1 (4)
Kommunstyrelsen
Utdrag ur Sammanträdesprotokoll Sammanträde med
Kommunstyrelsen
Sammanträdesdatum
Onsdag den 25 april 2012
Plats och tid
Kommunstyrelsens sessionssal A 287, kl 13:30-17:05
Sekreterare
Maria Granberg
KS § 173 Dnr 2012/260-KS-000 Översyn av beställar- och utförarmodellen Beslut Förslag till kommunfullmäktige: 1. Kommunfullmäktige lägger fast inriktning för det fortsatta arbetet, vilket innebär att: - Utveckla system, strukturer och modeller för att utveckla orten Västerås i samspel med näringsliv, idéburna sektorn och kommuninvånare för ökad medborgarnytta. - Stärka kommunstyrelsens roll som systemägare (modellvård) - Organisatoriskt överföra myndighetsutövande funktioner inom det sociala området till beställarnämnderna - De funktioner som har till uppgift att ge stöd och information till alla kommuninvånare samt både de kommunala och de privata utförarna organisatoriskt flyttas från den kommunala utföraren proAros 2. Skolverksamheten organiseras under beställarnämnderna i mer självständiga enheter Om kommunfullmäktige beslutar enligt ovan beslutar kommunstyrelsen för egen del: 1. Stadsledningskontoret får i uppdrag att återkomma med förslag till genomförandeplaner samt definiera och ge förslag till följduppdrag med anledning av beslutade förändringar (ex översyn av konsult- och service, Skultuna kommundelsnämnd, kultur-, idrotts- och fritidsnämnden mm). 2. En styrgrupp bestående av gruppledarna för de politiska partierna i kommunstyrelsen utses. 3. Arbetet ska kontinuerligt avrapporteras i kommunstyrelsen.
Reservation Ragnhild Källberg (FP), Maria Lindelöf (KD) och Lars Kallsäby (C) reserverar sig mot att föreslå kommunfullmäktige besluta att organisera skolverksamheten under beställarnämnderna i mer självständiga enheter och lämnar följande skriftliga motivering: ”I utredningen konstateras att beställar/utförarmodellen är den modell som bäst uppfyller kraven på rättvisa och oväldighet, effektivitet, robusthet och individcentrering. Vi håller med om den slutsatsen och därför ställer vi oss bakom förslaget i den del som gäller den sociala verksamheterna, men ser också behovet av ett utvecklat arbete med de sociala verksamheterna i syfte att utveckla en spännande organisation som kan ta hand om framtidens föränderliga förutsättningar och behov. Däremot är det svårt att förstå logiken bakom att inte föreslå en fortsättning och utveckling av beställare/utförarmodellen även på skolsidan. Mot bakgrund till detta reserverar sig Folkpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna mot beslutet att organisera skolverksamheterna under beställarnämnderna i mer självständiga enheter. Med argumentet att det inom skoldelen råder en kundvalsmodell så menar man tydligen att det första kravet – rättvisa och oväldighet - inte längre har någon betydelse. Det politiska uppdraget är tvåfaldigt. – dels som demokratiaktör och dels som serviceaktör. Beställar/utförarmodellen kan med utveckling och modellvård lätt hantera denna tvåfaldighet i uppdraget. I utredningen visas på att den största svagheten i organisationen är också att hela organisationen oavsett roll och ansvar fokuserar mycket starkt och relativt ensidigt på utföraren, på produktionen och framförallt på den egna utföraren. Med andra ord har inte politiken skött sin roll som beställare- utan är lite överallt och styr och ställer. Beställarnämnden är den som arbetar mot medborgarna, medan utförarorganisationen arbetar mot brukare/användare hos den kommunala utföraren. Problemet som vi ser det ligger med andra ord INTE i modellen beställare/utförare - utan i tillämpningen av densamma och otydligheten. Med den nya föreslagna modellen om linjeorganisation ser vi inte hur denna svaghet kommer att stärkas och det går tvärtemot vår ambition om att renodla kundsvalsmodellen och att stärka den lokala utvecklingen av orten. Vår uppfattning är att fokus i utförarperspektivet ska vara baserat på förutsättningarna på den lokala enheten. Vidare att möjligheter ska finnas till självstyrande enheter, vilket försvåras om ansvaret läggs på beställarnämnderna. Med reformerade direktiv för utföraren inom skolområdet är det vår uppfattning att man kan stärka de lokala enheterna på bekostnad av den centrala administrationen och då kan fördelarna med beställare/utförare-modellen behållas. Det faktum att vi idag har en så stor del av medborgarna (eleverna) som studerar hos andra utförare än den kommunala, gör det svårare att låta skolan styras i linjemodell med skolnämnderna som ansvariga för utföraren. Till detta kommer det olämpliga i att skolnämnderna
som redan idag har stort ansvarsområde, ska ha personalansvaret för det stora antalet kommunanställda inom skolsektorn. Särskilt yttrande Elisabeth Unell (M), Mikael Damsgaard (M) och Claes Kugelberg (M) lämnar ett särskilt yttrande med lydelse i enlighet med motion om att skapa en ändamålsenlig organisation för Sveriges bästa skola (diarienummer 2011/174-KS) inlämnad den 10 mars 2011 av Elisabeth Unell (M), Mikael Damsgaard (M), Claes Kugelberg (M), Anna Hård af Segerstad (M) och Tomas Salzmann (M). Ärendebeskrivning Kommunstyrelsen beslutade den 10 november 2010 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att genomföra en översyn av beställar- och utförarmodellen inom de mjuka verksamhetsområdena med inriktning att förtydliga den demokratiska styrningen av och minska byråkratin till fördel för verksamheterna. Stadsledningskontoret föreslår att kommunfullmäktige beslutar att: 1. Lägga fast inriktning för det fortsatta arbetet, vilket innebär att: - Utveckla system, strukturer och modeller för att utveckla orten Västerås i samspel med näringsliv, idéburna sektorn och kommuninvånare för ökad medborgarnytta. - Stärka kommunstyrelsens roll som systemägare (modellvård) - Organisatoriskt överföra myndighetsutövande funktioner inom det sociala området till beställarnämnderna - De funktioner som har till uppgift att ge stöd och information till alla kommuninvånare samt både de kommunala och de privata utförarna organisatoriskt flyttas från den kommunala utföraren proAros 2. Organisera skolverksamheten under beställarnämnderna i mer självständiga enheter. I den händelse kommunfullmäktige beslutar enligt ovan föreslår stadsledningskontoret att kommunstyrelsen för egen del beslutar att: 1. Ge stadsledningskontoret i uppdrag att återkomma med förslag till genomförandeplaner samt definiera och ge förslag till följduppdrag med anledning av beslutade förändringar (ex översyn av Konsult- och service, Skultuna kommundelsnämnd, Kultur, idrotts- och fritidsnämnden mm). 2. Utse en styrgrupp bestående av gruppledarna för de politiska partierna i kommunstyrelsen. 3. Arbetet kontinuerligt ska avrapporteras i kommunstyrelsen. Yrkande Ragnhild Källberg (FP) yrkar bifall till stadsledningskontorets förslag att kommunfullmäktige lägger fast inriktningen för det fortsatta arbetet. Ragnhild Källberg (FP) yrkar därefter avslag på stadsledningskontorets förslag att organisera skolverksamheten under beställarnämnderna i mer självständiga enheter och yrkar
istället att skolans verksamheter ska, liksom de sociala verksamheterna, styras i en beställar/utförarorganisation och organiseras i en egen utförarorganisation som är koncentrerad på sitt uppdrag. Därmed ska nuvarande proAros skiljas i en social del och i en skoldel. Maria Lindelöf (KD) och Lars Kallsäby (C) instämmer i Ragnhild Källbergs (FP) yrkande. Staffan Jansson (S) yrkar bifall till stadsledningskontorets förslag till beslut och avslag på Ragnhild Källbergs (FP) yrkande. Marlene Andersson (MP), Vasiliki Tsouplaki (V) och Elisabeth Unell (M) yrkar bifall till stadsledningskontorets förslag till beslut. Proposition Ordföranden finner att det endast finns ett förslag till beslut för punkten ett i stadsledningskontorets förslag till kommunfullmäktige och för de tre beslutsförslagen till kommunstyrelsen. Ordföranden finner vidare att det finns två förslag till beslut gällande stadsledningskontorets förslag att organisera skolverksamheten under beställarnämnderna i mer självständiga enheter; dels Staffan Janssons (S) med fleras yrkande om bifall till stadsledningskontorets förslag och dels Ragnhild Källbergs (FP) med fleras yrkande om avslag. Ordföranden föreslår en propositionsordning som innebär att kommunstyrelsen först tar ställning till punkten ett i förslaget till kommunfullmäktige samt de tre förslagen till kommunstyrelsen och därefter tar ställning till bifall eller avslag på stadsledningskontorets förslag att organisera skolverksamheten under beställarnämnderna i mer självständiga enheter. Kommunstyrelsen godkänner propositionsordningen. Efter att ha ställt proposition på förslagen finner ordföranden att kommunstyrelsen beslutat enligt stadsledningskontorets förslag till beslut i sin helhet.
Rätt utdraget intygar Maria Granberg
TJÄNSTESKRIVELSE
1 (4)
Dnr
Stadsledningskontoret Karin Hjärpe Telefon: 021-391200 E-post:
[email protected] Kommunstyrelsen
Delges
Översyn – beställar- och utförarmodellen och kommunens framtida roll och uppdrag Bakgrund och uppdrag Kommunstyrelsen beslutade den 10 november 2010 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att genomföra en översyn av beställar- och utförarmodellen inom de mjuka verksamhetsområdena med inriktning att förtydliga den demokratiska styrningen av och minska byråkratin till fördel för verksamheterna. Utredningsuppdrag Med kommunstyrelsens beslut som bas arbetade stadsledningskontoret fram ett förslag till utredningsdirektiv som sedan antogs av kommunstyrelsen. I utredningsdirektivet angavs bland annat att arbetet skulle ge förslag till struktur som siktar på att lösa morgondagens problem och utmaningar samt ge förslag till en ny modern framtidsorganisation avseende de mjuka verksamhetsområdena. Visionen Västerås 2026 skulle vara en naturlig utgångspunkt i arbetet och ett särskilt fokus skulle ägnas åt utbildningsområdet. Ett antal ledstjärnor - mot vilka förslag skulle mätas mot - angavs enligt följande: Ökad styrbarhet, genomslag för den politiska viljeinriktningen Stärka kvalitet i verksamheterna Kostnadseffektivitet och god resurshushållning En tydligare roll och ansvarfördelning Ökad medborgardialog Förmåga till anpassning Innovationskraft Utredningsmetodik I uppdraget angavs att arbetet skulle ske i bred samverkan mellan politiker och tjänstemän. Arbetet skulle läggas upp som en lärprocess och ske processinriktat med följande faser; • Kunskapsinhämtnings/problemformuleringsfas • Analys och bearbetningsfas • Idéformuleringsfas • Ställningstagande De områden som särskilt skulle belysas och vara föremål för samtal och utredningar under arbetets gång var:
ID: 12a TJÄNSTESKRIVELSE_BUM_april_2012_rev1
VÄSTERÅS STAD
TJÄNSTESKRIVELSE
2 (4)
Dnr
• • •
Nulägesanalys Omvärldsspaning – trender och tendenser Den framtida kommunalpolitisk rollen satt i relation till Medborgarens krav/förväntningar Kund/brukarens krav/förväntningar En situation där den enskilde medborgaren/kunden själv väljer Behovet av ökat samspel med omgivningen (näringslivet, ideella sektorn) när det gäller ”välfärdsbygget”
• •
Styrmodeller, roller och ansvarsfördelning Demokrati – medborgardialog
Utredningens slutsatser och förslag till inriktning för det fortsatta arbetet Bilden av det framtida kommunala uppdraget växer fram dels ur stadens egen ambition, som formuleras i visionen – Den gränslösa staden, tillsammans med de trender och drivkrafter vi identifierat utifrån samhällsutveckling och ett antal parametrar (ekonomi, kunskap, politik, individ och struktur). Innehållsmässigt ter sig det framtida uppdraget snarlikt dagens. Uppdraget består i grunden fortsatt av att tillhandahålla välfärdstjänster, att ha myndighetsansvar, att stötta/informera, att utveckla orten, att vara huvudman för vissa verksamheter. Denna grund är sprungen ur den svenska välfärdspolitiken, som tydligt synliggörs i lagstiftning, och där en offentlig finansiering av välfärden är en utgångspunkt. Utredningen visar dock på att det framtida uppdraget karakteriseras av en tvådimensionell rörelse. I den ena dimensionen uppstår ett tryck på det vi kallar ”spelplanen” som leder till ett minskat rådighetsutrymme, i den andra dimensionen sker en fokusförskjutning mot medborgarnytta och därmed en utvidgning av det kommunala uppdraget. Att klara denna rörelse i två dimensioner kräver fortsatt tydlig ”ordning och reda” det vill säga tydlig ansvarsfördelning, tydlig styrning, samt effektiva och kvalitetssäkrade processer inom såväl välfärdsproduktion, huvudmannaskap, stöd, information, myndighetsutövande, en organsation som med bibehållen neutralitet och likabehandling kan hantera många aktörer, både kommunala och icke-kommunala, och att ha medborgarnytta i fokus! Sammanfattningsvis visar utredningen att Västerås Stad i grund och botten är en välfungerande organisation med god ekonomi, bra måluppfyllelse inom de flesta områden. I botten finns en handlingskraft och en kultur som främjar förverkligandet av visionen. Staden har även bra förutsättningar utifrån den yttre miljön, dess geografiska placering, dess näringsliv och dess kontakter med omgivande samhälle. Det finns en tradition och en kultur i hela regionen att samarbeta över gränserna, och det finns kunskap om hur man lyckas med konkreta samverkans/samarbetsprojekt.
