sarebbe contraddittorio privilegiare solamente l’idea dell’elezione diretta e non tener conto che nel contempo ha previsto la possibilità di autonomia. Insomma, se nella 1/99 c’è il principio maggioritario, nella 1/99 c’è anche il principio dell’autonoma determinazione della forma di governo da parte delle Regioni e questi due principi stanno quantomeno sullo stesso piano all’interno del sistema della 1/99. Seconda
ragione
per
cui
non
condivido
questa
drastica
alternativa, capisco le ragioni politiche, capisco la ragione politica sottesa a chi fa quel ragionamento, ma è una ragione politica,
non
è
una
ragione
giuridica.
La
ragione
politica
sottesa è: evitiamo - e chi ha teorizzato più di tutti questa ricostruzione è Augusto Barbera - che le regioni costruiscano
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modelli
politicamente
troppo
difformi,
evitiamo
che
si
vada
verso modelli troppo differenziati, in realtà non ha senso che i modelli regionali siano troppo differenziati. Può anche essere vero sotto un profilo politologico, può anche essere vero sotto un profilo di auspicio politico, ma non lo è secondo me sotto un profilo di analisi costituzionale del testo. Altra ragione per cui non condivido questa drastica alternativa è che mi sembra appunto troppo drastica, cioè mi sembra che voglia provare troppo, mi sembra che non tenga conto, voglia costringere, che adotti come sistema di interpretazione della 1/99
il
sistema
“O
mangi
questa
minestra
o
salti
dalla
finestra”, che non è un sistema di interpretazione di una legge costituzionale così complessa. Cioè il sistema dell’aut aut, il sistema dell’esistenza solo delle due alternative non può essere uno strumento d’interpretazione di una legge costituzionale così complessa. Terza ragione è anche una ragione testuale quella che mi spinge a dire che non è adottabile questo strumento, prendiamo il 126 che in realtà è un po’ una delle cartine di tornasole di questo problema. Il 126, 3° comma, dice “L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta, eletto a suffragio universale, nonché la rimozione, eccetera eccetera, comporta
le
dimissioni
della
Giunta
e
lo
scioglimento
del
Consiglio”. Bene, questo è sicuramente applicabile tel quel, è sicuramente
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norma
costituzionale
vigente,
anche
perché
richiamata
dalle
disposizioni transitorie, ma o io lo riproduco tale e quale nel testo dello Statuto, ovvero a me basta modificare una qualsiasi forma, un qualsiasi elemento del raccordo fra 126, 3° comma, e disposizioni transitorie, per essere di fronte a un Presidente della Giunta eletto a suffragio universale diretto, che non è più lo stesso del 126. Cioè le forme di Governo non sono due, parlamentare e presidenziale, ma sono molteplici. All’interno della forma di governo parlamentare io posso adottare sfumature assolutamente molteplici che mi modificano la forma di governo. Allora, la logica dell’aut aut vale se le forme di governo sono due, ma se le forme di governo sono molteplici io o riprendo le disposizioni transitorie e le metto nello Statuto, ovvero il Presidente eletto a suffragio universale diretto dalla Regione Lombardia
sarà
comunque
suffragio
universale
diverso
diretto
dalla
dal
Presidente
Regione
eletto
Molise
o
a
dalla
Regione Campania, eccetera. Questo che cosa vuol dire? Che in realtà il vincolo così stretto del 126, 2° e 3° comma, vale solamente se io non modifico lo schema 126, disposizioni transitorie. Nello stesso momento in cui io riscrivo qualcosa nello Statuto, a mio giudizio sono di fronte
ad
una
modalità
di
elezione
diversa,
che
rientra
nell’ambito delle scelte sulla forma di governo. Non vi nascondo naturalmente che questa è una delle possibili interpretazioni che vengono date, nel senso che poi questo è forse il passaggio
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più delicato dell’interpretazione della 1/99. Io
però
sinceramente
non
mi
sento
di
condividere
le
interpretazioni di tipo aut aut, o questo o quello, anche perché le forme di governo non sono interpretabili in termini aut aut. Su
questo
anche
comparatistico...
un
rapidissimo
Peraltro
forse
va
excursus
fatta
una
di
tipo
precisazione,
sotto il profilo della logica costituzionalistica la forma di governo della 1/99 non è una forma di governo presidenziale, è una
forma
di
governo
che
rientra
tra
le
forme
di
governo
parlamentari. Perché? Perché è vero che non c’è l’elezione consiliare del Presidente, ma se la cartina di tornasole delle forme di governo parlamentare è l’esistenza del rapporto di fiducia fra esecutivo e
organo
rappresentativo,
lo
schema
della
1/99
qual
è?
Il
rapporto di fiducia fra rappresentanza ed esecutivo viene dato per implicito e per presupposto nel momento genetico, sulla base dell’idea
che,
essendo
stati
eletti
insieme,
c’è
una
coincidenza, la fiducia nasce perché è il popolo regionale che vota insieme rappresentanza e Presidente, ma è pur sempre vero che esistono strumenti, ancorché drastici, ancorché drammatici, di
verifica
del
mantenimento
del
rapporto
di
fiducia
fra
rappresentanza ed esecutivo. Allora, poiché l’esistenza del rapporto di fiducia è la cartina di tornasole delle forme di governo parlamentare, la forma di governo
regionale
è
una
forma
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di
governo
parlamentare.
Poi
potremmo
definirla
neoparlamentare,
potremmo
definirla
parlamentare razionalizzata, ma secondo me rientra all’interno di quel grande blocco e non nel blocco delle forme di governo presidenziali, perché la caratteristica delle forme di governo presidenziali
è
l’inesistenza
del
rapporto
di
fiducia
fra
esecutivo e rappresentanza politica. Dicevo, uno sguardo alle esperienze europee dimostra come in realtà,
pur
essendo
all’interno
di
forme
di
governo
parlamentari, definibili parlamentari, le regioni europee o gli Stati o le comunità autonome hanno adottate forme estremamente variegate. Cioè il grande schema, tranne la Svizzera che ha una forma di governo direttoriale, è quello della forma di governo parlamentare, ma poi si va dalle forme di governo parlamentari a tendenza assembleare - le regioni francesi in cui non esiste un Presidente della Giunta, ma esiste un Presidente del Consiglio che svolge le funzioni esecutive della Regione, questo è il modello francese e il modello polacco, in Polonia c’è stata una recentissima riforma che ha ripreso il modello francese - a forme di governo parlamentari razionalizzate, come quelle dei Laender tedeschi, che hanno sostanzialmente ricopiato il modello parlamentare
nazionale,
elezione
consiliare
ed
elezione
assembleare del Ministro, cioè del Presidente del Consiglio, e fiducia costruttiva anche a livello regionale. Quindi in realtà il modello delle forme di governo in Europa, pur
essendo
modelli...
Certo
la
17
cosa
importante
da
dire
è
questa, che le forme di governo delle regioni europee sono tutte omogenee, cioè osservando Spagna, Francia, Germania, Austria e Svizzera si vede che all’interno dello Stato la forma di governo è nei fatti omogenea, cioè non c’è una disparità di modelli. Però
l’altra
sfumature
osservazione
molto
diverse
che
va
sempre
fatta
è
all’interno
che
noi
della
abbiamo
forma
di
governo parlamentare, che vanno da forme di governo parlamentari tendenzialmente
assembleari,
Francia
e
Polonia,
a
forme
di
governo parlamentari a prevalenza del Presidente della Giunta, del Minister President, Spagna e Germania, con l’Austria invece che ha una forma di governo quasi assembleare. L’altra
caratteristica
che
è
interessante
notare
è
che
la
decisione sulla legge elettorale negli altri Paesi qualche volta sono decisioni centrali, Francia, spesso sono decisioni locali. La decisione sulla legge elettorale è una decisione che viene presa a livello regionale, tutte queste regioni adottano sistemi elettorali che vanno dal proporzionale al misto, proporzionale maggioritario
anche
in
Gran
Bretagna.
Per
l’elezione
delle
assemblee di Scozia e Galles si sono adottate formule elettorali simili a quelle nazionali italiane. Gli altri Paesi hanno invece sistemi elettorali che ricalcano i sistemi elettorali nazionali, in Germania con la clausola del 5%, in Spagna con un sistema proporzionale cosiddetto “Dont”, in piccoli collegi, che ha un effetto fortemente distorcente del rapporto voti – seggi. Cioè con questo sistema elettorale “Dont”
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si
ha
una
distorsione
grossa,
i
piccoli
partiti
sono
estremamente sotto rappresentati. L’unico Paese in cui a livello regionale ci sono sistemi elettorali diversi da quelli nazionali è
la
Francia
maggioritario
perché, a
doppio
mentre turno,
a
livello
per
nazionale
l’elezione
dei
c’è
il
Consigli
regionali in Francia viene adottato un sistema proporzionale. Questo della decisione sulla forma di governo - non vi nascondo il passaggio più delicato - è il passaggio sicuramente più delicato ed è il passaggio su cui anche in dottrina anche i costituzionalisti
non
riescono
a
prendere
un
orientamento
comune. Ma io credo che si possa fare uno sforzo per definire quello che comunque si può fare e quello che comunque non si può fare. Rimane un margine di ambiguità, su cui io riterrei però che vada fatto prevalere il principio dell’autonomia regionale nella decisione sulla forma di governo. Mi rendo conto che la mezz’ora se n’è andata quasi solamente per questo aspetto, quando Presidente mi vuoi interrompere, me lo dici.
Problema
procedure:
sul
problema
delle
procedure
d’approvazione dello Statuto direi c’è un dato che è evidente a tutti, cioè la duplice approvazione prevista dal nuovo 123, due deliberazioni conformi adottate ad un intervallo non minore di due mesi a maggioranza assoluta, il modello qui è chiaramente la revisione costituzionale del 138. Qui non ci sono grandi problemi interpretativi, poi ci saranno problemi
di
prassi
in
sede
consiliare,
19
ma
grandi
problemi
interpretativi non ci sono. I due grossi problemi che pone la procedura sono, da un lato, la collocazione dell’impugnativa governativa
dello
Statuto,
dall’altro
la
possibilità
di
un’approvazione step by step, di un’approvazione pezzo per pezzo dello Statuto, di una modifica parziale dello Statuto. Problema ricorso governativo. La formulazione testuale del 123 non è chiara, come in tanti altri punti, per cui si possono ritenere le due ipotesi: Il controllo, il ricorso governativo in Corte si colloca dopo la seconda approvazione consiliare prima del
decorso,
del
termine
per
il
referendum
e
quindi
prima
dell’eventuale referendum; la seconda ipotesi è che il ricorso governativo si colloca dopo l’entrata in vigore dello Statuto, quindi
dopo
lo
svolgimento
del
referendum,
ovvero
dopo
il
decorso del termine di tre mesi. Anche qui non c’è stata finora chiarezza, vediamo quali sono gli argomenti pro e contro l’una e l’altra tesi, poi vi segnalo un passaggio discutibile che c’è stato da parte di una Regione italiana.
