Sezione Regionale di Controllo per la Toscana
VERIFICA SULLA SANA GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI Anno 2006
COMUNE DI SIENA
PRESIDENTE: Presidente di Sezione Francesco BATTINI COMPONENTI: Consigliere Gianfranco BUSSETTI Consigliere Paolo SCARAMUCCI Consigliere Paolo GIUSTI Consigliere Paolo PELUFFO Consigliere Graziella DE CASTELLI I Referendario Carmela MIRABELLA - Relatore Referendario Laura D’AMBROSIO Referendario Alessandra SANGUIGNI ANALISI ECONOMICO FINANZIARIA: Funzionario Amministrativo – Simona Croppi Funzionario Amministrativo – Antonietta Bertoli SUPPORTO INFORMATICO ED AMMINISTRATIVO: Operatore Amministrativo – Mariapaola Galasso
SOMMARIO:
Premessa Capitolo I
Quadro ricognitivo generale dell’ente
Capitolo II Il sistema dei controlli II.1 La configurazione del sistema dei controlli interni II.2 L’effettività del sistema dei controlli interni II.3 Il controllo dei revisori dei conti II.4 Il controllo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge finanziaria 2006 Capitolo III
Le politiche di bilancio
Capitolo IV Equilibri di bilancio IV.1 La costruzione degli equilibri IV.1.1 L’equilibrio di parte corrente IV.1.2 L’equilibrio di parte capitale IV.2 Il mantenimento degli equilibri Capitolo V Analisi della gestione V.1.1 Analisi delle entrate V.1.2 Analisi delle spese V.2 Il risultato della gestione di competenza V.3 L’analisi dei residui: la valutazione ed il risultato della relativa gestione V.4 Il risultato complessivo Capitolo VI
Il patto di stabilità
Capitolo VII La gestione dei servizi e le partecipazioni VII.1 La gestione dei servizi VII.2 Gli effetti sul bilancio della gestione dei servizi e delle partecipazioni VII.3 Le partecipazioni Capitolo VIII
L’indebitamento
Capitolo IX
Conclusioni
ALLEGATO – Griglia degli indicatori
PREMESSA Il presente referto costituisce l’esito della verifica condotta sulla sana gestione finanziaria del Comune di Siena ai sensi dell’art. 7, comma 7, della legge n. 131 del 5 giugno 2003. Il Comune è stato sottoposto all’istruttoria di controllo a seguito di un percorso selettivo, riportato nel programma di controllo per l’esercizio 20061, che ha consentito alla Sezione di individuare gli enti da sottoporre a controllo sulla base di criteri oggettivi, predeterminati e significativi. Tra i Comuni capoluogo non ancora assoggettati a verifica2, Siena è stato così scelto in quanto, tra quelli che non hanno risposto al questionario inviato dalla Sezione, ha presentato il numero maggiore di criticità nella griglia di indicatori finanziari e gestionali, costruita con i dati dei certificati di bilancio proprio per il campionamento degli enti da indagare. Alle suddette motivazioni della scelta si è aggiunta la necessità di verificare alcuni aspetti di criticità rilevati in sede di controllo effettuato sul bilancio di previsione 2006 e sul consuntivo 2005 sulla base dei questionari inviati a questa Sezione dai revisori dei conti, ai sensi dei commi 166 e seguenti della legge finanziaria 2006. L’oggetto della verifica è stato limitato, rispetto a quella a tutto campo da svolgersi con riferimento ai Comuni non capoluogo, al funzionamento dei controlli interni e ai profili di regolarità contabile, con affacci sugli andamenti delle società partecipate e controllate. Ciò non ha precluso di esaminare anche altri aspetti della gestione finanziaria correlati con i primi, estensione necessaria per meglio comprendere ed approfondire i temi principali della verifica. Per quanto concerne i limiti temporali della verifica, viene analizzata la gestione relativa all’esercizio 2006, con affacci sul 2007 e con riferimento agli esercizi precedenti per consentire le comparazioni storiche su alcuni aspetti rilevanti. L’analisi è stata condotta seguendo le procedure e la metodologia adottate dalla Sezione fin dal 20043 con gli opportuni adattamenti derivanti dall’esperienza nel frattempo accumulata attraverso le successive verifiche istruttorie e riportati nel “Manuale delle funzioni della Sezione regionale di controllo per la Toscana” inviato a tutti gli enti soggetti al controllo e di recente aggiornato4.
1
Vedi deliberazioni n. 176 del 7 novembre 2006 e n. 4 del 23 febbraio 2007. La Sezione ha programmato di sottoporre a verifica, in breve tempo, tutti i Comuni capoluogo di Provincia; esaurito il programma, avvierà prontamente una seconda verifica per gli stessi enti. 3 Vedi deliberazioni della Sezione n. 5 del 25 novembre 2004 e n. 2 del 4 marzo 2005. 4 Delibera n. 1 del 15 gennaio 2008. 2
5
Per quanto possibile gli indicatori della griglia sopramenzionata, che viene allegata in calce, saranno utilizzati per fornire all’ente i risultati di comparazioni temporali, mettendo a confronto i dati di più esercizi, e di comparazioni spaziali, attraverso il raffronto tra dati di Comuni della stessa fascia demografica.
6
CAPITOLO I Il
presente
QUADRO RICOGNITIVO GENERALE DELL’ENTE capitolo
è
finalizzato
ad
inquadrare
l’ente
sulla
base
delle
caratteristiche generali e di alcuni dati di contesto5.
Prospetto n. 1 Quadro ricognitivo generale
Dati più recenti rispetto all'esercizio di riferimento – Anno 2006 Popolazione (ultimo censimento)
52.625
Territorio (mq)
11.828
Strade comunali (km)
117
Scuole:
Nido
14
Materne
14
Elementari
8
Medie
6
Altro
1
Rete fognaria (Km)
-
Bianca
117
Nera
153
Rete acquedotto (Km)
690
Aree verdi, parchi e giardini
148
Raccolta rifiuti (quintali)
389.620
Reddito disponibile procapite Pressione tributaria locale Gettito IRAP pro capite Tasso di attività
(1)
16.618
(2)
420
(3)
1249
(4)
59,90
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, relazione previsionale e programmatica, rendiconto, relazione illustrativa consuntivo, dati acquisiti con richieste istruttorie. 1) 2)
Fonte: IRPET stima statistica.
Fonte: IRPET su dati del tributarie/popolazione residente.
certificato
al
conto
consuntivo;
algoritmo:
entrate
3)
Fonte: IRPET, elaborazioni su dati individuali delle dichiarazioni dei redditi forniti dal Ministero dell'Economia e dalle anagrafi comunali per la popolazione. 4)
Fonte: IRPET su dati ISTAT; algoritmo: popolazione attiva/popolazione residente*100.
5 I dati inseriti nei prospetti verranno analizzati e valutati nel corso della trattazione in successivi capitoli dedicati agli argomenti specifici.
7
Prospetto n. 2
(valori in euro) Quadro ricognitivo generale Anno 2006 Dati patrimoniali
Beni demaniali (1) Patrimonio indisponibile
Patrimonio disponibile
Terreni e fabbricati
Consistenza Ha 561.94.96 358
Terreni
Ha 20.72,98
Fabbricati Terreni Fabbricati
1.217 Ha 37.59.50 148 n.d. 220 430
Macchinari e attrezzature Veicoli di proprietà Attrezzature e sistemi informatici
Valore 54.040.168,95 37.658.827,45 Compreso nei fabbricati 118.909.818,81 3.787,33 3.497.081,00 435.567,11 1.873.435,00 834.097,79
Dati economico-finanziari Importo Volume risorse (2) 206.127.276,50 Saldo di cassa 7..305.763,13 Netto patrimoniale 43.806.546,20 Fonte: Corte dei conti su relazione previsionale e programmatica, conto del patrimonio e dati acquisiti tramite richieste istruttorie. (1)Le consistenze sono espresse per gli immobili per numero di unità inserite, mentre per i terreni per estensione complessiva in ettari (2) Entrate e spese a preventivo (escluse partite di giro)
La struttura organizzativa e gli organismi gestionali. L’apparato amministrativo dell’ente risulta essere articolato6 in tre aree: area organizzazione e affari istituzionali, area economico-finanziaria, area tecnica e gestione del territorio, suddivise in direzioni, i cui responsabili sono dirigenti. Nell’ambito delle aree e delle direzioni sono individuati 41 centri di responsabilità. Al segretario generale, nominato a settembre 2006, sono assegnate le funzioni di direttore generale. A supporto degli organi comunali, al di fuori delle aree, sono istituiti l’ufficio del Sindaco e l’Ufficio del Consiglio comunale.
6
Delibera G.C. n. 457 del 13.12.2006, integrata dalla delibera G.C. n. 311 del 26.09.2007.
8
Prospetto n. 3 Quadro ricognitivo generale - Struttura dell'ente Anno 2006 Dotazione organica
953
Posti ricoperti Personale comandato o distaccato presso l'ente Personale dell'ente in comando o distacco presso altri enti
844 1 39
Fonte: Corte dei conti su relazione previsionale e programmatica.
I dipendenti a tempo determinato, secondo i dati del conto annuale comunicati dall’Amministrazione,
risultano
92
nel
2006,
mentre
diminuiscono
nell’esercizio
successivo (66); la spesa relativa, sempre nel 2006, a ammonta a 2.908.055 euro7. Dal conto annuale sono anche i dati dei co.co.co., 46 nel 2006, per una spesa di 1.0780.697 euro, che diminuisce nel 2007 nonostante l’aumento quantitativo (54 unità).
Prospetto n. 4 Quadro ricognitivo generale - Struttura dell'ente
Qualifiche funzionali
Dotazione organica al 2006
A
47
Personale in servizio Anno 2006 32
B 403 340 C 262 270 D 221 185 Dirigenti 20 17 Totale 953 844 Fonte: Corte dei conti su relazione previsionale e programmatica, rendiconto, relazione illustrativa consuntivo.
L’indice di copertura della pianta organica è dell’88%, al netto del personale flessibile e in comando. Il rapporto fra dipendenti e abitanti è di 1/67. Nell’anno di riferimento l’ente non ha contabilizzato debiti fuori bilancio, come invece aveva fatto nel 2005. L’Amministrazione ha comunicato di gestire in forma associata con altri Comuni i seguenti servizi: trattamento giuridico-economico del personale e concorsi, sviluppo risorse umane, ISEE, catasto boschi, ufficio espropri, barriere architettoniche, appalti,
7 Le somme indicate, che comprendono gli oneri e l’Irap a carico dell’Amministrazione, sono quelle liquidate negli anni di riferimento, comprensive anche degli importi imputati ad interventi diversi dallo 01 e 03 e/o a residui.
9
controllo interno, Protezione civile, ufficio supporto giuridico gestioni associate, pari opportunità, sicurezza informatica, previdenza e invalidi civili. Risultano esternalizzati tutti i servizi qualificati tradizionalmente come servizi produttivi: acquedotto, distribuzione del gas, trasporti pubblici e, nel 2006, anche le farmacie comunali. Il Comune partecipa inoltre a diversi enti ed organismi, come risulta dalla tabella di seguito riportata, i quali gestiscono servizi pubblici o svolgono attività di interesse per l’ente.
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TIPOLOGIA
ENTI E ORGANISMI PARTECIPATI ENTE/ORGANISMO SCOPO Ato6 Ombrone Regolamentazione servizi idrico integrato Ato8 Rifiuti Regolamentazione servizio di igiene ambientale
CONSORZI (n. 3)
Progettazione, realizzazione e gestione di infrastrutture di rete di comunicazioni a banda larga
Terrecablate Promosiena S.p.A. Siena Parcheggi S.p.A. Tra.In S.p.A. Intesa S.p.A. Acquedotto del Fiora S.p.A. Aeroporto di Siena S.p.A. Etruria Innovazione ScpA Siena Casa S.p.A.
SOCIETA’ DI CAPITALI (n. 15)
Finanziaria senese di sviluppo S.p.A. Innovazione Surl - In liquidazione Fidi Toscana S.p.A.
Siena ambiente S.p.A.
S.A.T. S.p.A. Microcredito di solidarietà S.p.A. Mps Banca per l’Impresa Biblioteca comunale degli Intronati
ISTITUZIONI
Santa Maria della Scala
(n. 3)
Svolge attività fieristica e congressuale per la promozione economica dei sistemi locali operanti nella provincia di Siena. Gestisce la sosta e i processi di mobilità Svolge l’attività di servizio di trasporto pubblico. Produzione, distribuzione gas, realizzazione impianti e reti, servizi elettrici. Gestione del Servizio Idrico Integrato. Attività aeroportuale Sviluppo scientifico-tecnologico con particolare riferimento all’utilizzo delle tecnologie informatiche. Recupero, manutenzione e gestione amministrativa del patrimonio destinato all’ERP in proprietà del Comune e quelle attinenti a nuove realizzazioni. Realizzazione di un equilibrato sviluppo economico del territorio attraverso interventi in favore delle attività produttive. Svolge attività di sviluppo scientifico-tecnologico. Sostegno e sviluppo alla piccola e media impresa per agevolare l’accesso al credito e per sostenere il processo di patrimonializzazione aziendale. Opera nell’ambito dell’organizzazione e gestione integrata del servizio pubblico di igiene ambientale (raccolta, spezzamento, trasporto, recupero, valorizzazione e conseguente commercializzazione, ovvero smaltimento dei rifiuti urbani) Società aeroporto toscano G. Galilei (partecipazione ceduta nel corso del 2007) Supporto finanziario alle persone fisiche che si trovano in difficoltà ad accedere al credito bancario Il Comune detiene una quota simbolica pari a 147 azioni del valore unitario di € 0,27 Istituzione culturale E’ l’erede del millenario patrimonio architettonico,artistico e di sapere umanistico scientifico, formatosi intorno all’antico ospedale senese
Alta Formazione musicale Rinaldo Franci Qualivita Toscana Life Sciences
FONDAZIONI
Siena Jazz
(n. 7) Partecipazione futura dopo di noi
Rocco Bernabei
FONDAZIONI (n. 7)
Musei senesi
Monte dei Paschi di Siena ambiente
Enoteca italiana ASP città di Siena
ALTRI (n. 3) Accademia Arsnova
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Si propone la tutela e la valorizzazione dei prodotti alimentari europei di qualità Finalità di ricerca scientifica di particolare interesse sociale Promozione del coordinamento e dello sviluppo della didattica, ricerca e della produzione musicale nel campo del jazz Assistenza, integrazione sociale, tutela della salute, delle persone diversamente abili nonché il sostegno e la preparazione all’accoglienza in strutture di tipo familiare nei casi rimangano privi di ogni riferimento parentale Si propone di sostenere la battaglia per la moratoria e per l’abolizione della pena di morte in tutto il mondo e di promuovere la cultura dei diritti umani attraverso iniziative culturali, attività nelle scuole e nelle università e di informare l’opinione pubblica e promuovere campagne di solidarietà, anche per specifici e singoli casi, in ogni parte del mondo. Riunisce 34 musei che testimoniano l’identità culturale del territorio della provincia senese, non solo tramite i reperti archeologici e le opere d’arte, ma anche attraverso le memorie delle tradizioni popolari legate al mondo cittadino e alla realizzazione di itinerari naturalistici. Eroga una massa consistente di contributi in diversi settori rilevanti quali lo sviluppo locale, l’arte e la cultura, l’istruzione, la sanità, la ricerca scientifica, il volontariato, welfare e assistenza anziani Ha lo scopo di far conoscere, valorizzare e promuovere i grandi vini e la realtà vinicola nazionale E’ stata costituita in attuazione del D.Lgs. 207/2001 e della L.R.T. n. 43 del 3 agosto 2004 e risulta pienamente operativa dal 1° gennaio 2006. Ha come obiettivo lo studio, la diffusione e la promozione della conoscenza nei settori dei new media e dei motori tecnologici in tutti i campi di applicazione, con particolare attenzione ad arte, architettura e design in una logica di sostenibilità globale
Prospetto n. 5 Autonomia normativa e attività di pianificazione Atto
Approvazione
Ultimo aggiornamento
Statuto
D.C. n. 205 dell’11.10.2000
D.C .n. 101 del 4.4.2006
Regolamento di contabilità
D.C. n. 156 del 17.07.2001
D.C. n. 228 del 24.6.2008
Programmazione triennale del personale
D.G,C, n. 336 del 7.9.2005
D.G.C. n. 438 del 29.11.2006 e n. 96 del 21.3.2007. In fase di approvazione programmazione 20072009
D.G.C, n. 1760 del 15.10.1997 Programmazione occupazionale per il triennio 2005-2007 D.G.C. n. 336 del 7.9.2005 e e definizione della dotazione organica dell’ente n. 134 del 29.3.2006 Piano occupazionale 2005-2007 e conseguente D.G.C. n. 336 del 7.9.2005 rideterminazione della dotazione organica dell’ente D.C. n. 42 del 30.1.1996 e n. Piano regolatore generale 94 del 21.3.1996 Regolamento del personale
D.G.C. n. 488 del 28.12.2006
D.C. n. 167 del 29.5.2007
Fonte: Corte dei conti su dati acquisiti tramite richieste istruttorie.
Nella tabella di seguito riportata vengono elencati gli indicatori della griglia sopra menzionata che si sono dimostrati critici, nel senso che hanno superato il limite calcolato con criteri statistici come valore soglia per i Comuni della medesima fascia demografica. Nel corso dell’analisi tali indicatori verranno esaminati con maggiore attenzione al fine di comprendere le cause delle criticità rilevate, offrendo in questo modo al Comune elementi oggettivi per migliorare le proprie politiche attraverso il raffronto con altri enti.
QUADRO RICOGNITIVO GENERALE - CRITICITA' NELLA GRIGLIA DEGLI INDICATORI 2001 Valore soglia
2002
Valore
106 Finanziamenti per opere pubbliche/previsioni iniziali
0,746
207 Residui attivi complessivi/entrate complessive
1,181 l.s.1,001 1,063 l.s.0,984
314 Residui attivi delle entrate correnti sugli accertamenti delle entrate correnti 315 Compartecipazione Irpef/entrate proprie 403 Pagamenti spese correnti/spese correnti 503 Consistenza complessiva dei debiti/abitanti 504 Debiti di funzionamento/spesa corrente 506 Consistenza dei debiti di finanziamento/abitanti
Valore
Valore soglia
Indicatore/Algoritmo
2003 Valore
l.i.0,850 l.i.0,850 0,416 l.s.1,150 l.s.1,150 1,09
2004
2006
Valore soglia
Valore
Valore soglia
Valore
Valore soglia
Valore
l.i.0,850 l.s.1,150
0,290
l.i.0,850 l.s.1,150
0,441
l.i.0,850 l.s.1,50
0,250
l.s.0,95
1,015
l.i.0,9674
1,026
l.s.0,937
1,262
1,683
l.s.1,5054
1,898
l.s.1,898
1,902
0,101
l.i.0,111 l.s.0,258
0,100
0,684 7568
2005
l.i.0,6852
0,686
l.s.3730 4480 l.s.2056 4906,361 l.s.2752,39 4841,644 l.s.2115,948 5137,700 l.s.2319 3059,302
0,293 l.s.0,445 0,376 l.s.0,503
0,388
l.s.0,44
0,391
l.s.0,3909
0,413
1780,760 l.s.1769,25 2081,070 l.s.1673,541 2254,800 l.s.1931 2462,278
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CAPITOLO II II.1
IL SISTEMA DEI CONTROLLI
La configurazione del sistema dei controlli interni
L’art. 56 dello Statuto assegna ad “appositi organismi” “l’attività di controllo e di valutazione delle strategie operative e della gestione tecnica ed amministrativa dell’ente” con l’obiettivo di assicurare la costante verifica della realizzazione degli obiettivi e della corretta, efficace ed efficiente gestione delle risorse pubbliche. Il regolamento di contabilità8 prevede e disciplina il controllo di regolarità contabile, il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti.
Controllo di regolarità contabile Secondo quanto disposto dall’art. 153, comma 5, del TUEL, il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali viene reso il parere di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dirigenziali. Sono soggetti al controllo le proposte di deliberazione e le determinazioni dirigenziali aventi rilevanza contabile. 1. Per quanto concerne le deliberazioni il parere deve riguardare: 2. l’osservanza dei principi e delle procedure tipiche dell’ordinamento contabile e finanziario dell’ente locale; 3. la giusta imputazione al bilancio e la disponibilità del fondo iscritto sul relativo intervento o capitolo; 4. l’osservanza delle norme fiscali; 5. ogni altra valutazione riferita agli aspetti economico-finanziari e patrimoniali del procedimento formativo dell’atto. Il regolamento non individua i casi di inammissibilità ed improcedibilità per le deliberazioni che non sono coerenti con le previsioni della relazione previsionale e programmatica, come dovrebbe fare secondo quanto previsto dall’art. 170, comma 9 del TUEL, limitandosi a disporre che tali casi determinano l’emissione di parere negativo e restituzione al servizio proponente, con motivata relazione. Una rappresentazione chiara dei casi in cui il contrasto fra delibere e relazione previsionale è tale da determinare le gravi conseguenze previste renderebbe più facilmente esercitabile tale controllo e garantirebbe maggiore effettività alla programmazione dell’Ente.
8 Vengono in considerazione gli artt. 36 e 37 del vecchio regolamento di contabilità e di quello approvato con delibera del C.C. n. 228 del 24/6/2008.
13
La competenza all’adozione del parere viene differenziata dal regolamento ed assegnata al dirigente del settore finanziario o ad un suo delegato solo per le deliberazioni del Consiglio e per le deliberazioni della Giunta particolarmente complesse. Per tutte le altre deliberazioni della Giunta il parere deve essere apposto dal dipendente di categoria “D” preposto all’ufficio competente per materia all’interno del settore finanziario o della struttura competente in materia di personale per le sole spese di personale. Seppure l’art. 153 del TUEL non sembri precludere ad un’articolazione delle competenze
come
realizzata
dall’Ente,
in
quanto
riconduce
espressamente
al
responsabile del servizio finanziario le attestazioni di copertura della spesa, che riguardano solo le determinazioni dirigenziali, tuttavia la polverizzazione in capo a più soggetti delle verifiche sulle deliberazioni potrebbe diffondere la responsabilità del controllo (non si tratta di soggetti che agiscono su delega del responsabile) e non assicurare la preparazione adeguata nel caso di soggetti estranei al servizio finanziario. Il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dirigenziali deve riguardare le verifiche di cui ai punti 1, 2 e 3 sopra richiamati per i pareri sulle deliberazioni e, inoltre, la copertura finanziaria per le determinazioni che comportino impegni di spesa. In questo caso è prevista la competenza esclusiva del dirigente del settore finanziario e di un suo delegato, previa verifica dell’ufficio interno contabilmente competente, il cui responsabile effettua le relative annotazioni contabili. Il regolamento esclude che nell’esercizio del controllo di regolarità contabile possano essere espresse dell’entrata”
valutazioni
valutazioni
che,
nel
“sulla verifica della legalità
caso
delle
deliberazioni,
sono
della
spesa
considerate
o dal
regolamento ricomprese nel parere di regolarità tecnica espresso dai dirigenti ai sensi dell’art. 49 del TUEL e, per le determinazioni, sono fatte risalire alla responsabilità dei dirigenti che le sottoscrivono. Il problema attiene ai controlli di regolarità amministrativa, che non può tuttavia esaurirsi nei pareri di regolarità tecnica previsti per le delibere e, tanto meno, nelle valutazioni dello stesso dirigente che adotta l’atto. Il problema è aperto ed, invero, pochi enti lo hanno affrontato in modo esplicito ed esauriente. È da richiamare, sul punto, la norma dell’art. 6, comma 10 del precedente regolamento di contabilità, interamente riproposta nel comma 10 dell’art. 13 del nuovo regolamento, che, seppure non espressamente, sembra attribuire al segretario generale un potere di controllo delle proposte di delibere per motivi “non contabili”, laddove stabilisce che “l’inammissibilità o l’improcedibilità per motivi non contabili sono rilevate dal segretario generale prima dell’inoltro al consiglio ed alla giunta e determinano
14
l’emissione di parere negativo o la restituzione al servizio proponente, con motivata relazione”.
Controllo di gestione L’art. 36 del regolamento di contabilità prevede che un apposito ufficio eserciti il controllo di gestione, istituito ai sensi e con le finalità previste dal TUEL, e disciplina il relativo procedimento in modo conforme alla finalità del controllo di
gestione,
articolandolo nelle seguenti fasi: 1) predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi, strutturalmente correlato al Peg; 2) rilevazione dei dati relativi ai fattori produttivi impiegati ed ai relativi costi, nonché rilevazione dei proventi conseguiti e dei risultati raggiunti; 3) valutazione dei risultati in rapporto al piano degli obiettivi per verificare il loro stato di attuazione e misurare l’efficacia, l’efficienza ed il grado di economicità dell’azione intrapresa. È previsto che l’ufficio elabori un rapporto almeno annuale, da presentare alla Giunta e da inviare al Sindaco o all’Assessore competente, al direttore generale, al segretario generale e ai responsabili dei servizi affinché questi ultimi abbiano gli elementi necessari per valutare l’andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili. Sarebbe probabilmente opportuno prevedere una maggiore frequenza nella reportistica e rendicontazione dei risultati delle verifiche e disporre l’esternazione delle misure correttive eventualmente adottate dai dirigenti. Al riguardo il regolamento degli uffici e dei servizi (art. 116) prevede che il servizio di controllo interno produca il resoconto della propria attività con cadenza almeno trimestrale. Il servizio che svolge il controllo di gestione deve operare, secondo quanto previsto dal regolamento degli uffici e dei servizi, in posizione di assoluta autonomia funzionale e organizzativa e riferire esclusivamente agli organi di direzione politicoamministrativo.
Valutazione della dirigenza L’art. 38 del regolamento di contabilità assegna al nucleo di valutazione il compito di verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e di valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Tale organismo è composto da esperti esterni alla struttura dell’ente, nominati dalla Giunta Comunale, che ne fissa anche il compenso. Il regolamento per l’ordinamento degli uffici e dei servizi assegna al Servizio di controllo interno la definizione annuale delle modalità del monitoraggio e del controllo delle performances, i parametri
dell’analisi e della valutazione delle prestazioni
dirigenziali, gli indici dei livelli qualitativi e quantitativi delle stesse.