VÄSTERÅS STAD
TJÄNSTESKRIVELSE
3 (4)
Dnr
Den största svagheten är i dagsläget att hela organisationen oavsett roll och ansvar fokuserar mycket starkt och relativt ensidigt på utföraren – på produktionen, och då framförallt på den egna utföraren. Detta leder till att både politiker och tjänstemän i vissa lägen går utanför sitt ansvarsområde, utanför den givna rollen. Till detta kommer ett regelverk och en lagstiftning som gör att kommunens roll har förändras, detta är särskilt påtagligt när det gäller grundskoleverksamhet där den lokala rådigheten är starkt begränsad. Detta leder sammantaget till bristande tydlighet när det gäller roller och ansvar. Det starka utförarfokuset medför att utvecklings- och strategifrågor till viss del kommer i kläm, och missgynnas. Ett större fokus behöver sättas på att skapa strukturer, strategier och system som möjliggör att alla medborgare, i frivilligorganisationer, i näringslivet, i det offentliga, gränslöst och gemensamt arbetar för ett fortsatt gott välfärdssamhälle. Ägarens roll och ansvar när det gäller att vårda modellen behöver utvecklas och organisationsmodellen som sådan behöver renodlas. Utredningen visar på en delvis otydlig roll och ansvarsfördelning, tex när det gäller myndighetsutövandet som idag till viss del sker hos den kommunala utföraren samt funktioner som ger stöd och information till alla kommuninvånare och eller/ alla utförare. Inom en av de i utredningen genomlysta verksamheterna– skolan – framstår en helt egen logik, vilket gör att en nuvarande organisationsmodell troligen inte kan tillgodose de krav som ställs. Inom detta område har vi en stark statlig styrning (kundvalsmodell) och därmed också en begränsad rådighet i kommunen. Denna situation innebär att vi behöver en modell för skolan som tar hänsyn till statens styrning och därmed delning av befogenheter och ansvar samt tillgodoser behovet av att utifrån framtidens utmaning ta ansvar för samhällsuppdraget d v s uppdraget som avser hela ortens utveckling. Förslag till inriktning för fortsatt arbete Mot bakgrund av utredningens slutsatser föreslår stadsledningskontoret att inriktningen för det fortsatta arbetet bör vara att renodla organisationsmodellen inom de mjuka verksamhetsområdena vilket innebär att: • Utveckla system, strukturer och modeller för att utveckla orten Västerås i samspel med näringsliv, idéburna sektorn och kommuninvånare för ökad medborgarnytta. • Stärka kommunstyrelsens roll som systemägare (modellvård) • Organisatoriskt överföra myndighetsutövande funktioner inom det sociala området till beställarnämnderna
VÄSTERÅS STAD
TJÄNSTESKRIVELSE
4 (4)
Dnr
•
Identifiera och ge förslag till organisatorisk placering av de funktioner som har till uppgift att ge stöd och information till alla kommuninvånare samt både de kommunala och de privata utförarna
Skolverksamheten med en verksamhetslogik präglad av stark statlig styrning och begränsningar med avseende på den kommunala rådigheten bör organiseras som en strategisk resurs under respektive beställarnämnd. D v s den politiska styrningen över verksamheterna ska utgå direkt från beställarnämnderna. Ovan angivna inriktning innebär med stor säkerhet förändringar inom t ex Konsult- och service och Skultuna kommundelsnämnd. Även andra nämnder kan komma att beröras. Stadsledningskontoret föreslår att särskilda utredningsuppdrag identifieras och definieras. När det gäller organisationsmodell inom kulturområdet har frågan lyfts i workshops men inte särskilt analyserats i utredningen. Stadsledningskontoret föreslår därför att en separat översyn genomförs inom detta område. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslår att kommunfullmäktige beslutar att: 1. Lägga fast inriktning för det fortsatta arbetet, vilket innebär att: a. Utveckla system, strukturer och modeller för att utveckla orten Västerås i samspel med näringsliv, idéburna sektorn och kommuninvånare för ökad medborgarnytta. b. Stärka kommunstyrelsens roll som systemägare (modellvård) c. Organisatoriskt överföra myndighetsutövande funktioner inom det sociala området till beställarnämnderna d. De funktioner som har till uppgift att ge stöd och information till alla kommuninvånare samt både de kommunala och de privata utförarna organisatoriskt flyttas från den kommunala utföraren proAros 2. Organisera skolverksamheten under beställarnämnderna i mer självständiga enheter I den händelse kommunfullmäktige beslutar enligt ovan beslutar kommunstyrelsen för egen del att: 1. Ge stadsledningskontoret i uppdrag att återkomma med förslag till genomförandeplaner samt definiera och ge förslag till följduppdrag med anledning av beslutade förändringar (ex översyn av Konsult- och service, Skultuna kommundelsnämnd, Kultur, idrotts- och fritidsnämnden mm) 2. Utse en styrgrupp bestående av gruppledarna för de politiska partierna i kommunstyrelsen 3. Arbetet kontinuerligt ska avrapporteras i kommunstyrelsen
Rapport Översyn Beställar/Utförarmodell Västerås Stad (KS § 35 Dnr 2010/324-KS-041)
Ylva Wretås
Innehållsförteckning Inledning 3 Uppdraget
3
3
Syfte
Omvärldsanalys
5
Övergripande drivkrafter i den globala samhällsutvecklingen
5
Trender som leder till samhällsutveckling
8
Trender i Kommunsverige
10
Nuläge
11
Kommunernas utveckling och uppdrag
12
Från byråkrati till management – kommunal verksamhet och styrning i ett historiskt perspektiv
13
Verksamhetslogiker i det kommunala ramverket – ”Mjuka verksamhetsområden”
18
Styrkor och svagheter
24
Det framtida kommunala uppdraget
25
Förvaltningsorganisatoriska alternativ – idéer och modeller
27
Ledstjärnor i förhållande till det framtida kommunala uppdraget
28
Ledstjärnor och värden att styra mot
29
29
Verksamhetslogik och styrning
Slutsatser
31
Inledning Nedanstående rapport är en sammanfattning av den översyn som genomförts av beställar/utförarmodellen inom de mjuka verksamhetsområdena i Västerås Stad. Rapporten inleds med en uppdragsbeskrivning. Översynen har skett i processform, och en del av översynen har tillika varit en lärprocess, med syfte att ta sikte på morgondagens utamningar, det vill säga det framtida kommunala uppdraget. Därefter följer en omvärldsanalys, i vilken vi har tagit fasta på ett antal identifierade drivkrafter och sökt beskriva hur dessa kommer att utmynna i trender som påverkar det framtida kommunala uppdraget. Till detta har vi lagt den bild som f ramträder när vi har intervjuat företrädare för andra kommuner och SKL, med avseende på hur man ser på organisationer, politikerrollen och hur man valt att organisera sig. Nuläget görs med utgångspunkt från det lagstadgade kommunala uppdraget såsom det beskrivs i Kommunallagen och annan relevant lagstiftning. En kort sammanfattning över hur kommuners verksamhet har organiserats historiskt sätter Västerås stads nuvarande organisationsmodell i ett längre perspektiv. Det ges även en beskrivning utifrån en teoretisk ansats av beställar/utförarmodellen. Verksamhetslogikerna är till viss del styrande för vilken modell som bäst uppfyller olika värden, och i rapporten ges en kort genomgång av de mjuka verksamheterna. Avsnittet om styrkor och svagheter avrundar nuläget och det bygger i stort på ett antal intervjuer med politiker och ledande tjänstemän. Med ovanstående som utgångspunkt beskrivs sedan det framtida kommunala uppdraget. Sett i relation till detta belyses tre olika förvaltningsorganisatoriska modeller. Uppdraget sätts även i relation till de ledstjärnor och värden som eftersträvas. Utifrån verksamheterna inneboende logik diskuteras olika modellers för- och nackdelar. Rapporten avslutas med ett antal kortfattade slutsatser.
Uppdraget Syfte
Huvudsyftet med översynen är att lägga fram förslag på en framtida organisationsstruktur (organisationsoch styrningsmodell) för de mjuka verksamheterna inom Västerås stad som fyller kraven som anges i kommunstyrelsens uppdrag och som tar tydligt sikte på att lösa morgondagens kommunala utmaningar. Särskilt fokus ska ägnas åt utbildningsområdet. Visionen Västerås 2026 ska vara en naturlig utgångspunkt i arbetet. Kraven innebär att den föreslagna förändrade eller vidareutvecklade organisationsstrukturen ska bidra till följande effektmål: • Ökad styrbarhet, genomslag för den politiska viljeinriktningen • Stärka kvalitet i verksamheterna • Kostnadseffektivitet och god resurshushållning • En tydligare roll och ansvarsfördelning • Ökad medborgardialog • Förmåga till anpassning • Innovationskraft Delsyften För att fullfölja det övergripande syftet har projektet identifierat flera delsyften: • att skapa en gemensam väl förankrad bild hos såväl politiker som tjänstemän inom Västerås stad av det framtida kommunala uppdraget • att identifiera och utveckla organisations- och styrningsstrukturer som ligger i framkant och som stödjer det framtida kommunala uppdraget.
3
Dessa två delar utgör tillsammans underlag för förslag om framtida organisationsstruktur. Projektet har ytterligare ett delsyfte – att projektet i sig är en hållbar systematisk lär- och utvecklingsprocess. Uppdraget Den 10 november 2010 beslutade Kommunstyrelsen att ge Stadsledningskontoret i uppdrag att ”genomföra en översyn av beställar- och utförarmodellen. Inriktningen är att förtydliga den demokratiska styrningen av verksam-heterna och minska byråkratin till fördel för verksamhet”(KS § 35 Dnr 2010/324KS-041).
Vid sitt sammanträde den 9 mars 2011 fastslogs uppdragsbeskrivningen (KS § 75 Dnr 2011/38-KS-001). Av denna framgår det att översynen skulle göras med ett tydligt sikte på framtiden och de utmaningar som staden står inför – Vision 2026 skulle vara den naturliga utgångspunkten för arbetet. Utredningen har skett i bred samverkan mellan politiker och tjänstemän under ledning av en politisk styrgrupp. Arbetet har skett processinriktat med följande faser: • Kunskapsinhämtnings/problemformuleringsfas • Analys- och bearbetningsfas • Idéformuleringsfas • Ställningstagande
Fas 1 – Kunskapsinhämtning/problemformulering syftar till att skapa en gemensam bild av nuläget, inklusive de trender och tendenser som kommer att påverka det framtida kommunala uppdraget. Fas 1 bygger på beskrivningar, fakta, forskning och annat underlag som projektgruppen fångar genom intervjuer, inläsning av diverse rapporter och litteratur, faktainsamling, samtal, deltagande i seminarier och konferenser med bäring på det kommunala uppdraget. Resultatet av Fas 1 validerades och verifierades i en första workshop den 3 oktober med deltagande från Kommunstyrelsen, presidierna i beställarnämnderna samt presidierna i proAros och Skultuna kommundelsnämnd Fas 2 – Analys och bearbetning syftar till att skapa en gemensam bild av stadens framtida uppdrag sett i relation till Vision 2026. Fas 2 bygger på att genom fortsatta samtal, såväl inom Västerås Stad som med externa parter, identifiera och beskriva utmaningarna som staden står inför. Genom att sätta dessa i relation till utgångspunkterna i uppdraget, resultatet från Fas 1 samt till Vision 2026, görs därefter en beskrivning av stadens framtida uppdrag.
4
Resultaten av Fas 2 validerades och verifierades i en gemensam workshop den 28 november med samma deltagande som workshop 1. Fas 3 – Idéformulering syftar till att ge förslag till struktur som siktar på att möta morgondagens problem och utmaningar. Fas 3 bygger på ett fördjupat forskningsbaserat arbete inom styrningsmodeller – hur valet av en eller flera av dessa påverkar styrbarhet och vilka utmaningar som adresseras. Under fasen kommer flera alternativ att belysas och analyseras utifrån riktlinjerna i uppdraget och ställas mot den i Fas 2 fastlagda framtida bilden av kommunens uppdrag och dess utmaningar. En workshop med samma deltagande som i Fas 1 och Fas 2 genomfördes den 20 februari för att gemensamt verifiera och validera de olika alternativen. Fas 4 – Ställningstagande syftar till att besluta om struktur som siktar på att möta morgondagens problem och utmaningar.
Omvärldsanalys Nedan följer en beskrivning av trender och drivkrafter vi ser kommer att påverka det framtida kommunala uppdraget samt en sammanställning av de trender vi ser i övriga Kommunsverige. Vi har även sökt att göra några korta nedslag i några kommuner som vi har bedömt kunna vara förebilder eller föregångare inom vissa områden. Övergripande drivkrafter i den globala samhällsutvecklingen
De senaste tjugo åren har världen genomgått mycket stora och omvälvande förändringar. Den globala spelplanen utvecklas och förändrar sig ständigt – det är drygt tjugo år sedan Berlinmuren föll, det är tio år sedan attentaten mot World Trade Center. Man talar om ”tigerekonomier”, vi ser en enorm kompetensutveckling i framförallt Indien och Kina. I Indien utbildas det närmare 500 000 civilingenjörer per år – den kinesiska medelklassen uppgår till samma antal personer som hela Europas befolkning. Förändringstakten skruvas dessutom upp i ett allt högre tempo. De senaste tidernas snabba ekonomiska kriser visar med stor tydlighet detta. Bakom förändringarna och utvecklingen ligger ett antal starka drivkrafter, vars påverkan vi kanske inte ännu förmår överblicka. Det vi kan konstatera är att de påverkar alla oss i Västerås redan idag och kommer förmodligen påverka i ännu högre grad framöver. För att kunna diskutera den kommunala organisationens framtid blir det därför viktigt att försöka förstå dessa drivkrafter och även försöka överblicka hur de i sin tur skapar beteendeförändringar hos enskilda människor, grupper och individer, och som kan sägas ligga bakom en del av de trender vi har identifierat.