Argomento
per
il
controllo
dopo
la
seconda
approvazione prima della pubblicazione e promulgazione: c’è un argomento
testuale,
l’inciso,
il
periodo
sul
controllo
governativo è nel secondo comma, quindi dopo la procedura di approvazione e prima del comma sul referendum, è un argomento testuale, o meglio nemmeno testuale, è un argomento topografico, di per sé non conclusivo mi pare. C’è un argomento efficientistico, diciamo così, non è opportuno
20
concludere
il
palesemente dubitare
procedimento
e
incostituzionali
portare o
di
l’incostituzionalità.
al
cui
C’è
voto
si
un
disposizioni
può
palesemente
argomento
politico
costituzionale, non è opportuno che la Corte si pronunci su un testo su cui si è già espresso il popolo. Gli argomenti contro e gli argomenti a favore della tesi per cui il controllo viene fatto dopo il decorso del termine, ovvero dopo
il
referendum:
particolare governativo
il
rilievo. prima
dell’approvazione
fatto
topografico
Affidare,
non
effettuare
ha
il
nessun
controllo
del referendum significa affidare i tempi dello
Statuto
alle
decisioni
della
Corte
Costituzionale, il che, devo dire la verità, giacché io a metà gennaio ho discusso un ricorso presentato a fine ‘97, non depone molto bene. La Regione Lombardia ha impugnato, sta discutendo in questi giorni ricorsi contro leggi dello Stato presentate a fine ‘97, inizi ’98, quindi a tre anni di distanza. E allora è evidente che o si fa una legge costituzionale che dà dei tempi precisisempre
che
decisione,
lo
possa
oppure
un
fare
-
alla
meccanismo
Corte di
Costituzionale
controllo
di
preventivo
significa correre il rischio che lo Statuto venga congelato all’infinito. Terza
questione,
devo
dire
che
a
me
non
spaventa
che
la
decisione della Corte intervenga successivamente, primo perché questo è già successo, la Corte si è pronunziata in alcuni casi
21
sull’esito normativo di referendum nazionali, dichiarando in alcuni casi incostituzionale il frammento di norma che derivava da un referendum nazionale. Quindi già la Corte l’ha fatto di pronunziarsi su una norma derivata da un referendum. In più introdurre il controllo governativo dopo il ricorso in Corte,
dopo
l’eventuale
decorso
del
termine
o
l’eventuale
approvazione, permette alla Corte di fare un giudizio molto meno politico e molto più tecnico, mentre invece collocare la Corte dopo l’approvazione e prima del referendum costringe la Corte ad assumere un ruolo assolutamente politico, che a me non parrebbe opportuno in questa fase. Questi sono gli argomenti a favore dell’una e dell’altra tesi, si
erano
iniziati
a
discutere
nell’ambito
di
un
tavolo
di
interpretazione della 1/99 presso la Presidenza del Consiglio, tavolo che poi si è fermato, e nel frattempo la Regione Emilia Romagna
ha
avallata
compiuto
dal
referendum, controllo
una
Governo,
prevedendo governativo,
di che
scelta
a
mio
disciplinare il
giudizio
la
referendum
quindi
scandendo
scorretta,
propria
legge
intervenga i
tempi
dopo di
sul il una
procedura, la cui scansione sicuramente non spetta alla legge regionale,
perché
la
scansione
dei
tempi
del
controllo
governativo sullo Statuto non può che spettare al Governo, certo non può spettare alla Regione. Quindi la Regione Emilia Romagna, avallata dallo Stato che ha distato o ha lasciato decorrere il termine, ha fatto questa
22
scelta
a
mio
giudizio
costituzionalmente
non
corretta
e
probabilmente, essendo non corretta e avendo disciplinato cose non
sue,
non
è
necessario
che
poi
venga
seguita.
Ricordo
peraltro che nel modello del 123 è necessario avere una legge sul referendum prima di giungere all’approvazione dello Statuto, perché è preventivo, la possibilità di ricorrere al referendum deve essere già in piedi prima che si approvi lo Statuto, quindi c’è un’esigenza di approvazione di una legge sul referendum o di una integrazione della legge sul referendum regionale che adatti la procedura referendaria esistente al 123, 3° comma. Problema dell’approvazione parziale: io devo dire la verità che non vedo grossi problemi teorici nell’approvazione parziale, perché oggi qual è il quadro statutario regionale? Il quadro statutario regionale è che noi siamo di fronte a vecchi Statuti, Statuti del ‘70/71, in parte caducati, in parte inapplicabili, in parte integrati dalle disposizioni transitorie della 1/99, in parte talvolta integrati anche da norme di legge ordinarie. Per esempio lo Statuto della Regione Lombardia, nella parte in cui elenca le Province, va sicuramente considerato integrato dalle leggi nazionali istitutive delle altre Province. Noi
siamo
di
fronte
ad
un
diritto
costituzionale regionale
transitorio, composto in parte dagli Statuti, in parte dalle disposizioni complessive e transitorie della 1/99 e in parte da altre normative. Bene, io non vedo un problema teorico nel pensare che si decida questa o quella modifica, è un problema a
23
mio
giudizio
utilizzare
esclusivamente
questa
politico
procedura,
la
quello
procedura
di
decidere
della
se
revisione
complessiva o la procedura della revisione parziale. Né vale l’argomento che io qualche volta ho sentito sostenere, ma di cui non riesco ad individuare il fondamento giuridico costituzionale, per cui l’argomento che ho sentito suona più o meno
così:
nel
momento
in
cui
il
legislatore
statutario
regionale modifica solo una parte dello Statuto, è come se assumesse definitivamente il modello transitorio della 1/99 e, quindi, non lo può più modificare. Devo dire che sinceramente non riesco a trovare il fondamento giuridico costituzionale di questa tesi, proprio non riesco a capirlo. L’articolo 5 della 1/99 è “Disposizioni transitorie”, le quali rimangono
in
piedi
fino
a
quando
il
legislatore
statutario
regionale nella parte in cui le può modificare non le modifica, ma non modifica quelle. Se la Regione Lombardia vuole modificare l’articolo 2 e decide che Lecco si è arrabbiata, Lodi si è arrabbiata,
non
ne
possono
più
di
non
essere
citate
nello
Statuto e fanno manifestazioni di piazza per essere inserite anche loro nello Statuto, il Consiglio regionale decide che, porca miseria, hanno ragione e bisogna modificare l’articolo 2 e inserire Lecco e Lodi, dice “No, perché poi non possiamo più modificare nient’altro”. Sinceramente, giuridico
veramente,
costituzionale
non di
riesco una
24
tesi
a
capire di
il
questo
fondamento tipo.
È
un
problema
politico
se
convenga
o
non
convenga
affrontare
a
ripetizione la duplice lettura, il controllo governativo, il referendum, eccetera, eccetera, ma è un problema politico, non è un problema costituzionale.(…INT…) La procedura di revisione è sempre..., ogni volta che si va a modificare lo Statuto la procedura
è
quella
del
123:
duplice
lettura,
controllo
governativo e referendum. Ma è un problema politico di decidere se affrontare questo passaggio cinquanta volte o una volta. Ma
così
come
si
è
sempre
ritenuto
che
le
modifiche
costituzionali potessero… anzi si è sempre aborrita l’idea della modifica
costituzionale
integrata
a
livello
nazionale,
altrettanto io non vedo fondamento di una tesi che dice “una volta e poi mai più”, non riesco a capirne il fondamento. Potrò sbagliarmi, ma non riesco a trovare il fondamento di questa tesi. Io provo ad andare un po’ avanti, spero di non essere noioso o prevaricatore. Il problema Statuto apre secondo me, come dicevo prima,
un
problema
riorganizzazione regionali,
che
e non
fondamentale,
ristrutturazione è
una
scelta
che del di
è
quello
sistema quelle
delle
esplicite
della fonti del
legislatore costituzionale, ma che in realtà è un passaggio cruciale
della
riorganizzazione
statutaria.
È
un
passaggio
cruciale, tanto più se si riflette su quella intuizione di un autore che è Gustavo Zagrebelski(?), che dice che il sistema delle fonti rappresenta il luogo e il sistema, è lo specchio e
25
lo strumento d’integrazione del sistema politico. Cioè
un
sistema
politico
ha
bisogno
di
strumenti
che
ne
rappresentino e formino meccanismi di integrazione e il sistema delle
fonti
è
la
traduzione
giuridica
dei
meccanismi
di
integrazione di un sistema politico. Bene, allora noi siamo di fronte
anche
qui
federalista
o
Perché
siamo
noi
regionale,
ad
un
passaggio
regionalista.
a
un
Perché
passati modello
da
un
in
cui
cruciale è
un
del
dibattito
passaggio
cruciale?
modello
a
un’unica
sicuramente
fonte
esistono
una
pluralità di fonti regionali. E a che cosa penso? Lo Statuto, e ne abbiamo parlato finora, come fonte sicuramente regionale, la legge regionale come fonte regionale, ma sgravata da quel ruolo difficilissimo di essere unica fonte regionale, su cui si caricavano tutte le esigenze delle
decisioni
regionali.
Perché
è
successo
questo?
Perché
discutibile o non discutibile, piacevole o non piacevole, di applicazione
immediata
o
di
applicazione
futura,
è
stata
spostata la competenza regolamentare. Potrà piacere o potrà non piacere, potrà essere di applicazione immediata
o
potrà
essere
di
applicazione
futura.
Lasciamo
perdere questi profili che non sono dettagli, sono importanti, ma
sicuramente
a
regime
la
competenza
regolamentare
è
una
competenza giuntale. Questo che cosa vuol dire? Vuol dire che la legge regionale non ha più di fronte a se stessa l’esigenza di caricarsi delle scelte di principio e delle scelte di dettaglio.
26
Il modello regionale ridiventa un modello in cui è possibile una fonte che fa le scelte di dettaglio e quindi diventa un modello in cui si può avere fonti più elastiche. Ma non è finita perché, poiché lo Statuto può discutere sulla forma
di
Governo, si pone il problema se lo Statuto possa
introdurre legislativa
atti
con
forza
e
decreto
di
legge.
legge, Anche
vale su
a
dire
questo
vi
delega è
una
discussione forte a livello dottrinale, una parte della dottrina si spaventa rispetto all’idea degli atti con forza di legge regionale e io devo dire che non riesco a spaventarmi. Perché non
riesco
a
spaventarmi?
Perché
qui
si
tratta
di
trovare
l’equilibrio, si tratta di trovare la misura. Ma c’è qualcosa di spaventoso nel pensare ad una delega per i testi unici? Forse no. Come si fa a non pensare che una delega al coordinamento e quindi per la redazione dei testi unici sia qualcosa di fondamentale in Regioni che vogliono disciplinare importanti aspetti della vita sociale? Come si fa a non pensare che una ragionevole disciplina di provvedimenti di emergenza, non ponendo qualche paletto in più rispetto alle possibili, alle aberranti
conseguenze
del
‘77
non
sia
utile?
E
perché
va
esclusa? Io non vedo anche qui motivi per escluderla. Esiste una vecchia sentenza della Corte Costituzionale del ‘59 sulla Regione Sicilia che la esclude, ma la esclude all’interno di un sistema in cui le Regioni non decidevano sulla forma di Governo e la esclude rispetto alla Regione Sicilia, nel cui
27
Statuto la disciplina era estremamente ambigua. Quindi, anche qui, io non vedo con difficoltà, ritengo che sia una strada da percorrere quella degli atti con forza di legge regionale, con un uso attento, equilibrato, sicuramente all’interno dei paletti più rigidi e più rigorosi del ‘76 e del ‘77 della Costituzione. Io la vedo come una strada percorribile. Sempre
in
termini
di
fonti
regionali,
si
apre
tutta
la
possibilità, si apre tutta la discussione su fonti regionali rinforzate atipiche, legge elettorale, altre tipologie di leggi, altre procedimentalizzazioni del procedimento legislativo aprono il
problema
possibilità
delle dei
dall’articolo
20
fonti
atipiche
regolamenti della
59
di
del
‘97
rinforzate.