15
II.2
L’effettività del sistema dei controlli interni
Dall’istruttoria effettuata risultano formalmente operanti il controllo di regolarità contabile, il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti. Il controllo di regolarità contabile risulta esercitato secondo le previsioni del regolamento di contabilità. I procedimenti e gli adempimenti operativi del controllo di gestione risultano9 collocati all’interno del Servizio Programmazione, Controllo di Gestione e Partecipazioni, servizio collocato in posizione di staff alla direzione dell’Area economico-finanziaria. Tuttavia il controllo di gestione, unitamente all’attività di programmazione generale e di pianificazione (PEG) sono “mantenuti in capo alla direzione generale, con la diretta collaborazione, in staff alla direzione medesima, del
dirigente preposto all’Area
Economico Finanziaria”. L’organizzazione risulta piuttosto complessa e non appare conforme a quanto stabilito dal regolamento degli uffici e dei servizi, secondo il quale (art. 104), come già detto, il “Servizio di controllo interno opera in posizione di compiuta autonomia funzionale ed organizzativa e riferisce esclusivamente agli organi di direzione politicoamministrativo”. La “sintesi organica delle attività di controllo di gestione” è rappresentata dal referto annuale che, per il 2006, contiene:
una raccolta di dati sulle modalità di gestione delle attività dell’ente (economia diretta, mediante accordi di programma, appalti, concessioni, consorzi, istituzioni, convenzioni, partecipate, co.co.co.);
una raccolta di dati di quantificazione delle singole attività (quali, ad esempio, per gli asili nido, il numero delle strutture gestite, degli utenti iscritti e delle richieste di iscrizione);
i risultati del monitoraggio dell’andamento di alcuni obiettivi fissati con il PEG, avviato nel 2006 con un sistema informatizzato; sono stati realizzati tre monitoraggi completi (31 maggio, 31 agosto e fine esercizio) solo per i 93 obiettivi strategici e una rilevazione parziale, al 31 ottobre, per gli obiettivi che presentavano percentuali di raggiungimento particolarmente basse. La fase sperimentale non ha riguardato i 540 obiettivi gestionali. Non risultano definiti
i
parametri
di
misurazione del
raggiungimento degli
obiettivi,
considerato, tra l’altro, che gli stessi si identificano spesso con le attività;
9
Delibera G.C. n. 457 del 13 dicembre 2006.
16
l’indicazione dei risultati ottenuti da alcuni uffici dell’ente, quale l’attività dell’ufficio di statistica, il monitoraggio della Direzione Risorse Finanziarie dei progetti
cofinanziati
dalla
Fondazione
Monte
dei
Paschi
di
Siena,
il
monitoraggio della Direzione Risorse Umane sui progetti di incentivazione della produttività e di miglioramento dei servizi del personale dipendente;
l’elenco degli obiettivi del PEG.
Il controllo di gestione, i cui esiti vengono formalizzati, a quanto risulta, solo nel referto sopra descritto, non risulta ancora corrispondere perfettamente ai requisiti strutturali e funzionali fissati dalla normativa generale e da quella propria dell’ente. Non risulta, infatti, che venga verificata l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati. La verifica del raggiungimento di alcuni obiettivi del PEG, non appare sufficiente ad assolvere la funzione specifica del controllo di gestione. In mancanza di una contabilità analitica, invero, appare molto difficile, se non impossibile, rilevare i dati relativi ai fattori produttivi ed ai costi e, di conseguenza, valutare i risultati raggiunti anche in relazione ai costi sostenuti. Per quanto concerne la valutazione fisica del raggiungimento degli obiettivi, non risultano tra l’altro essere stati predeterminati in modo oggettivo, per l’esercizio esaminato, i criteri di misurazione degli stessi. Si
prende
atto,
al
riguardo,
di
quanto
comunicato
da
ultimo
dall’Amministrazione10, in ordine all’adozione, a partire dal Peg 2007, di specifici parametri di misurazione del raggiungimento degli obiettivi. Per quanto concerne la valutazione della dirigenza11, non risulta che il Servizio di controllo interno abbia definito le modalità del monitoraggio e del controllo delle performances, i parametri dell’analisi e della valutazione delle prestazioni dirigenziali, gli indici dei livelli qualitativi e quantitativi delle stesse, secondo quanto previsto dal regolamento per l’ordinamento degli uffici e dei servizi. La valutazione effettuata dal nucleo12 a conclusione dell’attività svolta, evidenzia un buon livello generale di raggiungimento dei risultati programmati rispetto agli obiettivi prefissati e alle risorse affidate. Per il punteggio assegnato a ciascun dirigente la valutazione sembra essere stata basata su considerazioni generali (qualificazione particolare delle prestazioni, visione strategica e complessiva delle esigenze e finalità dell’ente), la cui verifica non risulta
10 11 12
Nota n. 40113 del 28 luglio 2008. Nominato con del. G.C. n. 372 del 25.10.2006 Verbale del nucleo di valutazione del 22 maggio 2007.
17
documentata
singolarmente
né
collegata
a
criteri
di
misurazione
oggettivi
e
predeterminati.
II.3
Il controllo dei revisori dei conti
Il collegio si è riunito 12 volte nell’esercizio 2006 al fine dello svolgimento delle funzioni previste dalla legge (proposta di bilancio e sue variazioni, rendiconto, verifiche di cassa). Gli esiti di tali attività sono soggetti alla valutazione di questa Sezione e considerati nel presente referto unitamente agli atti sui quali è espletato il controllo demandato ai revisori. L’organo di revisione ha altresì esercitato un controllo preventivo sugli atti di affidamento di incarichi e consulenze, per alcuni dei quali ha espresso parere favorevole soltanto successivamente alle modifiche apportate dall’Amministrazione o la valutazione degli ulteriori elementi di chiarimento richiesti. Non risulta che il collegio dei revisori abbia presentato al Consiglio comunale denunce di gravi irregolarità. Lo stesso organo ha inviato le relazioni sul bilancio di previsione e sul rendiconto previste dall’art. 1, comma 166 e seguenti della legge finanziaria 2006.
II.4
Il controllo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 1, commi 166 e
segg. della legge finanziaria 2006
La Sezione, in attuazione di quanto disposto dall’art. 1, coma 166 e seguenti della legge finanziaria 2006 e sulla base delle relazioni del collegio dei revisori, ha esercitato il controllo sui bilanci di previsione 2006 e 2007 e sul rendiconto 2005 del Comune, comunicando agli organi dell’Ente i risultati delle verifiche. L’istruttoria sulla relazione al rendiconto 2006 è tuttora in corso, ma gli elementi emersi sono rinvenibili nella presente relazione.
18
ESITI DEI CONTROLLI SUI BILANCI E SUI RENDICONTI (art. 1, comma 166 e seguenti, della Legge 23/12/2005, n. 266) Documento
Delibera
Profilo
Patto di stabilità
Equilibri di bilancio
Bilancio 2006
n. 176/06
Spesa di personale
Aziende, istituzioni società partecipate
Risultato amministrazione
Rendiconto 2005
n. 128/07
Equilibri di bilancio
Residui attivi
Osservazioni Si ritiene necessario apportare prima della fine dell’esercizio le necessarie variazioni di bilancio, ovvero adottare i provvedimenti che garantiscano il non riprodursi della violazione in sede di rendiconto Si richiama l’attenzione sul governo dei flussi di cassa che richiede particolare cura al fine di evitare oneri derivanti dall’utilizzazione di anticipazioni di cassa non strettamente collegate a necessità contingenti Si ritiene necessario apportare prima della fine dell’esercizio le necessarie variazioni di bilancio ovvero adottare i provvedimenti che garantiscano il non riprodursi della violazione in sede di rendiconto
Esito
Pronuncia di grave irregolarità in quanto l’ente non ha rispettato il patto di stabilità relativamente alla spesa in conto capitale
Conclusione dell’istruttoria con riserva di valutazione a consuntivo
Pronuncia di grave irregolarità in quanto non risulta rispettato il limite della spesa di personale di cui all’art. 1, commi da 198 a 201, della legge finanziaria 2006.
Si prende atto di quanto comunicato dall’ente con lo scopo di ridurre la ricaduta e sul bilancio e sulla tenuta Conclusione dell’istruttoria degli equilibri delle perdite subite dagli enti partecipati e di riportare il bilancio aziendale in equilibrio L’avanzo di 1.465.000,00 euro è assicurato dal saldo tra risultato della gestione di dei fondi vincolati (7.738.000,00 euro) e risultato della gestione dei fondi non vincolati (6.273.000,00 euro) Il verificarsi di un risultato positivo della gestione di competenza con un saldo negativo della parte corrente evidenzia l’utilizzo di entrate per la realizzazione dell’equilibrio di quest’ultima che, per loro natura, principi di sana gestione vorrebbero destinate ai finanziamenti della spesa in conto capitale.
Pronuncia di grave irregolarità in quanto il saldo di amministrazione risulta negativo nella parte non vincolata del bilancio anche se accompagnato da un saldo positivo della parte vincolata dello stesso
Segnalazione di rischi per la costruzione degli equilibri per i futuri esercizi.
La presenza di un elevato importo di residui attivi, una buona percentuale dei quali con alto grado di vetustà, Segnalazione di criticità e suggerimento di potrebbe rivelare la adozione di un provvedimento straordinario conservazione di partite di riaccertamento dei residui attivi. inesigibili o insussistenti con ripercussioni negative sul risultato della gestione.
19
Residui passivi
L’incompleto rispetto degli adempimenti previsti dal Tuel e dei criteri e delle regole contabili con riferimento all’eliminazione di residui passivi relativi ad Segnalazione di criticità opere già realizzate, finanziate con l’indebitamento già perfezionato, non garantisce una rappresentazione chiara di tale profilo della gestione.
Debiti fuori bilancio
La presenza di debiti fuori bilancio non trova giustificazione Segnalazione di criticità nell’affermata straordinarietà ed urgenza delle acquisizioni di beni e servizi.
Rendiconto 2005 n. 128/07
La partecipazione ad una società in perdita (Fi.se.s S.p.A.) potrebbe Servizi esternalizzati rappresentare un rischio per Segnalazione di criticità la stabilità degli equilibri e un appesantimento dei futuri bilanci comunali.
Equilibri di bilancio
Bilancio 2007
n. 317/07
Organismi partecipati
L’utilizzo, ai fini della copertura di spese correnti a carattere ripetitivo, di entrate aventi natura di Segnalazione di criticità eccezionalità merita attenzione in quanto può alterare la stabilità degli equilibri. La partecipazione a società in perdita richiede l’adozione di tempestive Segnalazione di criticità. misure di risanamento della gestione aziendale, come già rilevato.
20
CAPITOLO III LE POLITICHE DI BILANCIO Il bilancio annuale di previsione, la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale, approvati il 9 marzo 2006, risultano elaborati in conformità a quanto disposto dagli articoli 164, 165, 170 e 171 del TUEL. Risultano uniti alla deliberazione di approvazione la relazione dell’organo di revisione, gli allegati di cui art. 172 del TUEL e il parere del responsabile del servizio finanziario. Le impostazioni dell’entrata e della spesa del bilancio si riconducono alla manovra finanziaria complessiva, delineata nella relazione previsionale e programmatica in modo molto generico, soprattutto con riferimento alle spese13. Gli indirizzi per la formazione del bilancio di previsione si traducono, sul versante delle entrate, nella previsione di agevolazioni per la prima casa e per i nuclei familiari più deboli,
finanziate
grazie
all’azione
di
recupero
di
alcune
entrate
promossa
dall’Amministrazione. Anche per la TARSU, sostituita dal 2003 in TIA, è prevista un’azione intensiva di recupero. La crescita dei proventi extratributari, indotta negli ultimi anni dallo sviluppo del reddito delle attività museali, dagli incassi delle farmacie, dalle risorse provenienti dalla Fondazione MPS e dalla trasformazione della TARSU in TIA (tariffa di Igiene Ambientale), registra nel 2006 un arresto per la drastica riduzione di alcune voci di entrata, determinata dalla prevista assegnazione della riscossione della TIA al gestore d’ambito Siena Ambiente S.p.A. e dall’esternalizzazione delle farmacie comunali alla A.S.P. Città di Siena. Per quanto concerne le entrate straordinarie, viene confermata la politica di dismissione di immobili non strategici. La crescita degli investimenti degli ultimi anni ed il conseguente indebitamento, anche per l’esercizio 2006, è derivata anche dalla possibilità di attivare proventi (Fondazione MPS) che consentono la copertura dei relativi oneri di ammortamento. È prevista, per il 2006, in particolare, la possibilità di attivare un prestito per la realizzazione del nuovo stadio comunale.
13
L’Amministrazione ha al riguardo comunicato (nota n. 40113 del 28 luglio 2008) che già con il
bilancio di previsione 2007, la relazione previsionale e programmatica è stata implementata con una sezione più accurata relativa ai singoli programmi, seppure mantenendo inalterata la corrispondenza tra programmi e funzioni di bilancio.
21
Sul versante della spesa, gli indirizzi desumibili dalla relazione previsionale e programmatica e dagli altri atti dell’Ente sono molto scarni e si traducono nella previsione di uno “sviluppo di una spesa corrente di qualità”, in un proficuo utilizzo delle risorse provenienti
dalla
Fondazione
MPS
e
in
22
un
elevato
livello
di
investimenti.
CAPITOLO IV IV.1
EQUILIBRI DI BILANCIO
La costruzione degli equilibri
Il rispetto dell’obbligo del pareggio finanziario complessivo al momento della deliberazione del bilancio e successivamente durante la gestione (art. 162, commi 1 e 6, comma 175, comma 8 e 193, comma 1 del TUEL) viene documentato nella tabella seguente.
Tabella n. 1.
(valori in euro) Pareggio finanziario – Anno 2006 Previsioni iniziali
Entrate Tributarie - Titolo I
Previsioni assestate
Scostamento
%
31.409.062,81
31.464.562,81
55.500,00
0,18
5.441.091,71
6.065.254,56
624.162,85
11,47
46.147.522,00
47.572.355,17
1.424.833,17
3,09
Tot. Entrate correnti
82.997.676,52
85.102.172,54
2.104.496,02
2,54
Entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitali e riscossione di crediti - Titolo IV
20.618.000,00
26.503.600,00
5.885.600,00
28,55
102.511.600,00
102.511.600,00
0,00
0,00
Entrate derivanti da trasferimenti - Titolo II
contributi
e
Entrate Extratributarie - Titolo III
Entrate da accensione di prestiti - Titolo V Tot. Entrate in conto capitale
123.129.600,00
129.015.200,00
5.885.600,00
4,78
Entrate da servizi per conto terzi – Titolo VI
17.166.000,00
17.666.000,00
500.000,00
2,91
Totale Entrate
223.293.276,52
231.783.372,54
8.490.096,02
3,80
0,00
0,00
0,00
223.293.276,52
231.783.372,54
8.490.096,02
3,80
78.256.685,67
80.466.781,69
2.210.096,02
2,82
106.379.600,00
111.905.200,00
5.525.600,00
5,19
Spese per rimborso di prestiti – Titolo III
21.490.990,85
21.745.390,85
254.400,00
1,18
Spese per servizi per conto terzi – Titolo IV
17.166.000,00
17.666.000,00
500.000,00
2,91
Totale Spese
223.293.276,52
231.783.372,54
8.490.096,02
3,80
0,00
0,00
0,00
a) Entrate finali (avanzo + titoli I, II, III e IV)
103.615.676,52
111.605.772,54
7.990.096,02
7,71
b) Spese finali (disavanzo + titoli I e II)
184.636.285,67
192.371.981,69
7.735.696,02
4,19
Differenza (a-b) - Saldo netto finanziare (-) o da impiegare (+)
-81.020.609,15
-80.766.209,15
254.400,00
-0,31
Avanzo applicato Totale Generale Entrata Spese: Spese correnti – Titolo I Spese in conto capitale – Titolo II
Differenza Equilibrio finale
da
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione e rendiconto.
23
IV.1.1
L’equilibrio di parte corrente
L’equilibrio della gestione corrente (art. 162, comma 6 del TUEL) risulta formalmente rispettato, come risulta dalla tabella seguente.
Tabella n. 2.
(valori in euro) Equilibrio di parte corrente
Anno 2006 Previsioni iniziali
Previsioni assestate
Previsioni ass./ Previsioni iniz.
Acc./Imp.
Acc.-Imp./ Previsioni ass.
a) Entrate correnti Titolo I-II-III
82.997.676,52
85.102.172,54
81.511.518,03
2,54
-4,22
b) Spese correnti Titolo I
78.256.685,67
80.466.781,69
75.914.781,29
2,82
-5,66
Differenza (a-b)- Margine di contribuzione
4.740.990,85
4.635.390,85
5.596.736,74
-2,23
20,74
c) Quota capitale ammortamento mutui e prestiti obbligazionari - Titolo III
9.490.990,85
9.745.390,85
9.736.847,76
2,68
-0,09
-4.750.000,00
-5.110.000,00
-4.140.111,02
7,58
-18,98
quote di oneri di urbanizzazione
1.600.000,00
1.960.000,00
1.960.000,00
22,50
0,00
quota del "plusvalore" da alienazione (art.1 c. 66 L. 311/2004)
1.900.000,00
1.900.000,00
407.158,02
0,00
-78,57
quota del "plusvalore" da alienazione (art.3 c.28 L. 350/2003)
1.250.000,00
1.250.000,00
0,00
0,00
-100,00
0,00
0,00
-1.772.953,00
Differenza (a-b-c) Copertura o utilizzo differenza:
Avanzo/disavanzo gestione corrente
Fonte: Corte dei conti sui seguenti documenti del Comune: bilancio di previsione; relazione previsionale e programmatica; PEG; rendiconto; relazione illustrativa dati consuntivo.
L’esame dei dati dimostra che l’ente non riesce a garantire il finanziamento delle spese correnti e delle quote di ammortamento con entrate di uguale natura, nonostante la previsione di un buon margine di contribuzione. Siffatta costruzione degli equilibri appare frutto di una scelta consolidata dell’ente, visto che anche nel 2005 la differenza tra entrate e spese correnti (6.056.555 euro) non riesciva a coprire la quota capitale di ammortamento (9.356.555 euro), generando una differenza da coprire con altre entrate per 3.300.000 euro. Anche nel 2007 la costruzione degli equilibri presenta le medesime caratteristiche, con un notevole miglioramento, dovuto principalmente ad una crescita delle entrate correnti tale da consentire che la differenza tra entrate e spese correnti (2.200.000 euro)
24
raggiunga il livello più basso del triennio, nonostante aumenti la quota di spesa per l’ammortamento dei mutui (11.483.608 euro). Desta preoccupazione l’utilizzazione, per il raggiungimento dell’equilibrio, di entrate straordinarie in quanto l’operazione, seppure consentita dalla legge, pone tuttavia a rischio la stabilità degli equilibri, soprattutto per l’entità di tali poste, che raggiungono l’importo complessivo di 8.277.500 in sede di previsioni iniziali, con un’incidenza del 9,97% sulle entrate correnti.
Tabella n. 3.
(valori in euro) ENTRATE STRAORDINARIE
Anno 2006 Scostamenti percentuali Denominazione
Previsioni definitive
Previsioni iniziali
Oneri da urbanizzazione e contributo sanatoria abusi e sanzioni Plusvalore da alienazioni (solo parte destinata al bilancio corrente) Sanzioni da violazione del C.d.S. (solo parte non vincolata destinata al bilancio corrente)
Accertamenti
Prev. definitive su prev. iniziali
Accert. su prev. definitive
1.600.000,00
1.960.000,00
1.960.000,00
122,50
100,00
3.150.000,00
3.150.000,00
407.158,02
100,00
12,93
1.320.000,00
1.270.000,00
1.178.709,76
96,21
92,81
350.000,00
450.000,00
450.000,00
128,57
100,00
1.307.500,00
1.310.000,00
1.066.905,87
100,19
81,44
I.C.I.
900.000,00
900.000,00
855.000,00
100,00
95,00
T.A.R.S.U.
400.000,00
400.000,00
200.000,00
100,00
50,00
Altri tributi
7.500,00
10.000,00
11.905,87
133,33
119,06
550.000,00
550.000,00
150.000,00
100,00
27,27
8.277.500,00
8.690.000,00
5.212.773,65
104,98
59,99
Utili netti da aziende/partecipate, dividendi Recupero evasione tributaria
Tariffa N.U. - riaccertamento Totale
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione e rendiconto.
Sul punto la relazione dei revisori al bilancio di previsione appare carente, in quanto vengono indicate quali entrate aventi carattere di eccezionalità soltanto le plusvalenze da alienazioni e, tra l’altro, solo in parte (1.250.000 euro). Al
riguardo
si
ribadisce
che,
a
giudizio
della
Sezione14,
il
carattere
di
straordinarietà deve riconoscersi ad ogni provento privo di ordinarietà e, quindi, di continuità nel tempo, giacché è regola di buona amministrazione che entrate di tale tipo non possano essere chiamate a coprire spese continuative.
14
Vedi manuale delle funzioni della Sezione regionale di controllo per la Toscana, pag. 97.
25
Non è stata inoltre rinvenuta, nei documenti contabili dell’ente, l’evidenziazione della destinazione di tali entrate, in modo tale da rendere trasparente la congruenza con le spese di uguale natura ai fini del mantenimento dell’equilibrio nel corso dell’esercizio. Tra le entrate straordinarie richiedono particolare attenzione le entrate da permessi a costruire, il cui ammontare non è facilmente programmabile e, quindi, può dimostrarsi insufficiente allo scopo di finanziare la differenza tra entrate e spese correnti. Criteri di prudenza consigliano, di conseguenza, di destinare tali entrate a spesa di uguale natura. Dalla tabella seguente si evince il rispetto del limite massimo di destinazione alla spesa corrente, fissato nel 50% dell’importo complessivo per l’esercizio 2006 dall’art. 1, comma 43, della legge finanziaria 2006.
26
Tabella n. 4.
(valori in euro) Proventi da oneri di urbanizzazione destinati al bilancio corrente Anno 2005
Importo
% destinazione su importo complessivo
Anno 2006 Percentuale sulle entrate correnti
Importo
% destinazione su importo complessivo
Anno 2007 Percentuale sulle entrate correnti
Importo
% destinazione su importo complessivo
Previsioni
1.600.000,00
40,00
4,63
1.600.000,00
40,00
1,93
Accertamenti
1.600.000,00
42,84
4,32
1.960.000,00
50,59
2,40
-
-
-
Riscossioni
1.600.000,00
42,84
4,32
1.960.000,00
50,59
4,28
-
-
-
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, relazione previsionale e programmatica, PEG.
27
2.000.000,00
45,45
Percentuale sulle entrate correnti
2,30
L’equilibrio viene assicurato, nelle intenzioni esplicitate dall’Amministrazione, per l’importo di 3.150.000 euro, grazie al plusvalore da alienazioni, il quale non risulta tuttavia calcolato ed impiegato nel rispetto delle condizioni e dei requisiti previsti dalle norme che ne consentono l’utilizzo. Sulla base della documentazione contabile non è stato possibile individuare le alienazioni alle quali si riferisce il plusvalore e le relative modalità di calcolo; l’analisi dei dati del bilancio ha soltanto consentito, infatti, di rintracciare le poste alle quali può riferirsi l’entrata in argomento, come risulta dalla tabella seguente.
Tabella n. 5.
(valori in euro) Importo previsione assestate
Importo previsione
Importo accertamento
Importo riscossione
Codice
Oggetto
4011890
Alienazione Aree Peep e Pip
3.883.000,00
3.383.000,00
350.848,31
350.848,31
4011891
Riscatto diritto di proprietà aree Peep
1.150.000,00
1.150.000,00
407.158,02
95.618,43
4011900
Proventi patrimoniali
2.000.000,00
2.000.000,00
3.182,94
3.182,94
4011910
Proventi alloggi Erp
500.000,00
500.000,00
25.737,77
18.310,18
7.533.000,00
7.033.000,00
786.927,04
467.859,86
Totale
Fonte: Corte dei conti su dati del bilancio di previsione e rendiconto.
L’Amministrazione ha comunicato, su esplicita richiesta, che “le alienazioni patrimoniali, per la quota a ciò necessario, sono state utilizzate dall’ente per il ripristino degli equilibri generali ai sensi dell’art. 193 del TUEL, senza distinzione del plusvalore dal valore del libro”, riconoscendo che “in sede previsionale detta partita abbia costituito un sostegno alla definizione degli equilibri.” Appare chiaro, quindi, che alla costruzione dell’equilibrio di parte corrente abbia contribuito non il plusvalore, ma l’intera entrata da alienazione. Al riguardo la Sezione si è già espressa15 affermando che il finanziamento della spesa corrente con i proventi da alienazione di beni patrimoniali costituisce grave irregolarità contabile, in quanto la costruzione degli equilibri viene garantita con modalità non consentite dall’art. 162, comma 6, del TUEL e denota una situazione di evidente precarietà finanziaria.
15
Vedi delibere sulle relazioni dei revisori dei conti al bilancio di previsione 2007.
28
Invero consolidati principi di sana gestione richiedono che tali proventi finanzino esclusivamente spese d’investimento onde non comportare un depauperamento del patrimonio dell’ente. I
dati
di
rendiconto
dimostrano,
inoltre,
l’inattendibilità
della
previsione,
considerato il basso tasso di accertamento della somma prevista. Per le entrate da contravvenzioni per violazioni al codice della strada, l’art. 208, comma 4, del d. lgs. n. 285/1992, come successivamente modificato, dispone che una quota pari al 50% dei proventi spettanti agli enti locali è devoluta alle finalità previste nel comma 2 dello stesso articolo, per consentire agli organi di polizia locale di effettuare, nelle scuole di ogni ordine e grado, corsi didattici finalizzati all'educazione stradale, al miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani urbani del traffico, alla fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza e alla realizzazione di interventi a favore della mobilità ciclistica, nonché, in misura non inferiore al 10 per cento, ad interventi per la sicurezza stradale, in particolare a tutela degli utenti deboli (pedoni, ciclisti, bambini, anziani, disabili). La norma assegna poi agli stessi enti il compito di determinare annualmente, con delibera della Giunta, le quote da destinarsi alle suindicate finalità. Il Comune di Siena ha inteso adempiere a tale compito con la delibera n. 308 del 28 agosto 2006, che ha individuato alcuni stanziamenti di spesa ricompresi fra le finalità previste dalla legge, per l’importo complessivo di 256.900 euro. Ha poi individuato un’altre serie di capitoli i quali sono ritenuti “riconducibili”, in modo diretto o indiretto, alle finalità sopra indicate, per una quota parte non indicata. In tal modo la delibera non solo non fissa le quote da destinarsi alle specifiche e varie finalità indicate dalla legge, ma non offre nemmeno la certezza che a tali finalità sia destinato, quanto meno, il 50% dell’importo delle entrate in argomento (606.032 euro), in quanto non indica, per ciascun capitolo dalla stessa individuata, l’importo dell’entrata che viene vincolato per le specifiche finalità di legge. In alcuni casi appare difficile anche rintracciare il nesso “indiretto” tra le finalità della legge e la natura delle spese considerate. Così avviene, ad esempio, per il capitolo 29402/0 – “Interessi su BOC – rimodulazione debito dei mutui assunti per la quota parte relativa all’ammortamento dei mutui al ripiano dei disavanzi dell’Azienda consortile TRA.In S.p.A.” e i capitoli relativi alle spese per il personale - Polizia Municipale, “per la quota parte, non esattamente quantificabile, per l’impiego di personale nelle attività indotte dall’istituzione delle zone a traffico limitato e, più in generale, al miglioramento della circolazione e del traffico, inclusa l’educazione stradale nella scuola dell’obbligo e la promozione di iniziative educative”.
29
Al raggiungimento dell’equilibrio contribuiscono in misura rilevante (21.815.856 euro contabilizzati tra i proventi diversi) i trasferimenti dalla Fondazione MPS (Monte Paschi di Siena) i quali, complessivamente, costituiscono il 26,76% delle entrate correnti. Pur considerando la storia della città e l’importanza dei soggetti erogatori, tuttavia desta non poche preoccupazioni la dipendenza degli equilibri da risorse che, pur essendo di fatto ricorrenti, non hanno comunque carattere giuridico di certezza e stabilità. Di conseguenza sembra rispondere maggiormente ad un principio di prudenza l’attivazione di tali risorse per le spese d’investimento o, quanto meno, per le spese correnti a carattere non ripetitivo. In ogni caso è indispensabile, come per le altre entrate straordinarie, al fine di assicurare trasparenza alla gestione, documentare dettagliatamente la correlazione dei predetti contributi con le spese, di uguale natura, alle quali sono destinate, anche in considerazione del fatto che le iscrizioni dei documenti contabili fanno sorgere dubbi sull’effettiva destinazione alla parte corrente del bilancio.