5
Sveriges Kommuner och Landsting genomförde under 2010 ett antal framtidsinriktade seminarier för att visa vilka utmaningar Sveriges kommuner står inför. Seminarierna sammanfattades i en skrift ”Vägval för framtiden”1 där följande övergripande drivkrafter pekas ut som de som kommer att påverka det kommunala uppdraget i framtiden: • Globaliseringen • Värderingsförändringar • Demografi • Ny teknik • Klimatförändringar Var och en av dessa drivkrafter är stark på egen hand, när vi beaktar att de samverkar sinsemellan förstår vi att den sammanlagda effekten av dem blir än mer komplex och ger upphov till trender som slår igenom hela i samhället. Globalisering
Globaliseringen som drivkraft blir alltmer tydlig och den pekas ut som en starkt drivkraft i många sammanhang. Regeringens globaliseringsråd använder sig av följande definition för globalisering: ”Globalisering syftar i vid mening på handel, gränsöverskridande investeringar och kapitalflöden samt utbyte av information och teknologi mellan länder. Även mjukare begrepp såsom kultur, miljö, attityder och livsåskådning kan omfattas av begreppet globalisering.”2 Ur ett svenskt perspektiv innebär globaliseringen till exempel att produktion (tillverkning) flyttar till andra länder, detta gäller i allt högre grad även produktutveckling. I och med detta blir den globala kompetensutvecklingen även synlig. Länder som tidigare inte ansågs kunna producera eller produktutveckla, intar starkare positioner på den globala marknaden, vilket får konskevenser på ekonomi, tillväxt, men även på krav på utbildning och kompetens. En aspekt är att resandet har ökat och därmed också det globala medvetandet. Genom globaliseringen har det skett en stark tillväxt i tidigare utvecklingsländer, och därmed även en minskad fattigdom, som i sin tur leder till ökad köpkraft i många länder. Värderingsförändringar Att värderingarna i samhället förändras är inget nytt – det har alltid skett över tiden, framförallt mellan generationer. Det som är nytt är att förändringar dels sker mycket snabbt, delvis på grund av globaliseringen och ny kommunikationsteknologi, dels att man ser att det är både en likriktning och en individualisering i värderingar. Likriktningen är på ett g lobalt plan, dvs de geografiska skillnaderna i värderingar blir mindre, medan individualiseringen sker inom en och samma g eneration, det vill säga inom samma generation uppvisas en större variation av värderingar.
I World Value Survey (WVS) följs de globala kulturella värderingarna upp på regelbunden basis och dessa presenteras i en global värderingskarta – Sverige intar på denna en position långt ut i hörnet som speglar höga värden på såväl s ekularisering och ”self-expression”. Sverige har i den senaste mätningen 20103 förflyttat sig mer ut i hörnet jämfört med mätningen innan dess (1999–2004) som publicerades 20054.
The World Value Survey Cultural Map 2005-20085
1 Vägval för framtiden - utmaningar för det kommunala uppdraget mot 2020, SKL 2010 2 www.regeringen.se 3 Ronald Inglehart and Christian Welzel, ”Changing Mass Priorities: The Link Between Modernization and Democracy.” Perspectives on Politics June 2010 (vol 8, No. 2) page 554 4 Ronald Inglehart and Christian Welzel, Modernization, Cultural Change and Democracy New York: Cambridge University Press, 2005: page 63. 5 Ronald Inglehart and Christian Welzel, ”Changing Mass Priorities: The Link Between Modernization and Democracy.” Perspectives on Politics June 2010 (vol 8, No. 2) page 554
6
Placeringen av Sverige på WVS-kartan kan tolkas som att ”svensken” lever i ett samhälle som inte bygger på religion, och detta uttrycks bland annat i att man inte tror på auktoriteter och hierarkiska system, som till exempel politiska partier, skolan som institution eller kyrkan, och att man till viss del tar avstånd från traditionella familjevärderingar. Den andra dimensionen är ”self-expression”. Sverige intar även där en extrem position. I detta begrepp ligger en ökad betoning på välbefinnande och livskvalitet, något som möjliggörs när de basala livsvillkoren för överlevnad är uppfyllda. Samhällen med hög nivå av ”self-expression” är ofta i stor utsträckning toleranta mot olikheter i samhället man inkluderar i hög grad alla grupper. Värderingen innebär även att man ställer krav på delaktighet i de politiska och e konomiska processerna. Ytterligare en nyligen publicerad studie – Sverigestudien6 – visar en tydlig förskjutning i svenskarnas värderingar. ” Ärlighet” som värdering tappar i placering – från en första plats till en femte. Demografi Det råder ingen tvekan om att jordens befolkning blir äldre. Nedan visas ett diagram publicerad av Förenta Nationerna där den förväntade utvecklingen av medianåldern visas för perioden 1950–2100.
World Population Prospects, the 2010 Revision7
Den demografiska situationen är således inte enbart ett svenskt, eller ens ett västvärldsproblem, utan ett globalt sådant, vilket kommer att få globala konsekvenser. Det vi kan konstatera utifrån detta är att tillgång på kompetens på en konkurrensutsatt arbetsmarknad blir en stor utmaning framgent. Ny teknik Att tekniken kommer att utvecklas är inte svårt att förstå och det finns goda prognosmakare som uttalar sig om den rent tekniska utvecklingen. Problematiken ligger snarare i hur vi som människor och individer kommer att hantera ny teknik, hur våra beteenden förändras i takt med teknikutvecklingen.
När det gäller att förutse teknikutveckling så visar följande exempel hur framtiden är svår att sia om. 1983 gjorde konsultföretaget McKinsey en uppskattning av att hela världens mobiltelefonmarknad skulle bestå av ca 1 miljon a bonnemang år 2000. Det blev 633 miljoner. I dagsläget talas det om globalt cirka 5 miljarder abonnemang. 6 Sverigestudien - Kartläggning av Sveriges kultur och värdegrund 2011, Preera, 2011 7 h ttp://esa.un.org/unpd/wpp/Analytical-Figures/htm/fig_12.htm
7
Det som framförallt är en trend är att vårt beteende har ändrats i och med det ökande mobilanvändandet. E-tjänster, nätverk, sociala medier finns numera dygnet runt, på mindre än en armlängds avstånd. Teknikutvecklingen påverkar även hur såväl den framtida skolan, vården som omsorgen kommer att utvecklas. Ny teknik driver även fram kunskaps- och kompetensutveckling inom ständigt nya områden. Klimatförändringar Att klimatet förändrar sig är idag en vedertagen sanning – forskarna är i stort eniga om att klimatet påverkas av våra handlingar. En av de observerbara trenderna i detta är att vi går från att vara miljömedvetna till miljöhandlande. Detta innebär att vi även i större utsträckning än tidigare agerar mer och mer miljömedvetet, i de politiska besluten och i v ardagen. Att verka och agera för både miljömässiga, såväl som ekonomiskt och socialt hållbara lösningar kommer att vara avgörande för framtiden. Trender som leder till samhällsutveckling
Drivkrafterna utgör tillsammans och i samverkan det som påverkar människor, deras beteenden och som ger upphov till trender. Det Västerås har att ta ställning till är hur man väljer att möta dessa trender. Allt pekar på att trenderna kommer att förstärkas och vi kommer med stor sannolikhet att se fler trender i liknande riktning de kommande åren. Det som framförallt påverkar det som ligger inom ramen för det aktuella uppdraget – nämligen de ”mjuka” verksamhetsområdena – är trender som handlar om samspelet mellan samhällsutveckling och ekonomi, kunskap, politik, individen och struktur. Samhällsutveckling och ekonomi Den ökade globaliseringen kommer att leda till att tjänster över lag blir relativt dyrare, på grund av att produktiviteten inom tjänstesektorn inte har ökat lika mycket som produktiviteten inom varuproduktionen. Detta får flera konsekvenser. En viktig sådan är att välfärdstjänsterna förmodligen kommer att bli dyrare, vilket kommer att ställa krav på högre effektivitet. Samtidigt skapas det i och med detta ett utrymme för det som sker inom andra tjänstesektorer, nämligen ”GDS”, gör-det-själv. Svensken är van vid att utföra många tjänster själv – och har en tradition av detta.
Den globala ekonomin gör också att ekonomin är ”snabbare” både i upp- och nergångar, vilket ställer krav på en snabbare omställningsbarhet i den kommunala verksamheten. Den åldrande befolkningen innebär ekonomiska konsekvenser inte minst ur fördelningsekonomiska hänseenden. År 2020 kommer andelen yngre pensionärer (65–79 år) ha ökat med 20 procent jämfört med idag. Däremot ökar inte andelen äldre pensionärer förrän efter år 2020. Samtidigt så ser vi nya ålderspucklar framåt, som gör att vi år 2020 kommer att ha cirka 14procent fler elever i grundskolan (ålder 7–16 år) jämfört med 2011.8 Sammantaget betyder detta at den kommunala verksamheten behöver kunna vara flexiblare för att både hantera d emografiska samt makroekonomiska förändringar som påverkar den kommunala ekonomin påtagligt, med upp- och nergångar varav vissa är förutsägbara, men där många sker snabbt och oförutsett. Samhällsutveckling och kunskap och kompetens På den offentliga arbetsmarknaden – liksom på den privata – ser vi en framväxande så kallad matchningsproblematik. Denna tar sig uttryck dels i att den kommande generationen, framtidens arbetskraft, inte vill ta över befintliga a rbetstillfällen. Det finns en växande grupp individer som inte anses vara anställningsbara av ett eller flera skäl. Dels så ökar kraven på kompetens inom arbetslivet, en så kallad ”akademisering”.
Detta leder till att vi ser både arbetskraftsefterfrågan inom vissa områden och samtidigt en stigande arbetslöshet.
8 www.scb.se
8
Om man utöver detta lägger den kunskaps- och kompetensexplosion vi ser globalt, inser vi betydelsen av att vara en attraktiv region för kompetenta talanger på en global arbetsmarknad. Samhällsutveckling och politik En tydlig trend är den ökande statliga – och överstatliga – styrningen av kommunal verksamhet, vilket leder till en minskad lokal rådighet. Till detta kommer att medvetna medborgare ställer allt högre krav på valfrihet samt på v älfärdstjänsternas innehåll, utförande och kvalitet. Här kan man notera att genom detta växer andra former för påverkan fram. Man tar i högre grad direktkontakt med ”sina” politiker för att påverka. I och med denna utveckling ökar även risken för så kallade särintressen. Att hantera detta ställer högre krav på strukturer som säkrar likvärdighet och demokrati.
Befolkningen ges allt större rättigheter och man tillskapar enheter för tillsyn och granskning. Det finns exempel på att ”missnöjda invånare tar över politikens ansvar för att som huvudmän utveckla och avveckla verksamheter”9. Rättighetslagstiftningen ökar. LSS och införandet av barnomsorgspeng är exempel på sådan utökad rättighetslagstiftning. Rättighetslagstiftningen innebär att brukaren ges rätt att själv välja hur och av vem välfärdstjänsterna skall utföras. Kommunens roll blir mer att fatta beslut om att en viss person har rätt att ta del av de tjänster som lagstiftningen omfattar. Beslutsfattandet ändrar karaktär och blir mer instrumentellt, det vill säga vi vill att besluten ska fattas på objektivitet och f astställda spelregler, vilket möjligen kan vara ett sätt att hantera den ökande komplexiteten. Det som tappas bort i detta är de mer demokratiska diskussionerna, som kan vara såväl problematiska och subjektiva, men som ändå skapar ett utrymme för ideologiska ställningstaganden. Idag fattas beslut snarare ”på forskning och utredningar, på attityd- och opinionsundersökningar, och i vissa fall på positionering på den politiska kartan.”10 En effekt av detta kan vara det minskade engagemanget i till exempel politiska sammanhang. Samhällsutveckling och individen Det talas om en förskjutning från behovsorientering till begärsorientering, som uttrycks i glidningen från ”survival” till ”self-expression” i WVS-kartan tidigare. Detta medför att kommunens ”totala” erbjudande blir avgörande för huruvida man förmår attrahera och behålla invånare, dessutom gärna invånare med ”rätt” kompetens och kunskap, som matchar kommunens arbetskraftsbehov. Ur stadens perspektiv blir begrepp som ”livsmiljö”, ”livskvalitet” viktiga ur attraktionssynpunkt. Livsmiljö inbegriper utöver tillgång till arbete och bra boende, bra skolor och omsorg, även andra aspekter som kultur, föreningsliv, natur, och så vidare, det vill säga aspekter som sammantaget attraherar kompetens.
Individualiseringen ökar. Vi efterfrågar inte längre kollektiva lösningar, och vi vill kunna välja och anpassa valen själva, samtidigt som tron på auktoriteter minskar. På samma gång söker vi paradoxalt nog efter samhörighet, mening och identitet, vilket tar sig uttryck i det som Kairos Future11 benämner transformationsekonomin, det vill säga vi vill bli omvandlade. Vi åker inte till ett spa ”för att bada bastu och få massage, utan för att komma tillbaka som en ny människa”. Samhällsutveckling och struktur Den regionala utvecklingen är en viktig del i den fortsatta strukturomvandlingen – den regionala arbetsmarknaden växer, regionen förstoras även utifrån välfärdstjänsterna – utbildning, vård och omsorg. Här spelar rörligheten in. Högre u tbildning bidrar starkt till den ökade rörligheten och det vi ser är en ökad inflyttning till större städer – det som kallas urbanisering.
Det blir således allt viktigare att vara konkurrenskraftig som kommun och/eller som region, vilket ställer allt högre krav på tydlighet och transparens med avseende på välfärdstjänsternas omfattning och kvalitet. Till detta kommer att tudelningen ökar, det vill säga klyftan mellan människor på grund av olika socioekonomiska faktorer ökar. Vi ser en ökad segregering i skolan, inom omsorgen kan man idag hos privata utförare beställa och betala för t illäggstjänster, privata sjuk- och pensionsförsäkringar är idag en vanlig ”handelsvara”.