Si
delegificazione, e
dall’articolo,
apre
la
previsti non
mi
ricordo più, della 50 del ‘99, che finora non avevano avuto applicazione a livello regionale perché i regolamenti regionali erano
sempre
regolamenti
consiliari,
con
il
passaggio
dei
regolamenti in Giunta si apre la possibilità dello schema di delegificazione anche a livello regionale. Allora ridiventa cruciale nella forma di governo regionale il ruolo
del
regolamento
consiliare,
come
primo
strumento
del
confronto fra maggioranza e opposizione, come primo luogo in cui maggioranza e opposizione si confrontano e come primo luogo in cui poi si può disegnare, o meglio come luogo in cui si possono applicare principi che lo Statuto può dettare dello Statuto dell’opposizione in Regione e in Consiglio regionale.
28
Allora, si apre un’interessantissima possibilità che lo Statuto disegni
il
sistema
delle
fonti
regionali,
da
questo
ne
discendono a cascata due problemi: uno, è possibile in Statuto prevedere riserve a favore dell’uno o dell’altro tipo di fonte? Cioè
è
possibile
dire
“Questa
materia
la
disciplina
questa
fonte, quest’altra materia la disciplina quest’altra fonte”? Io anche qui, in maniera attenta, equilibrata, ragionandoci e con attenzione non vedrei difficoltà a prevedere non con l’ampiezza con cui esiste una riserva di legge ordinaria in Costituzione, ma prevedere qualche equilibrato profilo di legge o di riserva di regolamento. L’altro problema cruciale che si apre: è pensabile individuare all’interno dello Statuto strumenti per garantire il rapporto fra le fonti regionali, quindi il rispetto dei principi di gerarchia e di competenza fra le diverse fonti regionali? Qui andiamo su un terreno che è chiaramente minato, perché andiamo su
un
terreno
che
evoca
le
giurisdizioni
costituzionali,
è
evidente, il passo successivo è giurisdizione costituzionale, perché
la
giurisdizione
costituzionale nel nostro sistema è
quella chiamata a garantire il rispetto dei rapporti fra le fonti. E
qui
certo
violativo
il
del
problema principio
è
delicato, di
unità
ma
forse
della
non
è
così
giurisdizione
costituzionale pensare a un qualche organo che con effetto in qualche modo interno al sistema politico, con effetto codificato
29
interno al sistema politico e che possa essere adito da soggetti politici, preveda, dichiari se in quella materia il rispetto della gerarchia tra l’una e l’altra fonte, il rapporto della gerarchia tra l’una e l’altra fonte, della competenza tra l’una e l’altra fonte sia stato rispettato o meno. Si potrebbe pensare a un modello tipo il Conseil Constitutionnel della prima fase, in cui il Conseil Constitutionnel veniva adito dagli organi politici e la sua pronuncia era tutta interna al procedimento
di
decisione
politico-parlamentare
e
politico-
amministrativo. Un modello di questo tipo non dovrebbe violare il principio di unità della giurisdizione costituzionale, ma nello stesso dovrebbe garantire che le cose dette nello Statuto non siano mero flatus voci. Devo dirvi peraltro che io espongo una tesi su cui il disaccordo in dottrina è un disaccordo trasversale, questa non è una tesi di destra o di centro destra, o una tesi federalista contro i giuristi di centro sinistra o centralisti. Direi che i tagli su questi
discorsi
sono
forse
più
generazionali
fra
i
costituzionalisti che politici, il vero discrimine secondo me è fra il regionalismo degli anni 70, che continua a leggere la fase
statutaria
della
1/99
con
gli
occhi
degli
Statuti
di
trent’anni fa, e chi invece approccia questa fase non con gli occhi del dibattito degli anni 70. Questo
in
realtà
è
il
discrimine
che
oggi
attraversa
la
dottrina, non è un discrimine politico centro destra, centro
30
sinistra,
o
federalista-regionalista.
Sì,
certo,
poi
le
sfumature ci sono, ma il vero discrimine è di chi ha fatto gli Statuti degli anni 70 e di chi non li ha fatti. Allora, questo è un altro tema cruciale, toccherei a questo punto due punti solamente, perché del tema forma di governo in qualche modo ne ho parlato, del tema delle norme derogabili in qualche modo ne ho parlato, ho parlato della parte sistema delle fonti, rimane così, sia pure rapidamente, qualche accenno da fare su problemi dei limiti e problemi di ulteriori contenuti dello Statuto, e sul problema delle discipline. Allora il testo del 123 dice in armonia con la Costituzione elimina la vecchia formula che faceva riferimento anche alle leggi e rimane il testo in armonia con la Costituzione. Io qui non riesco a non interpretare questa modifica del 123 e il testo in armonia con la Costituzione, nel senso che lo Statuto deve rispettare i principi e gli orientamenti fondamentali del testo della Costituzione, ma che possa nei limiti della derogabilità, secondo i criteri di cui abbiamo parlato sopra, quindi secondo il modello più o meno ampio di cui abbiamo parlato sopra, ma che non
necessariamente
debba
rispettare
ogni
e
qualsiasi
norma
della Costituzione. Né penso che in armonia debba necessariamente essere il rispetto pedissequo di tutti i profili costituzionali. Faccio un esempio: mentre
nello
schema
costituzionale
esiste
solamente
il
referendum abrogativo, a livello regionale si potrà anche dire
31
che poi non lo si vuole, perché dà fastidio, ma il legislatore statutario regionale può sbizzarrirsi nell’uso del referendum. Quindi, se in armonia con la Costituzione venisse interpretato in maniera troppo rigida, il legislatore statutario regionale dovrebbe necessariamente assumere il modello del ’75 e quindi interpretare in armonia con la Costituzione un modello rigido mi sembra eccessivo. Il problema delle norme, c’è tutta un’altra serie di problemi su cui è difficile, in realtà, esprimere una valutazione tutta giuridica e se poi lo Statuto potrà contenere anche disposizioni di
carattere
programmatico.
Indicazione
di
obiettivi,
indicazione di principi, norme che incidono sulle situazioni soggettive, sui diritti di libertà, eccetera, questo sicuramente non fa parte del contenuto del 123, perché il contenuto del 123 è “Forma di governo e principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”, a parte che nei principi fondamentali qualcosa potrebbe andare anche da quella parte. Ora,
due
riflessioni:
uno,
i
modelli
europei
sono
molto
differenziati perché in realtà, a fianco a modelli in cui a livello regionale non si dice nessuna parola in termini di disposizioni libertà,
di
abbiamo
principio modelli
e
programmatiche
invece
e
statutari,
di in
diritti cui
di
abbiamo
ampiamente previsioni programmatiche e previsioni sui diritti di libertà.
Tutte
le
Costituzioni
dei
Laender
della
Germania
dell’est sono piene non solo di proclamazioni di principio, che
32
potrebbero anche lasciare il tempo che trovano, ma anche di normazione sui diritti di libertà, tant’è che in qualche Laender tedesco
-
nei
Laender
tedeschi
ci
sono
vere
e
proprie
giurisdizioni costituzionali e regionali – si pone il problema di qual è la giurisdizione costituzionale che tutela i diritti di libertà previsti nella costituzione dello Statuto. Ora, sicuramente il modello italiano non andrà da quella parte perché è difficilmente pensabile che il catalogo delle libertà sia modificabile dagli Statuti regionali. Ma io vi faccio un esempio: è pensabile che la Regione Lombardia non introduce qualche cosa sul principio di sussidiarietà nello Statuto? Mi sembra estremamente difficile che la Regione Lombardia, ovvero altre Regioni, non si ponga il problema di alcuni principi grandi di comportamento, anche perché alla fine sono principi anche di organizzazione e di funzionamento. E’ mai pensabile che il Governo possa impugnare lo Statuto di una Regione perché disciplina il principio di sussidiarietà? Mi sembra
altrettanto
impensabile.
Allora,
in
realtà,
probabilmente, così com’è successo nella fase statutaria degli anni
70,
spazio
per
disposizioni
programmatiche
o
per
disposizioni preter constitutionem in qualche modo si aprirà. Due ultimi problemi: limiti e disciplina e legge elettorale. Limiti e disciplina: certo in questo momento siamo in una fase molto delicata, perché le Regioni vivono questa incertezza per cui non sanno quali sono le materie su cui si esplica la propria
33
potestà legislativa, perché la Legge Bassanini ha rovesciato il riparto fra Stato e Regioni, ma l’ha rovesciato con una norma che è norma di rango ordinario, ancorché la Corte Costituzionale con la sentenza 408 abbia dichiarato che questo rovesciamento è conforme a costituzione e quindi, certo, fino a che non si definisce questo passaggio, il passaggio o meno di una norma costituzionale
che
costituzionalizza
il
rovesciamento
della
clausola residuale, mi rendo conto che è complicata l’azione delle Regioni. Anche se devo dire che, probabilmente a un certo punto, se la riforma al titolo quinto non dovesse passare, probabilmente sarà comunque opportuno che con formule in qualche modo elastiche, che facciano riferimento alla 59 del ‘97, gli Statuti procedano. Dico questo anche perché in qualche modo occorrerà congelare a livello statutario... Se la riforma al titolo quinto non passa adesso,
ancora
legislatore politica
non
si
regionale
riesce
non
l’ancoraggio
a
preconizzare,
abbandonerei
statutario
del
alla
mera
allora
io
decisione
rovesciamento
delle
materie, ma in qualche modo forzerei la mano. In qualche modo, con formule che permettano alla Corte di non arrabbiarsi troppo, eccetera, io congelerei la 59/97 e il 112, cercherei
lo
strumento
statutario
per
congelare
ciò
che
è
successo in questa legislatura, cioè per congelare il principio del
rovesciamento
della
clausola
residuale
a
favore
delle
Regioni, facendomi forte non solo della 59 e del 112, ma anche
34
della
sentenza
408
del
‘98,
che
ha
dichiarato
che
questo
meccanismo era costituzionalmente legittimo. Quindi mi rendo conto che siamo un po’ ai margini, ma io legislatore regionale non
abbandonerei
questo
terreno,
cercherei
di
ancorarlo,
cercherei di creare una situazione per cui diventerebbe poi domani difficile allo Stato ribaltare tutto il meccanismo della 59. Il problema legge elettorale è il problema per cui il 122 prevede che il sistema di elezione sia stabilito con legge della Regione,
nei
limiti
dei
principi
fondamentali
stabiliti
con
legge della Repubblica. Qui c’è il duplice problema del se si possa agire prima ancora che emerga una legge ad hoc e il problema di quali sono questi principi. Allora, sul problema se si possa intervenire prima che esista una legge della Repubblica ad hoc io darei la risposta che è stata già data in generale sul problema della legislazione, del rapporto fra legge quadro e legislazione regionale. Se la legge ad hoc non interviene, le Regioni individuano i principi all’interno della legislazione esistente e quindi individueranno i principi all’interno del mattarellum
e
della
legislazione
di
contorno
che
c’è
nell’elettorale. Quali sono i principi e qual è...? Qui diventa un po’ più delicato, perché certo io ho qualche difficoltà sotto il profilo costituzionale a dire che principio è il sistema maggioritario misto, che principio della legislazione elettorale nazionale è
35
il sistema maggioritario misto. In realtà lo è sotto un profilo politico costituzionale principio, cioè pensare che alle Regioni si
facciano
leggi
elettorali
a
macchia
di
leopardo
è
politicamente e costituzionalmente difficile, però io non me la sentirei
di
dire
che
è
un
principio
della
legislazione
elettorale quello del sistema elettorale misto. Mentre invece la verità è che la legge elettorale regionale troverà
dei
principi
molto
generali
nella
legge
elettorale
nazionale, ma dovrebbe trovare, dovrebbe raccordarsi alla forma di governo regionale. Cioè il vero punto di raccordo della legge elettorale
regionale
non
solo
i
principi,
secondo
me
necessariamente ampi, della legge elettorale nazionale, ma sono i principi in termini di scelta sulla forma di governo che lo Statuto farà, è lì che la legge regionale si dovrà raccordare. Un’ultimissima battuta e chiudo: è un po’ questa sicuramente una fase..., l’ampiezza delle opzioni che oggi si pone di fronte al legislatore regionale
regionale
potrebbe
è
talmente
essere
tentato
ampia dal
che
farsi
il
legislatore
prendere
da un
meccanismo di paura, potrebbe essere tentato dal dire “Ragazzi, quanta roba devo fare, meglio che mi tengo Statuto vecchio più disposizioni transitorie”. Meglio che stiamo lì fermi fermi, introduciamo quelle quattro... o meglio nemmeno le introduciamo, riteniamo
applicabili
iure
proprio
quelle
quattro
o
cinque
disposizioni transitorie sul testo del vecchio Statuto. Be’, devo dire che, se passasse una scelta di questo tipo, io credo
36
che sia le Regioni italiane, ma il sistema politico italiano, non solo a livello regionale, ma a livello complessivo, avrebbe perso
un’occasione
di
rinnovamento
veramente
in
maniera
inaccettabile. Io credo che la sfida che si pone ai legislatori regionali con questa vicenda dei nuovi Statuti sia molto elevata e che vada assunta
nella
pienezza
anche
delle
difficoltà,
ma
che
vada
assunta in pieno. Questa è una valutazione che esorbita forse un po’
dai
temi
costituzionali,
ma
mi
sembrava
importante
sottolineare. Io vi ringrazio, vi chiedo scusa se sono scivolato un po’ più in là e rimango naturalmente a disposizione. Grazie. Presidente ZORZOLI: Siamo
noi
indubbiamente
a
ringraziare
il
Professore
per
l’ampiezza del suo excursus e anche per gli spunti che ha voluto darci con molta onestà intellettuale, ben precisando posizioni che possono essere anche trasversali, ma che saranno oggetto certamente delle nostre discussioni. Io direi che senza abusare del tempo del Professore ci resta, però, un qualche spazio per qualche puntualizzazione e darei subito la parola all’Onorevole Martinazzoli, che me l’ha chiesta.