IV.1.2
L’equilibrio di parte capitale
L’equilibrio della parte capitale è realizzato in tutte le fasi della gestione, come rappresentato nella tabella seguente.
Tabella n. 6. euro)
(valori
in
EQUILIBRIO DI PARTE CAPITALE
Anno 2006
Previsioni iniziali
Previsioni assestate
Accertamenti/ Impegni
Scostamento Scostamento previsioni Acc.-Imp./ assestate/ previsioni previsioni iniziali assestate
a) Entrate Titolo IV e V (cat. 2 3 e 4)
111.129.600,00
117.015.200,00
36.346.444,91
5,30
-68,94
b) Spese Titolo II
106.379.600,00
111.905.200,00
33.979.286,89
5,19
-69,64
4.750.000,00
5.110.000,00
2.367.158,02
7,58
-53,68
quote oneri di urbanizzazione
-1.600.000,00
-1.960.000,00
-1.960.000,00
22,50
0,00
quota del "plusvalore" da alienazione (art. 1 c. 66 L. 311/2004)
-1.900.000,00
-1.900.000,00
-407.158,02
0,00
-78,57
quota del "plusvalore" da alienazione (art. 3 c. 28 L. 350/2003)
-1.250.000,00
-1.250.000,00
0,00
0,00
-100,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Differenza (a-b) Utilizzo o copertura differenza:
Avanzo / c/capitale
Disavanzo
gestione
in
Fonte: Corte dei conti sui seguenti documenti del Comune: bilancio di previsione; relazione previsionale e programmatica; PEG; rendiconto; relazione illustrativa dati consuntivo.
30
Come risulta dai dati esposti nella tabella, concorre all’equilibrio anche la Cat. 2 del Tit. V che, normalmente, dovrebbe invece contribuire all’equilibrio del “movimento di fondi”, come l’anticipazione di Tesoreria. Nel caso specifico si tratta dell’accensione di un fondo rotativo concesso dalla Cassa Depositi e Prestiti per far fronte alle spese tecniche derivanti da incarichi a professionisti per la progettazione di opere pubbliche16. La tabella di seguito riportata consente di analizzare l’andamento delle fonti di finanziamento previste per la spesa in conto capitale.
16
Vedi circolare Cassa DD.PP. 25 febbraio 2003 n. 1250.
31
Tabella n. 6 bis
(valori in euro) Finanziamento spese in conto capitale
Previsioni iniziali Anno 2005
Previsioni iniziali Anno 2006
% sul totale Percentuale entrate sulle spese destinate alla in c/capitale parte capitale
Entrate Importo
Previsioni iniziali Anno 2007
% sul totale Percentuale entrate sulle spese in destinate alla c/capitale parte capitale
Importo
% sul totale Percentuale entrate sulle spese in destinate alla c/capitale parte capitale
Importo
Alienazioni patrimoniali - Titolo IV, categoria 1
18.025.000,00
23,50
23,50
7.833.000,00
7,36
7,36
8.793.000,00
6,94
6,94
Trasferimenti di capitale da Stato, Regioni o altri enti - Titolo IV, categorie 2, 3 e 4
8.230.000,00
10,73
10,73
5.550.000,00
5,22
5,22
42.971.000,00
33,93
33,93
Proventi e contr. diversi per finanziamento opere pubbliche - Tit. IV- cat. 5 parte
7.130.000,00
9,30
9,30
3.235.000,00
3,04
3,04
59.035.000,00
46,61
46,61
Proventi concessioni edilizie Tit. IV cat. 5 parte (comprese sanzioni)
1.600.000,00
2,09
2,09
4.000.000,00
3,76
3,76
4.600.000,00
3,63
3,63
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Mutui e BOC - Titolo V, categoria 3 e 4 + 2 finanz. a breve
45.016.000,00
58,69
58,69
90.511.600,00
85,08
85,08
13.445.000,00
10,62
10,62
Plusvalore da alienazione
-1.700.000,00
-2,22
-2,22
-3.150.000,00
-2,96
-2,96
0,00
0,00
0,00
Oneri urbanizzazione
-1.600.000,00
-2,09
-2,09
-1.600.000,00
-1,50
-1,50
-2.200.000,00
-1,74
-1,74
76.701.000,00
100,00
106.379.600,00
100,00
100,00
126.644.000,00
100,00
100,00
126.644.000,00
Riscossione di crediti Tit. IV cat. 6
Totale Entrate destinate bilancio di parte capitale Totale Tit. II spesa
al
76.701.000,00
100,00
106.379.600,00
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, relazione previsionale e programmatica, PEG.
32
100,00
Le politiche di bilancio dimostrano la scelta dell’ente di puntare all’indebitamento, a fronte di una riduzione delle altre poste d’entrata. Nell’intero triennio 2005-2007 si assiste ad una crescita complessiva delle entrate in conto capitale, con un andamento diversificato delle diverse voci che le compongono. Le entrate da indebitamento raddoppiano nelle previsioni del 2006 rispetto all’esercizio precedente e finanziano l’85% delle spese della stessa natura; si riducono, invece, le entrate da alienazioni patrimoniali e i proventi e contributi diversi.
IV.2
Il mantenimento degli equilibri
L’equilibrio viene assicurato formalmente anche durante la gestione. In particolare, in sede di salvaguardia degli equilibri17, il Consiglio comunale, “avvalendosi in via cautelativa di quanto consentito dall’art. 193, comma 3, del TUEL”, ha limitato l’assunzione di impegni corrispondenti alle entrate per alienazioni patrimoniali e dei proventi derivanti dalla trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà di aree PIP ai fini del riequilibrio della gestione non vincolata al 31/12/2005. Per questi ultimi proventi è prevista l’utilizzazione anche per “l’eventuale fabbisogno finanziario dell’esercizio”. Invero le entrate in argomento sono state già destinate, nell’ambito della programmazione iniziale, alla garanzia degli equilibri correnti, nel loro intero importo e non limitatamente alla quota di plusvalore. Un’eventuale ulteriore destinazione al riequilibrio, peraltro necessario, della gestione dell’esercizio precedente, sarebbe stata possibile solo se consentita dagli importi di tali entrate, anche a seguito di apposita variazione. Tuttavia le due poste, le entrate previste per alienazione patrimoniali (3.883.000 euro) e le entrate previste per il riscatto del diritto di proprietà aree PEEP e PIP (1.150.000 euro) non appaiono sufficienti, anche se interamente utilizzate, a garantire il riequilibrio della gestione non vincolata, in quanto i fondi non vincolati che costituiscono una componente negativa dell’avanzo dell’esercizio 2005 ammontano a 6.273.583 euro; tanto meno possono essere sufficienti a coprire ulteriormente l’eventuale fabbisogno dell’esercizio. Per quanto concerne le variazioni effettuate, viene deliberato un aumento di spesa di 4.424.939 euro, di cui 3.496.700 euro per spese in conto capitale e 928.239 euro per spese correnti, finanziate con entrate provenienti soprattutto da trasferimenti e contributi da Fondazione MPS (2.450.0000 euro).
17
Delibera n. 214 del 26 settembre 2006.
33
In sede di assestamento le variazioni risultano complessivamente meno rilevanti, ammontando a 305.859 euro. Considerato il risultato negativo della gestione di competenza realizzato a consuntivo e i notevoli scostamenti rilevati tra previsioni, impegni ed accertamenti per le poste in conto capitale (che saranno esaminati nel dettaglio nel paragrafo della gestione), una maggiore prudenza avrebbe dovuto suggerire una manovra più consistente in sede di variazioni e di assestamento. A ciò sarebbe stato comunque necessario, ai sensi dell’art. 193, comma 2, aggiungere un’effettiva manovra di riequilibrio, essendo stato nel frattempo approvato il rendiconto, con una componente negativa dei fondi non vincolati del risultato di amministrazione che l’Amministrazione avrebbe dovuto prontamente ricostituire prima dell’inizio del nuovo esercizio.
34
CAPITOLO V V.1.1
ANALISI DELLA GESTIONE
Analisi delle entrate
Nella tabella seguente le entrate accertate vengono poste a raffronto con le entrate stanziate inizialmente nel bilancio e le previsioni definitive. Il raffronto con i dati del rendiconto dell’esercizio precedente viene fatto al fine di verificare in quale misura gli scostamenti dalla serie storica sono supportati da ragioni fondate, che trovano riscontro poi anche in sede di rendiconto.
35
Tabella n. 7.
(valori in euro) Analisi delle entrate - Capacità di programmazione Anno 2005 Risultanze del rendiconto1
Titolo I - Entrate tributarie
Anno 2006 Previsioni assestate
Previsioni iniziali
Variazione percentuale Risultanze del rendiconto1
% variazione Anno 2006/Anno 2005
Accertamenti/ Previsioni iniziali
Accertamenti/ Previsioni definitive
1,51
-0,85
-1,02
-24,75
-9,17
-18,52
30.942.487,00
31.409.062,81
31.464.562,81
31.143.294,54
7.231.096,00
5.441.091,71
6.065.254,56
4.942.225,77
Titolo III - Entrate extratributarie
48.254.871,00
46.147.522,00
47.572.355,17
45.425.997,72
-4,37
-1,56
-4,51
Totale entrate correnti
86.428.454,00
82.997.676,52
85.102.172,54
81.511.518,03
-3,97
-1,79
-4,22
Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti
26.750.046,00
20.618.000,00
26.503.600,00
18.201.950,84
-22,92
-11,72
-31,32
Titolo V - Entrate per accensione di prestiti
46.680.752,00
102.511.600,00
102.511.600,00
23.144.494,07
119,60
-77,42
-77,42
Totale entrate in conto capitale
73.430.798,00
123.129.600,00
129.015.200,00
41.346.444,91
67,68
-66,42
-67,95
159.859.252,00
206.127.276,52
214.117.372,54
122.857.962,94
28,94
-40,40
-42,62
9.549.276,00
17.166.000,00
17.666.000,00
13.673.507,58
79,76
-20,35
-22,60
169.408.528,00
223.293.276,52
231.783.372,54
136.531.470,52
31,81
-38,86
-41,10
Titolo II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti
Totale entrate Titoli I, II, III, IV e V Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi Totale complessivo
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, rendiconto, relazione previsionale e programmatica, PEG.
36
La capacità di programmazione appare soddisfacente per le entrate correnti complessivamente considerate. Presentano una ridotta percentuale di accertamento, invece, le entrate da alienazioni che appaiono sovrastimate sia in sede di previsione iniziale che nelle previsioni
assestate,
le
quali
registrano
un
aumento
dell’importo,
rispetto
agli
stanziamenti iniziali, difficilmente giustificabile. In questa fase di gestione del bilancio, infatti, preso atto dello stato di attuazione del programma, i cui risultati a quel punto difficilmente si sarebbero potuti discostare da quelli realizzati alla fine dell’esercizio, anche in considerazione dei tempi e delle modalità proprie delle alienazioni, un atteggiamento prudente avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione, semmai, a rivedere le proprie previsioni in diminuzione. Considerazioni simili valgono anche per le entrate per accensione prestiti, le quali vengono accertate per la somma di 23.144.494 euro, a fronte di una previsione iniziale, confermata in sede di assestamento, di 102.511.600 euro. I revisori dei conti, nella relazione al rendiconto 2006, precisano che “la differenza nelle entrate da prestiti è dovuta alla mancata realizzazione dello stadio (conseguente mancato mutuo) e dalla minore emissione di BOC per le manutenzioni straordinarie”. Dalla tabella seguente, che consente di seguire l’andamento nel triennio, si evince una riduzione dell’importo complessivo delle entrate accertate, con una maggiore incidenza della diminuzione delle entrate del titolo V (-50,42%) e delle entrate del titolo IV (-31,96%). Con riferimento alle entrate da alienazioni, il collegio dei revisori, nella relazione al rendiconto, precisa che la diminuzione è dovuta al fatto che nel 2005 era stata contabilizzata un’entrata eccezionale dovuta al riscatto del diritto di superficie delle aree PEEP e l’ultimo finanziamento della legge speciale per Siena. Rimangono sostanzialmente stabili le entrate tributarie, mentre scontano una riduzione di circa il 6% le entrate extratributarie, che il collegio dei revisori attribuisce all’esternalizzazione della TIA, e una diminuzione molto più marcata le entrate derivanti da contributi e trasferimenti, che seguono un trend discendente dal 2004.
37
Tabella n. 7 bis
(valori in euro) Entrate – Andamento triennale
Accertamenti
% sul totale entrate
Anno 2004 Entrate Tributarie - Titolo I
Accertamenti
% sul totale entrate
Anno 2005
Accertamenti Anno 2006
Scostamenti % sul totale entrate Anno 2005/ Anno 2006/ Anno 2004 Anno 2005
31.030.161,00
19,69
30.942.487,00
18,27
31.143.294,54
22,81
-0,28
0,65
12.044.060,00
7,64
7.231.096,00
4,27
4.942.225,77
3,62
-39,96
-31,65
46.239.134,00
29,34
48.254.871,00
28,48
45.425.997,72
33,27
4,36
-5,86
Tot. Entrate correnti
89.313.355,00
56,67
86.428.454,00
51,02
81.511.518,03
59,70
-3,23
-5,69
Entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitali e riscossione di crediti - Titolo IV
26.193.113,00
16,62
26.750.046,00
15,79
18.201.950,84
13,33
2,13
-31,96
Entrate da accensione di prestiti Titolo V
32.550.663,00
20,66
46.680.752,00
27,56
23.144.494,07
16,95
43,41
-50,42
Tot. Entrate in conto capitale
58.743.776,00
37,28
73.430.798,00
43,35
41.346.444,91
30,28
25,00
-43,69
Entrate da servizi per conto terzi – Titolo VI
9.532.839,00
6,05
9.549.276,00
5,64
13.673.507,58
10,01
0,17
43,19
157.589.970,00
100,00
169.408.528,00
100,00
136.531.470,52
100,00
7,50
-19,41
Entrate derivanti da trasferimenti - Titolo II
contributi
e
Entrate Extratributarie - Titolo III
Totale entrate Fonte: Corte dei conti sul rendiconto.
38
Tabella n. 8.
(valori in euro) Analisi delle entrate proprie e derivate - Anno 2006
Previsioni iniziali TITOLO importo Titolo I - Entrate tributarie2 Titolo II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti
31.409.062,81
entrate proprie
46.147.522,00
46.147.522,00
Totale entrate correnti
82.997.676,52
77.556.584,81
Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti
20.618.000,00
12.333.000,00
Titolo V - Entrate per accensione di prestiti
102.511.600,00
Totale entrate in c/capitale
123.129.600,00
206.127.276,52
Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi
17.166.000,00
Totale generale
importo 31.464.562,81
5.441.091,71
Titolo III - Entrate extratributarie
Totale entrate Titoli I, II, III, IV eV
entrate derivate
31.409.062,81
5.441.091,71
12.333.000,00
Rendiconto1
Previsioni assestate entrate proprie 31.464.562,81
6.065.254,56
47.572.355,17
5.441.091,71
85.102.172,54
79.036.917,98
8.285.000,00
26.503.600,00
13.495.000,00
102.511.600,00
102.511.600,00
110.796.600,00
129.015.200,00
17.166.000,00
13.495.000,00
entrate proprie
entrate derivate
31.143.294,54
4.942.225,77
4.942.225,77
45.425.997,72
45.425.997,72
6.065.254,56
81.511.518,03
76.569.292,26
4.942.225,77
13.008.600,00
18.201.950,00
5.490.552,88
12.711.397,12
102.511.600,00
23.144.494,07
115.520.200,00
41.346.444,07
92.531.917,98 121.585.454,56
17.666.000,00
17.666.000,00
223.293.276,52 89.889.584,81 133.403.691,71 231.783.372,54
92.531.917,98 139.251.454,56
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, relazione previsionale e programmatica, PEG, rendiconto, relazione illustrativa dati consuntivo.
39
importo 31.143.294,54
6.065.254,56
47.572.355,17
89.889.584,81 116.237.691,71 214.117.372,54
entrate derivate
23.144.494,07
5.490.552,88
35.855.891,19
122.857.962,10 82.059.845,14 40.798.116,96
13.673.507,58
13.673.507,58
136.531.469,68 82.059.845,14 54.471.624,54
Le entrate proprie considerate, insieme a quelle derivate, nella tabella 8 sopra riportata risultano complessivamente molto elevate, soprattutto nella parte corrente del bilancio, assicurando un’autonomia finanziaria del 93,44%. Tale dato appare molto elevato, come si evince dall’analisi dell’indicatore n. 301 (rapporto tra entrate proprie ed entrate correnti) che, nel periodo dal 2001 al 2006, registra una crescita quasi costante (65,7%, 83,5%, 84,1%, 86,5%, 91,6%, 93,94%) e raggiunge un valore superiore al limite calcolato per i Comuni della stessa fascia demografica (rispettivamente 62%, 68%, 73%, 72,9, e 75,8% nel 2005). Alla medesima valutazione si perviene dall’analisi dell’indicatore n. 301 bis, che esclude la compartecipazione IRPEF: il valore realizzato nel periodo 2001-2006 è infatti, rispettivamente dell’84,1%, del 86,5%, del 91,6% e dell’84,4%. Nella valutazione del dato, anche ai fini della comparazione con altri enti, bisogna tuttavia considerare la composizione delle entrate del titolo III le quali, tradizionalmente, concorrono interamente al calcolo delle entrate proprie dell’ente. Come si è già accennato, una buona parte delle entrate di tale titolo è costituita per Siena da trasferimenti della Fondazione MPS, che non trovano titolo in una previsione normativa o in un obbligo giuridico a carico del soggetto emittente e, di conseguenza, non costituiscono in capo all’ente alcun diritto in ordine alla relativa erogazione, alla consistenza e stabilità nel tempo. Trattasi certamente di entrate dell’ente, nel senso che non provengono dallo Stato o da altri soggetti pubblici, ma che non derivano nemmeno dall’autonomia impositiva dell’ente o dalla dotazione patrimoniale dello stesso, ma esclusivamente da atti di soggetti privati improntati ad un intento di liberalità. Senza queste entrate l’autonomia finanziaria dell’ente, considerata quale capacità di far fronte alle esigenze di spesa con entrate delle quali l‘ente è in grado di disporre, si riduce al 63%. Su tale situazione sarebbe opportuno che l’Amministrazione prestasse particolare attenzione, adottando un atteggiamento di prudenza, attento alla stabilità degli equilibri di bilancio. Maggiore dettaglio è reso possibile dai dati riportati nella tabella n. 9, riferiti alle singole voci delle entrate proprie del Comune. Il grado di trasformazione delle previsioni ICI (indicatore n. 101) in accertamenti risulta buono, raggiungendo il 99,8% nel 2006, migliorando così l’andamento degli anni precedenti (2001: 99,4%, 2002: 93,6%, 2003: 92%, 2004:91% e 2005: 95,5%) e si mantiene all’interno dei valori soglia calcolati per gli enti di dimensioni analoghe. Anche il grado di trasformazione delle previsioni dei proventi dei servizi pubblici in accertamenti (n. 103) denota una buona e crescente capacità di programmazione
40
dell’ente (dal 2001 al 2006: 95,9%, 91,5%, 100%, 96%, 90,7%, 102,1%) così come la programmazione dei proventi da beni dell’ente (indicatore 104)18.
18 Per tutto il periodo l’ente si mantiene all’interno dei valori soglia: 2001:102,7%; 2002: 104%, 2003: 106%, 2004 87%, 2005: 96,2%; 2006: 1,094 (il limite superiore nel 2005 era 1,150).
41
Tabella n. 9.
(valori in euro) A U T O N OM I A F I N A N Z I A RI A : I N C I D E N Z A D E L L E P RI N C I P A L I E N T R A T E P R OP R I E SU L T OT A L E E N T RA T E P R O P RI E ( T I T . I E I I I ) Anno 2005
Anno 2006 Variazione percentuale
Risultanze rendiconto1
ICI (Tit. I - cat. 1)
18.807.881,07
% su totale entrate proprie 23,75
Ordinaria (Risorsa 10)
18.132.881,07
22,90
Denominazione
Violazioni (Risorsa 20)
Importo
Risultanze rendiconto1
Previsione iniziale
Previsione assestate
% su totale entrate proprie 19.400.000,00 25,01
% su totale entrate proprie 19.400.000,00 24,55
19.311.514,69
18.500.000,00
23,85
18.500.000,00
23,41
18.456.514,69
24,10
2,02
-0,24
-0,24
Importo
Importo
Importo
% su % variazione Accertamenti Accertamenti totale Anno 2006/ /Previsioni /Previsioni entrate Anno 2005 iniziali definitive proprie 25,22 3,15 -0,46 -0,46
675.000,00
0,85
900.000,00
1,16
900.000,00
1,14
855.000,00
1,12
33,33
-5,00
-5,00
Addizionale comunale IRPEF (Tit. I cat. 1 - Risorsa 57)
1.850.000,00
2,34
1.900.000,00
2,45
1.900.000,00
2,40
1.980.000,00
2,59
2,70
4,21
4,21
Compartecipazione IRPEF (Tit. I cat. 1 - Risorsa 58)
7.960.906,58
10,05
7.803.862,81
10,06
7.731.862,81
9,78
7.731.736,74
10,10
-1,97
-0,92
0,00
490.000,00
0,62
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Tassa smaltimento rifiuti solidi urbani Altre Tit. I
1.833.699,48
2,32
2.305.200,00
2,97
2.432.700,00
3,08
2.120.043,11
2,77
25,71
-8,03
-12,85
1.497.505,00
1,89
1.320.000,00
1,70
1.270.000,00
1,61
1.178.709,76
1,54
-11,85
-10,70
-7,19
Proventi di servizi pubblici (Tit. III cat. 1) Altri proventi Tit. III:
20.616.911,00
26,03
14.501.096,00
18,70
15.298.596,00
19,36
14.979.887,24
19,56
-29,66
3,30
-2,08
- cat. 2 (proventi dei beni dell'ente) - cat. 3 (interessi su anticipazioni e crediti) -cat. 4 (partecipazioni diverse,dividendi e remunerazioni capitale) - cat. 5 (proventi diversi)
3.185.910,00
4,02
3.253.120,00
4,19
3.661.640,00
4,63
3.559.813,26
4,65
2,11
9,43
-2,78
593.159,00
0,75
336.000,00
0,43
351.000,00
0,44
492.798,91
0,64
-43,35
46,67
40,40
498.949,00
0,63
350.000,00
0,45
450.000,00
0,57
450.000,00
0,59
-29,85
28,57
0,00
34,02
26.541.119,17
33,58
24.764.788,55
32,34
20,70
-6,15
-6,69
100,00 79.036.917,98
100,00
76.569.292,26
100,00
-2,07
-1,27
-3,12
Proventi da contravvenzioni (Tit. III cat. 1 - Risorsa 960)
Totale entrate proprie
21.862.437,00
27,61
26.387.306,00
79.197.358,13
100,00
77.556.584,81
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, relazione previsionale e programmatica, PEG, rendiconto, relazione illustrativa dati consuntivo. (1)
Si prende in considerazione la fase dell'accertamento.
42
L’andamento dell’incidenza delle principali entrate proprie sull’importo complessivo delle entrate proprie può essere valutato sulla base dei relativi indicatori della griglia (n. 302 – ICI/entrate proprie, n. 304 – entrate da contravvenzioni/entrate proprie, n. 305 – oneri di urbanizzazione/entrate proprie e n. 306 – addizionale IRPEF/entrate proprie). Rispetto ai valori raggiunti dai Comuni della medesima fascia demografica, i dati di Siena dimostrano una bassa incidenza delle singole entrate, giustificata, almeno in parte, dai trasferimenti da fondazione MPS. I valori si posizionano sempre all’interno dei valori soglia e, comunque, abbondantemente al di sotto del limite superiore. La capacità di riscossione, complessivamente considerata, al netto dei servizi per conto terzi, si attesta intorno al 50%.
Tabella n. 10.
(valori in euro) Entrate - Capacità di gestione Anno 2006
Titolo I
Entrate tributarie
II
Entrate derivanti trasferimenti
Accertamenti
Riscossioni
% riscossioni su accertamenti
31.143.294,54
25.297.976,83
81,23
4.942.225,77
2.125.401,94
43,00
III Entrate extratributarie
45.425.997,72
18.334.702,73
40,36
Entrate derivanti da alienazioni, IV trasferimenti di capitali e riscossione di crediti
18.201.950,84
9.148.272,11
50,26
V Entrate da accensione prestiti
23.144.494,07
7.087.253,77
30,62
122.857.962,94
61.993.607,38
50,46
13.673.507,58
10.578.995,00
77,37
136.531.470,52
72.572.602,38
53,15
da
contributi
Totale entrate Titoli I, II, III, IV e V
e
VI Entrate da servizi per c/ terzi Totale complessivo
Fonte: Corte dei conti sui dati del rendiconto dell'ente.
A fronte di una buona capacità di riscossione delle entrate del titolo I, si registra una capacità molto bassa delle entrate da alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione di crediti (intorno al 40%), addirittura inferiore a quella delle entrate del titolo IV. Tra le entrate proprie, come risulta dalla tabella n. 11 di seguito riportata, si registra una buona capacità di riscossione dell’ICI (87%), che si posiziona ben al di sopra della media dei Comuni della stessa fascia demografica (limite inferiore 70% nel 2005), come risulta dall’indicatore n. 307, seppure il dato appare in lieve diminuzione dal 2004 (91,1% nel 2004, 88,6% nel 2005 e 87% nel 2006).
43
Tabella n. 11.
(valori in euro) Capacità di gestione delle principali entrate proprie dei Comuni Anno 2006
Accertamenti ICI (Tit. I - cat. 1 )
riscossioni su accertamenti
Riscossioni
19.311.514,69
16.065.919,98
83,19
Ordinaria (Risorsa 10)
18.456.514,69
16.065.919,98
87,05
Violazioni (Risorsa 20)
855.000,00
0,00
0,00
Addizionale comunale IRPEF (Tit. I cat. 1 - Ris. 57)
1.980.000,00
0,00
0,00
Compartecipazione IRPEF (Tit. I cat. 1 - Risorsa 58)
7.731.736,74
7.731.736,74
100,00
0,00
0,00
0,00
Altre Titolo I
2.120.043,11
1.500.320,11
70,77
Proventi da contravvenzioni (Tit. III cat. 1 - Ris. 960)
1.178.709,76
1.160.186,13
98,43
14.979.887,24
8.663.981,81
57,84
3.559.813,26
1.981.577,44
55,67
492.798,91
13.103,41
2,66
450.000,00
1.609,12
0,36
24.764.788,55
6.514.244,82
26,30
76.569.292,26
43.632.679,56
56,98
Tassa smaltimento rifiuti solidi urbani
Proventi di servizi pubblici (Tit. III cat. I) Altri proventi Tit. III: cat. 2 (proventi da beni) cat. 3 (interessi su anticipazioni e crediti) cat. 4 (partecipazioni remunerazioni capitale)
diverse,
dividendi
e
cat. 5 (proventi diversi) Totale entrate proprie Fonte: Corte dei conti su dati del rendiconto del Comune.