9 Vägval för framtiden – utmaningar för det kommunala uppdraget mot år 2020, SKL, 2010 10 Vägval för framtiden – utmaningar för det kommunala uppdraget mot år 2020, SKL, 2010 11 Framtiden börjar i klassrummet, Fürth och Krafft, Epago Kairos Future, 2010
9
Den åldrande befolkningen innebär i sig att samhällsutvecklingen kommer att förändras, med ett tydligt fokus på brukargrupper med andra krav på välfärdstjänsternas innehåll och leverans. Den ökande globaliseringen medför också att vi får en större andel av befolkningen med utländsk bakgrund. Dessa grupper kommer också medföra andra och vissa fall helt nya krav på välfärdstjänsterna, deras utformning och innehåll. Den nya tekniken skapar både förutsättningar för riktad och effektiv kommunikation men ökar även kraven på delaktighet och relevans i kommunikationen, utifrån dialog och samverkan. Kanalerna och tjänsterna, det vill säga kommunikations- och dialogplattformen, kommer att stå under ständig utveckling i takt med ny teknik. Trender i Kommunsverige
Verksamhet utvecklas runt om oss i kommuner, i andra verksamheter, internationellt, styrningsbegrepp beforskas, och för att kunna få en övergripande bild av helheten är det viktigt att lära oss av andra. Inledningsvis gjordes en övergripande beskrivning av de globala drivkrafterna och trenderna som påverkar Västerås idag, och som kommer att påverka oss framgent. Nedan följer en beskrivning av de tendenser vi sett när vi har tittat på Kommunsverige idag – finns det några gemensamma nämnare, vilka diskussioner förs, kring vilka ämnen kretsar samtalen? Nedanstående bygger på samtal med företrädare från SKL, intervjuer och samtal med kommunföreträdare, rapporter och annan litteratur. Vända på perspektivet – från introvert till extrovert I dagens Kommunsverige finns det inga entydiga trender för hur man väljer att organisera sig. För ett tiotjugotal år sedan fanns det en gemensam diskussion om organisation i kommunerna med en tydlig utgångspunkt i det dåvarande paradigmskiftet som i mångt och mycket var ett resultat av ökade krav på effektivitet. I dagsläget talar man snarare om uppdraget som sådant, hur roller kommer att utveckla sig. Då sneglade kommunerna en hel del åt näringslivet och man anammade ideal kring resultat och måluppfyllelse från den sektorn. Diskussionen idag rör sig snarare om vilka morgondagens utmaningar är och hur kommunerna kan möta dessa. Politikerrollen Rollfördelningen är en fråga som ständigt är under diskussion. Vid det Nationella Kommunforskningsprogrammets årskonferens var bland annat politikerrollen i förhållande till framgång, styrning, samspel och så vidare ett viktigt tema. Det finns få exempel där man ser en tydlig konkret omstöpning av rollerna, det är snarare ett pågående arbete i många k ommuner. Detta innebär givetvis att även tjänstemannarollen kommer att stöpas om. Trenderna pekar på att man ser att allas roller kommer att behövas ses över, både politiker och tjänstemän. Den stora utmaningen i detta beskrivs som att lösa m edborgarnas problem, och att det i sin tur innebär att politikens roll blir alltmer strategisk och även mer ”professionell”. Skild produktion I samtal med SKL träder även en framtidsbild fram där ”produktionen” kommer att behöva skiljas än mer från politiken, och där fokus kommer att läggas på att skapa värde – mervärde – för medborgarna, dvs ett i mycket högre grad extrovert synsätt än det rådande introverta som handlar om att vara kostnadseffektiv, vilket i sin tur implicerar en tydligare och effektivare medborgardialog, för att identifiera behoven. Medborgardialog Medborgardialog och samverkan med civilsamhället är två frågor som diskuteras och där SKL driver ett antal projekt och nätverk. När det gäller Medborgardialog rör sig diskussionen mycket kring hur man på bästa sätt kan skapa medborgardialog, vilka verktyg som kan användas, tekniska plattformar – analysen av hur detta i sin tur kan och kommer att påverka den kommunala styrningen och organisationen behöver förmodligen fördjupas.
10
Civilsamhället Diskussionen kring samverkan med civilsamhället (co-production) är på samma sätt fokuserat på att hitta former för detta och dokumentera de goda exemplen. Co-production-exemplen som återges rör sig framförallt inom hälso- och sjukvårdssidan, men även här är arbetet med att ta nästa steg, det vill säga analysera vad co-production innebär för verksamhetsstyrningen, rollerna och så vidare i sin linda. Ökad kompexitet Den alltmer ökande komplexiteten leder till vissa organisatoriska förändringar i en del kommuner, och det som finns är framförallt sätt att hantera detta genom tydligare ansvarfördelning, vilket man söker uppnå på olika sätt. Sammanslagna förvaltningar i mindre kommuner Om man ser till det som konkret sker idag finns det en tendens i mindre kommuner till att slå samman förvaltningar och nämnder. Därmed får kommunstyrelsen ett större helhetsansvar för att möte den ökande komplexiteten. Processledning Processledning och processtyrning är även de begrepp som återkommer i diskussionen och då framförallt inom hälso- och sjukvård. Även dessa kan snarare ses som förhållnings- eller arbetsmetoder med syfte att säkra kvaliteten i det som levereras, snarare än en organisationsform. Goda exempel – nationellt Det finns ett antal kriterier för hur man mäter och definierar hur framgångsrik en kommun är, varav ingen handlar om organisationsstruktur, utan det är snarare egenskaper. KFi (Kommunforskning i Västsverige) genomför inom ramen för det Nationella Kommunforskningsprogrammet en studie12 där dessa beskrivs: 1. Positiv befolkningsutveckling 2. Långtgående samarbete (utbrett samarbete) 3. Situationsanpassat ledarskap 4. Utbrett ekonomimedvetande (stärkt ekonomifokus) 5. Långsiktigt verkande informella avtal 6. Diversifierat näringsliv 7. Utbredd helhetssyn 8. Förmåga att fatta obekväma beslut 9. Förmåga att ta tillvara tidigare erfarenheter
Sammanfattningsvis kan man konstatera att Västerås ligger relativt långt framme när det gäller dessa kriterier och när det gäller att uppfylla många av de egenskaper som pekas ut som framgångsegenskaper. I flera kommuner finns det en stor medvetenhet om den komplexitet och de utmaningar som kommunerna står inför. Hur man väljer att angripa problematiken är i vart och ett fall sprunget ur den specifika kommunens historia och n uvarande förutsättningar. I samtal med dessa kommunala företrädare framkommer det återigen att det inte är en fråga om organisations-modell, det handlar mer om styrning och politikerrollen. Det kan likaså noteras att fokus ligger på att lösa dagens problem, ingen av de intervjuade kommunerna beskriver sitt val av organisation utifrån morgondagens ut-maningar, utan snarare utifrån dagens problem.
Nuläge För att kunna beskriva nuläget ur ett organisatoriskt perspektiv krävs en förståelse för sammanhanget. En del av detta sammanhang är en förståelse för hur nuvarande organisation har växt fram, dess ursprung och historia. Att likaledes förstå hur de ingående verksamheterna förhåller sig till varandra är relevant. Detta beskrivs ur ett verksamhetsperspektiv, hur verksamheterna styrs idag, hur ser ”praktiken” 12 http://www.natkom.se/PDF/Stroemstad-2011/Kris-och-framgaang.pdf
11
kring verksamheterna ut, vilka är förutsättningarna (lagstiftning, innehållsmässigt, politiskt, ekonomiskt, personellt) för respektive område. Med denna kontextuella beskrivning som utgångspunkt görs därefter en beskrivning utifrån intervjuer av de styrkor och svagheter som nuvarande organisation uppvisar. Kommunernas utveckling och uppdrag
Vad är en kommun – definition och lagutrymme Västerås är en av Sveriges 290 kommuner. En kommun är ”ett territoriellt avgränsat område, en administrativ enhet för lokalt självstyre, en politisk organisation med direktvalda beslutsfattare, juridisk person med obligatoriskt medlemskap, som kan ingå avtal och äga fast och lös egendom.”13
Kommunerna lyder under kommunallagen som ger det yttre ramverket för kommunens uppdrag. Kommunerna lyder likaså under det så kallade kommunala självstyret som är en grundläggande princip inskriven i grundlagen. Detta innebär att kommunen förutom att följa de ramar som lagstiftaren anger även har rätt att: • fatta självständiga beslut • ta ut skatt av invånarna för att kunna sköta sina uppgifter För medborgarna innebär det kommunala självstyret att man: • kan påverka kommunens beslut till exempel genom att lämna medborgarförslag eller rösta i folkomröstningar • kan överklaga kommunens beslut Kommunerna har i sitt ansvarsområde att erbjuda merparten av den samhällsservice som finns där vi som medborgare bor. Lagstiftningen anger att följande verksamheter är kommunen skyldig att erbjuda14: • Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg • Förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och särskola • Kommunal vuxenutbildning • Svenska för invandrare • Socialtjänst, inklusive individ- och familjeomsorg • Omsorg om äldre och funktionshindrade • Hälso- och viss sjukvård i särskilt boende • Stadsplanering och byggfrågor • Hälso- och miljöskydd • Renhållning och avfallshantering • Räddningstjänst • Vatten och avlopp • Bibliotek • Krisberedskap • Kollektivtrafik (tillsammans med landstingen) • Bostadsförsörjning Utöver detta kan kommunerna även tillhandahålla verksamheter som är frivilliga som till exempel: • Öppen förskola • Fritidsverksamhet • Bygga bostäder • Energi • Hälso- och viss sjukvård i hemmet • Sysselsättning • Näringslivsutveckling • Kultur
13 http://sv.wikipedia.org/wiki/Kommun 14 www.skl.se
12
Kommunen är i vissa avseenden också en myndighet gentemot sina medborgare och ska därmed följa Förvaltningslagen, där det så kallade myndighetsutövandet regleras. Det kommunala uppdraget och dess roller Ovanstående innebär att kommunens uppdrag blir relativt mångfacetterat och därmed intar kommunen flera roller gentemot sina medlemmar, det vill säga medborgarna.
Dels ska kommunen tillhandahålla lagstadgad service i form av så kallade välfärdstjänster. I denna roll är kommunen en ”välfärdsproducent” eller ”tillhandahållare” av service och tjänster. Dessa skall utföras i enlighet med verksamhetsspecifik lagstiftning, som till exempel Socialtjänstlagen eller Skollagen, tjänsterna skall även utföras kostnadseffektivt – Kommunallagen anger att verksamhet ska bedrivas med ”god ekonomisk hushållning”15. När det gäller vissa av dessa tjänster har kommunen ett huvudmannaskap, det vill säga är ansvarig för tjänstens innehåll och u tförande, ej bara för att den ska tillhandahållas. Alla medlemmar i kommunen (medborgarna) skall behandlas lika, vilket innebär att verksamheterna ska bygga på att alla medborgare oavsett socioekonomiska, geografiska, demografiska eller andra faktorer har rätt till samma ”servicenivå”. Detta är en av grunderna i den svenska välfärdspolitiken. I kommunens myndighetsuppdrag ligger rätten om att fatta beslut för enskilda individer eller grupper om individer med avseende på kommunens verksamhet. I uppdraget ligger dock även att ”lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.”16 Även här vilar både beslutsfattandet och ärendehanteringen som informationsskyldigheten på samma grund som ovan – alla medlemmar ska behandlas likvärdigt. Genom myndighetsuppdraget får således kommunen två roller – dels som beslutsfattare, dels som stödjande/informerande/vägledande. Kommunallagens andra kapitel anger kommunens befogenheter – kommunen ska ”själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens […]område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.”17 I detta ligger kommunens ansvar för såväl den kortsiktiga som långsiktiga utvecklingen av orten – kommunen – till medlemmarnas gagn. Här blir kommunens roll att driva på och ansvara för samhällsutvecklingen på kort och lång sikt, det vill säga ett ansvar för att skapa samhällsnytta. I det kortsiktiga perspektivet innebär uppdraget att säkra att alla de kommunala uppdragen genomförs på ett effektivt och demokratiskt sätt, att lagar och förordningar uppfylls, att det finns rutiner och processer som stödjer detta. Kommunens roll blir då som kvalitetssäkrare och utvecklare av de interna processerna och rutinerna. Kortsiktigt innebär detta att kommunens roll även är att säkra att den dagliga service och de tjänster som erbjuds medborgarna bidrar till samhällsnyttan. Uppdraget om samhällsnytta innebär att kommunen har ett uppdrag att skapa förutsättningar – däribland strukturer, strategier och system – för ortens långsiktiga utveckling. Från byråkrati till management – kommunal verksamhet och styrning i ett historiskt perspektiv
Offentlig verksamhet har genomgått ett antal större förändringar – några stora så kallade paradigmskiften. Förändringarna har oftast inte varit snabba, revolutionerande, utan snarare ett insmygande av nya ideal och styrmodeller. Man kan konstatera att man oftast inte helt överger de ”gamla” styridealen, utan att de lever kvar även i nya organisationer och styrmodeller. Resultatet av detta blir dels att det är svårt att hitta helt ”rena” organisationsformer, de flesta modeller som tillämpas är en blandning av nytt och gammalt, av beprövat och av outforskat. Man kan också konstatera att detta leder till att styrningen som sådan blir otydlig, och att man i vissa lägen tillämpar och utvecklar nya styrverktyg utan att ta bort gamla, vilket leder till ”en överdos av styrning och skapar osäkerhet i organisationerna”.18 15 8 Kap §1 Kommunallagen (1991:900) 16 §4 Förvaltningslagen (1986:223) 17 2 Kap 1§ Kommunallagen (1990:900) 18 Otydlig styrning i offentlig sektor, Offentliga affärer, 2001-12-09, Sven Siverbo
13
I takt med att den offentliga sektorn växte fram under början av 1900-talet så växte även behovet av styrning av densamma. Den modell som växte fram benämns PPA (Progressive Public Administration) och byggde på idén om att den offentliga sektorn var radikalt annorlunda mot den privata sektorn och därför behöver styras på ett annat sätt. Syftet med PPA var att minska korruption, slöseri och inkompetens som då ansågs karaktärisera offentlig förvaltning. Ett grundantagande var att politiker och tjänstemän var korrumperade och de använde sina uppdrag för att berika sig själva och närstående. PPA ledde således till en strikt uppdelning mellan privat och offentlig förvaltning med avseende på kontinuitet, a ffärsmetoder, organisationsstruktur, belöning samt karriärmöjligheter, det vill säga man införde en tydlig byråkratisering och fokuseringen låg på rigida processer och regler med centralt beslutsfattande. Reglerna skulle förhindra favorisering och k orruption samt förebygga politikers möjligheter till att ha en bestämmande roll i operativa frågor inom en organisation. På så sätt delades de offentligt anställda från det privata näringslivet och man skyddade det offentliga och skapade hängivna och avhållsamma trotjänare, byråkraterna19. Under 1960–1980 talet expanderade den offentliga sektorn kraftfullt – 1960 var skatters andel av BNP 25 procent mot 50 procent 1980. Samtidigt började mer marknadsliberala idéer om ”marknadisering” och valfrihet göra sig gällande. 1980-talet blev även ett årtionde då individualisering blev en trend. Det fanns ett stort tryck från skattebetalarna att få reda på var och hur deras skattemedel användes. Kritiken mot den offentliga sektorn växte – man talade om den ”ofantliga” sektorn. Vi såg en större önskan om mätbarhet, det fanns en ökad tro på ”managerialism”. Bilden av den budgetmaximerande byråkraten lade grunden för nästa paradigmskifte i slutet av 1980-talet. Vid denna tidpunkt myntade den brittiske professorn Christopher Hood ett nytt begrepp – New Public Management, NPM 20– som skulle komma att vara samlingsnamnet för en mängd styrningsmodeller och organisations-former som har format den offentliga sektorns utveckling sedan dess. Enligt Hood innebär NPM ett nytt ideal – där tilltro till både politiker, tjänstemän, men även företag och marknaden skapar grunden för modellerna. Detta i sin tur leder till att behovet av mätning av resultat och prestation sätts i fokus samt ett tydligt ansvarsutkrävande. Ett av grundsyftena med NPM är att effektivisera offentlig verksamhet och man nyttjar modeller som i stor utsträckning härstammar från det privata näringslivet. Så det tidigare fokuset på regler och strukturer ersattes med fokus på resultat. Ärlighet hos anställda inom det offentliga togs nu för givet vilket gjorde regelstrukturer överflödiga för att förhindra korruption och liknande. Istället för att k ontrollera hela processer genom regler introducerades bokföringssystem och användningen av individuella mål och s tandarder, vilket resulterade i att organisationer blev mer resultatinriktade (Hood 1995). Hood (1995) har sammanfattat NPM i följande sju punkter: 1. Tydliga företagsliknande enheter – Uppdelning av stora enheter i mindre separat styrda enheter, där varje enhet i hög grad ska vara självstyrande och chefen ha stora befogenheter att forma verksamheten 2. Kontrakt och konkurrens – dels mellan olika offentliga aktörer, dels mellan offentliga aktörer och privata aktörer 3. Företagsstyrning – införandet av styrningsmetoder från den privata sektorn, exempelvis avseende lönesättning och att vara ett föredöme som arbetsgivare 4. Resursutnyttjande i fokus – Kostnadskontroll, produktivitet, stark kostnadsmedvetenhet 5. Tydligt ledarskap – begreppet ledare förs in, aktiv styrning av en synlig chef, till skillnad från tidigare offentlig styrning 6. Mätbarhet – bättre prestationsmätning genom att skapa tydliga och mätbara prestationer och mål som kan utvärderas 7. Resultatstyrning – ansvar utkrävs kopplat till resultat, styrning genom resultatmål, framförallt lön efter prestation.