Presidente MARTINAZZOLI: Naturalmente rapidamente
ringrazio vorrei
anch’io
sottolineare
il
Professore
alcuni
e
aspetti
per
andare
della
sua
relazione che mi sembrano molto importanti. Sottolineo quello
37
che in me è più adesivo ..., per esempio in ordine al tema elettorale
sarei
molto
d’accordo
anch’io,
quindi,
ad
avere
opinioni autorevoli e importanti sulla circostanza che non può il legislatore regionale attendere all’infinito la norma quadro. Nessuno mi convincerebbe mai a credere che un principio politico costituzionale
sia
il
mattarellum,
mentre
so
che
principi
politici costituzionali sono il suffragio universale, il voto segreto e tutte quelle cose lì, che sono già scritte su tutti i muri d’Italia e non hanno bisogno di altre precisazioni. Credo
che
sia
importante
sottolinearlo,
perché
è
difficile
immaginare un legislatore regionale che voglia appunto assumere l’occasione storica che ha e non declinarla, che non tenga conto del fatto che c’è un legamento intensissimo tra forme di governo e regola elettorale, quindi è difficile confezionare Statuti, rimandando
all’infinito
e
non
avendo
un’idea
coerente
della
regola elettorale. Be’, vede, c’è un punto, una domanda molto precisa, perché ammetto di appartenere alla categoria, adesso non mi ricordo come li ha definiti il professore, ma insomma quelli “o una cosa o l’altra”, l’aut aut. Non so se questo è un connotato dei centralisti, del centro sinistra, io li ho tutti, sono iettature che porto in giro mi stanno bene. La domanda è: qualche volta ho l’impressione che invece da parte dei decisionisti si sollevino fanfare
sul
principio
del
presidenzialismo,
poi
però
ci
si
ritrova lì nei Consigli regionali e allora bisogna studiare come
38
li recuperi a qualche funzione. Lì però il Professor ... Galiani ci ha insegnato che non è possibile fare la referenza a qualcuno senza offrire la schiena a qualcun altro, insomma o si riequilibra la situazione o... Mi pare di capire che si possono ricavare degli spazi di autonomia pur
all’interno
delle
regole
dell’elezione
diretta
del
Presidente. La domanda è molto esplicita: questo significa che è possibile
una
lettura
riequilibratrice
di
quello
squilibrio
secondo me radicale e insopportabile che c’è sul piano del potere
di
scioglimento
come
corollario
delle
decisioni del
Presidente? Questa è la domanda, secondo me, riguardo al tema centrale delle politiche costituzionali. Io non credo che sia possibile, per esempio sarebbe possibile inventarsi un’elezione diretta e poi una sfiducia costruttiva? E’ su questo che, se avete capito anche voi così, capirete che sono molto curioso di sapere se c’è qualche spunto in più. Terzo
aspetto,
invece,
è
un’adesione
molto
convinta,
non
possiamo pretendere di elevare a fonte costituzionale primaria gli Statuti regionali se non li attrezziamo per la loro tutela, quindi
sono
molto
d’accordo
insomma.
Non
sarà
una
Corte
Costituzionale regionale, manterremo l’unità della Costituzione, ma strumenti sanzionatori di eventuali violazioni ordinamentali questi
sì
li
dobbiamo
avere.
E
domanda
è:
eventualmente
l’esecuzione di questa sanzione potrebbe essere ipotizzata in
39
capo al Presidente del Consiglio regionale? Lo domando perché dovremo pur trovare una serie di garanzie e poi però una sede che abbia la forza di eseguire i verdetti di garanzia. Ultima considerazione, ma questa, Professore, ammetto è fuori dall’immediatezza dei temi imposti, e però ha riguardo appunto all’ambito delle norme di principio statutario, non a caso lei ha
evocato
il
sfogliando
un
intervento
del
assevera
che
tema
della
numero
recente
Presidente il
sussidiarietà.
credo
della
della
Trovavo
rivista
Regione
federalista
suggestivo,
“Ideazione”,
Lombardia, è
la
il
forma
un
quale della
sussidiarietà. E una nota al Professore che ci ha parlato prima, il quale secondo me più correttamente personalmente spiegava che invece c’è una tendenziale rotta di collisione fra sussidiarietà e federalismo. Allora siamo a un crocevia forte, mi pare, o no? Perché la scelta,
l’opzione
è
radicale
tra
un
sistema
di
autonomie
autoritarie e invece un modello federale, chiedevo anche qui se ho letto bene.
Presidente ZORZOLI: Vista la complessità direi di rispondere. Prof. CARAVITA: Io non posso non essere onorato dell’attenzione dell’Onorevole Martinazzoli,
legge
le
poche
righe
che
avevo
scritto
su
“Ideazione”, io non devo naturalmente difendere la posizione del
40
Presidente
Formigoni,
ma
devo
semplicemente
spiegare
la
mia
posizione. Io personalmente ritengo che il federalismo sia uno strumento
di
organizzazione
dei
sistemi
politici,
sia
uno
strumento fortissimo di bilanciamento democratico all’interno di sistemi
politici
inevitabilmente
accentrati
sul
ruolo
dei
governi nazionali e ritengo peraltro che il federalismo assuma il
ruolo
di
contrappeso
rispetto
alla
possanza
dei
Governi
nazionali, che tradizionalmente nell’800 e nella prima fase del ‘900 aveva l’opposizione parlamentare. Se ci guardiamo in giro, vediamo che il ruolo del contrappeso oggi non ce l’hanno più le minoranze parlamentari, ma ce l’hanno gli esecutivi regionali o statali di collocazione diversa o comunque
entrano
fortemente
a
comporre
uno
strumento
di
contrappeso. Io ritengo che il federalismo sotto questo profilo sia un forte strumento democratico, un fondamentale strumento democratico, ma ritengo che di per sé non sia lo strumento di attuazione
della
sussidiarietà,
cioè
che
sicuramente
anche
avvicini le decisioni a livello territoriale più coinvolto, sia uno
strumento
sussidiarietà
di
sintesi
non
necessario,
federalista
rischia
perché di
altrimenti
una
dissolversi
nel
municipalismo. Qualcuno mi ha accusato di essere un antimunicipalista, io non sono un antimunicipalista, dico che non è possibile l’Italia degli 8200 Comuni. La Legge 59 era una legge che portava allo sfaldamento
del
Paese
fra
8
mila
41
municipalismi.
Allora
il
federalismo
regionalista
è
il
necessario
contrappeso
ad
una
sussidiarietà che, se interpretata localisticamente, porta allo sfaldamento, ma non ritengo che di per sé il federalismo sia la declinazione della sussidiarietà. Probabilmente è uno strumento che
insieme
sistemi
alla
sussidiarietà
politici
bilanciati,
locale
ma
permette
questa
è
di
una
costruire
posizione
non
politica, ma di riflessione istituzionale insomma. Se dovessi dare
una
posizione
politica,
forse
assumerei
una
posizione
diversa. Io non riesco a condividere la posizione di Augusto Barbera dell’aut aut, mi sembra una posizione troppo rigida e quindi io dico
da
un
punto
di
vista
costituzionale
non
ritengo
costituzionalmente, ragionevolmente e razionalmente sostenibile la tesi che il modello dell’elezione diretta o si assume in tutte le sue sfumature, in tutte le sue applicazioni della 1/99, o si assume così o non si può far nulla. Per cui o abbandoni quel modello e vai verso l’elezione consiliare e allora ti sbizzarrisci oppure sei costretto a tenerti tutta la 1/99. Io non riesco a crederci sotto un profilo costituzionalistico. Poi
se
sotto
mantenere
quel
eccetera,
non
un
profilo
modello, spetta
politico
possa a
possa
essere
me
essere
opportuno
dirlo.