Le entrate per recupero evasione Ici e Tarsu (900.000 e 400.000 euro) risultano in buona parte accertate (855.000 le prime e 200.000 le seconde), ma non risultano somme riscosse. Si richiama al riguardo l’attenzione dell’ente, visti gli sforzi che ha concentrato sul recupero dell’evasione. Si rileva altresì un’ottima capacità di riscossione dei proventi da contravvenzione (98,43%), per i quali l’indicatore n. 311 mostra un andamento progressivamente crescente e un valore molto al di sopra del limite inferiore calcolato per i Comuni della medesima fascia (34,6% nel 2005) Medesime considerazioni possono farsi per i proventi da oneri di urbanizzazione per i quali l’indicatore n. 312 registra una capacità di riscossione del 100%, a fronte di un limite inferiore per i Comuni della stessa fascia pari al 57,6%. Desta qualche preoccupazione, invece, la capacità riferita ai proventi da servizi pubblici (57,84%) e, soprattutto, quella dei proventi diversi (26,30%), vista l’incidenza quantitativa di tali poste. Appare inoltre poco comprensibile, seppure gli importi non
44
siano rilevanti nel loro valore assoluto, la percentuale irrisoria di riscossione degli utili da partecipazioni. L’Amministrazione ha comunicato19 al riguardo che la riscossione è avvenuta dell’esercizio successivo nel quadro della definizione, in termini di cassa, di altre partite di dare/avere fra il Comune e la società partecipata. Le entrate per interessi su anticipazioni e crediti non vengono riscosse per una scelta gestionale dell’Amministrazione che concerne tutte le entrate da indebitamento e che sarà esaminata nel corso della trattazione.
V.1.2
Analisi delle spese
L’andamento delle spese evidenzia una riduzione complessiva rispetto sia all’esercizio precedente che al 2004, dovuta in maggior misura alle spese per rimborso prestiti. Le spese correnti e quelle in conto capitale si riducono percentualmente della stessa misura (- 10%) rispetto al 2005.
19
Nota del 28 luglio 2008.
45
Tabella n. 12.
(valori in euro) Spese – Andamento triennale
Impegni
Anno 2004
% sul totale spese
Impegni
Impegni % sul totale spese
Anno 2005
Scostamenti % sul totale spese
Anno 2006
Anno 2005/Anno 2004
Anno 2006/Anno 2005
Spese correnti – Titolo I
84.638.416,00
53,49
84.426.977,00
50,17
75.914.781,29
54,89
-0,25
-10,08
Spese in conto capitale – Titolo II
45.725.374,00
28,90
37.895.824,00
22,52
33.979.286,89
24,57
-17,12
-10,34
Spese per rimborso di prestiti – Titolo III
18.343.258,00
11,59
36.416.611,00
21,64
14.736.847,76
10,66
98,53
-59,53
Spese per servizi per conto terzi – Titolo IV
9.532.839,00
6,02
9.549.276,00
5,67
13.673.507,58
9,89
0,17
43,19
158.239.887,00
100,00
168.288.688,00
100,00
138.304.423,52
100,00
6,35
-17,82
Totale Spese Fonte: Corte dei conti sul rendiconto.
46
Dalla tabella sotto riportata si evince che le spese risultano complessivamente sovrastimate a livello di previsione iniziale sia rispetto ai risultati dell’esercizio precedente che rispetto ai dati di consuntivo del 2006. Sul dato complessivo incide pesantemente la spesa in conto capitale, che viene impegnata soltanto nella misura di circa il 30%. Tale dato evidenzia una scarsa capacità dell’ente di portare a definizione le opere programmate, difficoltà evidenziata anche dai revisori nella relazione al bilancio di previsione. Dai dati in quest’ultima riportati risulta che la capacità d’impegno delle spese in conto capitale complessivamente considerate ha registrato una costante riduzione nel periodo 2002-2006. In tal senso depone anche l’analisi dell’indicatore 106, che calcola il rapporto tra gli impegni per il finanziamento di opere pubbliche e le corrispondenti previsioni iniziali (accertamenti su previsioni iniziali del titolo II delle spese, interventi 1,2, 3, 4 e 620). Nel periodo considerato, l’indicatore mostra un valore critico in tutto il periodo considerato, ponendosi al di sotto del limite inferiore calcolato per i Comuni della medesima classe demografica (85%) e peggiorando nel 2006:
2001 – 42,6%
2002 – 66,3%
2003 – 54%
2004 – 29%
2005 – 44,1
2006 – 25%.
20 Degli interveti indicati, il bilancio presenta spese solo per l’intervento 1, acquisizione di beni immobili e l’intervento 6, incarichi professionali esterni.
47
Tabella n. 13.
(valori in euro) Analisi delle spese - Capacità di programmazione Anno 2005
Anno 2006
Variazione percentuale
Titolo Risultanze rendiconto1
Previsioni iniziali
Previsioni assestate
Risultanze rendiconto1
% variazione Anno 2006/Anno 2005
Impegni/ Previsioni iniziali
Impegni /Previsioni definitive
Titolo I – Spese correnti
84.426.977,00
78.256.685,67
80.466.781,69
75.914.781,29
-7,31
-2,99
-5,66
Titolo II – Spese in conto capitale
37.895.824,00
106.379.600,00
111.905.200,00
33.979.286,89
180,72
-68,06
-69,64
Titolo III – Spese per rimborso prestiti
36.416.611,00
21.490.990,85
21.745.390,85
14.736.847,76
-40,99
-31,43
-32,23
158.739.412,00
206.127.276,52
214.117.372,54
124.630.915,94
29,85
-39,54
-41,79
Totale spese titoli I, II e III Titolo IV – Spese per servizi in conto terzi Totale
9.549.276,00
17.166.000,00
17.666.000,00
13.673.507,58
79,76
-20,35
-22,60
168.288.688,00
223.293.276,52
231.783.372,54
138.304.423,52
32,68
-38,06
-40,33
Fonte: Corte dei conti su certificati al rendiconto per il 2005, bilancio di previsione e rendiconto per il 2006.
48
Per la spesa corrente l’indicatore n. 105 (spese correnti/previsioni iniziali) evidenzia un miglioramento del relativo dato nel 2006 (97%) rispetto al 2005 (93%), con dati che non subiscono grosse variazioni in tutto il periodo 2001-2006 e che si posizionano ben al di sopra del limite inferiore calcolato per i Comuni della stessa fascia. Rispetto all’esercizio precedente, nell’ambito delle spese correnti, come emerge dalla tabella sotto riportata, aumentano i trasferimenti e gli interessi passivi, mentre si riduce la spesa per il personale, la spesa per prestazione di servizi e quella per l’acquisto di beni e servizi.
49
Tabella n. 14.
(valori in euro)
Quadro (Riepilogo) generale di classificazione delle spese correnti Int. 1
Int. 2
Personale
Int. 3
Acquisto beni di consumo e/o materie prime
Int. 4
Prestazioni di servizi
Int. 5
Utilizzo beni di terzi
Trasferimenti
Int. 6 Interessi passivi e oneri finanziari diversi
Int. 7
Int. 8
Int. 11
Imposte e tasse
Oneri straordinari della gestione corrente
Fondo di riserva
Totale
Risultanze rendiconto Anno 2005 (1)
29.431.481,00
6.010.068,00
40.250.403,00
763.747,00
1.400.507,00
4.568.618,00
1.534.130,00
468.023,00
0,00
84.426.977,00
Previsioni iniziali Anno 2006
26.508.105,00
4.604.450,00
32.907.495,02
877.895,00
3.849.510,75
6.092.177,40
1.824.052,50
1.093.000,00
500.000,00
78.256.685,67
Previsioni assestate Anno 2006
27.471.470,81
5.395.480,00
34.438.615,23
898.095,00
3.258.440,15
6.189.480,40
1.439.423,10
1.265.010,00
163.905,00
80.519.919,69
Risultanze rendiconto Anno 2006 (1)
27.428.588,11
5.268.150,43
32.470.449,67
896.730,83
2.367.055,68
5.289.282,49
1.383.369,62
811.154,46
0,00
75.914.781,29
% variazione Anno 2006/Anno 2005
-9,93
-23,39
-18,24
14,95
174,87
33,35
18,90
133,54
0,00
-7,31
Impegni/ Previsioni iniziali
3,47
14,41
-1,33
2,15
-38,51
-13,18
-24,16
-25,79
-100,00
-2,99
Impegni/ Previsioni definitive
-0,16
-2,36
-5,71
-0,15
-27,36
-14,54
-3,89
-35,88
-100,00
-5,72
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, rendiconto, certificato al conto del bilancio.
50
Nell’ambito della spesa in conto capitale, risultano fortemente sovrastimate, sia in sede di previsione iniziale (96.760.600 euro) che in assestamento (97.069.200 euro), le spese per l’acquisizione di beni immobili, impegnate per 23.723.727 euro. Di questo forte ridimensionamento non c’è traccia nelle manovre di mantenimento degli equilibri. Appare strano, soprattutto, la mancata considerazione della riduzione della capacità di realizzazione della spesa al momento dell’assestamento, anche in considerazione dei tempi delle procedure di acquisto. Subiscono, invece, un forte aumento le spese per trasferimenti di capitale (da 805.000 a 3.631.033 euro), a fronte di una previsione iniziale riguardante quasi esclusivamente investimenti diretti. La tabella seguente riporta le fonti di finanziamento della spesa in conto capitale, seguendone la gestione nell’esercizio.
51
Tabella n. 15.
(valori in euro) Finanziamento spese in conto capitale anno 2006
Previsioni iniziali
Previsioni assestate
% sul totale Percentuale entrate sulle spese destinate in alla parte c/capitale capitale
Entrate Importo
Accertamenti/impegni
% sul totale Percentuale entrate sulle spese destinate in alla parte c/capitale capitale
Importo
% sul totale Percentuale entrate sulle spese destinate in alla parte c/capitale capitale
Importo
Alienazioni patrimoniali - Titolo IV, categoria 1
4.683.000,00
4,40
4,40
5.445.000,00
4,87
4,87
411.952,35
1,21
1,21
Trasferimenti di capitale da Stato, Regioni o altri enti - Titolo IV, categorie 2, 3 e 4
5.550.000,00
5,22
5,22
9.723.600,00
8,69
8,69
9.608.867,70
28,28
28,28
Proventi e contributi diversi per finanziamento opere pubbliche Tit. IV cat.5 - parte
3.235.000,00
3,04
3,04
3.785.000,00
3,38
3,38
3.404.763,92
10,02
10,02
Proventi concessioni edilizie Tit. IV cat. 5 - parte (comprese sanzioni)
2.400.000,00
2,26
2,26
2.440.000,00
2,18
2,18
2.409.208,85
7,09
7,09
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
90.511.600,00
85,08
85,08
90.511.600,00
80,88
80,88
18.144.494,07
53,40
53,40
106.379.600,00
100,00
100,00
111.905.200,00
100,00
100,00
33.979.286,89
100,00
100,00
111.905.200,00
100,00
33.979.286,89
Riscossione di crediti Tit. IV cat. 6 Mutui e BOC - Titolo V, categoria 3 e4 Totale Entrate destinate bilancio di parte capitale
Totale Tit. II spesa
al
106.379.600,00
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, relazione previsionale e programmatica, PEG.
52
100,00
La forte riduzione dell’importo complessivo destinato al bilancio di parte capitale è dovuta principalmente alla contrazione delle entrate da indebitamento (90.511.000 euro di stanziamenti iniziali, interamente confermati in sede di assestamento, accertati solo per 18.144.494 euro). Appare difficilmente giustificabile, a fronte di una contrazione così forte, che la stessa non sia stata per niente rilevata in sede di assestamento. In tale sede è stato invece rilevato l’aumento dei trasferimenti dallo Stato e altri enti pubblici. Le alienazioni patrimoniali, che avrebbero dovuto garantire l’equilibrio iniziale e che, anche nelle fasi successive di
verifica degli equilibri, sono state indicate
dall’Amministrazione quali fonti di riequilibrio dei risultati dell’esercizio precedente, da destinare anche all’eventuale fabbisogno finanziario dell’esercizio, risultano accertate in misura molto esigua. Per quanto concerne le spese in conto capitale, non è stato possibile controllarne l’evoluzione durante la gestione fino ai dati di rendiconto, in mancanza di una piena coerenza tra previsioni finanziarie del bilancio, dati della relazione previsionale e programmatica e piano delle opere pubbliche. Invero la compilazione della relazione previsionale e programmatica in maniera conforme allo schema della parte 4.1 “Opere pubbliche finanziate negli anni precedenti e non realizzate” assicurerebbe allo stesso ente, oltre che al controllore, una verifica costante delle opere pubbliche correlate alle rispettive fonti di finanziamento. Si prende favorevolmente atto, al riguardo, che l’Amministrazione, secondo quanto comunicato con nota del 28 luglio 2008, ha implementato sul punto la relazione previsionale e programmatica del bilancio 2008. Passando ora ad esaminare la capacità di gestione delle spese, la tabella seguente fa emergere una capacità media di pagamento di circa il 44%, al netto delle spese per conto terzi. Tabella n. 16.
(valori in euro) Spese - Capacità di gestione
Titolo
Impegni
Pagamenti
Anno 2006
Anno 2006
% pagamenti su impegni
I Spese correnti
75.914.781,29
52.150.241,53
-31,30
II Spese in conto capitale
33.979.286,89
5.145.509,39
-84,86
III Spese per rimborso di prestiti
14.736.847,76
13.110.728,00
-11,03
124.630.915,94
70.406.478,92
-43,51
13.673.507,58
12.058.652,62
-11,81
Totale spese titoli I, II e III IV Spese per servizi per c/terzi
53
Totale complessivo
138.304.423,52
82.465.131,54
-40,37
Fonte: Corte dei conti su rendiconto.
Per la spesa corrente, la percentuale di pagamenti del 68,70% mostra un valore in diminuzione nel 2006 rispetto a quello dell’esercizio precedente (74,10%), valutato attraverso l’analisi dell’indicatore n. 403, e sostanzialmente in linea con quelli degli esercizi precedenti, sempre al di sotto, seppur per lievi differenze, rispetto ai valori soglia. La spesa in conto capitale presenta, invece, una bassa percentuale di pagamenti, di appena il 15%. Nell’ambito della spesa corrente, un’attenzione particolare merita la spesa per il personale. Considerando solo gli importi del titolo I, intervento 1, la spesa risulta pari a 27.428.588 euro, con un andamento in diminuzione rispetto agli esercizi precedenti (29.431.481 euro nel 2005 e 28.456.855 euro nel 2004). L’indicatore n. 402, che calcola il rapporto tra spese di personale ed entrate correnti, presenta un valore che non supera mai il limite superiore calcolato per i Comuni della stessa fascia demografica21, con una crescita nel 2005 (34,1%) rispetto all’esercizio precedente (31,9%) e un ridimensionamento nel 2006 (33,6%). Tale andamento va tuttavia valutato considerando che nell’esercizio 2006, diversamente dall’anno precedente, dalla spesa di personale è stato sottratto l’importo relativo alla spesa sostenuta per i dipendenti ed i collaboratori delle Istituzioni Biblioteca degli Intronati e Santa Maria delle Scale, contabilizzata tra i trasferimenti e i servizi per conto terzi. Già in sede di verifica effettuata sulle relazioni dei revisori al bilancio di previsione 2006, questa Sezione22 aveva contestato all’Amministrazione tale contabilizzazione e la conseguente esclusione del costo relativo al personale assegnato alle istituzioni dalle spese del Comune rilevanti ai sensi dell’art. 1 comma 198, della legge finanziaria 2006. Ciò in quanto il ricorso ad una delle modalità previste per l’ottimale erogazione di servizi pubblici avrebbe avuto altrimenti l’effetto di frustrare le finalità di contenimento della spesa perseguite dalla legge. Il trasferimento alle istituzioni comunali della spesa di personale, tra l’altro, appare meramente formale, come risulta dal fatto che l’istituzione non viene gravata né dell’onere finanziario corrispondente, in quanto il Comune trasferisce le risorse
21
Il limite superiore è stato calcolato per il 2003 nel 32,5%, per il 2004 nel 39,6% e nel 2005 nel 39,9%. In questo senso si sono pronunciate, oltre alla Sezione Toscana (pareri n. 3/P del 19 luglio 2006, n. 4/P del 24 luglio 2006 e n. 5/P del 4 ottobre 2006) anche altre Sezioni della Corte (Sezione Emilia Romagna, parere n. 2 del 13 giugno 2006).
22
54
necessarie, né del peso burocratico dell’organizzazione. Il personale, infatti, appartenente ai ruoli organici del Comune, viene gestito direttamente dallo stesso ente, che mantiene le funzioni attinenti al fondo per la produttività e la titolarità della contrattazione decentrata (come risulta dalla delibera n. 514 del 28 dicembre 2005). La gestione del personale, da parte dell’Amministrazione comunale, delle istituzioni è stata, tra l’altro, indicata quale giustificazione della contabilizzazione della relativa spesa, oltre che nei trasferimenti, anche nei servizi per conto terzi. A quanto comunicato, infatti, le medesime poste vengono iscritte nei trasferimenti e transitano poi nei servizi per conto terzi in modo da consentire agli uffici comunali di adottare gli atti necessari al pagamento degli stipendi e delle altre competenze. A parte le considerazioni, che seguiranno in apposito paragrafo, sull’opportunità dell’utilizzazione del servizio per conto terzi, ciò dimostra quanto poco il trasferimento del personale alle istituzioni corrisponda ad un’effettiva esternalizzazione. Pur mantenendo l’iniziale impostazione del bilancio, tuttavia, a seguito del contraddittorio in ordine alle verifiche ai sensi della legge finanziaria 2006 sulle relazioni dei revisori, sia sul bilancio di previsione 2006 e 2007 e sul rendiconto 2006, l’Amministrazione ha più volte dichiarato, unitamente ai revisori dei conti, che il limite posto alla spesa di personale dalla legge finanziaria è stato rispettato anche conteggiando in essa la spesa del personale delle istituzioni. I
dati
forniti,
anche
nell’ambito
del
contraddittorio
del
presente
referto,
ultimamente con le note dell’Amministrazione in data 29, 30 e 31 luglio, non hanno tuttavia offerto alla Sezione la dimostrazione del rispetto del limite. Tali dati, di seguito analiticamente riportati, appaiono anzitutto incongruenti, a volte contraddittori e, comunque, inidonei a consentire le necessarie verifiche. A seguito della pronuncia sul bilancio di previsione 2006, l’Amministrazione (nota n. 31/2007, in data 15 febbraio 2007, della Direzione Risorse Umane) ha aggiornato il calcolo della spesa rilevante ai fini legge finanziaria 2006, computando anche la spesa di personale delle istituzioni, pervenendo comunque all’affermazione del rispetto del limite della spesa. Sulla base di tale rideterminazione, la spesa massima 2004, con la decurtazione dell’1%, veniva fissata in 28.338.243 euro e la spesa per il 2006 in 27.900.382 euro (all’importo di 28.889.350 euro, indicato quale importo impegnato per il 2006 nei capitoli assegnati direttamente al servizio del personale, venivano sottratte le deduzioni e aggiunti gli incrementi indicati nella nota, tra cui la spesa per le istituzioni per 1.640.459 euro). I revisori dei conti, nella relazione al rendiconto 2006 e al bilancio di previsione 2007, hanno fissato la spesa massima 2004 in 29.297.451 euro e la spesa per il 2006 in 28.497.285 euro (all’importo di 27.428.588 delle spese dell’intervento 01 veniva
55
aggiunta la somma di 1.068.697 euro quali altre spese di cui al comma 198). I revisori hanno dichiarato di conseguenza che la spesa per il personale sostenuta nel 2006 “rientra nei limiti di cui all’art. 1, comma 198 della legge n. 266/2005”. La certificazione dei revisori non appare tuttavia fondata, in quanto gli stessi, nella relazione al rendiconto (pag. 27) dichiarano che dalle spese di personale (27.428.588 euro corrispondenti all’importo dell’intervento 01) ”risultano escluse le spese sostenute per i dipendenti e collaboratori della biblioteca comunale del S. Maria della Scala, per un importo pari a 1.640.459 euro, che risultano imputate all’intervento 05, trasferimenti. Anche considerando tali spese in aggiunta a quelle direttamente sostenute dall’ente, viene rispettato il limite di spesa imposto dall’art. 1, comma 198 della legge n. 266/2005, così come certificato dalla Direzione risorse umane in data 15 febbraio 2007.” Medesima considerazione i revisori fanno nella nota n. 43264 del 28/8/2007, relativa alla verifica sul questionario del bilancio di previsione 2007, nell’ambito della quale dichiarano che, al fine di calcolare l’incremento di spesa di personale, bisogna aggiungere alla base di calcolo 2006 anche la spesa per le istituzioni, per l’importo di 1.050.500, calcolato sulla base degli importi delle spese di personale indicate nei bilanci delle istituzioni. I dati sopra riportati risultano tra loro non sempre confrontabili e non consentono la verifica del rispetto del limite di spesa stabilito dalla legge. Se, infatti, alla spesa di personale indicata dai revisori nei questionari, si aggiunge, come sostengono gli stessi, l’importo, anzi, gli importi indicati quale spesa delle istituzioni (1.640.459 o 1.050.500 euro), si supera comunque il limite di 29.004.476 euro (spesa 2004 decurtata dell’1%). Nel caso in cui si ritenesse valido l’importo indicato dai revisori nella relazione al rendiconto e nella nota del dirigente l’area delle risorse umane, si perverrebbe all’importo finale di spesa per il 2006 di 30.137.744 euro, mentre nel caso si aggiungesse alternativamente l’importo di 1.050.500 euro, indicato dai revisori nella nota relativa all’istruttoria della verifica sul bilancio di previsione 2007, si raggiungerebbe la somma di 29.547.785. Alla richiesta di chiarimenti più volte sollecitata, anche per le vie brevi, l’Amministrazione non ha fornito adeguata risposta, giustificando questa difficoltà anche con gli avvicendamenti che sono nel frattempo intervenuti nella direzione degli uffici. Al riguardo il collegio dei revisori, con nota del 9 luglio 2008, ha precisato che tra le altre spese aggiunte a quelle dell’intervento 01 ai sensi del comma 198, sono state comprese le somme liquidate alle co.co.co. e non quelle impegnate. Ciò è avvenuto con riferimento al 2004 “stante la difficoltà dell’ufficio a fornire tale dato, causa l’allora recente accentramento della gestione economica e di liquidazione dei contratti di co.co.co.” e con riferimento alla spesa del 2006, al fine di fornire un dato omogeneo.
56
Quanto rilevato non modifica i termini della questione, in quanto tra le spese da aggiungere a quelle dell’intervento 01 sono previste anche poste ulteriori rispetto alle spese per le co.co.co. e, di conseguenza, conoscere l’importo di queste ultime non offre dati risolutivi del problema. In ogni caso non appare corretta ed giustificata l’utilizzazione del dato della liquidazione della spesa. Da ultimo, con nota del 31 luglio 2008, i revisori hanno comunicato che all’importo dell’intervento
1
del
titolo
I
della
spesa
devono
essere
applicati
i
correttivi
normativamente previsti e che tale operazione è “evidenziata nella nota della Direzione Risorse Umane del 15 febbraio 2007”, la quale, tuttavia, riporta dati non confrontabili con quelli del questionario dei medesimi revisori né immediatamente riferibili al bilancio. L’analisi complessiva evidenzia l’incapacità delle strutture amministrative a ricostruire il percorso di determinate spese, probabilmente anche per l’inidoneità delle scritture contabili, così come tenute in concreto, a fornire informazioni attendibili e complete. Quest’ultima considerazione è emersa anche nella verifica del numero e della spesa relativa alle co.co.co., per i quali l’Amministrazione ha fornito soltanto elementi desunti dal conto annuale e non i dati di bilancio relativi alla spesa impegnata, facendo emergere forti preoccupazione sul rispetto delle norme nella gestione delle poste in argomento. Per quanto risulti che l’ente, per l’esercizio 2007, abbia iscritto nell’ambito dell’intervento 01 anche la spesa del personale delle istituzioni, tuttavia le difficoltà sopra riportate inducono questa Sezione a richiamare l’Amministrazione sulla necessità di adottare misure atte a realizzare un’organizzazione più attenta alla gestione contabile della spesa e alla documentazione della stessa. Un richiamo specifico va fatto, in questa materia, anche ai revisori i quali, nell’espletamento dei compiti loro assegnati dalla legge finanziaria 2006, hanno fornito dati incoerenti ed espresso valutazioni non giustificate dagli stessi dati.
Spesa per servizi per conto terzi L’analisi della gestione ha evidenziato una crescita dei servizi per conto terzi di circa il 43% rispetto all’esercizio precedente. Tale aumento concerne principalmente la voce “Altre per servizi per conto terzi”, nell’ambito della quale vengono contabilizzate, secondo quanto riportato dai revisori nella relazione al rendiconto, le spese relative alla gestione del personale comandato all’ASP Città di Siena e “alla gestione del personale per conto delle Istituzioni”.
57
Tale contabilizzazione non risulta corretta, in quanto le poste in argomento non riguardano operazioni poste in essere dall’ente in nome e per conto di altri soggetti, come dovrebbe essere secondo quanto ritenuto dalla stessa Amministrazione nella relazione al rendiconto. Formalmente tali poste non rientrano in alcuna delle fattispecie di cui all’art. 2 del DPR n. 194/1996, che ha definito la denominazione dei servizi per conto terzi secondo quanto stabilito dall’art. 168 del TUEL: 01) ritenute previdenziali e assistenziali al personale; 02) ritenute erariali; 03) altre ritenute al personale per conto terzi; 04) restituzioni depositi cauzionali; 05) altre spese per servizi per conto terzi; 06) anticipazioni di fondi per il servizio economato; 07) restituzioni di depositi per spese contrattuali. Al riguardo il principio contabile n. 2, p. 58 dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, dispone che le spese da servizi conto terzi devono essere limitate a quelle strettamente previste dall’ordinamento finanziario e contabile, con responsabilità del servizio finanziario sulla corretta imputazione. Le spese del personale comandato presso ASP, pur costituendo una spesa per l’ente
alla
quale
corrisponde
un’entrata
(dall’ASP),
non
presentano
tuttavia
le
caratteristiche delle spese per servizi conto terzi e non sussiste ragione per non contabilizzarle tra le spese di personale. Dubbi ancora maggiori sussistono, per le distorsioni che ne conseguono, per le spese relative alla gestione del personale per conto delle Istituzioni, peraltro già allocate nel
titolo
I,
intervento
05
(trasferimenti).
Secondo
quanto
comunicato
dall’Amministrazione, tali poste vengono nuovamente allocate tra i servizi per conto terzi al fine di consentirne la gestione da parte degli uffici dell’ente, considerato che le Istituzioni non dispongono di strutture attrezzate. Tutto ciò si traduce in una contabilizzazione non consentita, in quanto trattasi di spese dell’ente e non di terzi, che duplica l’iscrizione già effettuata in bilancio innalzando immotivatamente gli importi complessivi delle entrate e delle spese.