19 Hood 1995 20 Hood, 1995
14
NPM har tillämpats i många delar av västvärlden, inte bara i Sverige. Länder som exempelvis Australien, Nya Zeeland, Kanada, Danmark, Frankrike, Nederländerna, Norge har alla på något sätt infört en eller flera NPM-aspekter i sin o ffentliga verksamhet. NPM innebär i praktiken att metoder som konkurrensutsättning, privatisering, målstyrning och decentralisering tillämpas. Organisatoriska lösningar som beställar/utförarmodell, resultatstyrning, resultatenheter, kundval har fått ett stort g enomslag i offentlig sektor och har införts i stora delar av den svenska offentliga sektorn, inom såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. NPM som koncept har emellertid fått utstå mycket kritik från både forskare och praktiker under senare år. En viktig fråga som ställs i detta är NPMs relevans som modell för styrning i offentlig förvaltning och dessutom konceptets aktualitet. Det finns således en pågående diskussion om behovet av nyare och modernare modeller för styrning inom den offentliga sektorn där den framtida utvecklingen inom offentlig sektor står i fokus.21 I diskussionen lyfts det som går under benämningen New Public Governance, där fokus ter sig ligga mer på styrning, det vill säga governance, än management. Detta medför att val av organisation blir underordnat, och att en tydlig roll- och a nsvarfördelning samt styrning blir viktigare. Från välfärdsstat till välfärdssamhälle En effekt av att NPM som ideal har införts i så gott som hela den svenska offentliga sektorn syns i den officiella statistiken. Där kan vi tydligt se att den offentliga sektorn har minskat sin roll som välfärdsproducent och kompletteras alltmer av privata aktörer (vinstdrivande/icke-vinstdrivande). Idag är knappt 20 procent av alla anställda inom välfärdssektorn anställda i privat regi.
Konkurrensutsättning av välfärdsproduktion är omdiskuterat som fenomen och det förs fram starka argument både för och emot i den politiska debatten. Det vi kan konstatera är att konkurrensutsättningen ökar inom samtliga välfärdsområden. Lagstiftningen ger mer lagutrymme för frivillig konkurrensutsättning, men vi ser även tvingande lagstiftning som leder till konkurrensutsättning. Utvecklingen inleddes på 1990-talet med diverse reformer – friskolereformen, avskaffandet av Lex Pysslingen, LSS och LASS. Många reformer baseras på valfrihet för individen, och utifrån ett ”rättighetsperspektiv”. Detta innebär att den enskildes rättigheter som individ stärks gentemot kommunen. Som exempel kan nämnas LOU (2007:1091), LOV (2008:962). Man kan uttrycka det som att vi är i ett systemskifte – från en välfärdsstat till ett välfärdssamhälle. Vissa grundläggande aspekter är oavsett systemskiftet desamma. Medborgare skall garanteras välfärdstjänster vid behov och oavsett b etalningsförmåga. Systemet skall garantera jämlikhet och likvärdighet, och det är ett system som baseras på gemensam offentlig finansiering via skatter. Skillnaden mellan systemen ligger i produktionen. Detta betyder att välfärdsstaten utgår från offentliga sektorn som central aktör i rollen som serviceproducent, medan välfärdssamhället är öppet för valet av verksamhetsform när det gäller produktion av välfärdstjänster. När det gäller konkurrensutsättningen finns det i princip tre olika modeller som tillämpas i kommunerna: entreprenadmodell, kundvalsmodell samt köp av tjänster. Dessa olika modeller tillämpas i olika former i olika verksamheter. Det förs fram argument både för och emot konkurrensutsättning. Ett bakomliggande principiellt argument handlar om valfrihet, där det i argumentationen talas om individens val versus kollektiva beslutet, som kan sägas utgöra kärnan i demokratin. Det som talar för konkurrensutsättning är att det sägs leda till högre effektivitet, bättre kvalitet, ökad tillgänglighet, mindre byråkrati, att konkurrens är innovationsdrivande, flexiblare och leder till ett bredare utbud. 21 Almquist SU
15
Det som talar mot konkurrensutsättning sägs vara ökade kostnader, sämre och färre tjänster på grund av vinstintresse, sämre kvalitet, att konkurrensutsättningen snarare hämmar innovation på grund av det starka vinstintresset, att man får en ineffektiv överkapacitet, mer byråkrati på grund av upphandlingar och administration och att konkurrensutsättningen leder till en ökad ojämlikhet. Det är dock viktigt att reflektera när vi ska ta ställning till hur man kan styra och organisera välfärdsuppdraget. En sådan reflektion har bäring på det faktum att det i många fall inte är den som konsumerar välfärdstjänsten som väljer tjänst (barn väljer inte barnomsorg, dementa väljer inte själva sitt boende, och så vidare). En annan reflektion rör de officiella målen för svensk förvaltningspolitik: demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, och hur vi säkrar dessa. Kvasimarknadsteori Det finns teorier som söker att förklara det som sker vid konkurrensutsättning. Kvasimarknadsteorin som lanserades av Le Grand och Bartlett 1993 beskriver det som sker när monopolet ersätts av konkurrerande leverantörer i det offentliga.
Resultatet av konkurrensutsättningen är enligt Le Grand och Bartlett en kommersiell marknad, men inte en ”normal” marknad – skillnaden ligger i 1. alla leverantörer är inte vinstmaximerande (det vill säga de bygger på olika affärs- och verksamhetslogiker) vilket gör att det är svårt att förutse hur de reagerar på marknadens incitament 2. efterfrågan på en kvasimarknad bestäms av den offentliga budgeten och inte av kunden som konsumerar tjänsten 3. valet av leverantör görs inte av den som konsumerar tjänsten utan den som upphandlat tjänsten för konsumentens räkning (entreprenad versus kundval) Le Grand och Bartlett beskriver även dels utifrån vilka kriterier man bör/kan utvärdera en kvasimarknad, dels om vad som måste finnas på plats för att kvasimarknaden ska kunna fungera. Att värdera hur väl en kvasimarknad fungerar görs enligt Le Grand och Bartlett utifrån fem kriterier: 1. Effektivitet 2. Kvalitet 3. Fördelning (equity) 4. Anpassningsbarhet (responsiveness) till enskilda individuella behov och önskningar 5. Valfrihet För en väl fungerande kvasimarknad krävs en marknadsstruktur (i) Som är baserad på konkurrens och priser (ii) Med korrekt och komplett information (iii) Med begränsade transaktionskostnader (iv) Med en balanserad motivationsstruktur (v) Utan negativa konsekvenser i form av att bara de mest lönsamma kunderna prioriteras Genom att skapa det regelverk, den spelplan, inklusive uppföljning enligt ovanstående kriterier, som krävs för en i teorin fungerande kvasimarknad så torde förutsättningarna för konkurrensutsättning utifrån demokrati och effektivitet s äkerställas. Beställar/Utförar Modellen (BUM) i teorin – Roller, ansvar och styrning Styrningen och organiseringen kring de mjuka områdena i Västerås stad bygger på en av New Public Managements modellerna – Beställar/utförarmodellen (BUM), en modell där man tydligt organisatoriskt skiljer på beställaren och u tföraren, och där ägaren (eller finansiären) har att äga modellen, det vill säga se till att skapa förutsättningar för BUM.
Principen i BUM är att finansiären förser beställaren med en viss mängd resurser som sedan beställaren kan beställa v erksamhet för hos utföraren/utförarna. Beställar/utförarmodellen förutsätter ett antal roller, som var och en har en funktion i modellen: • Medborgaren – kan beroende på sin relation till den offentliga verksamheten agera utifrån flera perspektiv, egenskaper – som väljare, skattebetalare, brukare, anställd. • Politiker – antas företräda medborgarna i alla deras egenskaper. Politikerrollen innebär att man har
16
• • • •
ett uppdrag, en uppgift, att övergripande styra verksamheten. I BUM antas politikerna kunna hålla viss distans i förhållande till den operativa verksamheten (i form av tjänster och service) och på så sätt antas kunna agera i medborgarnas intresse och inte företräda verksamheten. Beställartjänstemän agerar på uppdrag av politikerna och är politikens förlängda arm. Den ideala beställartjänstemannen antas kunna styra utförarna utifrån ett beslutsrationellt agerande, han förväntas vara aktiv, kompetent, jämförande och priskänslig. Utföraren ansvarar rent praktiskt för att utföra tjänsten. Antas ha ambitioner och ett konkurrerande förhållningssätt. Deras arbete anses vara jämförbart och utbytbart. Förväntas avgränsa sig till att göra det som finns i beställningen. Brukaren är en del av medborgarrollen. ”Tar emot”, eller nyttjar offentliga tjänster Ägarrollen innebär övergripande och långsiktigt ansvar för verksamheten. Dels att finansiera de insatser som görs, dels att äga den verksamhet som drivs i egen regi.
Som alla styrmodeller har även BUM vissa problemområden, som även visar sig vara svåra att lösa i praktiken22.