Sotto
opportuno
modificarlo, un
profilo
costituzionalistico io credo che gli spazi per ragionare su elezione diretta e rimodulazione dei rapporti fra Consiglio e Giunta
secondo
me
ci
sono,
sotto
42
un
profilo
strettamente
costituzionale, che non è un profilo politico naturalmente. Io qui non sto parlando sotto il profilo politico. Secondo me gli spazi ci sono, se poi sia opportuno assumerli questa è un’altra decisione. Nel corso della relazione forse io non ho sottolineato una cosa che secondo me invece è importante, è che Statuto e regolamento consiliare - l’ho accennato, ma forse andava sviluppato di più e non
ho
possono
fatto
in
tempo
–
devono
costituzionalmente,
politicamente,
costruire
e
uno
costruire
mi
necessariamente,
parrebbe
Statuto
anche
opportuno
dell’opposizione
e
uno
Statuto della rappresentanza politica. Cioè il difetto della 1/99 è la mancanza di uno Statuto non solo e
non
tanto
dell’opposizione,
rappresentanza,
cioè
non
rappresentanza
politica.
ma
di
emerge
qual
Allora
questo
uno
Statuto
della
lo
Statuto
della
è
è
un
passo
che
sicuramente gli Statuti possono costituzionalmente fare e forse è
anche
opportuno
che
lo
facciano,
ma
poi
naturalmente
l’opportunità è una valutazione che dipende dalle contingenze politiche. Sulle altre due cose che ha detto l’Onorevole Martinazzoli siamo assolutamente
d’accordo,
mattarellum,
ma
sono
il i
principio principi
secondo
me
dell’articolo
non
è
il
48
della
Costituzione, quindi è lì che dobbiamo andare a guardare. E anche a me parrebbe opportuno pensare a strumenti di tutela del rapporto tra le fonti insomma, altrimenti poi dopo li troviamo,
43
li moduliamo. A chi affidarne l’esecuzione, se è un problema di rapporto fra legge regionale e Statuto regionale, forse è il Presidente del Consiglio
che
Consiglio
interrompe
dice
il
“Signori,
procedimento, mi
sono
il
Presidente
rivolto
al
del
Conseil
Constitutionnel, mi ha detto che questa legge non rispetta un principio, invade una riserva di regolamento”, quel che l’è, il procedimento si interrompe. Un meccanismo di questo tipo si può pensare, no? Su richiesta di una Commissione o di un x di Consiglieri, o del Presidente della Giunta, o del Presidente del Consiglio, il Presidente del Consiglio investe l’organo della decisione del rapporto
sicuramente
fra
legge
in
itinere,
perché
dobbiamo
parlare di una legge in itinere, perché se no sconfiniamo sul problema
dell’invasione
Costituzionale,
delle
interrompe
il
competenze
della
procedimento,
si
Corte rivolge
all’organo, l’organo dice “Sì, non ci piace prevedere già nello Statuto
che
il
Presidente
interrompa
il
procedimento”.
Un
meccanismo di questo tipo è possibile. Più difficile è capire invece come sanzionare il rapporto fra altri atti e Statuto, però insomma qualche meccanismo per cui all’interno del procedimento di formazione dell’atto, qualcuno che non dev’essere qualcuno troppo piccolo, perché se no rompe troppe, dev’essere qualcuno con una robustezza, o istituzionale o
politica
o
numerica,
possa
44
interrompere
il
procedimento,
evocare la decisione dell’organo e conseguentemente far bloccare il procedimento, secondo me è ipotizzabile una cosa di questo tipo.
Consigliere STRIK LIEVERS: Grazie. Innanzitutto vorrei anch’io unirmi al ringraziamento, perché davvero questo mi pare un contributo di estrema utilità ai nostri lavori. A partire dal punto su cui io vorrei porre due domande, la prima mi pare quella del nodo fondamentale che è quello se è valido l’aut aut di Barbera o non è valido. E’ questo il punto vero, perché risolvere questo in un senso o nell’altro vuol dire consentire un indirizzo o un indirizzo tutto diverso al lavoro di rifondazione statutaria a cui siamo chiamati evidentemente. Ora, qui mi pare che il problema è che siamo di fronte ad una contesa fra due scuole di interpretazione costituzionale, io parlo da analfabeta della materia insomma, rispetto a cui credo che
il
problema
politico
che
noi
abbiamo
di
fronte
come
Consiglio, il mio auspicio sarebbe condividere pienamente la proposta interpretativa che qui ci è stata data, perché io credo che, se noi dovremo procedere nella riforma statutaria, avendo il vincolo rigido dell’aut aut, cioè di questo nesso fra la Legge 1/99 e il 126, come è prospettato, credo che la nostra possibilità di definire autonomamente un modello di governo è ridotta dell’80% praticamente, mi pare.
45
Quindi credo che il problema politico che noi abbiamo è quello di superare questo vincolo, se vogliamo..., a meno che non siamo d’accordo
nel
mantenere
questo
che
però
pare
anche
un
orientamento diffuso tra noi che si debba trovare il modo di superare questo vincolo, questo rapporto di reciproco ricatto fra il Consiglio e il Presidente, che l’interpretazione rigida darebbe. Però il problema che politicamente abbiamo di fronte è che oggi non
abbiamo
ragione
al
la
sicurezza
Professor
che
Caravita
la
Corte
piuttosto
Costituzionale che
al
darà
Professor
Barbera, quindi è chiaro che, se noi procedessimo alla riforma costituzionale, basandoci sull’interpretazione di Caravita, a cui io sarei molto favorevole, però poi ci trovassimo smentiti dalla Corte Costituzionale, l’esito non sarebbe brillante quanto meno. Allora, per approfondire questo, mi pare che, se ho ben colto, il nucleo dell’interpretazione di Carovita è quella che il 126 definisce elezione diretta, supponendo che l’elezione diretta è quella fino alla virgola definita dalla Legge 1/99. Adesso io purtroppo non ho sotto mano e non mi ricordo a memoria il 126. A mia memoria però questa definizione esplicitamente non sta nel 126, si parla di elezione diretta, non si dice elezione diretta ai sensi della legge 1/99. Per cui da questo punto di vista quantomeno c’è una plausibilità di ragionamento, ma la certezza non l’abbiamo. Mi pare che questo rimane il nodo della...
46
Allora un’ipotesi che era stata avanzata prima non da me, mi pare da un altro collega nel nostro dibattito, su cui sarebbe molto interessante avere la sua valutazione, se volendo inverare la
tesi
di
Caravita,
ma
insomma
per
cautelarsi,
se
sia
plausibile immaginare una soluzione che, mantenendo la sostanza dell’elezione diretta, ma rinunciando alla forma dell’elezione diretta, cioè prospettando un’elezione diretta attraverso la formula del collegio dei grandi elettori, che potrebbero essere gli
stessi
membri
del
Consiglio
regionale,
che
nella
prima
seduta potrebbero essere i grandi elettori e magari vincolati a un’indicazione,
cioè
analogamente
a
quello
che
succede
per
l’elezione del Presidente degli Stati Uniti, in questo caso l’elezione non sarebbe diretta, ma la sostanza rimarrebbe quella di un’elezione diretta e in questo caso allora assolutamente il rapporto tra il 126 e la legge 1/99 cadrebbe al di fuori dei miei dubbi, su questo posso chiedere una sua valutazione. Poi l’altro punto che vorrei sollevare è legato a quest’ultima questione
che
è
stata
appena
dell’opposizione
o,
controllo
Consiglio
rispetto
Nell’ipotesi
che
del
direttamente.
più
posta,
ampiamente,
quella
quella al il
dello
dei
status
poteri
Presidente Presidente
di
eletto eletto
sostanzialmente rimanga..., perché oggi la figura della fiducia è
teoricamente
esistente,
ma
di
fatto
praticamente
non
c’è
all’atto pratico, salvo casi estremi. Allora il potere di controllo che nell’ordinamento parlamentare
47
è legato alla possibilità della fiducia, il potere di controllo del legislativo in ogni momento, ove ci sia uno scollamento fra le indicazioni del legislativo e l’azione dell’esecutivo, può scattare la fiducia. Non essendoci questo sostanzialmente, al di là della previsione teorica della fiducia, se dovesse rimanere, quale può essere la strada per dare forza, al di là dei casi estremi, al potere di controllo del legislativo? Mi pare che non sia immaginabile nel contesto che abbiamo di fronte la possibilità della fiducia individuale ai membri della Giunta o no? Perché allora in questo caso evidentemente ci sarebbe... Quali possono essere allo stato dell’elaborazione della
dottrina
costituzionale
le strade
da
questo
punto
di
vista? Grazie.
Consigliere BISCARDINI: Anch’io
naturalmente
mi
associo
ai
ringraziamenti.
Pongo
soltanto, in modo anche un po’ schematico, tre questioni, due di ordine generale e due che attengono ai lavori e alla necessità di organizzare un po’ da subito i lavori di questa Commissione e anche potrebbero regolare i lavori del Consiglio. Sulle due questioni generali, sono dei pareri come dire interpretativi, lei prima ha fatto un accenno al problema dei Comuni, dando subito un giudizio che io non condivido, cioè che l’Italia non funziona perché ne ha 8 mila, visto che la Francia funziona benissimo e ne ha 35 mila di Comuni.
48
Detto questo, la domanda di interpretazione è: dentro i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, qual è il ruolo degli Statuti regionali nell’organizzazione e nel funzionamento delle autonomie locali? Perché il problema c’è non solo in termini di definizione di rapporto per pari dignità o parità di comportamenti,
ma
proprio
nel
tentativo
di
organizzare
diversamente la nostra Regione e anche proprio dei Comuni. Seconda
questione,
anche
questa
di
natura
interpretativa,
c’entra il problema del presidenzialismo, però volevo in questo sì capire meglio il suo parere, cioè la mia interpretazione è che l’elezione diretta del Presidente e delle Giunte regionali sia stata posta dal Parlamento che ha modificato la Costituzione più per assecondare un’esigenza popolare, che fa apparire il miglior
funzionamento
delle
istituzioni
di
questo
Paese,
se
vengono eletti direttamente coloro che ne sono a capo perché poi per il resto è molto timida. Anzi rispetto alle cose che diceva il Consigliere Strik Lievers, proprio perché sul piano formale è prevista la sfiducia, nel bene o nel male, che poi sia inapplicabile o sia difficilmente applicabile
non
importa
molto,
sostanzialmente
l’elezione
diretta del Presidente della Giunta, mi sembra lei abbia detto, non ha introdotto un modello presidenziale. Ecco, questo è il punto. Tant’è che la questione della modifica dell’eventuale elezione del Presidente non è dentro la possibilità che le Regioni hanno di modificare la legge elettorale delle Regioni,
49
ma è dentro proprio lo Statuto, quindi condiziona chiaramente tutta la ridefinizione di questa materia dell’elezione diretta del Presidente alla forma di governo che la Regione intende darsi. Le
altre
due
questioni
sono
pratiche
e
anche
riguardano
l’attività odierna del Consiglio regionale, una è questa cosa dell’approvazione dello Statuto per parti, che lei ha detto, e io sono abbastanza convinto, anzi condivido le cose che lei ha detto, però volevo riassumere per vedere se ho capito bene. Sostanzialmente lei dice che non dobbiamo modificare il vecchio Statuto con le regole del vecchio Statuto, dobbiamo modificare il
vecchio
Statuto
con
le
regole
della
1/99,
perché
c’era
un’interpretazione che passava tra i corridoi che, se non era possibile fare lo Statuto per parte, era possibile per parte modificare lo Statuto vigente con le procedure che portavano prima all’approvazione o alla modifica dello Statuto vigente. Se appunto è in vigore ormai la 1/99 per tutte le modifiche statutarie, la domanda è, forse ha già risposto, ma non ho capito bene: alla fine lo riapproviamo tutto in una volta? Se lo modifichiamo
per
parti,
se
introduciamo
delle modifiche per
parti, poi alla fine lo riapproviamo tutto o approviamo l’ultima parte mancante? Perché questo è stato posto anche qui in una riunione di Commissione, perché si presuppone che non è detto che il quadro generale dello Statuto modificato possa venir fuori
per
parti,
o
addirittura
50
che
ci
si
accorga
nell’approfondimento
delle
parti
diverse
dello
Statuto,
che
praticamente alla fine abbiamo sbagliato ad approvare la prima, cioè nel senso non so perché, per fretta, per considerazioni varie. Poi alla fine non torna il quadro, cioè mancando la cornice di partenza non torna il quadro. L’ultima cosa è sui regolamenti, questa è una questione di grande attualità, come lei può capire è questione di oggi. Ogni volta nelle Commissioni ordinarie noi solleviamo il problema che i regolamenti non sono passati alla propria utenza della Giunta regionale, lei prima invece ha dato questo passaggio come un dato certo. Io chiedo il suo parere, rimango nel fatto che l’eliminazione dell’articolo 1 della 1, cioè quello che toglie la parola “e regolamentari”, abbia spostato la questione “e regolamentari” agli Statuti, non abbia di per sé detto che la Giunta è già lei oggi competente delle materie regolamentari, tant’è che siamo poi nelle mani del TAR, qualora ricorressimo, e quindi
siamo
nelle
mani
di
un
organismo
che
non
fa
giurisprudenza, quindi si può...