V.2
Il risultato della gestione di competenza
Il bilancio 2006 si chiude con una gestione di competenza in negativo per un importo di 1.772.953 euro, pari alla differenza fra gli accertamenti ammontanti a 122.857.962 euro e gli impegni ammontanti a 124.630.915 euro, entrambi rilevati al netto delle partite per conto terzi.
58
Scomponendo il risultato gestionale 2006 fra la parte corrente e la parte in conto capitale, emerge che il disavanzo riguarda la parte corrente, come risulta dalle tabelle seguenti.
59
Tabella n. 17.
(valori in euro)
RISULTATI DELLA GESTIONE DI COMPETENZA
Accertamenti / Impegni 2006
RISULTATO COMPLESSIVO Entrate: Entrate Titoli I – II – III
81.511.518,03
Entrate Titoli IV e V
41.346.444,91
Totale Entrate
122.857.962,94
Spese: Spese correnti – Titolo I
75.914.781,29
Spese in conto capitale – Titolo II
33.979.286,89
Spese per rimborso di prestiti – Titolo III
14.736.847,76
Totale Spese Differenza
124.630.915,94 -1.772.953,00 Accertamenti / Impegni 2006
RISULTATO DI PARTE CORRENTE
Entrate Titoli I – II – III
81.511.518,03
Spese correnti – Titolo I
75.914.781,29
Margine di contribuzione
5.596.736,74
Rimborso mutui e prestiti
9.736.847,76
Situazione economica
-4.140.111,02
Entrate correnti per investimenti
0,00
Saldo
-4.140.111,02
Copertura differenza: - contributi da permessi a costruire
1.960.000,00
- quota plusvalore
407.158,02
Risultato della gestione corrente
-1.772.953,00
o
Accertamenti / Impegni 2006
RISULTATO DI PARTE CAPITALE
Entrate Titoli IV e V
36.346.444,91
Spese in conto capitale – Titolo II
33.979.286,89
Differenza
2.367.158,02
Quota contributi da permessi a costruire a parte corrente
1.960.000,00
- quota plusvalore
407.158,02
Risultato della gestione di parte capitale
0,00
o
Accertamenti / Impegni 2006
RISULTATO MOVIMENTO DI FONDI (Anticipazione Cassa)
Entrate Titoli V - Cat. 1
5.000.000,00
Spese Tit. III (rimborso antic. cassa)
5.000.000,00
Risultato del movimento di fondi
0,00
Fonte: Corte dei conti sul rendiconto
60
Al medesimo risultato si perviene analizzando i maggiori e minori accertamenti ed impegni.
Tabella n. 18.
(valori in euro) Riepilogo del risultato della gestione competenza - Anno 2006 Risultato Entrata (Titolo I, II e III)
+/-
+/-
Importo
Maggiori accertamenti
+
0,00
Minori accertamenti
-
3.590.654,51
Entrata (Titolo IV destinato al corr.)
+/-
Importo
-
3.590.654,51
Importo
Maggiori accertamenti
+
0,00
Minori accertamenti
-
2.742.841,98
-
2.742.841,98
+
4.552.000,40
+
4.552.000,40
+
8.543,09
+
8.543,09
Gestione corrente
Spesa (Titolo I) Minori impegni Spesa (Titolo III - Int. 03-04) Minori impegni
-1.772.953,00
Risultato complessivo : disavanzo Entrata (Titolo IV destinato al capitale +/e V -cat. 1)
Gestione in conto capitale
Importo
Maggiori accertamenti
+
0,00
Minori accertamenti
-
77.925.913,21
-
77.925.913,11
+
77.925.913,11
+
77.925.913,11
Spesa (Titolo II) Minori impegni
Risultato complessivo: pareggio Entrata (Titolo V cat 1)
+/-
0,00
Importo
Maggiori accertamenti Gestione movimento di fondi
Minori accertamenti
-
7.000.000,00
-
7.000.000,00
+
7.000.000,00
+
7.000.000,00
Spesa (Titolo III int 01) Minori impegni
Risultato complessivo: pareggio Entrata (Titolo VI)
+/-
0,00
Importo
Maggiori accertamenti
Gestione in conto terzi
Minori accertamenti
-
3.992.492,42
-
3.992.492,42
+
3.992.492,42
+
3.992.492,42
Spesa (Titolo IV) Minori impegni
Risultato complessivo: pareggio Applicazione avanzo di amministrazione esercizio
(1)
Risultato della gestione di competenza: disavanzo Fonte: Corte dei conti su rendiconto. (1) Da sommare solo nel caso in cui l'avanzo applicato sia stato conteggiato tra i minori accertamenti.
61
0,00 +
0,00
-
-1.772.953,00
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Sezione23, il risultato negativo della gestione di competenza ed il saldo negativo, seppure non elevato, della parte corrente, prospetta un rischio in ordine alla possibilità di costruzione in equilibrio dei bilanci dei futuri esercizi, pur in presenza di un formale avanzo di amministrazione. Qualora, come nel caso esaminato, il saldo negativo della gestione corrente è da considerare elevato, in quanto supera il valore limite individuato da questa Sezione nel 2% delle entrate destinate al finanziamento delle spese correnti, corrispondente a 1.677.573,53 euro, allora il rischio per la costruzione in equilibrio dei bilanci dei futuri esercizi è talmente grave da considerare l’irregolarità che ne deriva sostanzialmente grave. La valutazione è rafforzata dalla realizzazione di un risultato di eguale segno nel saldo della parte corrente nei due precedenti esercizi (-12.068.319 euro nel 2004 e 21.560.195 euro nel 2005). Nonostante la riduzione del saldo negativo della parte corrente, l’esercizio 2006 presenta un risultato negativo della gestione di competenza che era invece positivo nell’esercizio precedente.
V.3 gestione
L’analisi dei residui: la valutazione ed il risultato della relativa
L’inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi è avvenuto, come disposto dall’art. 228, comma 3, del TUEL, previo riaccertamento degli stessi. Tale operazione, tuttavia, appare effettuata senza documentare la necessaria revisione delle ragioni del mantenimento dei residui. I residui passivi provenienti dai precedenti esercizi, costituiti in misura prevalente da residui del titolo II, sono stati riaccertati con una riduzione complessiva di 5.028.942, pari a circa il 3%.
Tabella n. 19.
(valori in euro) Risultato di gestione - Residui passivi Anno 2006 Grado di smaltimento
Titolo
Residui conservati
Residui reimpegnati
1 I Spese correnti II Spese in conto capitale III Spese per rimborso di prestiti
2
Pagamenti
Pagamenti / residui conservati
Pagamenti / residui reimpegnati
3
4 = (3/1)
5 = (3/2)
29.601.032,39
28.564.707,99
20.910.836,58
70,64
73,21
133.412.834,43
129.957.848,48
43.272.751,69
32,44
33,30
9.581.490,51
9.581.490,51
0,00
0,00
0,00
23 Vedi il “Manuale delle funzioni della Sezione regionale di controllo per la Toscana”, approvato con delibera n. 1 del 15 gennaio 2008.
62
IV Spese per servizi per c/terzi Totale
3.349.578,22
2.811.945,69
1.258.017,93
37,56
44,74
175.944.935,55
170.915.992,67
65.441.606,20
37,19
38,29
Fonte: Corte dei conti su dati di rendiconto dell'ente.
Per la parte corrente, l’eliminazione di 1.036.324 euro è giustificata dai revisori con economie ed eliminazione di residui di vecchia data, mentre per la parte capitale, l’eliminazione di 3.454.985 euro viene giustificata da economie su interventi già conclusi. La capacità di smaltimento dei residui passivi complessivamente reimpiegati appare piuttosto bassa, attestandosi sul 38,29%. Alta risulta la velocità di smaltimento dei residui di parte corrente (73,21%). L’analisi del relativo indicatore, n. 40424, mette in luce un dato nettamente superiore al valore soglia dei Comuni della stessa fascia demografica (54,6% nel 2005), anche se lascia emergere un trend in diminuzione nel tempo (dal 2001 al 2006: 80%, 72%, 79%; 79%; 74%; 73%). Il dato complessivo della velocità di smaltimento viene influenzato negativamente soprattutto dai residui del titolo II, che scontano una bassa capacità di pagamento, anche in considerazione della loro natura (33,30%). La notevole mole di residui del titolo II (76% dell’importo complessivo), costituisce sintomo di un’insufficiente o ritardata correlazione fra programmazione e gestione degli interventi25. Se da una parte la loro ridefinizione consente di riportare gli importi agli effettivi fabbisogni, attraverso la modifica dei quadri economici originari o variati in corso d’opera, d’altra parte occorre che l’ente valuti l’adozione di iniziative finalizzate ad accelerare la chiusura di interventi ancora aperti. Dalla relazione dei revisori al rendiconto 2006 ai sensi della legge finanziaria 2006 è emersa l’esistenza di residui passivi del titolo II non movimentati da oltre due esercizi, per i quali non vi è stato affidamento dei lavori. Anche tale situazione, a giudizio della Sezione26, denota difficoltà nella gestione della spesa di investimento. La giustificazione, fornita dai revisori (tempi lunghi delle procedure tecniche amministrative per l’affidamento dei lavori) appare del tutto generica. Risulta più fondata, anche se non se ne può valutare l’entità, il riferimento all’esistenza di controversie legali. Dalle medesime dichiarazioni dei revisori si rileva, inoltre, che i residui passivi finanziati con indebitamento già perfezionato non sono stati fatti confluire nell’avanzo di amministrazione,
in
quanto
l’ente
ha
preferito
destinare
direttamente
ad
altri
investimenti le risorse non utilizzate relative ad opere ultimate. Il chiarimento fornito al riguardo dall’amministrazione (nota n. 34811 del 2 luglio 2008) precisa in realtà che i
24 25 26
Rapporto tra pagamenti residui spese correnti reimpegnate e residui spese correnti reimpegnate. In questo senso è l’orientamento della Sezione riportato nella delibera n. 184/2006. Vedi delibere sulle relazioni dei revisori dei conti al rendiconto 2006.
63
residui passivi in argomento non sono stati eliminati, affermazione peraltro insita nella risposta dei revisori, i quali hanno dichiarato che tali residui vengono utilizzati direttamente senza previa eliminazione. Tale procedimento, secondo l’orientamento assunto dalla Sezione, risulta contrario a principi di sana gestione finanziaria e di regolarità contabile i quali richiedono che, in presenza di opere ultimate, si provveda, attraverso l’eliminazione dei corrispondenti residui passivi, a fare confluire le eventuali economie realizzate nell’avanzo di amministrazione. Il mantenimento dei residui passivi, infatti, si discosta dalla corretta applicazione della normativa (artt. 190 e 228 del TUEL) e dei principi contabili (principio contabile n. 3 – 88), in base ai quali le operazioni di riaccertamento degli impegni riportati a residuo conducono al riaccertamento delle posizioni debitorie e all’eventuale eliminazione dei residui per i quali possono essere svincolate le risorse per la successiva riconversione. In questo modo l’economia realizzata, transitando per l’avanzo di amministrazione, viene come tale evidenziata. Anche i residui passivi di parte corrente denotano qualche criticità relativa alla loro entità. Viene infatti superato uno dei parametri stabiliti dal Ministero dell’Interno ai fini dell’accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario: il volume dei residui passivi di fine esercizio provenienti dalla gestione di competenza delle spese correnti risulta superiore al 27% delle spese di cui al titolo I, raggiungendo la percentuale del 31,30%.
La massa di residui attivi provenienti dai passati esercizi è stata riaccertata con una riduzione complessiva di 3.690.542, con una percentuale di riduzione media di poco più del 2%. Tabella n. 20.
(valori in euro) Risultato della gestione – Residui attivi Anno 2006 Grado di smaltimento Titolo
Residui conservati
Residui riaccertati
Riscossioni
1
2
3
Riscossioni/ residui conservati
Riscossioni/ residui riaccertati
4 =(3/1)
5 = (3/2)
I
Entrate tributarie
8.682.789,90
8.266.031,62
4.032.319,81
46,44
48,78
II
Entrate derivanti da contributi e trasferimenti
8.477.891,03
8.551.855,90
4.596.074,64
54,21
53,74
III Entrate extratributarie
33.789.814,18
33.698.579,13
24.105.863,31
71,34
71,53
IV
Entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitali e riscossione di crediti
72.376.980,48
69.669.652,02
20.753.411,81
28,67
29,79
V
Entrate da accensione prestiti
36.043.124,14
36.040.582,60
14.419.068,21
40,01
40,01
VI
Entrate da servizi per c/ terzi
4.656.899,66
4.110.255,22
1.351.010,26
29,01
32,87
64
Totale
164.027.499,39
160.336.956,49
69.257.748,04
42,22
43,20
Fonte: Corte dei conti su dati di rendiconto dell'ente.
L’eliminazione concerne prevalentemente i residui del titolo IV (2.707.328 euro) e in misura molto limitata, i residui del titolo I (434.028 euro), che i revisori attribuiscono alla svalutazione dei crediti TARSU e relativa addizionale relativi agli anni fino al 2002, e i residui del titolo VI (546.644 euro). La velocità di smaltimento dei residui attivi complessivamente riaccertati si attesta sul 43,20%, con differenziazioni notevoli tra i diversi titoli. Con riferimento alle entrate correnti, buona la capacità di riscossione dei residui relativi alle entrate extratributarie (71,53%), mentre inferiore è la capacità di smaltimento dei residui del titolo II (53,74%) e del titolo I (48,78%). Molto basso il grado di smaltimento dei residui del titolo IV (29,79%), inferiore anche a quello dei residui relativi alle entrate da accensioni prestiti (40,01%). Ciò conferma la scarsa capacità di realizzazione dei programmi di alienazione, così come accertato anche per le entrate dell’esercizio e come comprovato anche dall’entità dei residui, che costituiscono il 44% dei residui complessivamente riaccertati. Con riferimento ai residui del titolo V, è da rilevare che nel loro ambito vengono contabilizzate le entrate da indebitamento accertate ma non riscosse, pur essendo versate dall’istituto concedente al tesoriere e depositate da quest’ultimo in giacenze fruttifere. La problematica verrà più attentamente esaminata nel capitolo dedicato all’indebitamento; in questa sede si richiama l’attenzione sulle conseguenze che tale gestione delle entrate determina sulla contabilizzazione dei residui attivi, iscritti quali crediti nei confronti del tesoriere e non dell’istituto mutuante e così scollegati da qualsiasi riferimento al mutuo o BOC e alle relative opere cui gli stessi sono finalizzati. Invero questa Sezione ritiene che le entrate da indebitamento vadano comunque riscosse e, di conseguenza, i residui relativi a tali poste dovrebbero confluire, a seguito di riscossione, nella cassa dell’Ente. Riguardo ai crediti inesigibili, i revisori, nella relazione inviata alla Sezione ai sensi della finanziaria, nel dare atto della regolarità del relativo riaccertamento, comunicano che non sono stati stralciati dal conto del bilancio, con conseguente cancellazione dai residui attivi ed iscrizione nel conto del patrimonio fra i crediti di dubbia esigibilità (p. 55 del principio contabile n. 3 rendiconto). La facoltà di istituire il fondo svalutazione crediti, del quale l’ente ha scelto di non avvalersi, non può certo giustificare, come ritengono i revisori, la mancata iscrizione nel conto del patrimonio dei crediti inesigibili.
65
In considerazione del fatto che non sempre risulta possibile procedere all’analitica verifica delle ragioni del mantenimento del credito, la Sezione27 ha ritenuto opportuno ed utile fissare un limite oltre il quale l’importo dei residui attivi costituisce un sintomo di criticità in quanto potrebbe rilevare la conservazione di partite inesigibili o insussistenti con ripercussioni negative sul risultato della gestione e sui bilanci degli esercizi futuri. Tale limite, fissato per i residui complessivamente considerati nel 100% dell’importo complessivo delle entrate, è stato ampiamente superato dall’Ente. L’importo dei residui riaccertati (160.336.958 euro) e riportati nell’esercizio per 91.079.208 euro (dopo le riscossioni), sommati a quelli generati dalla competenza (63.958.869 euro) raggiungono, infatti, l’importo di 155.038.079, pari al 113,55% delle entrate complessive dell’ente. Anche i dati dell’indicatore n. 207 - residui attivi complessivi (senza considerare i residui generati dalla competenza) su entrate complessive superano in tutto il periodo considerato il limite superiore fissato nella griglia per i Comuni della stessa classe demografica ed evidenziano che nel 2006 viene raggiunto il valore più alto :
2001: 118% (limite superiore 100%);
2002: 106% (limite superiore 98,4%);
2003: 109% (limite superiore 95%);
2004: 101% (limite superiore 96,7%);
2005: 102,6% (limite superiore 93,7%);
2006: 126,2%.
Risulta crescente anche l’andamento dell’indicatore 314, che mette a confronto i residui attivi delle entrate correnti e l’importo complessivo delle entrate correnti: dal 2004 al 2006, rispettivamente 1,683, 1,898 e 1,902, superando in tale periodo il valore soglia (1,898 nel 2005), seppure con scostamenti minori. Al riguardo risulta superato anche uno dei parametri di deficitarietà fissati dal Ministero dell’interno: l’importo dei residui attivi di fine esercizio provenienti dalla gestione di competenza, con esclusione di quelli relativi all’ICI ed ai trasferimenti erariali, supera, infatti, il 21% delle entrate correnti desumibili dai titoli I e III, raggiungendo il 37,88%. Il dato evidenzia la limitata capacità dell’Ente di incassare anche le entrate proprie, con esclusione di quelle che, per loro natura, risultano facilmente riscuotibili. L’entità dei residui che emerge dall’analisi dei dati induce a considerazioni critiche in ordine alla capacità dell’ente di riscuotere le proprie entrate e, in particolare, aumenta il rischio di conservazione di partite inesigibili o insussistenti con ripercussioni negative sul risultato della gestione e sui bilanci degli esercizi futuri.
27
Vedi delibere sulle relazioni dei revisori dei conti al rendiconto 2005 e 2006.
66
Anche per i residui risalenti nel tempo la Sezione28 ha ritenuto utile fissare un limite di criticità superato il quale emergono dubbi sulla reale e completa esigibilità degli stessi. Tale limite, individuato, per i residui risalenti a quattro anni precedenti a quello in esame, nel 18% del totale dei residui dell’anno (91.079.210 euro), è stato superato, avendo raggiunto tali residui la percentuale del 38,52% dell’importo complessivo. Con
riferimento diversificato ai
titoli, la Sezione ha
ritenuto critica
una
permanenza superiore a 3 anni delle partite dei titoli I, II, III e IV, con esclusione delle entrate per le quali i ritardi non sono addebitabili all’ente (compartecipazione IRPEF e addizionale comunale IRPEF), tranne che non sia iscritto in bilancio un fondo per svalutazione crediti. Con riferimento ai residui del titolo V, una permanenza superiore a 10 anni è indicativa di criticità.
28
Vedi delibere sulle relazioni dei revisori dei conti al rendiconto 2005 e 2006.
67
Tabella n. 21.
(valori in euro) RIEPILOGO RESIDUI ATTIVI DA CONSERVARE
Anno Titolo
Anno 1984
Anno 1985
% su totale anno 0,00
Importo
Titolo I Titolo II
Anno 1986
% su totale anno 0,00
Importo
0,00
Anno 1987
% su totale anno 0,00
Importo
Importo
0,00
0,00
Titolo III
29.940,37
22,68
2.809,53
1,33
24.576,06
51,71
0,00
Titolo IV
52.925,95
40,10
15.589,01
7,37
22.947,82
48,29
0,00
Titolo V
49.132,75
37,22
193.210,39
Titolo VI Totale Anno
131.999,07
0,00
Anno 1988
% su totale anno 0,00
91,31
0,00
0,00
17.199,88
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
100,00%
211.608,93 100,00
Anno 1989
Anno 1990
Titolo I Titolo II
0,00
0,00
Titolo III
0,00
0,00
Titolo IV
Importo
2.757,91
100,00
% su totale anno 0,00
Importo
Anno 1992
% su totale anno 0,00
Importo
0,00
17.199,88 100,00
Anno 1991
% su totale anno 0,00
Titolo
47.523,88 100,00
100,00
0,00
21.037,84 100,00
0,00 0,00 25.124,07
156.638,37
Importo
0,00 100,00
0,00% 35.589,84
18.030,61
19,72
0,00
0,00
971.203,86
85,86 10,99
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
124.362,26
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Anno Titolo
Residui Titolo V con vetustà >10 anni % Importo su totale Titolo V
Importo
10.329,14
Titolo III
235.315,30
Titolo IV
0,00
Titolo V
396.634,49
Totale Anno
396.634,49
%
Anno 1998
Importo
4,00 91,03
Anno 1996
% su totale anno 0,00 0,00
Importo
% su totale anno 0,00
0,00
123.298,05
42,73
1.124.536,67
79,03
0,00
0,00
30.788,03
10,67
190.396,45
13,38
0,00
12.859,78
4,97
96.275,20
33,37
6.334,87
0,45
0,00
288.544,40 100,00
7,14
0,00
101.621,86
Anno 1999
0,00 100,00
0,00
13,23
258.504,22 100,00
3,15
Anno 1997
% su totale anno 0,00
Importo
1.131.155,96
38.183,12
2,47%
Titolo VI
39.226,30 100,00
Anno 1995
% su totale anno 0,00
Titolo I Titolo II
91.410,53 100,00
Anno 1994
% su totale anno 0,00%
39.226,30
0,00
21.037,84 100,00
100,00
80,28
0,00
100,00
8,13 75,83
73.379,92
Titolo VI
2.757,91
16,04
12.729,21 118.785,09
Titolo V Totale
% su totale anno 0,00
Anno 1993
% su totale anno 0,00
Importo
Importo
1.422.889,85 100,00
Anno 2000
Anno 2001
48.611,53 483.526,10
532.137,63
9,14 90,86 0,00 0,00 100,00
Anno 2002
9.598,79
0,11
15.141,45
1,09
393.024,46
% su totale anno 2,77
224.228,65
3,37
685.736,55
10,36
0,00
0,00
45.038,16
3,25
114.710,27
0,81
374.840,61
5,64
550.547,93
8,32
Titolo III
94.894,77
1,12
268.645,56
19,38
134.939,81
0,95
281.509,87
4,23
199.802,77
Titolo IV
3.631.814,11
42,77
809.657,40
58,40
13.295.040,43
93,60
4.380.331,86
65,89
3.793.364,48
57,33
Titolo V
4.650.664,01
54,77
242.360,61
17,48
219.288,29
1,54
1.245.460,37
18,73
909.989,17
13,75
46.907,39
0,33
141.673,11
2,13
477.069,80
7,21
6.648.044,47
100,00
Titolo Titolo I Titolo II
Titolo VI Totale Anno
Importo
104.895,64
% su totale anno
1,24
Importo
5.509,06
% su totale anno
0,40
8.491.867,32 100,00 1.386.352,24 100,00 Residui Titoli I-IV con vetustà >3anni
Anno 2003
Titolo I
3.073.241,44
8.89
417.781,64
% su totale anno 4,86
Titolo II
1.095.466,11
3,17
882.882,25
10,27
Titolo III
1.609.046,61
4,66
424.992,75
4,95
Titolo IV
28.771.186,17
Titolo
Importo
% su totale anno
Importo
14.203.910,65 100,00 Anno 2004
% su totale
Importo
Importo
Residui da conservare da gestione residui
Anno 2005
874.481,42
1.613.718,85
6,26
5.845.317,71
833.289,25
5,55
1.144.143,65
4,44
2.816.823,83
2.098.499,35
13,96
5.460.177,11
21,20
% su totale anno
Importo
3,02
6.616.510,70 100,00
% su totale anno 5,82
Importo
% su totale anno
Importo
% su totale anno 9,14 4,40
27.091.294,99
42,36
5.412.909,99
62,98
6.323.432,49
42,08
8.408.711,56
32,64
9.053.678,73
14,16
Titolo V
961.276,90
11,19
4.308.715,47
28,67
8.465.940,60
32,87
16.057.240,30
25,11
Titolo VI
494.375,72
5,75
Totale
83,28
Importo
34.548.940,33 100,00 8.594.219,25 100,00
589.029,25
3,92
15.027.447,23 100,00
665.530,05 25.758.221,82
2,58 100,00
Totale residui vetusti
68
Importo
% su totale Titoli I-IV
34.945.574,82
77,99
3.094.512,58
4,84
63.958.868,14 100,00
Con riferimento ai primi quattro titoli delle entrate, risultano residui complessivi per 34.548.940, dei quali l’83,28% è costituito da residui del titolo IV. Per tali entrate gli importi dei residui cominciano a diventare rilevanti dal 1998 in poi e continuano a cumularsi con entità considerevoli anche negli esercizi successivi, a dimostrazione di una difficoltà nella programmazione ed esecuzione del programma di alienazioni. Nel titolo V si registrano partite per un importo di 396.634 con vetustà superiore a 10 anni. Complessivamente i residui attivi “critici” circa la loro esigibilità ammontano, al netto delle partite per conto terzi, a 34.945.574 euro, pari al 54,64% dei residui da riportare. Al termine dell’esercizio, la gestione dei residui 2005 e precedenti, in conseguenza delle operazioni di riaccertamento, così come sopra descritto, genera un risultato positivo di 1.338.399.
Tabella n. 22.
(valori in euro) Riepilogo del risultato della gestione residui - Anno 2006 Risultato Maggiori residui attivi
+/-
Importo
Minori residui attivi
Residui attivi 73.964,87
3.764.507,77
-
-3.690.542,90
+
5.028.942,88
Minori residui passivi Residui passivi 5.028.942,88
Risultato della gestione residui
+
1.338.399,98
Fonte: Corte dei conti su rendiconto.
V.4
Il risultato complessivo
La gestione complessiva, competenza e residui, si chiude con un disavanzo pari a 434.553,02 euro. Il risultato finale di amministrazione è pari ad un avanzo di 1.030.161,27, a causa dell’incidenza positiva della quota di avanzo 2005 non applicata.
69
Tabella n. 23. .
(valori in euro)
Risultato complessivo gestione competenza e residui - Anno 2006 Gestione competenza
Disavanzo
-
1.772.953,00
Gestione residui
Avanzo
+
1.338.399,98
Risultato complessivo da gestione
-
434.553,02
Eventuale avanzo non applicato di esercizi precedenti
+
1.464.714,29
Risultato complessivo al 31/12/2006
+
1.030.161,27
Fonte: Corte dei conti sul rendiconto.
La tabella di seguito riportata evidenzia le componenti del risultato finale.
Tabella n. 24.
(valori in euro)
Risultato finanziario complessivo - Anno 2006 In conto Residui
Totale
Competenza
Fondo di cassa al 1^ gennaio 2006
13.382.150,45
Riscossioni
69.257.748,04
72.572.602,38
141.830.350,42
Pagamenti
65.441.606,20
82.465.131,54
147.906.737,74
Fondo di cassa al 31 dicembre
7.305.763,13 Da gestione
Residui attivi Residui passivi
Totale
Residui
Competenza
91.079.208,45
63.958.868,14
155.038.076,59
105.474.386,47
55.839.291,98
161.313.678,45
Avanzo di amministrazione al 31 dicembre Anno 2006
1.030.161,27
Fonte: Corte dei conti sui dati del rendiconto.