Kritiken som förs fram mot BUM handlar främst om följande område:23 • Orealistiska beteendeantaganden, det vill säga det finns ett grundantagande om en ideal marknadssituation. • Svag beställningsprecision. • Avvägningsproblem, det är svårt att väga av mellan ekonomi och kvalitet. • Konkurrensproblem, att skapa perfekt konkurrens, det vill säga alla utförare ska behandlas på samma sätt. • Låg beställarkompetens, att det är svårt att upprätthålla en hög kompetens hos beställaren i takt med att man inte är en del av verksamheten. • Låg grad av omprövning, det är en relativt liten del av verksamheterna som omprövas och ifrågasätts. • Otydliga spelregler, regelverket i styrmodellen är otydliga. • Otydliga roller, det kan vara svårt att fylla roller med ett ”reellt” innehåll. • Ökad suboptimering, modellen kan leda till att man tappar helhetssynen. • Ökade transaktionskostnader, det kostar mycket att upprätthålla ett system för upphandling, beställning och den därtill kopplade administrationen och kompetensen. • Blandade styrlogiker, en blandning av demokratisk styrlogik och marknadslik styrlogik kan leda till problem särskilt när de ställs mot varandra. • Modellabstraktion, modellen är relativt komplex och abstrakt vilket gör att den är svår att förstå att kommunicera, och därmed att tillämpa. Beställar/utförarmodellen i ett historiskt perspektiv – Struktur’92 En organisationsmodell är inte bara en teoretisk modell, utan skapas i sitt sammanhang. Därför är det viktigt att beskriva Västerås organsationsmodell (BUM) med sitt ursprung – dess historia i Västerås. Genom att ta del av den dokumentation som finns tillgänglig samt även genom samtal med personer som var verksamma under början av 1990-talet träder följande bild fram. 22 Siverbo, 2004 23 Johan Berlin
17
I augusti 1991 beslutade dåvarande Kommunfullmäktige att fastställa en ny organisatorisk huvudstruktur (Struktur’92) för de mjuka verksamhetsområdena (Västerås stad, Dnr 91:102-Stk01/D5), som baserades på en organisatorisk åtskillnad mellan styrning/beställning och utförande/produktion. I beslutet fastslogs att den nya organisationen – en så kallad ”Beställar/utförarmodell” – skulle träda i kraft den 1 januari 1993. I det ursprungliga förslaget (Projektledningsgruppens förslag till huvudstruktur för berörda verksamhetsområden) som låg till grund för Kommunstyrelsens förslag till Kommunfullmäktige (Nr 57, 91:0349-KS10, 199,08-15) framgår det att det fanns ett antal bakomliggande motiv bakom den nya organisationen: • ekonomin • förändrade krav och attityder • ökade möjligheter på lagstiftningens område • den politiska styrningen • samt personalperspektivet där det övergripande målet (eller motivet) med förändringen var ”att förbättra resurshushållningen(effekt iviteten)”. Konkret innebar det att 160 miljoner kronor skulle sparas i de löpande driftskostnaderna, och produktivitets- och r ationaliseringsvinsterna skulle ligga på cirka 2 procent per år. Organisationsformen i sig ansågs inte kunna minska kostnaderna, däremot såg man att strukturen skulle ge förutsättningar för ”nya samverkansformer, effektivare lokalutnyttjande och kreativa problemlösningar som leder till förbättrade ekonomiska resultat”. Syftet var således att skapa en ”flexibel organisation som klarar anpassningen till förändrade krav och betingelser”. I kommunstyrelsens förslag framgår det att man ser att de ”nya politiska nämnderna – beställarnämnderna – med biträde av särskilda staber, har ansvaret för styrning, beställning, uppföljning och utvärdering av verksamheten”. Den så kallade ”produktionsorganisationen” som underställdes en ”produktionsstyrelse” hade att ”ansvara för att kommunala verksamhet utförs i enlighet med vad som avtalats med beställarnämnderna”. Organisationen sades ge förutsättningar för en förstärkt politikerroll, där de ”förtroendevaldas roll som allmänhetens företrädare gentemot de som har utföraransvaret markeras”, och där ”frikopplingen från utföraransvaret innebär en starkare ställning och ökade möjligheter till styrning utifrån de grundläggande politiska värderingarna”. Staberna föreslogs arbeta med ”strategisk planering, utveckling och forskning, biträda nämnderna i samband med beställarutförandet (ekonomi, avtal, uppföljning, och så vidare), samt svara för nämndernas kanslifunktioner”. Staberna skulle inte ha något linjärt samband med produktionsorganisationen. Den föreslagna produktionsorganisationen å sin sida hade att ”på ett för kommunen effektivt och rationellt sätt ansvara för produktion av tjänster inom verksamhetsområden”, produktionsstyrelsen skulle bli anställningsmyndighet för den kommunala personalen inom givna verksamhetsområdena. BUM har genomgått flera förändringar sedan modellen infördes, bland annat gick man ifrån geografisk indelning till mer funktionell indelning av verksamheterna, man har även gjort förtydligande inom organsationen och till exempel valt att lägga mer myndighetsansvar på beställarnämnderna än i ursprunget. På det stora hela följer nuvarande organisationen dock ursprungstanken. Verksamhetslogiker i det kommunala ramverket – ”Mjuka verksamhetsområden”
Med ”mjuka verksamhetsområden” avses välfärdstjänster för äldre, för funktionshindrade och för individer och familjer, utbildning och skola, kultur, idrott och fritid – det vill säga det som idag ryms inom Pedagogiska nämnderna, Sociala nämnderna och Kultur-, idrotts- och fritidsnämnden. I pedagogiska nämndernas uppdrag ligger även arbetsmarknadsfrågor. Den kommunala utföraren proAros har inom sin verksamhet motsvarande områden – Skolverksamheter, Vård och Omsorg, Kultur, Fritid och förebyggande samt Individ och familj.
18
”Mjuka verksamhetsområden” återfinns även i Skultuna kommundel, med verksamhet och ansvar för förskola, grundskola, individ- och familjeomsorg, stöd och service till personer med fysiska och psykiska funktionshinder, äldreomsorg, kultur, fritid och bibliotek. Enligt reglementet har kommundelsnämnden i Skultuna även möjlighet att utföra tjänster enligt överenskommelse med annan myndighet. Nämnden svarar även för vissa arbetsmarknadsfrågor enligt avtal med Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden i Västerås stad. Inom samtliga verksamhetsområden finns det idag i Västerås utöver den kommunala utföraren en eller flera icke-kommunala utförare – såväl vinstdrivande, som icke-vinstdrivande. Av verksamhetsberättelsen för 2010 framgår det ur netto verksamhetsredovisningen att de mjuka områdena svarar för drygt 91procent av totalen 5,8 miljarder kronor, där skola inklusive förskola står för drygt 47procent, eller 2,7 miljarder kronor.
100 kr i kommunalskatt utnyttjades på följande sätt under 2011.
23,48 kronor Grundskola och fritidshem för 15 100 elever
18,64 kronor Vård och omsorg till äldre, med hemtjänst och särskilda bostäder
12,61 kronor Förskola för 7 300 barn
10,54 kronor Gymnasieutbildning för 5 600 elever samt vuxenutbildning
10,28 kronor Insatser till funktionshindrade
6,29 kronor Insatser inom individ- och familjeomsorgen
5,85 kronor Kultur-, idrotts- och fritidsnämnd inklusive idrottsanläggningar
3,28 kronor Försörjningsstöd till 4 000 hushåll
2,91 kronor Skötsel av parker samt 780 km gator, cykelbanor med mera
1,47 kronor Arbetsmarknadsåtgärder
1,57 kronor Kollektivtrafik
1,10 kronor Räddningstjänsten
1,98 kronor Stadens övriga verksamheter
Gemensamt för alla verksamhetsområden är att det handlar om välfärdstjänster – och i detta fall sådana som är f inansierade med offentliga medel och som skall komma medborgarna och samhället till nytta. Med samhälle avses här Västerås stad, det vill säga kommunen och dess medborgare. Samtliga områden ”lyder” under kommunallagen, där det anges att ”kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.” (Kommunallagen 2 kap, 1§). Därutöver är det verksamhetsområdesspecifik lagstiftning som anger grundförutsättningar för de olika huvudområdena. Denna lagstiftning skiljer sig åt, den bygger på olika principer, som även speglar sig i hur o rganisationen har utvecklat sig. Inom skolan är det Skollagen som utgör grunden för verksamheten, på samma sätt utgör Socialtjänstlagen(2001-453) grunden för verksamheten inom social omsorg. Biblioteket och stadsarkivet följer bibliotekslagen och arkivlagen. Figuren ovan illustrerar de olika logikerna, där vissa av dagens beställarnämnder lägger så kallade beställningar inom områden som ligger långt utanför den kommunala verksamheten, inom vissa områden sker utförandet i mycket nära anslutning till beställaren. Verksamhet inom de pedagogiska nämnderna (Förskola, Grundskola, Gymnasieskola, Vuxenutbildning, Arbetsmarknad) Enligt skollagen har varje kommun att organisera sin skola på det sätt den finner effektivast. Skollagen reglerar huvudmannaskapet, där varje kommun ska ha en eller flera nämnder som har till uppgift att fullfölja kommunens uppgifter enligt lagen. Detta innebär att kommunen har ett ansvar att tillhandahålla skola för alla skolpliktiga barn.
19
För enskilda huvudmän, det vill säga fristående skolor, har kommunen inte huvudmannaskapet, enligt Skollagen. Huvudmannaskapet för fristående skolor ligger på skolornas styrelse eller motsvarande. För friskolor gäller att de godkänns av skolinspektionen som blir tillstånds- och tillsynsmyndighet, efter bland annat hörande av kommunen. I skollagen regleras skolväsendet, och den anger även syftet med utbildning inom skolväsendet: ”att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare.” (Skollagen 1 Kap, 4§) Lagen anger vidare att utbildningen ska: ”utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet.” (Skollagen 1 kap, 5§). Det är likaså tydligt att alla ska ha tillgång till utbildning, att utbildningen ska vara likvärdig och att den ska ta hänsyn till barnets bästa (Skollagen 1 kap, 8§-10§). I lagen anges även att det ska gälla en läroplan, och att det är regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, som meddelar föreskrifter om läroplaner. I skollagen anges vilket ansvar och vilka befogenheter en rektor har. Det är rektors ansvar att leda, samordna och utveckla det pedagogiska arbetet. Samtidigt är huvudmannen ytterst ansvarig för att utbildningen sker i enlighet med lagstiftningen, det vill säga kommunen har ett långtgående ansvar för att den kommunala verksamheten följer aktuell lagstiftning. Skolan är det enskilt största verksamhetsområdet i Västerås stad med två beställarnämnder, Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, som ansvarar för att kommunen fullgör sina uppgifter enligt skollagen. Grunden för nämndernas arbete är den av kommunfullmäktige fastställda utbildningsplanen för Västerås stad. Den nuvarande antogs av kommunfullmäktige i juni 2011. I denna fastställs hur skolväsendet ska utformas för att uppnå de uppsatta målen. Planen är styrande för kommunal pedagogisk verksamhet. Ambitionen i planen är att även fristående verksamheter deltar i uppföljning och utvärdering som nämnderna genomför.