Consigliere BRAGAGLIO: Mi associo anch’io ai ringraziamenti e agli apprezzamenti per gli stimoli e le sollecitazioni che sono venute dalla relazione. Una
prima
conclusione,
riflessione difficilmente
che
ci
è
se
ho
ben
sottoposta,
praticabile
una
51
delle
capito è
la
quella ipotesi
traccia
di
di
ritenere
che
avevamo
considerato nella riunione precedente, cioè che sia possibile in maniera non problematica immaginare un percorso di revisione a parti, a pezzi dello Statuto stesso, perché là dove – io in questo convengo – è astrattamente possibile, perché è possibile poter selezionare le parti, è del tutto evidente che, là dove per ogni singola modifica si rende necessaria l’applicazione dell’iter previsto, compreso il referendum, questo in qualche misura
credo
renda
molto
difficile
appunto
ragionare
sulla
possibilità di modifiche a parte del vecchio Statuto verso il nuovo Statuto. Ma c’è soprattutto una motivazione di natura sostanziale, perché io ho trovato di grande interesse l’ambito di valutazioni che qui veniva suggerito, perché la logica che ci porta a rifiutare l’aut aut, che in qualche misura rendeva molto semplificabile il nostro
percorso,
o
il
modello
presidenziale
o
il
modello
parlamentare, credo che l’adozione di una soluzione di tipo appunto binario avrebbe in qualche misura reso più facile il nostro percorso. Il modello c’è già, o si accetta quello già delineato dalla 1/99 oppure si ritorna sul vecchio modello. Potevo
immaginare
un
lavoro
anche
di
Commissione
un
po’
conseguente, cioè due modelli sono chiari, si sceglie il modello A, B e si prosegue su quello. Invece, torno a ripetere, io ho trovato interessante la pista di ragionamento che veniva sottoposta, perché conferisce al lavoro della nostra Commissione e del Consiglio invece uno spazio di
52
riflessione enormemente più impegnativo, per cui anche da questo punto di vista mi sembra importante ragionare su un percorso di Commissione che tende a dare un assetto di natura sistematica alla revisione statutaria. Vengo rapidamente ad alcune considerazioni, ma anche domande, come hanno già fatto alcuni colleghi che mi hanno preceduto. Proprio
perché
noi
abbiamo
davanti
un
modello
che
sbrigativamente, ma anche con una certa approssimazione, può essere definito presidenziale, perché ad esempio mi pare che sia l’unico modello che in Europa non abbia riscontri, che prevede con un unico voto la possibilità di eleggere contemporaneamente l’assemblea e il capo del Governo, cioè noi abbiamo forme di elezioni che comportano comunque una distinzione, a cominciare da
quello
americano,
legittimazione, discutibile
che
anche
comporta la
possa
comunque
modalità essere
una
prevista considerata
distinzione dalla tout
1/99
di è
court
presidenziale. Questo che cosa comporta? Comporta a mio modo di vedere non solo delle conseguenze che, ad esempio, non rendono automatico lo scioglimento del Consiglio, là dove venisse meno il Presidente della Giunta perché, se noi individuiamo il percorso, diciamo la terza via, che non ci rende obbligatoria l’applicazione degli automatismi previsti dalla 1/99, questa mi pare la sua tesi di fondo, io sono per spingere in questa direzione con convinzione, non per andare verso un modello proporzionale, lo dico subito,
53
ma per mantenere gli elementi di vantaggio, perlomeno che io ritengo di vantaggio, di un modello che in qualche misura affida all’elettorato l’espressione diretta, senza dovere per questo accettare
automatismi
che
consideriamo
o
considero
io
discutibili. Il primo è quello che ho accennato e cioè, anche là dove si mantiene
in
campo
attraverso
un
unico
voto
l’elezione
e
dell’assemblea e del Presidente, perché già questo non è un elemento scontato nelle esperienze elettorali di altri Paesi europei,
trovare
quelle
forme
che
individuano
sì
una
responsabilità diretta dell’elettorato, ma da cui non si debbano trarre gli automatismi che la 1/99 prevede, lo scioglimento del Consiglio,
l’impossibilità
di
esprimere
una
sfiducia
nei
confronti di singoli Assessori. Perché è vero che c’è un elemento di diretta legittimazione del Presidente, ma credo sia difficile sostenere – ma mi pare essere questa la sua tesi che ha sostenuto in un’altra occasione – che sempre la responsabilità dei singoli Assessori debba far capo alla responsabilità globale e personale del Presidente della Giunta.
Perciò
ad
esempio
prevedere
possibilità
di
poter
incidere su singole parti di programmi e di conseguenza di responsabilità per quanto riguarda meccanismi di sfiducia di singoli Assessori. L’altro
punto
programma.
che
Dove
mi sta
pare
importante
scritto
54
che
è un
la
questione
modello,
del
seppure
tendenzialmente presidenzialista, debba esautorare al punto tale il Consiglio da non potere esprimere parere sui programmi di governo, su cui il Consiglio con l’attività legislativa sarà chiamato a pronunciarsi? Io ho sempre trovato molto discutibile che
ci
possa
essere
un
programma
elettorale
che
diventa
automaticamente programma di governo, semplicemente informato il Consiglio regionale, che poi deve approvare il piano regionale di
sviluppo,
che
è
l’inveramento
del
programma
elettorale,
dentro una sequenza logica di tipo giuridico, che mi pare non abbia né capo né coda. Perché non riesco a capire in base a che cosa un programma di natura
elettorale
debba
avere
quell’elemento
vincolante,
di
legittimità, che oggi invece viene accreditato. Perciò riportare all’interno
dell’assemblea
legislativa
anche
l’elemento
dell’attività legislativa in termini appunto programmatici. Sono tutti passaggi– li ho brevemente accennati, magari non in modo così chiaro come avrei voluto – che mantengono in capo all’elettorato mantiene
in
un’indicazione capo
forte
all’elettorato
un
di
chi
deve
principio
governare,
maggioritario
perché dà stabilità ai governi attraverso una legge elettorale che
attribuisce
un
premio
di
maggioranza,
ma
non
ha
come
derivato e come conseguenza una irresponsabilità quasi assoluta del Consiglio nei confronti della Giunta, nei confronti del possibile venir meno del Presidente, nei confronti dei programmi stessi.
55
Da
ultimo
due
domande
e
considerazioni.
Volevo
chiedere
l’opinione del Professore sulla questione della separazione, diciamo, dell’Assessore rispetto alla figura del Consigliere regionale; so che sono state ipotizzate anche in questa sede linee
che
mi
suscitano
un
qualche
interrogativo,
più
che
contrarietà, una qualche perplessità, ad esempio la soluzione un po’
a
fisarmonica,
cioè
uno
diventa
Assessore,
sospende
l’attività, non interrompe nel caso in cui non dovesse più essere
riconfermato
Assessore,
viene
reintegrato
nel
ruolo,
magari com’è successo nel Consiglio regionale recentemente, in cui uno si scalda i muscoli e il mese dopo si ritrova di nuovo ad essere fuori dal Consiglio regionale. Perciò il problema del rapporto tra ruolo di Consigliere e ruolo di Assessore. La seconda domanda è la questione del voto. Io trovo discutibile che venga introdotto un principio maggioritario, cioè ci sia un premio di maggioranza e le maggioranze che sono richieste per il voto sullo Statuto sono inferiori alle maggioranze che vengono garantite alle forze di governo, il 60% e il 50% per il voto per lo Statuto. Noi abbiamo votato in Consiglio regionale nel 1999 una
modifica
che
richiedeva
una
maggioranza
qualificata,
se
ricordo bene, dei due terzi o quantomeno del 60%, perché, là dove si ritiene di qualificare la maggioranza per le modifiche dello
Statuto,
torno
a
trovo
ripetere,
garantisce
alle
discutibile
sia
forze
inferiore di
governo
56
che
questa
rispetto
a
attraverso
qualificazione, quello il
che
si
premio
di
maggioranza. Desideravo della
infine
presenza
regionale,
degli
cioè
costituzione
chiedere
il
a
una
enti
tema
tutti
sua
opinione
locali
di
gli
un
sulla
nell’attività
federalismo
effetti
di
legislativa
che
una
questione
preveda
seconda
la
Camera
rappresentativa delle autonomie locali. La ringrazio.
Presidente ZORZOLI: Grazie. Se non vi sono altri, volevo porre io due questioni molto più semplici su argomenti che il Professore ha toccato, in particolare
per
quanto
riguardava
il
rinnovamento
della
legislazione, se ricordo bene l’articolo 76 della Costituzione. Mi sembrava di capire che, suggerendo buon senso e prudenza, il Professore ci dicesse che qualche passo pur in contrasto - io uso da non addetto ai lavori questo termine brutale - con la Costituzione potrebbe essere fatto, in quanto il decreto legge è previsto espressamente solo per il Governo. Mi richiamo in analogia a un altro articolo della Costituzione, che
tocca
un
trasformazione Parlamenti, l’articolo
argomento in
gli 121
questa
di
cui fase
Assessori, della
si
dibatte
dei
i
Costituzione
molto,
Consigli
Ministri prevede
cioè
la
regionali
in
eccetera, che
il
perché
Consiglio
regionale si chiami Consiglio regionale, la Giunta si chiami Giunta, il Presidente si chiami Presidente e il Consigliere si chiami Consigliere.
57
Per
cui
volevo
capire
di
fronte
a
questa
aspettativa,
che
peraltro non è solo della nostra Regione perché se ne sta parlando molto, se anche in questo caso, con quella cautela e prudenza a cui lei si riferiva prima, sarebbe possibile superare quello che da una prima lettura dell’articolo sembrerebbe invece non superabile.
Prof. CARAVITA: Io
ringrazio
dell’attenzione
e
proverò
a
fare
qualche
riflessione sulle cose dette. Mi pare evidente naturalmente che le riflessioni sono riflessioni a carattere meramente personale e legate alla mia collocazione professionale di professore di diritto costituzionale e non ad altri ruoli che posso svolgere. Sono riflessioni dottrinali, costituzionali e quindi con tutto l’ambito di opinabilità che queste riflessioni possono avere. Io mi rendo conto che il nodo è il 126, il nodo vero è il 126 e intorno all’interpretazione del 126, o meglio il problema è l’interpretazione
di
quelle
formule,
salvo
che
lo
Statuto
regionale disponga diversamente, il vero nodo politico è nel 126, cioè l’ambito di derogabilità del 126. Il mio ragionamento in termini costituzionali segue questa linea di riflessione: principio maggioritario e principio di autonomia regionale sulla forma di Governo sono sullo stesso piano; il legislatore costituzionale ha previsto il modello maggioritario, ma
contemporaneamente
ha
previsto
58
che
le
Regioni
potessero
autonomamente decisioni
decidere
politiche
la
forma
di
fondamentali.
governo,
Ricordo
sono
peraltro
le
due
che,
nel
corso dei lavori preparatori, a un certo punto ci fu anche proprio su questi passaggi una serie di problemi nella 1/99. Se questi due principi sono sullo stesso piano, noi non possiamo dire
che
l’interpretazione
maggioritario
nelle
sue
che
congela
il
estrinsecazioni
principio è
l’unica
interpretazione possibile, ma secondo me noi non possiamo che dire che, fermi rimanendo tutti quei passaggi della 1/99 e del titolo quinto, in cui si definisce il ruolo di un organo, in cui si
definisce
il
tipo
di
organo,
occorre
il
Presidente
e
l’Ufficio di Presidenza, il Presidente rappresenta la Regione, eccetera, e queste mi paiono vincolanti, le norme sul raccordo fra organi rientrano nella decisione della forma di governo. E allora, sotto il profilo più… se vogliamo, da questa logica più
generale,
essendo
una
logica
di
interpretazione,
io
interpreto il 126 come legato a quella elezione diretta di cui all’articolo
5
un’interpretazione
delle e
disposizioni non
sono
transitorie.
in
grado
di
Questa dire
se
è è
l’interpretazione che poi prevarrà, perché sicuramente vi sono interpretazioni che spingono da altre parti. E non sono nemmeno in grado di dire se poi non sia invece preferibile il modello che dice “Teniamoci questo meccanismo di elezione diretta, pur con tutte le sue conseguenze negative, perché
se
no
il
sistema
si
59
sfalda”.