Il risultato della gestione residui, seppure positivo, non è tuttavia sufficiente a compensare il risultato negativo della gestione di competenza. Soltanto grazie all’avanzo dell’esercizio precedente non utilizzato l’ente riesce a chiudere l’esercizio con un risultato formalmente positivo. L’avanzo di 1.030.161 euro risulta composto per 10.041.233 euro da fondi vincolati e da – 9.011.072 euro da fondi non vincolati. Come la Sezione ha già contestato all’ente a partire dalla verifica sulla relazione dei revisori dei conti sul rendiconto 2005, effettuata ai sensi della legge finanziaria
70
200629, la realizzazione di un risultato di amministrazione positivo non è sufficiente ad eliminare ogni dubbio sulla sana gestione dell’ente, qualora tale risultato venga assicurato dall’avanzo dei fondi vincolati, mentre la gestione della parte ordinaria del bilancio presenta un disavanzo. Quest’ultimo, infatti, deve essere ripianato in via esclusiva con gli strumenti previsti dall’art. 193 del TUEL e non può essere nella sostanza compensato dall’avanzo della parte vincolata, che è condizionata dalla destinazione. Se l’avanzo non risulta sufficiente a ricostituire i fondi vincolati, il risultato d’amministrazione è sostanzialmente negativo e la necessità di ricostituire comunque tali fondi incide negativamente e pesantemente sui futuri esercizi. Già nel marzo del 2007, con la delibera sopra citata, si riconosceva la gravità della situazione, stante che la prevedibile difficoltà dell’ente a rientrare nella normalità dell’equilibrio del bilancio aveva già determinato una lievitazione del disavanzo da ripianare, così come ha continuato a fare anche nel 2006.
Tabella n. 25.
(valori in euro)
Anno 2004 Fondi vincolati
Anno 2005
Anno 2006
6.898.502,00
7.738.298,00
10.041.233,98
Fondi per finanziamento spese in c/capitale
0,00
0,00
0,00
Fondi di ammortamento
0,00
0,00
0,00
Fondi non vincolati
-5.820.977,00
-6.273.584,00
-9.011.072,71
Totale avanzo/disavanzo(+/-)
1.077.525,00
1.464.714,00
1.030.161,27
Le soluzioni che l’Amministrazione aveva comunicato di aver adottato già in sede di verifica del rendiconto 2005 non hanno prodotto gli effetti desiderati nel rendiconto 2006. I risultati conseguiti nell’esercizio 2007 con la realizzazione di alienazioni accertate nel rendiconto per l’importo di 8.129.929 euro, i cui proventi l’Amministrazione ha dichiarato non saranno reinvestiti, la realizzazione di avanzo non vincolato sulla gestione di competenza, grazie soprattutto ad un’importante manovra di carattere fiscale e di contenimento strutturale della spesa corrente e la realizzazione di un risultato positivo nella gestione dei residui, ha consentito, secondo quanto comunicato30, di ricostituire i fondi vincolati dell’avanzo. La Sezione valuta positivamente che l’Ente non abbia utilizzato, nell’ambito della manovra di bilancio 2007, le alienazioni patrimoniali a sostegno degli equilibri correnti.
29 30
Vedi delibera di questa Sezione n. 128/2007. Vedi nota n. 34811 del 2 luglio 2008.
71
CAPITOLO VI
IL PATTO DI STABILITÀ
Il Comune, come risulta anche dalle verifiche effettuate dalla Sezione ai sensi della legge finanziaria 2006, ha rispettato il patto di stabilità sia nel 2005 che nel 2004. Anche per l’anno 2006 risultano rispettati gli obiettivi programmati in termini di competenza: un tetto per la spesa corrente, pari a 38.096.000 euro (con un decremento rispetto al 2004 di 1.587.280 euro), e un tetto per la spesa in conto capitale, di 49.428.725 euro (con un decremento pari a 15.753.725 euro). Così per gli obiettivi programmati in termini di cassa: 36,313 milioni per le spese correnti e 45,570 milioni per la spesa in conto capitale.
72
(valori in euro)
Tabella n. 26. da Consuntivo 2004
Declaratoria di cui alla Circolare 8 Mef (a)
da Bilancio Previsione 2006
da Consuntivo 2006
Spese correnti (Titolo I) rettificate di
84.638.000,00
74.528.000,00
75.915.000,00
- Spese per il personale:
29.852.000,00
28.790.000,00
28.844.000,00
- totale intervento 01
29.852.000,00
28.790.000,00
28.844.000,00
- Spesa sociale (Funzione 10) - Spese per trasferimenti correnti ad Amministrazioni pubbliche (intervento 05 a favore dei soli enti previsti dall'elenco Istat in G.U. n. 175 del 29.7.2005)
8.473.000,00
8.964.000,00
9.303.000,00
339.000,00
3.630.000,00
3.630.000,00
(e)
- Spese per interessi passivi (interv. 06);
4.565.000,00
4.454.000,00
5.281.000,00
(f)
- Spese per calamità naturali
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
7.819.000,00
7.819.000,00
41.409.000,00
36.509.000,00
36.676.000,00
(b)
- Altre spese del personale (da interv. 03) - IRAP intervento 07 (c) (d)
(g) (h) (i) (l) (m) (n) O= (M-N) (a) (b)
(c) (d) (e) (f) (g) (h) (h1) (i) (A) (B)
- Spese per funzioni trasferite o delegate dalla Regione ed esercitate dall’1.1.04 o 05, nei limiti dei corrispondenti trasferimenti - Spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio - Spese sostenute dall’ente capofila per conto di altri enti + Spese di competenza dell’ente non capofila sostenute per suo conto dall’ente capofila Spesa corrente netta (m)=a-(b+c+d+e+f+g+h+i)+l Decremento % per il 2006 (m * %08)
3.312.720,00
Limite di spesa corrente anno 2006
38.096.280,00
Spese investimento (Titolo II) al netto di:
45.725.000,00
33.675.000,00
33.979.000,00
- Spese per trasferimenti in conto capitale ad Amministrazioni pubbliche (intervento 07 a favore dei soli enti previsti dall'elenco Istat in G.U. n. 175 del 29.7.2005) - Spese derivanti da concessioni di crediti (intervento 10) - Spese per calamità naturali con dichiarazione di stato di emergenza - Spese per funzioni trasferite o delegate dalla Regione ed esercitate dall’1.1.04 o ‘05, nei limiti dei corrispondenti trasferimenti - Spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio - Spese derivanti da interventi cofinanziati dall’U.E. - Spese sostenute dall’ente capofila per conto di altri enti - Spese per gratuità e liberalità da soggetti diversi da PA (Monte Paschi) + Spese di competenza dell’ente non capofila sostenute per suo conto dall’ente capofila Spesa rilevante (A)= a-(b+c+d+e+f+g+h)+i
9.120.000,00
45.725.000,00
Incremento dell'8,1% di (A)
33.675.000,00
24.859.000,00
3.703.725,00
(C)=(A) Limite di spesa in conto capitale anno 2006 49.428.725,00 +(B) Fonte:Relazione dell’Organo di revisione al rendiconto 2006 ai sensi dell’art.1, commi 166 e seguenti, della legge finanziaria.
Il forte ridimensionamento delle spese in conto capitale, così come evidenziato nel capitolo sulla gestione, ha consentito, a consuntivo, il rispetto del patto anche per le
73
spese in conto capitale, patto che per tali spese non veniva rispettato a preventivo, come accertato da questa Sezione31. La Sezione ha ritenuto infatti che le regole del patto debbano essere rispettate anche in sede di bilancio di previsione, indipendentemente dal fatto che la legge lo disponga espressamente, in quanto una seria programmazione non può prevedere la realizzazione di una grave irregolarità. Al riguardo, per i futuri esercizi, si richiama l’attenzione del collegio dei revisori, la cui analisi del rispetto del patto a preventivo non risulta adeguata, pur essendo necessaria a giudizio di questa Sezione.
31
Vedi delibera n. 176 del 7 novembre 2006.
74
CAPITOLO VII LA GESTIONE DEI SERVIZI E LE PARTECIPAZIONI VII.1 La gestione dei servizi I documenti contabili dell’ente non si sono dimostrati in grado di offrire una rappresentazione chiara, esaustiva ed immediata della gestione dei servizi pubblici, dell’entità e delle modalità dei trasferimenti agli stessi destinati. Sarebbe utile che l’ente predisponesse, non solo per le esigenze del controllore esterno, ma soprattutto per una sana attività di programmazione, gestione e controllo, un
quadro
ricognitivo
di
tutti
i
servizi
erogati,
direttamente
e
indirettamente,
distinguendo, in quest’ultimo caso, se la gestione è affidata a società o organismi partecipati dal Comune o a soggetti ulteriori. Sulla base degli elementi forniti dalla documentazione contabile, dei dati dei certificati
al
conto
consuntivo
e
delle
notizie
acquisite
direttamente
nel
corso
dell’istruttoria, questa Sezione ha accertato che i servizi indispensabili sono gestiti direttamente dall’ente, ad eccezione della viabilità, illuminazione pubblica e della nettezza urbana, affidati all’esterno. In relazione a quest’ultimo servizio, è emerso che l’ente svolge ancora una parte dell’attività relativa allo spazzamento delle strade, remunerata dal gestore del servizio, che riscuote direttamente la TIA. I servizi a domanda individuale risultano essere gestiti direttamente dall’ente, con l’unica eccezione del trasporto scolastico, che risulta affidato in concessione alla società che gestisce il trasporto pubblico locale, e il servizio di illuminazione votiva, affidato al gestore del servizio di distribuzione del gas. Per i servizi diversi i certificati al conto del bilancio non risultano integralmente compilati. Dalle notizie acquisite nel corso dell’istruttoria, risulta che il servizio di distribuzione gas e i trasporti pubblici sono affidati a società partecipate. Dai dati così raccolti emerge che l’ente ha esternalizzato i servizi per i quali la scelta è stata indotta direttamente dall’ordinamento o dalle caratteristiche dei servizi, preferendo invece mantenere all’interno i servizi con maggiore vocazione sociale. La partecipazione a società di capitali è stata scelta, inoltre, anche per lo svolgimento di attività non istituzionalmente proprie dell’ente, rivolte piuttosto alla valorizzazione del territorio. Emerge inoltre una precisa scelta verso l’affidamento a gestori partecipati dall’ente stesso, con l’eccezione del recente affidamento (1° ottobre 2006) della gestione delle
farmacie
comunali,
dell’assistenza
domiciliare
75
e
integrata
e
della
cucina
centralizzata scolastica all’ASP Città di Siena (Azienda Servizi alla Persona)32, azienda pubblica tesa a garantire e a promuovere iniziative di carattere socio-assistenziale. L’obiettivo dichiarato di tale esternalizzazione è quello del rafforzamento delle politiche pubbliche nelle materie sociali, come indicato nella delibera n. 58 del 9 marzo 2006. Preoccupa la previsione, nella stessa delibera, della possibilità di tornare alla gestione diretta dei servizi mensa e assistenza domiciliare non solo qualora vengano meno le caratteristiche di qualità ed efficienza dei servizi, ma anche quando “decadano le imposizioni sui costi del personale previste dalla legge finanziaria”. Ciò non tanto e non solo per l’elusione sostanziale che potrebbe derivarne della norma che tali limiti prevede, ma soprattutto perché se la giustificazione della scelta non è nel migliore e più economico svolgimento del servizio, ma in altre finalità, nulla tutela l’ente da possibili effetti negativi che potrebbero derivare dalla diversa modalità di gestione, della quale non sono stati previamente valutati costi e benefici. Nel corso del 2006 l’ente ha inoltre provveduto ad assegnare a Siena Ambiente S.p.A. la gestione della TIA.
VII.2 Gli
effetti
sul
bilancio
della
gestione
dei
servizi
e
delle
partecipazioni
L’analisi dei proventi e dei costi dei servizi a domanda individuale evidenzia una buona
percentuale
media
di
copertura
(74,79%)
superiore
rispetto
all’esercizio
precedente (73,04%).
32
L’azienda è stata costituita in attuazione del D. LGS. n. 207/2001 e della legge regionale n. 43/2004.
76
Tabella n. 27.
(valori in euro) SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE 2005
Servizi
2006
Proventi
Costi
Saldo
% di copertura
Proventi
Costi
Saldo
% di copertura
Proventi
Costi
Saldo
% di copertura
Proventi
Costi
Saldo
% di copertura
Alberghi, case di riposo e di ricovero
1.754.710,41
2.366.586,10
-611.876,10
74.14
1.781.953,18
2.473.279,58
-691.326,40
72,05
Asili nido
1.430.040,00
1.590.613,49
-160.573,49
89.90
1.582.303,00
1.642.909,82
-60.606,82
96,31
553.948,27
480.600,00
73.348,27
482.500,00
483.100,00
-600,00
99,88
Teatri
2.055.734,74
3.095.581,12
-1.039.846,38
66,40
2.124.378,52
3.384.430,05
-1.260.051,53
62,77
Musei, gallerie e mostre
3.468.730,10
3.707.922,50
-239.192,40
93,54
3.377.643,09
3.223.999,97
153.643,12
104,77
Impianti sportivi
59.665,82
1.063.671,74
-1.004.005,92
62.090,48
1.002.150,48
-940.060,00
6.20
Mattatoi pubblici
350.043,56
744.817,60
-394.774,04
47,00
267.251,81
677.764,96
-410.513,15
39,43
1.096.149,00
1.725.679,72
-629.530,72
63,52
1.290.294,67
1.811.870,58
-521.575,91
71,21
Mercati e fiere attrezzate
348.297,33
445.630,40
-97.333,07
78,16
316.932,91
390.044,85
-73.111,94
81,26
Trasporto carni macellate
1,00
1,00
0,00
0,00
0,00
0,00
11.117.320,23
15.221.103,67
-4.103.783,50
11.285.347,66
15.089.550,29
-3.804.202,63
Colonie e soggiorni stagionali
Mense scolastiche
Totale
Fonte: Corte dei conti su dati della relazione dell'organo di revisione al rendiconto 2005 e 2006.
77
1,15
5,61
1,00 73,04
0,00 74.79
La percentuale di copertura, per tutti i servizi a domanda individuale, è ampiamente superiore a quella minima prevista per gli enti dissestati. Alcuni servizi (musei, gallerie, mostre e, quasi per l’intero, anche colonie estive e soggiorni stagionali) trovano completa copertura dei costi e altri si avvicinano a tale situazione, migliorando i risultati del precedente esercizio (asili nido). Mostrano delle criticità, invece, i mattatoi pubblici e, soprattutto, gli impianti sportivi, la cui percentuale di copertura è di appena il 6,20%. La percentuale di copertura, tuttavia, dovrebbe essere valutata verificando in quale misura il prezzo pagato dal cittadino utente (tariffa) remunera il costo del servizio. L’adozione di tariffe contenute, se risponde infatti a scelte politiche derivanti dalla rilevanza sociale dei servizi considerati, determina comunque una riduzione delle possibilità di spese per l’ente, in quanto il costo del servizio non coperto dalla contribuzione diretta dell’utente deve essere finanziato con altre risorse pubbliche, come sottolineato nelle relazioni tecniche al bilancio e al rendiconto. Dalla relazione al bilancio di previsione 2007, al riguardo, risulta che le tariffe costituiscono l’unica componente dei cosiddetti proventi per gli impianti sportivi e i mattatoi, i quali presentano le percentuali più basse di copertura, e per le mense scolastiche e i mercati. Per gli altri servizi le tariffe costituiscono solo una parte dei proventi, in alcuni casi minoritaria (alberghi e case di cura) o addirittura assente (colonie e soggiorni stagionali). Gli effetti sul bilancio dell’ente della gestione dei servizi esternalizzati diversi dai servizi a domanda individuale e delle altre partecipazioni dell’ente vengono riportati nella tabella seguente, i cui dati sono stati forniti dall’ente sulla base di un apposita richiesta istruttoria, non essendo possibile ricavarli immediatamente dal bilancio.
78
Tabella n. 28.
(valori in euro)
Servizi comunali gestiti all'esterno - Anno 2006
ENTRATE NEL BILANCIO DEL COMUNE (1)
Correnti
In conto capitale
Organismi partecipati (2) Totale Motivazione
Sat S.p.A.
Dividendi netti annuali
Intesa S.p.A.
Remunerazione capitale (condotte gas)
Intesa S.p.A.
Importo
Motivazione
Importo
1.609,12
1.609,12
350.000,00
350.000,00
Dividendi netti annualiI
98.390,88
98.390,88
Intesa S.p.A.
Proventi illuminazione votiva 2006
48.000,00
48.000,00
Siena Parcheggi S.p.A.
Proventi parcheggi aggi anno 2006
1.069.167,30
1.069.167,30
Siena Ambiente S.p.A.
Quota TIA di spettanza comunale 2006 e proventi utilizzo volumi in discarica
3.358.625,12
3.358.625,12
SIENA Casa S.p.A.
Canone convenzionale di gestione alloggi ERP 2006
197.000,00
197.000,00
ASP
Canone gestione farmacie comunali OTT-DIC 2006
18.000,00
18.000,00
A.T.O. 6 OMBRONE
Canone d’uso beni S.I.I. 2006
496.410,95
496.410,95 5.637.203,37
Totale (1)Per le spese si prende in considerazione la fase dell’impegno e per le entrate la fase dell’accertamento (2)Per organismi partecipati si intendono tutti gli organismi ai quali il Comune trasferisce risorse o dai quali riceve risorse (società, istituzioni, fondazioni, aziende, consorzi, etc.) Fonte: Dati forniti dall’Ente in sede di istruttoria.
79
Tabella n. 29.
(valori in euro)
SERVIZI COMUNALI GESTITI ALL'ESTERNO - ANNO 2006 SPESE NEL BILANCIO DEL COMUNE (1) Correnti
In conto capitale
Organismi partecipati (2)
Totale Motivazione
Importo
Motivazione
Importo
Consorzio Terrecablate
Quota associativa annuale
52.000,00
52.000,00
Fondazione Toscana Life Sciences
Fondo dotazione 2006
10.000,00
10.000,00
Istituzione Biblioteca Intronati
Contributo ordinario
950.000,00
950.000,00
Istituzione S.Maria della Scala
Contributo ordinario
397.000,00
397.000,00
Istituzione Alta Formazione Musicale
Trasferimento funzionamento iniziale istituzione Sett-Dic 2006
10.650,00
10.650,00
Aeroporto di Siena S.p.A. Promosiena S.p.A. Tra.In. S.p.A.
Contributo ordinario (ex consort.) Contributo ordinario Trasporto scolastico
25.539,56 20.000,00 942.700,00
25.539,56 20.000,00 942.700,00
Siena Innovazione s.u.r.l. Etruria Innovazione S.c.p.a.
Impegno e liquidazione progetto “Idem”
ASP “Città di Siena” Contributo per lavori straordinari nella sede Siena Ambiente S.p.A. Siena Parcheggi S.p.A. Siena Jazz Totale
1.437.833,67
1.437.833,67
Capitale sociale
143.106,00
143.106,00
Capitale sociale
65.100,00
93.278,12 65.100,00
12.000,00
Siena Casa S.p.A. Ato 8 – Rifiuti Siena Microcredito di solidarietà S.p.A.
Riprese e servizi televisivi
Quota associativa annuale
12.000,00
93.278,12
Prestazione di servizi di mensa scolastica, assistenza domiciliare integrata, gestione residenza anziani Villa Rubini Contributo ordinario annuale
701.518,39 87.798,00
Servizi diversi (discarica renaccio, compostaggio, ecc.) Rimborso quota sosta gratuita bus turistici per visite ai musei Quota associativa e attività culturali
(1)Per le spese si prende in considerazione la fase dell’impegno e per le entrate la fase dell’accertamento (2)Per organismi partecipati si intendono tutti gli organismi ai quali il Comune trasferisce risorse o dai quali riceve risorse (società, istituzioni, fondazioni, aziende, consorzi, etc.) Fonte: Dati forniti dall’Ente in sede di istruttoria.
80
20.544,72 13.965,60 350.500,00
701.518,39 50.000,00
137.798,00 20.544,72 13.965,60 350.500,00 5.383.534,06
Il servizio idrico integrato, gestito da “Acquedotto del Fiora” S.p.A. sulla base di una concessione ventennale (2002-2026), non presenta alcun flusso finanziario verso il gestore. Nel bilancio comunale risulta soltanto la somma di 496.410 euro in entrata quale risorsa trasferita dall’ATO 6 Ombrone per canone d’uso beni del servizio idrico integrato. Anche per il servizio di igiene ambientale non risultano trasferimenti dell’ente alla “Siena Ambiente” S.p.A., gestore sulla base di un contratto di servizio, se non per “servizi diversi e di importo poco rilevante (20.544 euro). Rispetto agli esercizi precedenti il bilancio dell’ente registra una diminuzione delle entrate extratributarie corrispondente all’importo della TIA, la cui gestione è affidata dal 2006 al gestore del servizio. A tale diminuzione delle entrate dell’ente dovrebbe tuttavia corrispondere una contestuale riduzione del corrispettivo previsto per il gestore del servizio. Al riguardo nella delibera n. 266 del 28 giugno 2006 è previsto che Siena Ambiente versi al Comune la percentuale del 31,03% delle somme riscosse in ogni bimestre solare, percentuale calcolata quale rapporto tra le somme spettanti al gestore per l’attività svolta (6.150.145 euro), così come deliberate dall’ATO 8, e l’importo totale risultante dal piano economico finanziario (9.000.000 euro). L’importo indicato nella tabella, pari a 3.358.625 euro, dovrebbe contenere in parte la somma corrisposta al Comune ai sensi della delibera sopra citata, considerando che l’ente continua a svolgere direttamente alcuni servizi e, in parte minore, i proventi per utilizzo volumi in discarica. Con riferimento allo stesso servizio, inoltre, risulta un’uscita del Comune per 93.278 euro quale quota associativa annuale ATO 8 rifiuti. Anche nei confronti del gestore del servizio di distribuzione del gas, Intesa S.p.A., non risultano trasferimenti da parte del Comune, ma soltanto entrate nel bilancio dell’ente per la remunerazione del capitale (condotte del gas – 350.000 euro), quali dividendi annuali (98.390 euro) e quali proventi (48.000 euro) dell’illuminazione votiva. La società, infatti, oltre all’attività principale (distribuzione del gas), gestisce anche i servizi cimiteriali e lampade votive, di illuminazione pubblica, di cogenerazione e gestione calore e la rete di cablaggio per telecomunicazioni nel Comune. Per quanto concerne il trasporto pubblico locale i flussi finanziari non incidono sul bilancio dell’ente, in quanto i trasferimenti dal bilancio regionale refluiscono direttamente nel bilancio delle Province. Alla società “TRA.IN” S.p.A vengono trasferite soltanto le risorse relative alla gestione del trasporto scolastico, per l’importo di 942.700 euro. Per il servizio di sosta e processi di mobilità, gestiti da “Siena Parcheggi” S.p.A., l’unica spesa dell’ente concerne il rimborso della quota sosta gratuita bus turistici per visite musei, a fronte di un’entrata nel bilancio del comune per 1.069.167 euro, quale aggio proventi parcheggi.
81
Rilevano poi, seppure soltanto per una parte dell’esercizio 2006, i trasferimenti all’ASP Città di Siena (701.518 euro) per le prestazioni dei servizi di mensa scolastica, assistenza domiciliare integrata, gestione residenza anziani di villa Rubini. Unica entrata per l’ente è determinata dal canone relativo alla gestione delle farmacie comunali (18.000 euro per il periodo ottobre-dicembre 2006). Per quanto concerne l’Istituzione Biblioteca degli Intronati, ai 950.000 euro che gravano sul bilancio comunale quale contributo ordinario, bisogna aggiungere l’importo della spesa di personale (contabilizzata nel bilancio dell’Istituzione per complessivi 730.000 euro), che per il 2006 l’ente ha contabilizzato tra i trasferimenti, considerandola spesa dell’Istituzione. Per l’Istituzione Santa Maria della Scala i contributi del Comune, secondo i dati comunicati dall’Amministrazione, ammontano a 397.000 euro, mentre dai dati del bilancio dell’Istituzione (riportati dalla stessa Amministrazione nel Rapporto), risultano pari a 963.707 euro. Le spese dell’Istituzione, finanziate grazie anche ai trasferimenti da Fondazione MPS (1.950.000 euro), non comprendono le spese d’investimento, incluse quelle finanziate con l’emissione dei BOC, direttamente sostenute dal Comune. Si giustificano difficilmente i trasferimenti per contribuzione ordinaria a due società, la “Aeroporto di Siena” S.p.A. e la Promosiena S.p.A., seppure per importi limitati. Per
quanto
concerne
le
spese
in
conto
capitale,
i
dati
trasmessi
dall’Amministrazione evidenziano trasferimenti per capitale sociale a Siena Casa S.p.A. (143.106 euro), che gestisce l’attività di recupero, manutenzione gestione amministrativa del patrimonio destinato all’ERP in proprietà del Comune e quelle attinenti a nuove realizzazioni, e nei confronti di Microcredito di solidarietà S.p.A., costituita proprio nel gennaio 2006. Appare priva di fondamento, in mancanza di idonea giustificazione da parte dell’Amministrazione, la spesa in conto capitale per 1.437.833 euro per riprese servizi televisivi, sostenuta per “Siena Innovazione” S.r.l., società totalmente partecipata dal Comune, posta nel 2007 in liquidazione, a seguito della cessione delle attività societarie.
VII.3 Le partecipazioni Il Comune partecipa direttamente a 15 società di capitali, come risulta dalla tabella riportata nel paragrafo iniziale (quadro ricognitivo generale dell’ente). Oltre all’affidamento della gestione di alcuni servizi propri dell’ente, la scelta della partecipazione appare dettata dalla volontà di svolgere attività ritenute di interesse per l’Ente, quali quelle attinenti alla gestione di sosta e parcheggi, alla gestione di uno scalo
82
aeroportuale per la città, allo sviluppo dell’innovazione tecnologica (Etruria Innovazione S.p.A. e Siena Innovazione S.p.A.), alla promozione dello sviluppo economico del territorio (Microcredito di Solidarietà S.p.A., Finanziaria senese di sviluppo S.p.A. Fidi toscana S.p.A., Promo Siena S.p.A.). Soltanto per due società il Comune detiene un pacchetto azionario che gli consente un’influenza dominante nel processo decisionale: la “Siena Innovazione” S.r.l., totalmente partecipata dall’ente, e la “Siena Parcheggi” S.p.A. Per altre (Intesa S.p.A., TRA.IN. S.p.A. e Siena Casa S.p.A.) la maggioranza relativa gli consente di svolgere un ruolo comunque rilevante. Una società (la Siena Innovazione S.p.A.) risulta in liquidazione. Nella tabella seguente vengono riportati, per ciascuna società, i principali elementi di identificazione.
83
Tabella n. 30.
SOCIETA’ CONTROLLATE/PARTECIPATE – COMUNE DI SIENA Quota di partecipazione – Risorse finanziarie erogate
Denominazione (N. Società partecipate)
Siena Ambiente S.p.A. (1988) Intesa S.p.A. Acquedotto del Fiora S.p.A. (1994) Fi.se.s. S.p.A. (1988) Promosiena S.p.A. (2003) Train S.p.A. (1995) Siena Parcheggi S.p.A. (1991) Aeroporto di Siena S.p.A. (1972) SAT – Aeroporto Galilei Pisa (1978) Siena Innovazione s.r.l. (2002) Consorzio Terrecablate (2002) Etruria Innovazione S.c.p.a. (1996) Consorzio Siena Ricerche (1987) Siena Casa S.p.A. (2004) Microcredito di Solidarietà S.p.A. (2006) (1) Di cui enti pubblici:
RILEVANZA Industriale /Non ind.