20
För att säkerställa att skolor oavsett skolform har likvärdiga villkor för genomförande av verksamhet fastställs och tillämpas generella ersättningsmodeller för alla verksamheter och som i Västerås fall tydligt tar hänsyn till socio-ekonomiska faktorer. Vuxenutbildningen bedrivs i upphandlad form och som direktbeställning, där ersättning utgår per genomförd verksamhetspoäng. I Västerås finns det idag (2011) 58 grundskolor, varav 44 kommunala och 14 fristående24. I nedanstående tabell visas hur andelen elever/barn fördelar sig på kommunal respektive fristående verksamhet. Förskola 2009
Grundskola
Gymnasieskola
2010
2011
2009
2010
2011
2009
2010
2011
Kommunal 71,2%
69,8%
69%
85,9%
84,4%
83,4%
75,8%
71,7%
66,2%
Fristående 28,8%
30,2%
31%
14,1%
15,6%
16,6%
24,2%
28,3%
33,8%
I de flesta avseenden är resultaten i grund- och gymnasieskolan på rikssnittets nivå. En markant resultatförbättring har skett under en tioårsperiod i grundskolan. Det kan dock konstateras att det är minst en elev av tio som inte har behörighet till gymnasieskolan och drygt två av tio elever inte fått godkänt betyg i alla ämnen. Verksamhet inom de sociala nämnderna Individ och familj De tre nämnder som svarar för den kommunala socialtjänstens verksamheter inklusive den hälso- och sjukvård svarar för 38 procent av den kommunala budgeten. Verksamheten regleras främst av socialtjänstlagen, ), ur vilken det framgår att s amhällets socialtjänst skall ”på demokratins och solidaritetens grund främja människors ekonomiska och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, aktiva deltagande i samhällslivet. […] Verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet.” Enligt SoL ska ”varje kommun svara för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver” och att kommunen har ansvar för att kommuns uppgifter ”inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer”. Nämnderna beställer verksamheten från de kommunala utförarna alternativt upphandlar densamma enligt lag om offentlig upphandling (LOU) eller lag om valfrihet (LOV). Ett avtal om partnerskap har även träffats för en specifik verksamhet inom Individ- och familjenämndens ansvarsområde. Därutöver beviljar nämnderna föreningsbidrag till en stor mängd föreningar. En del av dessa föreningar bedriver viss kompletterande social verksamhet på nämndernas uppdrag. Nämnderna utför utvärderingar och uppföljningar av avtal och verksamhet enligt fastställda planer. Socialstyrelsen utgör tillsynsmyndighet samt ger ut allmänna råd, föreskrifter och riktlinjer, vilka till stor del ligger till grund för mål ochinriktning, beställningar/upphandlingar samt de kvalitetsuppföljningar och utvärderingar som nämnderna tillämpar. Alla tre nämnderna omfattas av verksamheter som under senare år redovisas i så kallade Öppna jämförelser utförda av både SKL och Socialstyrelsen. Inom alla de områden som hittills jämförts – äldreomsorg, psykiska funktionsnedsättningar, m issbruksvård, försörjningsstöd och samt insatser för barn och ungdom – står sig Västerås stad bra i många delar både i jämförelse med kommuner av motsvarande storlek och nationellt. Individ och familjenämnden är en av de nämnder i Västerås som har att fullgöra detta ansvar, och nämnden ansvarar för de kommunala socialpolitiska frågorna med tillhörande myndighetsutövning. I detta ingår bland annat familjerätt, f lyktingmottagning, förebyggande insatser samt omfattande stöd och hjälp till enskilda individer, grupper och familjer. 24 Förskola och skola i Västerås 2011
21
Individ och familj är en verksamhet som svarar för ca tio av kommunens verksamhet (inklusive försörjningsstöd). Den största delen av verksamheten – som 2011 omfattade totalt 590 Mkr – är försörjningsstöd i form av ekonomiskt bistånd (200 Mkr, cirka 30 procent) därefter följer vård och behandling av barn, ungdomar och vuxna. I verksamheten ingår ansvar för barn som på olika sätt utsätts för brister i omsorgen, ungdomar som far illa, vård av vuxna missbrukare och insatserna består av olika behandlingsoch stödinsatser i form av olika öppenvårdsinsatser, boende och dygnsvård. En omfattande del av nämndens verksamhet utgår från myndighetsbeslut som bygger på utredningar av ansökningar från eller anmälningar rörande enskilda. Ibland måste insatser utföras med stöd av den tvångslagstiftning (LVU, LVM) n ämnden omfattas av. Nämnden tillämpar även LOV avseende rehabilitering och sysselsättning. Nämnden driver även flera kommunöverskridande projekt/verksamheter i samarbete med andra kommuner, landstinget, polisen, å klagarmyndighet, migrationsverk, föreningar etcetera. beroende på vilken typ av verksamhet som avses. Äldre och funktionshinder Äldrenämnden (ÄN) samt Nämnden för funktionshindrade (NF) utgör utöver Individ- och familjenämnden de nämnder som ansvarar för att kommunen fullföljer sitt ansvar enligt Socialtjänstlagen, LSS, samt den kommunala hälso- och sjukvården. Både ÄN och NF har under årens lopp genomfört upphandlingar av företrädesvis olika boendeformer men även en del hemtjänst. Från 2008 införde nämnderna hemtjänstval innebärande att enskilda gavs möjligheten att välja leverantör, från 2012 har hemtjänstvalet utförts med stöd av lag om valfrihet (LOV). Den största insatsen inom äldreområdet är verksamhet inom särskilda boenden (servicehus, gruppboenden och ålderdomshem) som står för ca 56 procent av nettokostnaden. Därefter följer stöd i ordinärt boende, framförallt hemtjänst och korttidsvistelse/korttidsvård. Av servicehusen är den övervägande delen i kommunal drift, hälften av ålderdomshemmen drivs av den kommunala utföraren, drygt 72 procent av gruppboendena för personer med demens drivs av den kommunala utföraren. De särskilda boenden som drivs i icke-kommunal regi utförs av för närvarande fyra olika privata utförare. När det gäller hemtjänst är den kommunala utföraren proAros den enskilt största utföraren med avseende på antal timmar. Däremot drivs mer än hälften av den samlade hemtjänsten i privat regi. Det finns idag utöver de kommunala utförarna (proAros och Skultuna kommundelstjänst) elva olika hemtjänstföretag av varierande storlek. När det gäller h emtjänst tillämpas LOV. Under de senaste fyra åren har det skett en ökning av såväl antalet beviljade hemtjänsttimmar som antalet personer som beviljats hemtjänst. Inom äldrenämnden bedrivs 53 procent av hemtjänsten i icke-kommunal regi, inom nämnden för funktionshindrade är motsvarande andel 58 procent. Merparten av de som har hemtjänst är över 80 år men cirka 10 procent är yngre än 65 år och omfattas då av nämnden för funktionshindrades ansvar. En jämförelse med andra kommuner visar att kostnaderna för äldreomsorg är relativt låg i Västerås. En jämförelse med Eskilstuna, Linköping, Norrköping, Jönköping och Örebro visar på den lägsta kostnaden per invånare för äldreomsorg. Kostnadsjämförelser med samma kommuner inom nämnden för funktionshindrades verksamhetsområde visar på en liknande situation. Nämnden för funktionshindrade ansvarar för omsorgen för personer med funktionsnedsättning enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och för personer med psykiska funktionsnedsättningar, oftast enligt SoL. 72 procent av gruppbostäderna enligt LSS drivs i kommunal regi. Nämnden har även infört LOV inom verksamhetsområdet daglig verksamhet enligt LSS. Där dominerar kommunen som utförare. Verksamhet inom Kultur-, idrotts- och fritidsnämnden Uppdraget till kultur-, idrotts och fritidsnämnden (KIF) från ägaren (Kommunfullmäktige) är ”att stödja och främja kultur-, idrotts- och fritidslivet i kommunen i avsikt att tillgodose den enskildes kulturella, demokratiska, sociala och fysiska välfärd och livskvalitet”. Att förutom en god och intressant arbetsmarknad, en bra skola, vård och omsorg även kunna erbjuda ett rikt kultur-, idrotts- och fritidsliv blir ett tydligare konkurrensmedel för städer/kommuner. I takt med den utveckling vi ser mot mer fokus på välbefinnande och efterfrågan på upplevelser, kommer betydelsen av detta förmodligen öka. 22
Idag finansieras och beställs ett brett spektrum av verksamheter inom ramen för KIF: • Stadsbiblioteket • Konstmuseet • Culturen – kulturhus med 15 fasta verksamheter • Växhuset – kultur- och utbildningshus • Vallby Friluftsmuseum • Kulturskolan • Kulturcentrum (allmänkultur) • Offentlig konst • Kulturmiljövård • Sportanläggningar • Anläggningar för motion, friluftsliv och rekreation • Badhusen • Fritidsbåtshamnarna • Centrala uthyrningen av – Idrotts- och sportanläggningar – Skollokaler – Båtplatser – med mera. • Föreningsbidrag till barn- och ungdomsverksamhet • Stöd till ideella kulturföreningar, studieförbund och kulturentreprenörer • Västmanlandsmusiken, kommunalförbund med Landstinget • Teater Västmanland, kommunalförbund med Landstinget • Arkivmyndighet/Stadsarkivet Av dessa är det två verksamheter som staden enligt lagstiftning måste tillhandahålla – Stadsblioteket och Stadsarkivet. Dessa två utgör tillsammans 19 procent (51 Mkr) av nämndens nettokostnad (266 Mkr)för 2010. Utifrån ett utförarperspektiv så utgör den kommunala utföraren proAros cirka 28 procent av nettokostnaden (74,5Mkr) för KIF, vilket i sin tur innebär att beställningsintäkterna från KIF står för cirka 2,2 procent av proAros totala beställningsintäkt (3346 Mkr) för 2010. I beställningen till proAros ligger fokus på att driva biblioteket, friluftsmuseet, konstmuseet, samt kulturverksamhet inom kulturskolan inklusive kulturcentrum. På ett övergripande plan kan man beskriva att nämnden beställer drift av befintlig verksamhet och utvecklar ny verksamhet. Beställning av drift av befintlig verksamhet sker dels genom ”beställningar” till dels proAros och Teknik och Idrott, men även genom att bevilja bidrag till kulturevenemang, studieförbund, kulturföreningar, barn och ungdomsföreningar. Här kan ”beställningen” sägas utgöras av nämndens riktlinjer som ligger till grund för beviljande av bidrag. På samma sätt kan Kommunalförbunden beskrivas som en ”beställning” av verksamhet, i detta fall Teater och Musik, i samarbete med Landstinget Västmanland. Förutom beställning av drift av befintlig verksamhet, jobbar KIF även med riktade utvecklingsinsatser inom nämndens verksamhetsområde – tillsammans med flera aktörer inom Västerås stad eller andra, såsom ideella föreningar och n äringslivet. KIF medverkar även i stor utsträckning i arbetet med ortsutveckling och breda samhällsuppdrag inom såväl v älfärdsområdet som fysisk planering. I sitt uppdrag har KIF ett stort antal kontaktytor, med såväl föreningar, aktörer inom kulturvärlden, aktörer inom idrottsvärlden, ideella organisationer som, vinstdrivande och icke-vinstdrivande företag, eldsjälar, enskilda medborgare samt stadens utförare och beställare. På samma sätt har KIF ett stort antal former för sina samarbeten med alla aktörer – allt från formella partnerskap, bidragsbeslut, förbund, uthyrningsavtal och beställningar och andra överenskommelser. Skultuna kommundel Skultuna har haft en egen kommundelsnämnd (SKDN) i 25 år och då styrt direkt över samtliga verksamheter. SKDN har varit mer omfattande än idag, då man i ett tidigare skede även ansvarade för flyktingfrågor, arbetsmarknadsfrågor, m edborgarkontor, fler teknikfrågor, med mera. 23
Styrningsmässigt har kommunstyrelsen tilldelat SKDN ett ramanslag, det ekonomiska resultatet var under flera år ej särskilt gott, och detta ledde till att man under åren 2007 och 2008 genomförde en övergripande översyn av SKDNs arbete, verksamheter och kontakterna med medborgarna. Översynen landade i ett beslut där SKDN fortsättningsvis ansvarade för förskola, skola, fritidsgård, öppen förskola, bibliotek, familjecentrum, idrottsanläggningar och vissa park, gatu- och teknikfrågor. Frågor som rör flyktingmottagning samt arbetsmarknad samordnas med övriga staden. I beslutet ingick att från och med januari 2009 är SKDN en av flera utförare inom vård och omsorgsverksamheterna. SKDNs roll blev inom dessa verksamheter en utförarnämnd, medans biståndsprövning gick över till de sociala nämnderna. I jul 2011 flyttades ansvaret för individ och familjeomsorgen till proAros. Motiven var att myndighetsutövningen finns där, att det är svårt att i en liten verksamhet upprätthålla kompetens, kontinuitet, att lära av andra, att klara arbetet vid stort inflöde med mera. Det är dessutom en känslig verksamhet som kräver experter på alla nivåer för att göra rätt och på ett sätt som är det bästa möjliga. Styrkor och svagheter
Styrkor och svagheter bygger på de intervjuer som gjorts under översynen med politiker och tjänstemän. Ambitionen har varit att hålla dessa på en generell system- och organisationsnivå och framförallt fokusera på styrkor och svagheter i nuvarande organisation utifrån den politiska styrningen. Att beskriva styrkor och svagheter är till stor del en fråga om vilket eller vems perspektiv man väljer att ta. Beställaren har sin bild, utföraren har sin, ägaren en tredje. Väljer vi ett medborgar- eller ett medarbetarperspektiv ändras bildenytterligare. Slutligen finns det även ett kund/brukarperspektiv. Det bör även tilläggas att utförarperspektivet nedan endast representeras av utföraren i egen regi, proAros. Sammanfattningsvis är Västerås stad en i grund och botten välfungerande organisation med god ekonomi, bra m åluppfyllelse inom de flesta områden. I botten finns en handlingskraft och en kultur som främjar förverkligandet av visionen. Staden har även bra förutsättningar utifrån den yttre miljön, dess geografiska placering, dess näringsliv och dess kontakter med omgivande samhälle. Det finns en tradition och en kultur i hela regionen att samarbeta över gränserna, och det finns kunskap om hur man lyckas med konkreta samverkans/samarbetsprojekt. Man har ett relativt stort fokus på att uppfylla brukarnas och medborgarnas krav och förväntningar och enligt de kund/brukarenkäter som genomförs lyckas man även med detta i relativt stor utsträckning. När det gäller det inre arbetet så finns det tydliga och välbeprövade processer, regler och rutiner för beställning, uppföljning och utvärdering av verksamheterna, inklusive den i egen regi. Staden präglas av god ”ordning & reda”, och på övergripande nivå är det en organisation som har klarat av de senaste 20 årens omvälvningar inom den kommunala sektorn – friskolereformer, vårdval, partnerskap, konkurrensutsättning, och detta med bibehållen god ekonomi. Den största svagheten är i dagsläget att hela organisationen oavsett roll och ansvar fokuserar mycket starkt och relativt ensidigt på utföraren – på produktionen, och då framförallt på den egna utföraren. Detta leder till att både politiker och tjänstemän i vissa lägen går utanför sitt ansvarsområde, utanför den givna rollen. Till detta kommer ett regelverk och en lagstiftning som gör att kommunens roll har förändras, detta är särskilt påtagligt när det gäller grundskoleverksamhet där den lokala rådigheten är starkt begränsad. Detta leder sammantaget till bristande tydlighet när det gäller roller och ansvar. Det starka utförarfokuset medför att utvecklings- och strategifrågor till viss del kommer i kläm, och missgynnas, och det leder till att organisationen inte är ”ren”, det vill säga beställar/utförarmodellen tillämpas inte helt och hållet, och det finns g ränsdragningsproblematik, som till exempel myndighetsutövandet som idag till viss del sker hos den kommunala utföraren. ”Orenheten” speglar sig också i att man inte alltid ”bara” utför det som beställs, utan att man gör ”mer”.
24
Otydligheten medför även att organisationen uppvisar ineffektivitet i vissa avseenden – man utför vissa saker dubbelt, man har dubbla kompetenser, man använder sig av dubbla system. Detta bör ses i det historiska perspektivet - när modellen infördes var det med fokus på att hantera produktion. Det var den grundläggande utgångspunkten. Det kommunala uppdraget har dock förändrats och kommer att fortsättningsvis förändras. Skultuna Skultuna har en helt egen logik, och därmed sina egna styrkor och svagheter. Ur ett Västeråsperspektiv är det suboptimalt att ha 2 kommunala utförare, där den stora talar för helheten (proAros) och den lilla (SKDN) inte syns. Det är svårt för en enskild nämnd som SKDN att hantera alla frågor och beslut med den kompetens som kan behövas i vissa fall, särskilt tydligt i fall med svåra beslut.
Samtidigt så fungerar politiken i SKDN som vilken nämnd som helst, med den fördelen att man känner till sina v erksamheter och chefer på ett nära sätt på grund av att de har nära kontakt. De får kontinuerlig information, deltar i medborgarinriktade engagemang i samhället. Samverkan med föreningar för idrott, företagare, kyrkan med flera fungerar k ontinuerligt. Ledamöterna har ett gemensamt ansvar för kommundelen och vill göra mer, bidra mer till att k ommundelen utvecklas. Verksamhetsledningen blir en del i detta och förväntas göra mer än att sköta sin verksamhet på ett bra sätt.