Se
io
faccio
un’interpretazione
letterale,
io
tendo
a
cercare
questa
interpretazione che io tenuto, A) se poi questa interpretazione prevarrà
non
lo
so,
B)
se
questa
interpretazione
sia
politicamente preferibile, non è il mio campo di analisi in questo momento. Secondo me, non è una forma di governo presidenziale, perché il raccordo fiduciario esiste e quindi si rientra negli schemi della forma di governo parlamentare, di una forma di governo... Il modello è il modello israeliano, il modello del legislatore costituzionale della 1 non è un caso che Barbera, che è quello che ha più teorizzato questo modello, l’aveva proposto anche a livello
nazionale,
lo
è
andato
a
ripescare
nei
lavori
preparatori della quarta Repubblica francese ed è un tifoso della forma di governo israeliano. Il modello è quella che viene chiamata forma di governo neoparlamentare. Il più agguerrito su questa cosa è Augusto Barbera, ma secondo me è tecnicamente parlamentare perché c’è il raccordo di sfiducia, sfumato, come extrema ratio eccetera, ma c’è. E’ vero che è l’unico caso di elezione distinta del Presidente della Giunta, è anche vero che nel modello tedesco, nei Laender tedeschi e nei Laender spagnoli il sistema elettorale dello Stato
permette
sostanzialmente
l’elezione
congiunta
del
Presidente del Consiglio, dell’assemblea della comunità del Land e del Ministro, del Presidente o del capo del governo spagnolo. Quindi è vero che noi abbiamo un voto disgiunto per l’elezione,
60
e in questo senso nel panorama europeo siamo un unicum a livello regionale, però è anche vero che almeno Spagna e Germania, i Laender
tedeschi
e
le
comunità
autonome
spagnole
hanno
un
modello che sostanzialmente è simile a quello italiano, perché con l’elezione del Parlamento del Land o del Parlamento della comunità autonoma si ha anche l’elezione del capo del governo regionale, mentre invece i modelli austriaco, francese e polacco sono modelli di elezione in Consiglio senza nemmeno il voto parlamentare. Io devo dire la verità, mentre continuo a ritenere aberrante all’interno
della
forma
di
Governo
parlamentare
la
sfiducia
individuale, perché significa una incisione sulla responsabilità collegiale
del
Governo
dell’esecutivo.
Quindi
io
continuo
a
pensare che nella vicenda Dini, al di là dei problemi politici, ci
sia
stato
un
errore
costituzionale
nella
scelta
della
sfiducia individuale, della sanzione della sfiducia individuale, perché in questo modo si incide, il Parlamento è in grado di incidere
sulla
responsabilità
che
nella
forma
di
governo
parlamentare è una responsabilità collegiale del governo. Io non vedo all’interno della forma di governo della 1/99 come aberrante
il
meccanismo
di
sfiducia
individuale,
salvo
poi
capire quali sono gli effetti, salvo poi capire se il Presidente è costretto o non è costretto a revocarlo. Ma poiché l’Assessore è
un
collaboratore
del
Presidente
nella
forma
di
governo
regionale attuale, il Consiglio regionale dice al Presidente
61
“Stai attento a quello là”. (...INT...) Qui secondo me dobbiamo distinguere tra la vicenda transitoria e la vicenda regionale: nella
vicenda
transitoria
– rispondo ad un’osservazione del
Consigliere Bragaglio – secondo me non era possibile altrimenti che non la presentazione in Consiglio del programma. Perché?
Perché
disciplinavano
noi
il
ci
voto
trovavamo
di
fiducia,
norme
statutarie
inapplicabili
nel
che
regime
transitorio della 1/99, quindi non si sapeva quale normativa applicare, perché non era applicabile la normativa del vecchio Statuto sul voto di fiducia o sulle procedure per l’investitura e l’approvazione del programma, non erano applicabili. Quindi nel vuoto normativo la scelta più corretta è stata secondo me quella del presentare il programma, punto. (...INT...) Però l’articolo 23, secondo me, è un articolo che è cado a seguito tutto
dell’articolo quanto
5
delle
inapplicabile
disposizioni l’articolo
transitorie,
23,
secondo
era me.
Naturalmente tutto è opinabile, io non me la sentirei di dire che
c’è
stata
ragionamento
una
giuridico
forzatura era
la
istituzionale,
parte
sul
raccordo
perché
il
Giunta
–
Consiglio, la fase genetica del rapporto Giunta – Consiglio è stata caducata dall’articolo 5 della 1/99. Si era di fronte a un Presidente
eletto
direttamente
e
che
sulla
base
della
sua
elezione diretta dirige la politica, rappresenta la Regione, articolo 1 e 2 delle disposizioni transitorie, il Presidente è investito con quell’elezione, nomina i componenti prima ancora
62
di andare in Consiglio e, quando va in Consiglio, presenta il suo
programma,
non
ha
bisogno
di
un
voto,
nel
regime
transitorio. Nel regime nuovo è una scelta statutaria. Secondo me, se nel regime nuovo si vuole mantenere elezione diretta, discussione e votazione,
discussione
e
scomposizione,
discussione
e
presentazione di mozioni, certo andrà raccordato con l’elezione diretta, quindi non si potrà costruire un sistema in cui c’è l’elezione diretta e poi il Consiglio va lì e gli scompone tutto quanto. No, andrà raccordato. Quindi, se si mantiene l’elezione diretta, andrà raccordata la presentazione e la discussione del programma del Presidente, a seguito di una sua elezione diretta, andrà raccordata con questo voto in Consiglio. Io non posso secondo me prevedere l’elezione diretta e poi la scomposizione del programma in Consiglio perché allora non c’è più l’elezione diretta, allora devo ragionare su una investitura popolare, poi ratificata in Consiglio, ma nulla vieta che ci sia un maggior livello di discussione. Secondo me in fase transitoria io non mi sento di criticare quella scelta. Procedure, rapporto con autonomie locali, inserimento degli enti locali: qui si tratta di discutere, poi era una battuta che va poi ridiscussa e interpretata, non è il caso adesso che mi soffermi su quel passaggio, è evidente che... (...INT...) Sì sì, ma insomma ho detto non discutiamo su questa cosa, se no la discussione non finisce più. Il problema che lei solleva è un
63
problema
delicatissimo,
perché
è
evidente
che
nel
regime
costituzionale italiano gli enti locali sono garantiti dal 128, perché lo Statuto degli enti locali è uno Statuto garantito dall’articolo
128
della
Costituzione
e
la
giurisprudenza
costituzionale e la legislazione nazionale hanno esaltato questa garanzia costituzionale degli enti locali nel 128. E’ altrettanto evidente però che una qualche formula di raccordo per
cui
le
Regioni
possono
reintervenire,
il
problema
è:
l’attribuzione delle funzioni può essere fatta dalle Regioni sì o
no?
Questo
è
il
problema.
Quanto
può
lo
Stato
giocare
sull’attribuzione delle funzioni? Allora, qui un parametro è stato dato dalla 408 del ‘98, dal 112 e 408, la sentenza, la quale ha detto “Lo Stato nei confronti degli enti locali sulle sue materie fa quello che vuole, sulle materie statali fa lui quello che vuole, sulle materie regionali le Regioni un qualche spazio di ridistribuzione nel rispetto del 128 ce l’hanno”. Ora, secondo me, io preferirei, se io vado a guardare i modelli europei vedo che le Regioni hanno poteri ordinamentali sugli enti
locali,
in
Germania…
L’unico
modello
di
regionalismo
paritario è il modello francese, in Francia c’è un articolo che dice che nessun ente locale ha funzioni di tutela su altri enti locali ed è proprio l’idea di un regionalismo tutto paritario, in cui Regioni, dipartimenti e Comuni sono tutti sullo stesso piano, ed è l’unico caso in Europa. In Spagna, Germania, Austria e Svizzera, il livello regionale ha
64
poteri ordinamentali sugli enti locali, noi sappiamo che abbiamo il limite del 128 ed è evidente che va rispettato. (...INT...) Gli Statuti speciali hanno poteri ordinamentali. Introduzione degli enti locali nel procedimento legislativo: la riforma del titolo quinto prevede l’istituzione di forme di Camere e di autonomie inserite nel procedimento legislativo. Io personalmente non avrei nulla in contrario, i due rilievi sono uno un rilievo di carattere comparatistico, non esistono modelli di bicameralismo regionale, in Europa tutti i modelli delle assemblee rappresentative regionali sono monocamerali, tranne il Senato
della
bicamerale,
Baviera con
che
un
la
Baviera
Senato
parte
aveva
un
Parlamento
territoriale
e
parte
corporativo, cosa divertentissima abrogato con referendum. Il Senato
bavarese,
la
seconda
Camera
della
Baviera,
è
stato
abrogato con un referendum costituzionale; era l’unico caso di seconda Camera regionale. L’altra osservazione è un’osservazione di carattere politico, come
dire
il
rischio
di
un
appesantimento
delle
procedure
decisionali; ma superati questi problemi di carattere politico, secondo me non c’è un problema costituzionale a introdurre, nelle forme che potranno essere introdotte, gli enti locali nel procedimento
legislativo.
Sul
problema
Statuto
la
mia
interpretazione è questa: noi dobbiamo distinguere all’interno del 123 una parte sostanziale e una parte procedurale, il primo comma è la parte sostanziale, la Regione e lo Statuto, eccetera
65
eccetera. Lo Statuto c’è e non può non esserci, oggi lo Statuto è ancora il
vecchio
Statuto,
che
in
parte
è
abrogato,
in
parte
è
inapplicabile e viene colmato dalle disposizioni transitorie della 1/99, in particolare dall’articolo 5. Le norme procedurali sono 2° e 3° comma, ora il principio è che le norme procedurali si applicano da subito, quindi qualsiasi modifica dello Statuto non può che essere fatta da ieri e sicuramente da domani, anche da ieri, che con le norme procedurali del 2° e del 3° comma. Quindi, se si vuole modificare il vecchio Statuto, non si può che modificarlo con le nuove procedure.
Presidente ZORZOLI: Domanda aggiuntiva, scusa: si sottopone a eventuale referendum solo la parte modificata o tutto lo Statuto come risulta con la parte modificata?
Prof. CARAVITA: Dipende che cos’è la legge regionale, che cosa fa il Consiglio regionale.