SERVIZI EROGATI
I
Gestione raccolta rifiuti
I
Gestione distribuzione gas Gestore servizio idrico Integrato Sviluppo economico Sviluppo economico Mobilità e trasporti
I NI NI I
Quota capitale detenuta dall’ente
Capitale Sociale
2.866.575
161.767,80
13.077.575,00
2.577.630
1.730.520,00
90.679
9.627.732,00 664.000,00 6.353.720,52
2.148.910 100.000 2.373.620,64
% Comune Siena
5,64 19,78
Indicazione del maggiore azionista
S.T.A. S.p.A.
Numero azionisti(1)
N. 44 DI CUI 42 EE. PP.
COMUNE DI SIENA
N. 34 TUTTI EE. PP.
OMBRONE S.p.A.
N. 57 DI CUI 56 EE. PP.
22,32 6,64 37,36
FONDAZIONE MPS C.C.I.A.A. DI SIENA COMUNE DI SIENA
N. 4 DI CUI 3 EE. PP. N. 4 DI CUI 3 EE. PP. N. 25 DI CUI 23 EE. PP.
54,44
COMUNE DI SIENA
N. 17 DI CUI 3 EE. PP .
5,24
I
Mobilità e trasporti
4.647.600,00
2.530.360,00
I
Mobilità e trasporti
2.299.991
86.717
2,89
C.C.I.A.A. DI SIENA
N. 6 DI CUI 4 EE. PP.
I
Mobilità e trasporti
13.035.000,00
37.290,00
0,28
REGIONE TOSCANA
N. 48 DI CUI 27 EE. PP (quota ceduta luglio 2007)
I
Sviluppo scientificotecnologico
1.500.000,00
1.500.000,00
100,00
COMUNE DI SIENA
N. 1 ( in liquidazione)
I
Sviluppo scientificotecnologico
COMUNE DI SIENA AMMINISTRAZIONE PROV.LE DI SIENA
N. 40 TUTTI EE. PP.
REGIONE TOSCANA
N. 11 TUTTI EE. PP.
I
Sviluppo scientificotecnologico Sviluppo scientificotecnologico
46.800,00
260.000,00 278.856,00
15.504
=
=
18,00 5,56 ==
LIQUIDATO
NI
Edilizia abitativa pubblica
2.806.000,00
954.040,00
34,00
COMUNE DI SIENA
N. 36 COMUNI DELLA PROVINCIA DI SIENA
NI
Credito/sociale
1.000.000,00
150.000,00
15,00
BANCA MPS
N. 41 DI CUI 35 EE. PP.
84
Tabella n. 31.
SOCIETA’ CONTROLLATE/PARTECIPATE – COMUNE DI SIENA* Patrimonio netto – Risultato di esercizio Denominazione (N. Società partecipate) Siena Ambiente S.p.A. (1988)
Patrimonio netto ( in €) da S.P. Anno 2004
Anno 2005
Risultato di esercizio (in €) da C.E.
Anno 2006
Anno 2004
Anno2005
Anno 2006
9.280.394
11.035.981
11.559.966
234.093
626.197
523.984
Intesa S.p.A.
27.085.096
27.576.634
27.932.059
905.151
1.281.480
936.830
Acquedotto del Fiora S.p.A. (1994
15.981.949
16.201.792
17.499.892
-5.020.079
219.843
1.298.103
Fi.se.s. S.p.A. (1988)
49.922.309
49.518.532
49.239.984
180.726
- 303.778
74.625
556.304
670.200
674.812
- 4.097
13.895
4.611
14.109.388
14.176.285
13.356.726
5.701.862
7.797
-878.659
3.500.276
3.554.500
3.577.626
- 394.920
54.224
23.126
-319.293
526.081
1.422.579
- 1.148.362
- 519.624
- 877.419
20.538.977
23.714.722
26.990.361
3.482.910
2.472.842
3.027.945
2.240.637
1.515.704
5.766
- 373.231
- 724.932
- 1.509.937
577.1934
1.001.556
2.003.258
0
0
0,29
205.096
208.748
209.682
- 10.273
3.654
931
=
=
=
=
=
=
Siena Casa S.p.A. (2004)
2.871.199
2.896.742
2.931.781
65.198
25.544
35.038
Microcredito di Solidarietà S.p.A. (2006)
=
=
1.402.774
=
=
2.774
Promosiena S.p.A. (2003) Train S.p.A. (1995) Siena Parcheggi S.p.A. (1991) Aeroporto di Siena S.p.A. (1972) SAT – Aeroporto Galilei Pisa (1978) Siena Innovazione s.r.l. (2002) Consorzio Terrecablate (2002) Etruria Innovazione S.c.p.a. (1996) Consorzio Siena Ricerche (1987)
Dall’analisi dei risultati di esercizio emerge che tre società hanno chiuso il bilancio 2006 con una perdita: Tra.In. S.p.A., Aeroporto di Siena S.p.A. e Siena Innovazione S.p.A.. Questa Sezione si è pronunciata in sede di verifiche svolte sulle relazioni trasmesse dai revisori dei conti ai sensi della legge finanziaria 2006, richiamando l’attenzione dell’Amministrazione sulla necessità di eliminare o, quanto meno, ridurre nell’immediato la ricaduta delle perdite delle società partecipate sul bilancio dell’ente, verificando e monitorando le politiche imprenditoriali finalizzate al rientro dalle perdite. Per alcune di tali società la perdita risulta essere rientrata nei successivi esercizi, eliminando il rischio sulla stabilità degli equilibri. Per la Siena Innovazione S.r.L., partecipata al 100% dal Comune, il processo di liquidazione avviato già qualche anno fa è ormai quasi definito. L’Amministrazione ha comunicato (nota del 2 luglio 2008) che la società ha cessato la propria attività ed è stata posta in liquidazione volontaria dal 7 marzo 2007. Per TRA.IN S.p.A., la perdita rilevata per la prima volta nel 2006 e coperta con l’utilizzo del fondo di riserva ordinario, viene addebitata dalla società al fatto che i meccanismi del contratto di servizio non sono in grado di coprire la crescita notevole di
85
alcuni costi, ma riconoscono solo il tasso di inflazione programmato. Nel tentativo di ricercare maggiore efficienza, la società ha allo studio la costituzione di un soggetto imprenditoriale di dimensioni maggiori. Dalle comunicazioni dell’Amministrazione (nota del 2 luglio 2008) risulta comunque che la società è tornata a presentare il bilancio33 in utile per l’esercizio 2007 (68.170 euro). Per quanto concerne l’Aeroporto di Siena S.p.A. la perdita che, ripetendosi ormai da diversi anni, è da considerare strutturale, è aumentata nel 2006. In quest’ultimo esercizio l’assemblea ha deliberato due aumenti di capitale, che il Comune ha deciso di non sottoscrivere, riducendo percentualmente la propria quota di partecipazione. La società, nella relazione sulla gestione, evidenzia che i risultati negativi dei precedenti esercizi non possano essere migliorati se non attraverso una “serie coordinata di investimenti infrastrutturali”. A tal fine, nel corso del 2007, è stato presentato un bando di gara per la ricerca di un partner per lo sviluppo dell’infrastruttura aeroportuale. Allo stato degli atti, stante il rischio di future perdite e della necessità di provvedere al loro ripiano con risorse dell’ente, appare necessario che l’Amministrazione adotti ogni soluzione utile a tutelare il proprio bilancio dalle probabili future perdite. Tra gli altri organismi partecipati, presenta un risultato negativo anche il bilancio dell’ASP Città di Siena, che porta a sintesi contabile i patrimoni delle tre IPAB trasformate e fuse nell’ASP e la gestione dell’Azienda nel 2006, compresa quella dei servizi trasferiti. La perdita di esercizio per 430.000 euro trova spiegazione nel fatto che trattasi del primo esercizio dell’azienda, nel corso del quale ha assunto la gestione dei servizi in tempi particolarmente brevi, secondo quanto affermato dall’Amministrazione comunale. La maggior parte dei dati relativi alle partecipazioni del Comune sono stati tratti dal “Rapporto sui risultati globali della gestione di enti ed organismi costituiti per l’esercizio di funzioni e servizi” redatto dal Comune, che riporta ed analizza alcuni dati patrimoniali delle società partecipate e, in adesione alle disposizioni di cui all’art. 1, commi 587 e 735 della legge finanziaria 2007, i compensi agli amministratori. Il rapporto è pubblicato sul sito web del Comune. Tale Rapporto costituisce un utile strumento di controllo da parte dell’ente delle singole partecipazioni, al fine di monitorarne l’andamento e gli effetti dei risultati sugli equilibri di bilancio. Tuttavia non appare sufficiente ad esercitare il controllo sulla gestione dei servizi o lo svolgimento delle attività degli organismi partecipati, al fine di renderli compatibili con i fini generali dell’ente e con gli obiettivi specifici della partecipazione.
33
Il bilancio è stato approvato dal C.d.A. ed è in corso l’approvazione assembleare.
86
Invero manca, con riferimento ai servizi, una raccolta di dati analoghi alle partecipazioni, che possa consentire all’ente una verifica ed un monitoraggio costante sui gestori del servizio. Il controllo dei singoli servizi richiede poi strumenti, che l’ente non sembra aver attivato, sulla corretta esecuzione dei contratti di servizio e sulla qualità degli stessi. Dall’istruttoria condotta è emersa anche la difficoltà di rintracciare i flussi di risorse verso i gestori nel bilancio dell’ente. La diversa natura dei bilanci degli enti territoriali e delle società private, la molteplicità e diversità delle partecipazioni richiederebbero invero un’operazione di consolidamento di cui l’ente ha riconosciuto l’importanza.
87
CAPITOLO VIII
L’INDEBITAMENTO
Nel corso dell’esercizio 2006 il Comune, fra le diverse forme di indebitamento previste dalla normativa, ha fatto ricorso a: •
accensione di mutui;
•
emissione di prestiti obbligazionari. In merito a tali modalità di reperimento delle risorse, risultano rispettate le
condizioni generali e quelle specifiche per i mutui e per i prestiti obbligazionari poste dagli articoli 202 e seguenti del TUEL: •
il rendiconto dell’esercizio 2004 è stato approvato con deliberazione del C.C. n. 154 del23 giugno 2005.
•
il bilancio di previsione 2006 è stato approvato con deliberazione del C.C. n. 58 del 9 marzo 2006.
•
non è stato superato il limite massimo del 12% della spesa per interessi su mutui e prestiti obbligazionari già contratti nei precedenti anni e previsti nel 2006 (al netto dei contributi statali e regionali), sommata all’importo delle garanzie rilasciate, rispetto alle entrate correnti risultanti dal rendiconto del 2004. Tale parametro, infatti, si attesta al 6,82%, valore inferiore al nuovo limite del 12% stabilito dalla legge finanziaria del 2005.
Tabella n. 32.
(valori in euro) Calcolo dei limiti di indebitamento
a)
Entrate accertate di parte corrente del rendiconto del penultimo anno € precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui
89.313.354,65
b)
Limite d’impegno per interessi passivi su mutui e prestiti (12% dell’importo € di cui alla lettera a)(1)
10.717.602,56
c)
Interessi passivi su mutui in ammortamento le cui quote sono previste nel € bilancio preventivo
6.092.177,40
Incidenza percentuale sulle entrate correnti
d)
%
6,82
Importo impiegabile per interessi relativi a nuovi mutui e prestiti da € contrarre nell'anno (differenza b-c)
4.625.425,16
Fonte: Corte dei conti da Relazione Tecnica al bilancio di previsione 2006, Relazione Revisori al bilancio di previsione 2006, bilancio di previsione e rendiconto. 1 Nuovo testo dell'art. 204 del TUEL, in vigore dall'1.1.2005.
I BOC hanno costituito lo strumento principale dell’indebitamento dell’ente, come risulta dalla seguente tabella che indica gli importi accertati in base ai contratti stipulati.
88
Tabella 33.
(valori in euro) Fonti di finanziamento: indebitamento
Descrizione
Accertamenti relativi ai contratti stipulati
Mutui:
Percentuale di incidenza
4.050.686,00
22,32
Cassa DD.PP.
0,00
0,00
Istituti privati
4.050.686,00
22,32
12.535.000,00
69,08
0,00
0,00
1.558.808,07
8,59
18.144.494,07
100,00
Emissione BOC Forme innovative di finanziamento Finanziamenti a medio termine (fondi rotativi della Cassa DD.PP) Totale indebitamento Fonte: Corte dei conti sul conto del bilancio.
Il collegio dei revisori dei conti, nel parere al rendiconto 2006, ha verificato il rispetto dell’art. 119 della Costituzione, rilevando che le entrate da mutui e BOC34 sono state destinate alle spese d’investimento di seguito indicate:
Tabella n. 34.
(valori in euro)
Acquisto, costruzione, ristrutturazione e manutenzione straordinaria di immobili residenziali e non residenziali
6.180.686,00
Costruzione, demolizione, ristrutturazione, recupero e manutenzione straordinaria di opere e impianti
9.445.000,00
Acquisto di impianti, macchinari, attrezzature, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad uso pluriennale
300.000,00
Oneri per beni immateriali ad uso pluriennale
0,00
Acquisizione aree, espropri e servitù onerose
0,00
Partecipazioni azionarie e conferimenti di capitale
200.000,00
Trasferimenti in c/capitale destinati ad investimenti a cura di altro ente appartenente alla p.a. Trasferimenti in c/capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici, proprietari e/o gestori di reti e impianti o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla data di scadenza Interventi aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio
0,00
0,00
460.000,00
Debiti fuori bilancio in parte corrente maturati entro il 7.11.2001
0,00
Altro (specificare)
0,00
TOTALE
16.585.686,00
34 La differenza rispetto alla tabella 31 è dovuta all’inclusione, in quest’ultima, anche del fondo rotativo progettualità.
89
Rispetto all’esercizio precedente aumenta l’indebitamento complessivo (128,338 milioni di euro rispetto ai 121,607 milioni del 2005, esercizio nel corso del quale era stata effettuata un’estinzione anticipata), a fronte di una riduzione dei prestiti attivati nell’esercizio (nel 2005 i nuovi prestiti ammontavano a 35,264 milioni di euro). Gli importi complessivi dell’indebitamento appaiono comunque rilevanti, come di desume anche dall’analisi dell’indicatore n. 506, che risulta tra quelli critici ed indica la consistenza dei debiti di finanziamento rapportata al numero di abitanti e messa a confronto con i dati raggiunti dai Comuni toscani della stessa fascia demografica:
esercizio 2003: 1.780,76 (limite superiore 1.769,25)
esercizio 2004: 2.081,07 (limite superiore 1.673)
esercizio 2005: 2.254,8 (limite superiore 1.931)
esercizio 2006: 2.462,27.
I dati della gestione delle entrate dell’intero Titolo V sono riportati nella tabella seguente.
Tabella n. 35.
(valori in euro) Analisi del titolo V dell'entrata
Titolo V - Entrate derivanti da accensione di prestiti Categoria 1a - Anticipazioni di cassa
Previsioni assestate
Previsioni iniziali
Accertamenti
Riscossioni
12.000.000,00
12.000.000,00
5.000.000,00
5.000.000,00
Categoria 2a - Finanziamenti a breve termine
3.500.000,00
3.500.000,00
1.558.808,07
0,00
Categoria 3a - Assunzione di mutui e prestiti
66.134.600,00
66.134.600,00
4.050.686,00
300.093,00
Categoria 4a - Emissione di prestiti obbligazionari
20.877.000,00
20.877.000,00
12.535.000,00
1.787.160,77
102.511.600,00
102.511.600,00
23.144.494,07
7.087.253,77
Totale
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, PEG, rendiconto.
La limitata capacità di accertamento delle entrate da mutuo, che evidenzia una programmazione poco attendibile o comunque sovrastimata, si accompagna ad un’esigua capacità di riscossione. Anche per i buoni obbligazionari si evidenzia che le riscossioni sono molto inferiori agli accertamenti. Risultano, inoltre, importi consistenti di residui attivi relativi alla posta in argomento. Con maggiore dettaglio, i residui provenienti dall’esercizio 2005 e precedenti ammontano a 19.570.083 euro, mentre quelli del 2006 ammontano a 10.747.839, per un importo complessivo di 30.317.922 euro.
90
La ragione di una così bassa percentuale di riscossione, secondo quanto comunicato dall’ente35, è da imputare al fatto che le somme relative alle emissioni dei Boc vengono immediatamente versate su depositi fruttiferi bancari presso la banca tesoriere, senza transitare dal conto di tesoreria36. “Il movimento di riscossione avviene solo all’emissione delle reversali di incasso di cui all’art. 205, comma 3 del TUEL”. Da quanto comunicato risulta inoltre che al perfezionamento dell’operazione di mutui e BOC le somme vengono versate dall’istituto mutuante o collocatore su un c/c bancario fruttifero presso il Tesoriere, a condizioni preconcordate37. L’ente procede all’emissione delle reversali d’incasso solo successivamente, al momento del prelievo dal conto fruttifero e del corrispondente mandato di pagamento al creditore. Periodicamente (di norma trimestralmente), il servizio economico-finanziario esegue la stima del fabbisogno finanziario e provvede ad eseguire operazioni di pronti contro termine per le somme giacenti sui conti correnti fruttiferi di cui non si prevede un immediato smobilizzo, operazioni che, non dando luogo, secondo l’Amministrazione, a movimenti finanziari, non transitano dal conto della tesoreria. Tali operazioni sono ritenute fiscalmente più convenienti (ritenuta 12,50%) rispetto alla giacenza in c/c (27%) o altri impieghi in attività finanziarie che garantiscono comunque l’intangibilità del capitale investito ed un suo facile smobilizzo. Nel bilancio vengono contabilizzati, tra i residui attivi al titolo V, i crediti verso il Tesoriere per le somme in linea capitale ancora da prelevare e tra i residui attivi del titolo III i crediti per le somme in conto interessi maturate e ancora da prelevare. Anche gli interessi maturati, infatti, non vengono riscossi se non in minima parte Le operazioni descritte, delle quali si è potuto avere conoscenza solo sulla base di comunicazione dell’Amministrazione, non essendo stata rintracciata alcuna informazione nei documenti contabili dell’Ente, non appaiono conformi alle norme ed ai principi che regolano la gestione delle entrate e delle spese degli enti locali, in quanto il capitale versato al tesoriere da parte dell’istituto emittente deve essere comunque riscosso e, come tale, transitare nel bilancio dell’ente. Secondo quanto stabilito dall’art. 8 del D. M. n. 420/1996, che disciplina l’emissione di prestiti obbligazionari da parte degli enti locali, alla data prevista per il regolamento del prestito gli intermediari devono versare al tesoriere dell'ente l'importo assegnato. 35
Nota del 27 maggio 2008. L’impiego della liquidità derivante da indebitamento in depositi fruttiferi presso l’Istituto tesoriere è stato disposto per i mutui con atto della Giunta comunale n. 40/2001 e per i prestiti obbligazionari con delibere nn. 601/1999 e 662/1999. 37 Dalla delibera n. 40/2001 si evince che nell’offerta presentata dall’istituto aggiudicatario della gara per servizio di Tesoreria, era prevista la remunerazione dei deposti non soggetti a Tesoreria unica al tasso Euribor 3 mesi/365 diminuito di 0,20 punti, con capitalizzazione trimestrale. 36
91
Di norma la riscossione è disposta a mezzo di ordinativo d’incasso fatto pervenire al tesoriere nelle forme e nei tempi previsti dalla convenzione di tesoreria (art. 180, comma 2 del TUEL). Tuttavia il tesoriere deve accettare la riscossione di ogni somma versata in favore dell’ente, anche senza la preventiva emissione di ordinativo d’incasso, dandone immediata comunicazione all’ente, richiedendo la regolarizzazione (art. 180, comma 4 del TUEL) e l’emissione dell’ordinativo d’incasso (principio contabile n. 3, p. 36). Trattandosi di fondi non soggetti alle disposizioni della Tesoreria unica (art. 14-bis del D. L. 13 maggio 1991, n. 151, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 202 e DM 5 luglio 1996, n. 420, art. 9 e seguenti), gli stessi sono depositati presso il Tesoriere, secondo quanto disposto dall’art. 31 comma 34, della legge n. 448/199838. Considerato che le disposizioni normative richiamate non indicano le modalità di costituzione dei depositi presso il Tesoriere, si può ritenere che l’emissione della reversale con l’indicazione di “entrata con vincolo di destinazione” possa dar luogo alla creazione di un fondo da parte del Tesoriere senza la necessità di ulteriori operazioni. Le somme depositate in tale fondo “con vincolo”, di cui è responsabile il Tesoriere, ai sensi dell’art. 209, comma 3 del TUEL, possono essere utilizzate dall’Ente sulla base della dichiarazione del funzionario responsabile attestante l’avanzamento dei lavori (art. 204 comma 3 del TUEL39e DM 5/7/1996 n. 420, art. 9 comma 1). L’operazione di utilizzo si concretizza nella emissione dei mandati di pagamento a favore dei creditori che ne hanno maturato il diritto in base all’esecuzione dei lavori o delle forniture, ai quali il Tesoriere sarà tenuto a dare esecuzione in presenza della predetta attestazione sullo stato di avanzamento dei lavori (DM 5/7/1996 n. 420, art. 9 comma 3). Il tesoriere, quale responsabile del fondo costituito tramite le operazioni di incasso, darà conto dei movimenti nei verbali delle verifiche trimestrali di cassa, esponendo i saldi dei fondi vincolati. La procedura esposta permette una contabilizzazione chiara e trasparente, senza dover procedere ad ulteriori operazioni, anche nel caso in cui l’Ente abbia la necessità di utilizzare le entrate a specifica destinazione, derivanti da indebitamento, in termini di cassa, per poter far fronte a spese correnti (art. 195 del TUEL).
38
L’art. 31 comma 34, della legge n. 448/199838, stabilisce che le somme rivenienti dai mutui concessi dalle banche agli Enti locali per i quali operi il regime di eccezione dal versamento in tesoreria unica devono, all'atto della loro erogazione, essere depositate presso l'ente gestore della tesoreria dell'ente mutuatario. 39 L’art. 204, comma 3, dispone che l'ente mutuatario utilizza il ricavato del mutuo sulla base dei documenti giustificativi della spesa ovvero sulla base di stati di avanzamento dei lavori. Ai relativi titoli di spesa è data esecuzione dai tesorieri solo se corredati di una dichiarazione dell'ente locale che attesti il rispetto delle predette modalità di utilizzo.
92
Tale utilizzo presuppone solo l’adozione della deliberazione della Giunta Comunale relativa all’anticipazione di Tesoreria di cui all’art. 222 c. 1 del TUEL e viene deliberato, in termini generali, all’inizio di ogni esercizio. In caso di necessità l’utilizzo viene attivato dal Tesoriere, su richiesta del servizio finanziario dell’ente; il tutto senza emissione di titoli contabili da parte dell’Ente. L’Amministrazione, invece, non rilevando le somme derivanti da indebitamento nella cassa comunale, non può utilizzare immediatamente tali entrate con vincolo di destinazione per spese correnti. Da quanto comunicato, negli ultimi anni la Giunta, in presenza di esigenze di liquidità, ha deliberato il temporaneo trasferimento di parte delle giacenze fruttifere rinvenienti da emissioni BOC sul conto ordinario della Tesoreria. Di conseguenza al titolo III sono stati rilevati residui passivi sotto la voce “anticipazioni di cassa, relativi alle somme prelevate dalle giacenza fruttifere a favore del conto della tesoreria e non ancora integrate. Tale operazione è confermata dall’ente40, laddove dichiara che l’anticipazione di tesoreria per il 2006 (5.000.000 euro non totalmente restituiti) è avvenuta a titolo non oneroso (senza corresponsione di interessi passivi o commissioni al tesoriere), avendo l’ente fatto ricorso all’impiego di disponibilità fruttifere proprie, detenute presso la banca tesoriere a seguito della precedente emissione di prestiti obbligazionari. L’analisi e la valutazione complessiva dell’operazione denota la non conformità al principio dell’universalità del bilancio e la realizzazione di fatto di una gestione fuori bilancio, almeno per la fase della riscossione dell’entrata. Le somme provenienti dall’emissione dei Boc, vengono accertate e non riscosse, pur essendo stato versato il capitale, confluendo tra i residui attivi. Tutto ciò va considerato tenendo presente che, al momento del godimento del prestito, prende avvio anche l’ammortamento: l’ente inizia quindi a pagare le rate d’ammortamento per una somma non incassata, che non è in grado di utilizzare immediatamente per le proprie esigenze d’investimento e che non può immediatamente usare nemmeno per le proprie esigenze di cassa, se non tramite una artificio contabile, attraverso l’attivazione di un debito con il tesoriere, se pure a breve e senza oneri finanziari a carico dell’ente. Non si riscontrano sistemi di controllo delle poste gestite in modo “extracontabile”. Anche da parte dei revisori non vengono documentati seri controlli sulle poste in argomento: dai verbali di cassa esaminati, infatti, emerge solo un cenno alla consistenza dei conti correnti al 31.12.2005.
40
Risposta alla richiesta di chiarimenti inviata in data 27 maggio 2008.
93
A conclusione dell’analisi, a giudizio della Sezione, le somme accertate dovrebbero essere riscosse al fine di assicurare una gestione trasparente e conforme ai principi contabili. La Sezione ritiene di richiamare l’attenzione dell’Amministrazione, inoltre, sui tempi, purtroppo troppo lunghi, dell’esecuzione delle opere pubbliche alle quali le risorse provenienti dall’indebitamento sono destinate, che determinano la formazione di una così cospicua mole di residui e offrono la possibilità di usare le disponibilità provenienti dall’indebitamento per operazioni di borsa. La tabella seguente consente di analizzare i dati delle spese sostenute dall’ente per il rimborso dei prestiti.
Tabella n. 36.
(valori in euro) Analisi del titolo III della spesa
Previsioni iniziali
Previsioni definitive
Impegni
Intervento 01 - Rimborso per anticipazioni di cassa
12.000.000,00
12.000.000,00
5.000.000,00
3.373.880,24
Intervento 02 - Rimborso di finanziamenti a breve termine
0,00
0,00
0,00
0,00
Intervento 03 - Rimborso di quota capitale di mutui e prestiti
1.686.809,53
1.724.359,53
1.724.016,44
1.724.016,44
Intervento 04 obbligazionari
7.804.181,32
8.021.031,32
8.012.831,32
8.012.831,32
0,00
0,00
0,00
0,00
Titolo III - Spese per rimborso prestiti
-
Rimborso
di
prestiti
Intervento 05 - Rimborso di quota capitale di debiti pluriennali Totale
Pagamenti
21.490.990,85 21.745.390,85 14.736.847,76 13.110.728,00
Fonte: Corte dei conti su bilancio di previsione, PEG, rendiconto.
L’esposizione debitoria dell’ente rilevata dal conto del patrimonio è rappresentata nella seguente tabella.
94
Tabella n. 37.
(valori in euro) ESPOSIZIONE DEBITORIA (mutui e prestiti obbligazionari)
Esposizione al 1/1/2006 (da conto del patrimonio)
*
12.919.378,76
Variazioni diminutive:
Operazioni di riduzione per mutui non completamente utilizzati
Mutui ordinari e BOC
9.895.387,36
Totale variazioni in meno
9.895.387,36
Variazioni aumentative: Mutui
17.389.501,89
Prestiti obbligazionari per investimenti Prestiti obbligazionari per conversione mutui Totale variazioni in più
17.389.501,89
Esposizione al 31/12/2006 **
129.406.493,29
Fonte:Corte dei conti su dati del conto del patrimonio e del certificato al conto consuntivo
I dati del conto del patrimonio presentano alcune incongruenze relative alle variazioni aumentative che ammontano a 17.389.501, mentre l’importo dei mutui nel conto del bilancio risulta pari a 18.144.494 euro. La
differenza
dovrebbe
essere
dovuta,
secondo
quanto
comunicato
dall’Amministrazione, da una particolare contabilizzazione, nel conto del patrimonio, del fondo rotativo progettualità, sopra esaminato.
95
CAPITOLO IX
CONCLUSIONI
Il sistema dei controlli La polverizzazione in capo a più soggetti del controllo di regolarità contabile sulle deliberazioni
di
Giunta
non
particolarmente
complesse
potrebbe
diffondere
la
responsabilità del controllo e non assicurare la preparazione adeguata nel caso di soggetti estranei al servizio finanziario. L’effettività
del
sistema
dei
controlli
richiede un
ripensamento, da
parte
dell’Amministrazione, del controllo di gestione, che non appare rispondere ai requisiti strutturali e funzionali fissati dalla normativa generale e da quella propria dell’ente. Anche
sulla
valutazione
della
dirigenza
si
richiama
l’attenzione
dell’Ente,
considerato che la documentazione acquisita non dimostra che la verifica sia effettuata sulla base di criteri analiticamente predeterminati in modo oggettivo, come peraltro previsto dalle stesse norme comunali. Il controllo strategico non risulta previsto dalla regolamentazione dell’ente, né attuato e formalizzato in appositi documenti. Gli equilibri di bilancio L’equilibrio di parte corrente, formalmente rispettato, non è apparso nella sostanza garantito, in quanto assicurato con modalità non consentite dalle norme. A seguito dell’attività istruttoria si è rilevato, infatti, che l’importo riferito al plusvalore da alienazione riguarda, in realtà, l’intera entrata prevista per le alienazioni di beni del patrimonio disponibile dell’ente che, quale entrata in conto capitale, non può garantire, ai sensi dell’art. 162, comma 6, del TUEL, l’equilibrio di parte corrente. Al riguardo la Sezione, nel richiamare anche l’attenzione dei revisori su un controllo più puntuale e sostanziale, prende positivamente atto che per l’esercizio 2007 gli equilibri sono stati garantiti senza far ricorso a entrate da alienazione. Nel merito, l’analisi ha evidenziato che le dimensioni della quota di capitale di ammortamento dei mutui ha determinato la necessità di ricorrere, al fine di garantire l’equilibrio di parte corrente, ad entrate straordinarie, che raggiungono un importo considerevole (circa il 10% delle entrate correnti), senza che sia documentata la relativa destinazione, che regole di buona amministrazione escludono possa essere individuata in spese a carattere ripetitivo. Il rischio che ne deriva per la stabilità dei futuri equilibri è aggravato dal fatto che altre entrate appaiono possedere il carattere della straordinarietà, al di là di quelle tradizionalmente
individuate
come
tali
(oneri
96
di
urbanizzazione,
plusvalore
da
alienazione, sanzioni da violazioni al codice della strada, utili netti d aziende/partecipate, recupero evasione tributaria). In tal senso si richiama l’attenzione dell’Amministrazione in ordine all’utilizzazione, per la costruzione degli equilibri, delle contribuzioni dalla Fondazione MPS le quali, non trovando titolo in una previsione normativa o in un obbligo giuridico a carico del soggetto emittente, non costituiscono in capo all’ente alcun diritto in ordine alla relativa erogazione, alla consistenza e stabilità nel tempo; di conseguenza dovrebbero prudentemente essere destinate a spese d’investimento o, quanto meno, a spese correnti a carattere non ripetitivo. L’equilibrio è stato formalmente mantenuto in tutte le fasi della gestione del bilancio. Tuttavia una maggiore prudenza avrebbe dovuto suggerire una manovra più consistente in sede di variazioni di bilancio, considerato il risultato negativo della gestione di competenza e i notevoli scostamenti rilevati nelle varie fasi della gestione delle poste in parte capitale. In sede di assestamento, inoltre, è mancata un’effettiva manovra di riequilibrio, necessaria ai sensi dell’art. 193, comma 2, al fine di ricostituire prima dell’inizio del nuovo esercizio i fondi non vincolati, accertati quale componente negativa del risultato di amministrazione con l’approvazione del rendiconto.
Analisi della gestione L’analisi della gestione del bilancio mostra una buona capacità di programmazione delle entrate correnti e, in particolare, delle entrate proprie. Difficoltà nella programmazione dimostrano, invece, le entrate da accensione prestiti e le entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione crediti, che evidenziano altresì una capacità di riscossione molto bassa. Per quanto concerne la gestione delle spese, è emersa una scarsa capacità di programmazione e di gestione delle spese in conto capitale: gli impegni costituiscono infatti il 30% circa delle previsioni iniziali e i pagamenti solo il 15% degli impegni. Particolarmente limitata è risultata la capacità di impegnare la spesa per le opere pubbliche programmate (25%). Per la spesa di personale, nell’ambito della quale va inclusa anche la spesa del personale delle Istituzioni, gli elementi forniti dall’ente non hanno consentito a questa Sezione di verificare il rispetto del limite stabilito dall’art. 1, comma 198, della legge finanziaria 2006, evidenziando l’incapacità delle strutture amministrative a supportare le affermazioni sostenute con dati congruenti e completi.
97
L’esame dei servizi per conto terzi ha evidenziato la contabilizzazione negli stessi di poste che non appaiono possedere le caratteristiche per rientrarvi, poste relative alle spese del personale comandato e del personale delle Istituzioni. L’analisi della gestione dei residui ha fatto rilevare una notevole entità sia di quelli attivi che di quelli passivi. Le
operazioni
di
riaccertamento,
opportunamente
adottate
anche
in
via
41
straordinaria dall’Amministrazione a seguito dei suggerimenti di questa Sezione , non si sono dimostrati sufficienti, continuando la gestione a generare residui di notevole entità. Il problema, invero, va affrontato a monte, eliminando le cause che frenano i pagamenti e le riscossioni. Per quanto concerne i residui passivi, è emerso un’entità considerevole di residui di parte corrente (risulta superato il relativo parametro di deficitarietà). Le dimensioni dei residui del titolo II e la bassa capacità di smaltimento degli stessi costituisce sintomo di un’insufficiente o ritardata correlazione fra programmazione e gestione degli interventi. Le difficoltà nella gestione della spese per investimenti si desume anche dall’esistenza di residui passivi del titolo II non movimentati da oltre due esercizi, per i quali non vi è stato affidamento dei lavori. Risulta contraria a principi di sana gestione finanziaria e di regolarità contabile la destinazione diretta ad altri investimenti delle risorse non utilizzate relative ad opere ultimate, effettuata senza eliminare preliminarmente i relativi residui passivi finanziati con indebitamento già perfezionato, i quali non sono stati fatti confluire nell’avanzo di amministrazione. Anche per i residui attivi l’entità rilevata induce a considerazioni critiche in ordine alla capacità dell’ente di riscuotere le entrate e, in particolare, aumenta il rischio di conservazione di partite inesigibili o insussistenti, con ripercussioni negative sul risultato della gestione e sui bilanci degli esercizi futuri. L’importo dei residui riaccertati e riportati nell’esercizio, sommati a quelli generati dalla competenza, risulta pari al 113,55% delle entrate complessive dell’ente, superando il parametro di criticità del 100% fissato dalla Sezione. Superano i limiti di criticità anche gli indicatori calcolati dalla Sezione con riferimento ai Comuni della medesima fascia demografica (indicatore n. 207 -residui attivi complessivi su entrate complessive- e n. 314- residui attivi di parte corrente su entrate di parte corrente) e risulta non rispettato anche il parametro di deficitarietà fissato dal Ministero dell’interno per i residui attivi.
41 A seguito dei suggerimenti formulati dalla Sezione in sede di monitoraggio, l’ente ha comunicato di aver adottato un provvedimento (Del. 23/3/2007) straordinario di verifica e riaccertamento, provvedendo all’eliminazione di residui attivi per 1.390.410 e di residui passivi per 2.326.095.
98
Il grado di smaltimento si presenta molto basso per i residui del titolo IV (29,79%), a conferma della scarsa capacità di realizzazione dei
programmi
di
alienazione, come comprovato anche dall’entità dei residui, che costituiscono il 44% dei residui complessivamente riaccertati. Altra criticità concerne la vetustà delle poste in argomento, accertata dal superamento del limite fissato dalla Sezione: i residui risalenti a quattro anni precedenti a quello in esame hanno infatti superato il limite del 18% del totale dei residui dell’anno, raggiungendo il 38,52%. La gestione di competenza si chiude con un risultato negativo pari a 1.772.953 euro e un saldo negativo della parte corrente il quale, per le dimensioni raggiunte (oltre il 2% delle entrate destinate al finanziamento delle spese correnti), costituisce un rischio per gli equilibri dei futuri bilanci42. Il risultato della gestione residui, seppur positivo, non è tuttavia sufficiente a compensare il risultato negativo della gestione di competenza. Soltanto grazie all’avanzo dell’esercizio precedente non applicato durante la gestione, l’Ente chiude l’esercizio con un risultato formalmente positivo (1.030.161 euro, composto per 10.041.233 euro da fondi vincolati e da – 9.011.072 euro da fondi non vincolati). Tale risultato non è tuttavia sufficiente ad eliminare ogni dubbio sulla sana gestione dell’ente, in quanto assicurato dall’avanzo dei fondi vincolati, mentre la gestione della parte ordinaria del bilancio presenta un disavanzo. Se l’avanzo non risulta sufficiente a ricostituire i fondi vincolati, il risultato d’amministrazione è sostanzialmente negativo, come già rilevato dalla Sezione, che nel marzo del 2007 riconosceva la gravità della situazione, stante la prevedibile difficoltà dell’ente a rientrare nella normalità dell’equilibrio del bilancio. Le soluzioni che l’Amministrazione aveva comunicato di aver adottato, già in sede di verifica del rendiconto 2005, non hanno prodotto gli effetti desiderati sul rendiconto 2006, ma soltanto nel 2007.
La gestione dei servizi e le partecipazioni Dall’analisi dei risultati di esercizio emerge che tre società hanno chiuso il bilancio 2006 con una perdita. Tra queste la Siena Innovazione S.R.L. risulta ora posta in liquidazione volontaria, mentre la TRA.IN. S.p.A. risulta aver superato nel 2007 la perdita rilevata per la prima volta nel 2006. Per quanto concerne l’Aeroporto di Siena S.p.A. la perdita, ormai strutturale, è aumentata nel 2006 e ha richiesto aumenti di capitale.
42 Vedi il “Manuale delle funzioni della Sezione regionale di controllo per la Toscana”, approvato con delibera n. 1 del 15 gennaio 2008.
99
Anche l’ASP Città di Siena ha presentato una perdita di esercizio, che trova spiegazione nel fatto che trattasi del primo esercizio di operatività dell’azienda. Il Rapporto sui risultati globali della gestione di enti ed organismi costituiti per l’esercizio di funzioni e servizi, redatto dal Comune, si è dimostrato un utile strumento di verifica delle singole partecipazioni, che tuttavia non appare sufficiente ad esercitare il controllo sulla gestione dei servizi e lo svolgimento delle attività degli organismi partecipati, al fine di renderli compatibili con i fini generali dell’ente e con gli obiettivi specifici della partecipazione. Il controllo dei singoli servizi richiede poi strumenti che l’ente non sembra aver costituito, relativi alla corretta esecuzione dei contratti di servizio e alla qualità degli stessi.
L’indebitamento Rispetto al 2005, l’indebitamento complessivo cresce, a fronte di una riduzione dei prestiti attivati nell’esercizio. Gli importi complessivi appaiono rilevanti, come si desume anche dall’analisi dell’indicatore n. 506, che calcola la consistenza dei debiti di finanziamento rapportata al numero di abitanti. La capacità di accertamento delle entrate da mutuo risulta limitata e i residui attivi consistenti, a dimostrazione di una programmazione poco attendibile o comunque sovrastimata, mentre l’esigua capacità di riscossione mette in luce la difficoltà di esecuzione delle opere pubbliche alle quali le risorse provenienti dall’indebitamento sono destinate. La ragione di una così bassa percentuale di riscossione è da imputare, tuttavia, anche al fatto che le somme provenienti da indebitamento non vengono riscosse, ma immediatamente versate su depositi fruttiferi bancari presso il tesoriere, senza transitare dal conto di tesoreria, per essere poi impiegate per operazioni di pronti contro termine, per la parte di cui non si prevede un immediato smobilizzo. L’operazione non risulta conforme alle norme ed ai principi contabili che regolano la gestione delle entrate degli enti locali, in quanto il capitale versato al tesoriere da parte dell’istituto emittente deve essere comunque riscosso e, come tale, transitare nel bilancio dell’ente. L’operazione, tra l’altro, sfugge agli ordinari sistemi di controllo, così come accade per le gestioni fuori bilancio. La
riscossione
delle
somme
versate
dagli
istituti
concedenti,
invece,
permetterebbe una contabilizzazione chiara e trasparente e consentirebbe all’ente di utilizzare tali somme, quali entrate a specifica destinazione, anche per far fronte a momentanee esigenze di liquidità per la spesa corrente (art. 195 del TUEL), senza
100
escludere la possibilità di costituire appositi depositi presso il tesoriere, del caso autorizzato anche all’impiego in operazioni di borsa. In sintesi, la verifica della sana gestione del Comune di Siena ha rilevato elementi di forte tipicità, costituiti dalla ricorrenza di fatto di ingenti contribuzioni dalla Fondazione MPS, le quali hanno finora contribuito a consentire un alto livello di investimenti e a garantire un ottimo livello dei servizi pubblici. Tuttavia l’analisi ha fatto rilevare, accanto ad aspetti positivi, anche elementi di criticità della gestione e preoccupanti carenze informative, dovute a un’insufficiente trasparenza e completezza dei documenti contabili, sui quali si richiama l’attenzione dell’Ente al fine di adottare con tempestività gli opportuni correttivi. Pertanto, a conclusione dell’indagine, questa Sezione si riserva di verificare alcuni aspetti di seguito elencati, sui quali si invita codesto Comune ad inviare specifica – anche se sintetica – relazione, entro il termine di sei mesi dalla ricezione della presente delibera.
Controlli interni - Integrazione e modifiche delle attuali procedure del controllo di gestione al fine di rendere quest’ultimo pienamente conforme alle previsioni normative e alle esigenze dell’Ente, anche mediante l’adozione della contabilità analitica; adeguamento alla normativa interna delle procedure relative alla valutazione
dei
dirigenti;
previsione
e
disciplina
del
controllo
strategico,
propedeutica alla successiva attuazione dello stesso.
Attento monitoraggio delle entrate straordinarie e prudente destinazione a spese d’investimento o spese correnti non ripetitive nella costruzione dei futuri equilibri, con relativa evidenziazione nei documenti contabili. Per la gestione 2006 è necessario che l’Amministrazione dimostri, in apposita documentazione, la specifica destinazione dei contributi iscritti nel titolo III e delle altre entrate straordinarie.
Maggiore attenzione alla programmazione e gestione delle alienazioni di beni del patrimonio disponibile e accelerazione dei tempi relativi all’esecuzione delle opere pubbliche.
Allocazione delle spese di personale nei pertinenti capitoli di bilancio, anche con riferimento alle spese del personale comandato presso altri soggetti. Maggiore attenzione alla gestione della spesa delle co.co.co..
Misure adottate al fine di migliorare la capacità di riscossione e pagamento e limitare la formazione dei residui.
Revisione straordinaria dei residui attivi e passivi, da attuare a seguito della riscossione delle entrate da indebitamento versate in depositi fruttiferi presso il tesoriere e dell’eliminazione dei residui passivi finanziati con indebitamento già
101
perfezionato
relativi
ad
opere
realizzate,
da
far
confluire
nell’avanzo
di
amministrazione.
Misure adottate per tutelare il proprio bilancio dalle probabili future perdite dell’Aeroporto di Siena S.p.A. Adozione di strumenti adeguati ad un efficace controllo sulla corretta esecuzione dei contratti di servizi e sullo svolgimento delle attività di tutti gli organismi partecipati, al fine di renderli compatibili con i fini generali dell’ente e con gli obiettivi specifici della partecipazione. Si confida nello spirito ampiamente collaborativo che l’Amministrazione comunale
ha finora dimostrato, dando pronta attuazione ai suggerimenti dati da questa Sezione nello svolgimento delle verifiche sulle relazioni dei revisori rese ai sensi della legge finanziaria 2006, in questo modo superando già con l’approvazione del bilancio di previsione 2007 alcune delle maggiori criticità rilevate anche nel corso della presente indagine, così come comunicato ultimamente dalla medesima Amministrazione con le note del 29, 30 e 31 luglio.
102
103
ALLEGATI
Griglia degli indicatori
104
Quadro ricognitivo generale - Griglia degli indicatori Indicator e (1)
Algoritmo
Anno 2001
101
ici/previsioni iniziali
0,994
102
Tarsu/previsioni iniziali
1,210
103 104
proventi dei pubblici/previsioni iniziali proventi dei dell'ente/previsioni iniziali
servizi beni
0,959 1,027
105
spese correnti/previsioni iniziali
1,049
106
finanziamenti per pubbliche/previsioni iniziali
0,426
201 202 203 204
205
206 207 301 301bis 302
opere
entrate correnti/spese correnti + rimborsi quota capitale prestiti entrate da alienazione patrimoniali/spese in c/capitale trasferimenti in c/capitale da enti pubblici/spese in c/capitale entrate da assunzione di mutui e BOC/spese in c/capitale spese in c/capitale - alienazioni patrimoniali, trasf. Di capitale, riscossione di cred.- accensione di prestiti/spese in c/capitale avanzo (disavanzo) di amm.ne/entrate correnti) residui attivi complessivi/entrate complessive
Valore di soglia(2) l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150
Anno 2003
Valore di soglia(2)
Anno 2004
Valore di soglia(2)
Anno 2005
0,936
idem
0,92
idem
0,91
idem
0,955
0,985
idem
0,37
idem
0,71
idem
0,803
0,915
idem
1
idem
0,96
idem
0,907
1,040
idem
1,06
idem
0,87
idem
0,962
0,996
idem
1,04
idem
0,98
idem
0,930
0,663
idem
0,54
idem
0,29
idem
0,441
Valore di soglia(2) l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150 l.i.0,850 l.s.1,150
Anno 2006 0,998 * 1,021 1,094 0,970 0,250
l.i.0,910
0,849
l.i.0,880
0,954
l.i.0,82
0,975
l.i.0,9391
0,777
l.i.0,760
0,951
0,063
l.i. 0,016
0,079
l.i.0,012
0,055
l.i.0,04
0,063
l.i.0,0122
0,260
l.i.0,019
0,024
0,598
l.i.0,007
0,423
l.i.0,08
0,413
l.i.0,06
0,164
l.i.0,0655
0,252
l.i.0,149
0,282
0,344
l.s. 0,710
0,556
l.s.0,731
0,373
l.s.0,78
0,453
l.s.0,6664
0,927
l.s.1,334
0,488
-0,097
l.i. -1,543
-0,492
l.i.-0,789
-0,261
l.i.-0,61
-0,285
l.i.-1,0622
-0,938
l.i-1,568
-0,216
0,000
l.i. -0,005 l.s. 0,146
0,000
l.i.-0,055 l.s.0,142
0,027
l.i.0,01 l.s.0,16
0,012
l.i.0,0022 l.s.0,1409
0,017
l.i.0,009 l.s.0,125
0,012
1,181
l.s.1,001
1,063
l.s.0,984
1,090
l.s.0,95
1,015
l.s.0,9674
1,026
l.s.0,937
1,262
entrate proprie/entrate correnti entrate propriecomp.IRPEF/entrate correnti
0,657
l.i. 0,620
0,835
l.i.0,680
0,841
l.i.0,73
0,865
l.i.0,7297
0,916
l.i.0,758
0,939
-
-
-
-
0,841
l.i.0,73
0,865
l.s.0,8758
0,916
l.i.0,758
0,844
Ici/entrate proprie
0,393
l.s. 0,475
0,295
l.s. 0,414
0,267
0,242
l.i.0,23135 l.s.0,4038
0,237
0,007
l.s.0,1859
0,006
0,017
l.s.0,06125
0,062
l.i.0,0323
306
addizionale IRPEF/entrate proprie
0,002
307 308
riscossioni Ici/Ici riscossione Tarsu/Tarsu riscossione proventi dei pubblici/proventi dei pubblici
0,945 0,789 0,766
l.i. 0,432
303
Tarsu/entrate proprie
0,123
304
contravvenzioni/entrate proprie oneri di urbanizzazione/entrate proprie
0,000
309
Valore di soglia(2)
0,948
l.i. 0,076 l.s. 0,247 l.s. 0,048 l.i. 0,000 l.s. 0,305 l.i. 0,00 l.s. 0,097 l.i. 0,532 l.i. 0,115
305
Anno 2002
servizi servizi
0,052
0,876 0,711
l.i.0,089 l.s.0,254 l.s.0,055 l.i.0,027 l.s. 0,285 l.i.0,00 l.s. 0,097 l.i.0,501 l.i.0,254
0,898 -
l.i.0,24 l.s.0,34 l.i.0,14 l.s.0,20 l.s.0,05 l.i.0,03 l.s.0,16 l.i. 0,00 l.s.0,07 l.i.0,59 l.i.0,56
0,791
l.i.0,533
0,759
l.i.0,60
0,089 0,000 0,057 0,025
105
0,002 0,019 0,050 0,023
0,019
l.i.0,222 l.s.0,371 l.i.0,155 l.s.0,211 l.s.0,066
0,015
0,048
l.s.0,138
0,050
0,241 ?
0,886 0,000
l.i.0,011 l.s.0,070 l.i.0,700 l.i.0,548
0,870 0,000
0,601
l.i.0,570
0,607
0,023
l.i.0,0094
0,023
0,911 -
l.i.0,7452 l.i.0,131
0,720
l.i.0,5164
0,025
Quadro ricognitivo generale - Griglia degli indicatori 310 311 312 313 314 315
401
402 403 404 405 501 502 502 bis 503 504 505 506
riscossione proventi dei beni dell'ente/proventi dei beni dell'ente riscossione contravvenzioni/contravvenzioni riscossione oneri di urbanizzazione/oneri di urbanizzazione anticipazioni di cassa/entrate complessive residui attivi complessivi/entrate correnti compartecipazione IRPEF/entrate proprie spesa corrente funz. gen. Amm.ne, gestione e controllo/spese correnti complessive spesa per il personale/entrate correnti pagamenti spese correnti/spese correnti pagamenti residui spese correnti reimp./residui spese correnti reimpegnati spesa in c/capitale/spesa corrente interessi passivi/entrate correnti spese per int. pas. + spese per rimb. prestiti/entrate correnti spese per int. pas. + spese per rimb. prestiti (tit. III int. 2,3,4,5)/entrate correnti consistenza complessiva dei debiti di finanziamento/abitanti debiti di funzionamento/spesa corrente anticipazioni di cassa/entrate correnti dei debiti di consistenza finanziamento/abitanti
0,678
l.i. 0,297
0,812
l.i.0,231
0,824
l.i.0,53
0,785
l.i.0,3809
0,785
l.i.0,381
0,556
-
l.i. 0,350
-
l.i.0,376
0,625
l.i.0,55
0,792
l.s.0,983
0,846
l.i.0,346
0,984
1,000
l.i. 0,479
0,998
l.i.0,516
1,000
l.i.0,56
1,000
l.s. -
1,000
l.i.0,576
1,000
0,000
l.s. 0,188
0,034
l.s.0,093
0,034
l.s.0,09
0,077
l.s.0,1247
0,060
l.s.0,126
0,036
-
-
-
-
1,685
l.s.1,79
1,683
l.s.1,5054
1,898
l.s.1,898
1,902
0,106
0,101
l.i.0,111 l.s.0,258
0,100
-
-
-
-
0,126
l.i. 0,07 l.s.0,26
0,263
l.s.0,348
0,275
l.s.0,369
0,285
l.s.0,34
0,266
l.s.0,374
0,302
l.s.0,360
0,319
0,339
l.s. 0,351
0,323
l.s.0,345
0,325
l.s.0,38
0,319
l.s.0,3906
0,341
l.s.0,399
0,336
0,764
l.i. 0,653
0,695
l.i.0,646
0,681
l.i.0,67
0,684
l.i.0,6852
0,741
l.i.0,693
0,686
0,801
l.i. 0,622
0,724
l.i.0,559
0,795
l.i.0,64
0,790
l.i.0,6352
0,745
l.i.0,546
0,732
0,572
l.i. 0,134
0,520
l.i.0,215
0,467
l.i.0,35
0,540
l.i.0,2656
0,449
l.i.0,202
0,447
0,066
l.s. 0,093
0,061
l.s.0,093
0,052
L.s.0,08
0,051
l.s.0,0689
0,053
l.s.0,067
0,064
0,145
n.d.
0,335
-
0,224
l.s.0,59
0,256
l.s.0,5594
0,474
l.s.0,532
0,245
-
-
-
-
0,172
l.s.0,38
0,129
l.s.0,2399
0,364
l.s.0,522
0,184
7.568
l.s. 3730
4.480
l.s.2056
4.906,361
l.s.2752,39
4841,644
5137,7
l.s.2319
3059,302
0,293
l.s. 0,445
0,376
l.s.0,503
0,388
l.s.0,44
0,391
l.s.0,3909
0,351
l.s.0,369
0,413
-
-
-
-
0,052
l.s.0,21
0,128
l.s.0,1694
0,111
l.s.0,271
0,061
-
-
-
-
1.780,760
l.s.1769,25
2081,070
2254,8
l.s.1931
2462,278
l.s.0,2376
l.s.2115,948
l.s.1673,541
debiti fuori bilancio rateizzati e 0,000 l.s.0,00 0,000 l.s.0,00 0,000 l.s.0,00 0,00 l.s.0,00 0,00 0,00 non pagati/abitanti debiti fuori bilancio riconosciuti e 602 0,000 l.s.0,00 0,000 l.s.0,00 0,000 l.s.0,00 0,00 l.s.0,00 7,764 l.s.0,1431 non finanziati/abitanti Fonte: Corte dei conti sui dati del documento “Analisi preliminare dei dati di bilancio degli enti locali della Toscana – La ricerca di criticità sulla base di indicatori” - Anno 2002/2005. (1) Solo indicatori critici. (2) Indicare la fascia demografica di appartenenza dell'ente. Si fa presente che nel 2001 e nel 2002 le fasce demografiche sono solo 2 ( da 0 a 15.000 abitanti e da 15.000 in poi) mentre dal 2003 le fasce demografiche diventano 5. 601
106
0,000 0,000