Se
il
Consiglio
regionale
approva
una
modifica,
secondo me si approva una modifica, secondo me dipende dalla struttura
dell’altro
e
quindi
si
approva...
(...INT...)
Lo
Statuto non è l’entità monadica Statuto, sempre lui, solo lui, lo Statuto è l’atto. La Regione ha uno Statuto, questo Statuto
66
sarà approvato un pezzo oggi, un pezzo domani, un pezzo fra sei mesi, un pezzo ieri, un pezzo l’altro ieri. Il 123 non può essere interpretato dicendo che esiste una monade in un iperuranio Statuto, approvato una volta per tutte. È norma che regola le procedure di approvazione dell’atto Statuto e quindi,
così
costituzione
come e
le
delle
procedure
di
approvazione
dell’atto
leggi di revisione costituzionale sono
quelle del 138, le procedure di approvazione dello Statuto sono quelle esiste
del
123.
l’atto
Non
esiste
Statuto.
Io
una lo
monade voglio
iperuranica
Statuto,
modificare,
voglio
aggiungere Lecco, Lodi mi sta antipatica e non la aggiungo e la procedura di inserimento di Lecco nell’articolo 2 segue il 123. (...INT...) Lo Statuto è approvato in ogni caso, ma non c’è... (...INT...) Ma non c’è, non possiamo...
Presidente ZORZOLI: Il problema era che il popolo, trovandosi davanti anche le parti non
modificate,
potrebbe
respingere
lo
Statuto
non
per
la
modifica che è stata fatta, ma per una parte che già...
Prof. CARAVITA: Io non riesco sinceramente… secondo me, quello Statuto significa lo
Statuto
se
viene
riproposto,
ma
anche
le
modifiche
statutarie, perché altrimenti noi, se lo interpretiamo nel senso
67
che lo Statuto è approvato così, paradossalmente non avremo il regime delle modifiche statutarie. Il 123, 2° e 3° comma, è regime
di
statutarie.
approvazione Se
noi
dello
Statuto
interpretiamo
il
e
123
delle dicendo
modifiche che
è
lo
Statuto, abbiamo il regime di approvazione dello Statuto e non abbiamo
paradossalmente
il
regime
di
approvazione
delle
modifiche statutarie e quindi il 123, 2° e 3° comma, non può che essere regime di approvazione dello Statuto, se si decide di farlo tutto quanto, e delle modifiche statutarie, se si decide di farle una per volta. Perché se no ci viene a mancare il regime di approvazione delle modifiche, il che mi sembra un’interpretazione che vuole essere testualmente ancorata, ma illogica, perché poi mi perdo per strada le modifiche statutarie. Come le faccio le modifiche statutarie, se il 123 io lo leggo come l’approvazione dello Statuto tra virgolette? Non ho più il regime di approvazione. Quindi il 123 è il regime di approvazione dello Statuto, se si decide politicamente di farlo tutto insieme, delle modifiche statutarie se si decide politicamente di mettere prima Lecco, poi Lodi e poi uno per volta. Sinceramente, mentre sul problema forme
di
governo
interpretazioni
che
dichiaro
tutto
comunemente
il
mio
saliranno,
affidamento su
questo
io
alle non
riesco a trovare altri..., mi sento di difenderla fino in fondo e quindi si applica sulle singole approvazioni secondo me e da subito.
68
Problema regolamenti: io su questo sono l’ultima persona per poter parlare, perché sono stato uno di quelli che ha sostenuto il passaggio in Giunta immediato, spero di non essere fucilato sul posto. Io ho sostenuto già a febbraio del 2000 la tesi dell’immediato
passaggio
alla
competenza
giuntale,
adesso
è
inutile che ripercorro tutte le argomentazioni, ma esiste un seminario
di
Giunta
fatto
l’anno
scorso,
queste
mie
argomentazioni poi quando sono state accolte dal governo sia in sede di direttiva data dal Ministro per gli affari regionali ai Commissari
di
Governo
e
in
sede
di
rinvii
di
leggi
o
di
annullamento di regolamenti da parte dei Commissari di Governo. L’impugnazione del buono scuola è collegata a questa tematica, il TAR Lombardia si è pronunciato già con un’ordinanza del novembre 2000, in cui in sede cautelare ha ritenuto che si dovesse ritenere già intervenuto il passaggio. Discutibile o non discutibile, lo stato degli atti in questo momento è questo, secondo me non uno stravolgimento, nel senso che un ritorno allo status
quo
ante
io
personalmente
lo
escluderei,
ma
una
rimodellazione, una rimodulazione delle competenze normative in sede
statutaria
secondo
me
ragionevolmente
e
congruamente
è
possibile farla. Io
ritengo
che
la
previsione
di
decreti
legislativi
ragionevolmente e razionalmente costruiti non vada contro la Costituzione,
ma
integri
un
aspetto
secondo
me
integrabile.
Anche su questo devo dirvi che ci sono dubbi in dottrina, c’è
69
qualcuno che ritiene che non si possa fare, mi pare che però ragionevolmente si possa costruire. Trasformazione del nome dei Consigli, della Giunta, eccetera, certo l’applicazione della mia tesi, per cui 121 e 122 sono inderogabili, spingerebbe a dire che il Consiglio deve chiamarsi Consiglio e la Giunta deve chiamarsi Giunta. Voglio dire, si può pensare
a
meccanismi
del
tipo
il
Consiglio
della
Regione
Lombardia è in funzione di Parlamento regionale, la Giunta della Regione Lombardia è in funzione di governo regionale. Si può pensare a qualche artifizio...
Intervento: Al
di
là
del
termine
proprio
nominalistico,
io
credo
che
potrebbero essere introdotti tramite gli Statuti dei ben precisi punti che individuino maggiormente i due enti, cioè una maggiore autonomia degli stessi. Questo potrebbe essere più sostanziale che formale.
Prof. CARAVITA: Sì, secondo me questi sono spazi che si possono fare. Io vedo questo problema
problema dello
sotto status,
il
profilo perché
in
costituzionale realtà
lo
che status
è
il dei
Consiglieri regionali è lo status del 122 terzo comma, e non mi nascondo, e credo che non se lo nasconda nessun Consigliere
70
regionale che è uno status in cui c’è solamente l’immunità dei voti
delle
opinioni
e
non
c’è
nessuna
forma
di
tutela
di
guarentigia penale. E altrettanto non vi nascondo che mi sembra difficile introdurla con Statuto regionale, perché si andrebbe a derogare i principi in tema di soggezione alla giurisdizione, quindi 24, 113, 25, eccetera. Ma altrettanto non vi devo nascondere che invece, sotto
il
profilo
esperienze immunità
regionali anche
Consiglieri sicuramente,
comparatistico,
maggior
parte
delle
europee prevedono una qualche forma di
penale,
regionali. oltre
la
diciamo Spagna,
l’immunità
così
per
Germania, dei
voti
semplicità, Austria
e
delle
dei
prevedono opinioni
espresse, anche delle forme di immunità penale. Sullo status però devo dire che mi sembra difficile non solo perché c’è il 122, ma anche perché si introdurrebbe una deroga non solo al 122, ma al regime costituzionale sostanziale, che è quello del principio generale di soggezione alla giurisdizione, e quindi questo principio generale non può che essere derogato da norma costituzionale esplicita, quale quella dell’articolo 68 per i Parlamentari nazionali. Quindi sui nomi secondo me qualche cosa si può costruire, sulla rimodulazione dei rapporti tra Consiglio e Giunta altrettanto, sullo status mi pare di no. Separazione Assessori e Consiglieri: non è questione che conosco benissimo, mi pare che in Regione Lombardia ci sia una legge regionale che prevede la sospensione dallo status di Consigliere
71
e la possibilità di...
Intervento: L’Assessore è anche Consigliere.
Prof. CARAVITA: No,
ma
sullo
status
di
Consigliere
o
meglio
c’è
una
legge
regionale che prevede che il Consigliere sospeso per ragioni estranee
possa
essere
supplito.
Sì,
è
la
legge
nazionale
addirittura. E allora in realtà quello che io continuo a trovare discutibile, ma che se è previsto dalla legge nazionale... Io riterrei che la sospensione dello status rappresentativo non possa che essere prevista da norma di rango costituzionale, perché lo status rappresentativo attiene al ruolo istituzionale del Consigliere e quindi secondo me la sospensione dello status rappresentativo
dovrebbe
essere
prevista
da
una
norma
dello
status
costituzionale. Nel
momento
in
rappresentativo
cui
si
accetta
con
legge
la
sospensione
ordinaria
o
con
legge
regionale,
questo diventa un principio che può anche essere applicabile al rapporto Assessore – Consigliere, il problema che io mi pongo è a
monte
se
sia
possibile
la
sospensione
dello
status
rappresentativo a qualsiasi titolo avvenga, con norma diversa da una norma di rango costituzionale. Io, se dovessi ragionare, direi che la sospensione dello status
72
rappresentativo deve avvenire con norma costituzionale e non con norma
di
legge
sospensione
ordinaria,
dei
ma
Consiglieri
c’è
in
la
stato
legge di
ordinaria
sulla
limitazione
della
libertà personale che prevede la supplenza, quindi siamo di fronte ad una legge dello Stato che ha scelto la sospensione dello Stato rappresentativo e la supplenza. Ora, se questo è il principio della legislazione ordinarie, forse può anche essere esteso seppur con tutti i dubbi generali. Mi pare di avere risposto a quasi tutte le domande di questo secondo giro, sul punto decreto legge - decreto legislativo io continuo a pensare che... Mentre invece continuo a pensare a nutrire dei dubbi forti sulla decisione in sede deliberante, cioè secondo me la procedura, l’applicazione del 72, ultimo comma, con la decisione in sede deliberante delle Commissioni, a me sembra una scelta molto discutibile, sembra una scelta molto discutibile sotto un profilo di fatto, perché significa fare approvare leggi da quattro o cinque persone una sola volta. E allora io non amo la procedura in sede deliberante nemmeno a livello nazionale, ma almeno sono trenta/quaranta persone in una procedura
che
si
raddoppia.
Applicare
la
procedura
in
sede
deliberante a livello regionale significa far approvare le leggi da quattro o cinque persone e non vorrei nemmeno entrare nella discussione
costituzionalistica
sul
perché
ciò
non
sia...,
secondo me anche costituzionalmente non riterrei che si possa andare
da
quella
parte,
ma
è
73
talmente
evidente
la
non
praticabilità fattuale, che forse non ho nemmeno bisogno di soffermarsi sugli argomenti giuridici, sulla inopportunità di una scelta di questo tipo. A me pare di avere tentato, nei limiti delle mie capacità, di rispondere
a
naturalmente
tutte
le
cose,
opinioni
insisto
dottrinali,
sul
fatto
opinioni
che
personali
sono e
dottrinali, e vi ringrazio di nuovo dell’onore che il Presidente Zorzoli e il Presidente Fontana mi hanno voluto fare con questo incontro. Grazie.
Presidente ZORZOLI: Io credo che non possiamo che essere soddisfatti dall’andamento di questa prima audizione, se il buongiorno si vede dal mattino penso che questa decisione della Commissione sia prodroma di molte
esperienze
Professor
interessanti.
Caravita
non
Vedremo
potrà
esserci
più
avanti
utile,
se
il
quando
si
incomincerà a maneggiare i testi in maniera che forse la nostra professionalità,
pure
eccelsa
e
illuminata,
dovrà
toccare
argomentazioni e chiose di un certo livello. Vi ringrazio tutti, ci vediamo mercoledì prossimo.
74