Det framtida kommunala uppdraget Västerås stad är bra på att svara upp till de utmaningar som finns i dagens uppdrag enligt det som framkommer i intervjuer med politiker och högre tjänstemän, brukarenkäter, årsredovisningar och medarbetarundersökningar. G ivetvis visar svagheterna att det finns potential för förbättringar. En organisation kommer alltid att ha sina svagheter, och det handlar i slutändan om att balansera styrkor och svagheter utifrån det man vill uppnå, sett i relation till vilket uppdrag man har. Att därför kunna formulera det framtida uppdraget är nödvändigt för att kunna se vilka de framtida utmaningarna förväntas bli, och vilka krav som kommer att ställas på Västerås stad, och som man ur politisk styrning har att ta hänsyn till. Bilden av det framtida kommunala uppdraget växer fram dels ur stadens egen ambition, som formuleras i visionen – Den gränslösa staden, tillsammans med de trender och drivkrafter vi identifierat utifrån samhällsutveckling och ett antal parametrar (ekonomi, kunskap, politik, individ och struktur). Till detta lägger vi den omvärldsspaning som gjorts i samtal med SKL och andra kommuner (Nacka, Karlstad, Södertälje, …), samt nationella och internationella rapporter. En annan faktor är givetvis den lagstiftning som reglerar det kommunala området, och som tydligt anger gränser och ramar för uppdraget, såväl i nutid som i framtid. Innehållsmässigt ter sig det framtida uppdraget snarlikt dagens. Uppdraget består i grunden även framgent av att t illhandahålla välfärdstjänster, att ha myndighetsansvar, att stötta/informera, att utveckla orten, att vara huvudman för vissa verksamheter. Denna grund är sprungen ur den svenska välfärdspolitiken, som tydligt synliggörs i lagstiftning, och där en offentlig finansiering av välfärden är en utgångspunkt. Det framtida kommunala uppdraget karakteriseras av en alltmer accentuerad två-dimensionell rörelse. I den ena dimensionen uppstår ett tryck på det vi kallar ”spelplanen” som leder till ett minskat rådighetsutrymme, i den andra dimensionen sker en fokusförskjutning mot medborgarnytta och därmed en utvidgning av det kommunala uppdraget. Att klara denna rörelse i två dimensioner kräver fortsatt tydlig ”ordning&reda” det vill säga tydlig ansvarsfördelning, tydlig styrning, samt effektiva och kvalitetssäkrade processer inom såväl välfärdsproduktion, huvudmannaskap, stöd, information, myndighetsutövande, en organsation som med bibehållen neutralitet och likabehandling kan hantera många aktörer, både kommunala och icke-kommunala, och att ha medborgarnytta i fokus!
25
Den nya spelplanen Den nya spelplanen uppstår under ett dubbelt tryck. Trycket ökar ”uppifrån” i form av statlig reglering. Trycket ökar även underifrån i form av individernas/medborgarnas behov och även krav, det som kallas individualisering eller ”personalization”. Detta medför att spelplanen blir mindre och rådigheten minskar. När det gäller den minskade rådigheten är den till viss del verksamhetsberoende, vissa områden påverkas mer än andra av detta.
Detta innebär att kommunen behöver definiera den nya spelplanen utifrån att den lokala rådigheten minskar s amtidigt som medborgarnas behov och krav ökar. Med detta avses att staden har att sätta upp spelregler för hur man vill att v älfärden ska utföras, och även anpassa sin egen verksamhet efter dessa regler. En av utgångspunkterna för den nya spelplanen är även att antalet utförare ökar. Ökningen sker såväl i antal, men även i form, det vill säga vi ser såväl v instdrivande, icke-vinstdrivande, ideella föreningar, sociala företag, med mera som aktörer på den nya spelplanen. Medborgarnytta i centrum Stadens vision visar att stadens erbjudande bygger på en ambition att ta ett större ansvar för ortens och samhällets utveckling. Detta innebär mer än att producera välfärdstjänster. Detta kan beskrivas som att det i det framtida kommunala uppdraget ligger att medverka till tydlig medborgarnytta. Med medborgarnytta avses ett värdeperspektiv som innefattar att skapa värde för såväl den enskilde medborgaren, i dess roll som elev, förälder, brukare, vård-tagare, äldre, anhörig, och så vidare. Samtidigt som ett tydligt fokus ligger på att detta även inkluderar att skapa ett långsiktigt värde för orten, det vill säga för alla nuvarande och framtida medborgare, och för orten i dess helhet. I och med detta förskjuts fokus i uppdraget från att alltför ensidigt fokusera på att tillhandhålla välfärdsservice för enskilda medborgare till att även inkludera ett tydligt ansvar för hela ortens utveckling.
Det är dock inte kommunen själv som kommer att utföra allt detta inom ramen för den kommunala välfärdsproduktionen. Detta handlar om att leva upp till visionen, det vill säga skapa strukturer, strategier och system som möjliggör att alla medborgare, i frivilligorganisationer, i näringslivet, i det offentliga, gränslöst och gemensamt arbetar för ett fortsatt gott välfärdssamhälle. Kommunen har en plats i detta framtida samhälle, i det framtida uppdraget, att fylla som handlar om att vara navet, motorn, eller samordnare när det gäller övergripande frågor som rör samhällets utveckling, ortens utveckling. För att åstadkomma detta krävs det att det i alla delar av det kommunala uppdraget (huvudmannaskap, myndighetsutövande, produktion, stöd, samhällsutveckling) förs in ett tydligt medborgarperspektiv, det krävs även att staden tydligare kan och vill vara navet i det lokala utvecklingsarbetet, där fler parter (frivillig, näringsliv, enskilda medborgare, högskola, landsting, andra offentliga institutioner, intresseorganisationer, …) bidrar till det goda samhället.
Den två-dimensionella rörelsen, trycket på den nya spelplanen och det utvidgade uppdraget med dess fokusförskjutning på medborgarnytta.
En dubbel rörelse I det framtida kommunala uppdraget handlar det således om medborgarnytta i fokus med en hållbar balans mellan individernas förväntningar och krav med ett tydligt ansvarstagande för en positiv samhällsutveckling på lång sikt i en omgivning där den lokala rådigheten ständigt minskar.
26
Detta kan även beskrivas som en rörelse, från det nu rådande egen-regi utförarperspektivet till en framtidsinriktad samverkansorienterad medborgarnytta, i en värld där grundförutsättningarna och kraven är under stark förändring (individualisering och minskad lokal rådighet). Rörelsen handlar om att skapa en annan balans i uppdragen, att se på det kommunala uppdraget med ett ”utifrån” –medborgarperspektiv. Denna rörelse har betydelse för den politiska styrningen och den politiska rollen, oavsett vilken organisationsmodell man väljer. Produktion Produktion Huvudmannaskap
Utveckling Huvudmannaskap Medborgarnytta Stöd
Myndighetsutövning Verksamheten ur ett individperspektiv
Utveckling
Myndighetsutövning
Stöd
Från rådande egen-regi utförarperspektivet till framtidsinriktad samverkansorienterad medborgarnytta.
Förvaltningsorganisatoriska alternativ -Idéer och modeller På uppdrag av Västerås stad har KFi ställt samman en rapport (Förvaltningsorganisatoriska alternativ – Idéer och modeller) där författaren, docent Gustaf Kastberg, beskriver ett antal olika alternativ för organisering av kommunal förvaltning. I rapporten behandlas följande teman: • Olika värden som är förknippade med offentlig förvaltning och viktiga att beakta vid organiserande. • Olika grunder gällande organisering som är viktiga att beakta. • Olika modeller för organisering och för- och nackdelar med dessa. I rapporten beskrivs de tre grundläggande idealiska modeller som tillämpas idag i olika förvaltningar, den så kallade linjemodellen, beställar/utförarmodellen samt valfrihetsmodellen. Rapporten beskriver även fyra grundläggande värden som eftersträvas i organsationen: effektivitet, rättvisa och o väldighet, robusthet och individcentrering. Dessa värden är till viss del motstridiga, vilket innebär att ingen modell kan uppfylla samtliga värden fullt ut. I rapporten behandlas även frågan om arbetsdelning och koordinering. Dessa aspekter är likaså av stor vikt för att få en fungerande verksamhet, de hänger dock inte lika tydligt ihop med val av politisk styrning, utan är mer av arten verksamhetsstyrning av inomorganisatorisk karaktär. I rapporten konstateras att de tre olika modellerna i sin idealform har olika styrkor. ”Det framgår om man jämför de tre modellerna att de skiljer sig på en rad punkter och att framförallt valfrihetsmodellen skiljer sig markant från de övriga. Beställarutförarmodellen intar något av en mellanposition. Beslut fattas på olika ställen i modellerna och både beställarutförarmodellen och den traditionella förvaltningsmodellen bygger på en vertikal hierarki där mycket av beslutsfattande är centrerat till den överordnade politiska församlingen. Valfrihetsmodellen bygger på att en del av beslutsfattandet förflyttas till mötet mellan producent och utförare.”
27
Kastberg pekar på att det i framtiden kommer att finnas två styrningsuppdrag: förvaltningsstyrningsuppdraget och m arknadsstyrningsuppdraget. Dessa uppdrag är motstridiga, och syftar att uppfylla olika värden. ”[…] förvaltningsstyrningsuppdraget blir orienterat mot effektivitet och individcentrering. I viss mån ingår det i marknadsstyrningsuppdraget att fungera som en motvikt och också uppmärksamma rättvisekriterier och krav på robusthet. Det senare kan exemplifieras med skolan som område där de enskilda utförarna, båda egenregin och friskolorna, konkurrerar med varandra och som ett led i det minimerar överkapacitet för att sänka kostnaderna. Kommunen har dock ett uppdrag att alltid kunna erbjuda en skola, vilket också kan formuleras som ett krav på robusthet. När de enskilda skolorna fallerar måste kommunen kunna träda in. Likaså måste kommunen garantera att alla medborgare behandlas lika oavsett vilken huvudman som utför servicen, vilket är ett tydligt rättvisekrav.” Resonemanget i rapporten kring två styrningsuppdrag visar på hur vi behöver tydliggöra spelplanen, definiera den utifrån vad det innebär för den politiska styrningen. Kastberg belyser i rapporten en av delarna i det framtida kommunala uppdraget, det vill säga den förändrade spelplanen. Vi har dock även identifierat ytterligare en rörelse, som handlar om medborgarnytta i centrum, om samhällsutveckling, om ortens utveckling. Detta ger ytterligare en dimension till styrning och den politiska rollen och ansvaret framöver.
Ledstjärnor i förhållande till det framtida kommunala uppdraget I det urspungliga uppdraget från Kommunstyrelsen angavs ett antal ledstjärnor, det vill säga perspektiv som man ser är nödvändiga för en framtida organisations- och styrningsmodell att styra mot eller att eftersträva: • Ökad styrbarhet, genomslag för den politiska viljeinriktningen • Stärka kvalitet i verksamheterna • Kostnadseffektivitet och god resurshushållning • En tydligare roll och ansvarsfördelning • Ökad medborgardialog • Förmåga till anpassning • Innovationskraft Sett i relation till det identifierade framtida uppdraget ser vi att kvalitet, effektivitet, resurshushållning innebär att tydliggöra den nya spelplanen, där aspekten av anpassningsförmåga medför att spelplanen även måste kunna rymma fler aktörer men även möta individuella behov med utgångspunkt från demokratiska principer om likabehandlande och rättvisa. Att definiera spelplanen, men även att ”underkasta” sig spelreglerna, är en del av en tydligare roll- och a nsvarsfördelning. Den politiska rollen i detta kommer att innebära att vara den part som definierar spelreglerna, och därmed tar på sig rollen att ”äga” spelplanen, i den utsträckning den statliga styrningen medger detta. Innovationsaspekten innebär dels att utveckla verksamheterna så att de rymmer större innovationskraft i sig. Det är ett internt verksamhetsutvecklingsarbete, som i stor del handlar om ledarskap och arbetsprocesser i verksamheterna. Sett i relation till det framtida uppdraget innebär innovationskraft snarare förmågan att ta tillvara på alla medborgares resurser och kompetenser för att gemensamt bygga en långsiktigt hållbar ort, den gränslösa staden. På samma sätt ryms aspekten ökad medborgadialog i hög grad i det framtida uppdraget – en förutsättning för att klara detta uppdrag är att kunna ha tydliga, öppna och transparenta processer, system och strategier för medborgardialog och samverkan med till exempel civilsamhället i dess olika former. Den tydliga rollen i denna dimension, i denna del av det framtida kommunala uppdraget, handlar om att ta politisk ledning. Det handlar om att skapa strategier, system och strukturer som möjliggör och skapar förutsättningar för samverkan och innovation utifrån ortens utveckling. Aspekten av ökad styrbarhet och genomslag för den politiska viljan blir utifrån det framtida kommunala uppdraget en fråga om att definiera den politiska rollen och ansvaret, att vidhålla denna. Detta görs
28
genom att i politiken definiera spelplanen och att skapa möjligheter (strategier, system och strukturer) för ortens utveckling.
Ledstjärnor och värden att styra mot Kastberg beskriver, som tidigare påpekats, fyra värden som brukar lyftas fram som styrande i organsationer. Dessa värden finns väl beskrivna och kopplar även till de vägledande ledstjärnorna. Enligt Kastberg handlar det om • • • •
Rättvisa och oväldighet Effektivitet Robusthet Individcentrering
Rättvisa och oväldighet garanterar likabehandlande, neutralitet. Det finns ett fokus på regler och procedurer som ska garantera att beslut fattas i rätt ordning. Politiska beslut om inriktning och tillvägagångssätt vid utförande är centralt och likaså en öppenhet och insyn i processer. Effektivitet innebär att förverkligandet av politiska beslut kan ske med en så liten resursåtgång som möjligt. Fokus för styrning och organisering är på resultatet som uppnås och det bygger på en stark intern styrning av processer som handlar om att identifiera slack och minimera slöseri för att på det viset garantera en effektiv produktion. Robusthet handlar om att organisera förvaltningen på ett sätt att händelser av olika art och som kanske är oväntade och svårspådda kan hanteras, det vill säga anpassningsbarhet. Styrningen mot robusthet präglas av fokus på skapande av kapacitet och skapande av dubbla delvis överlappande system. Individcentrering innebär att organisationen utgår från behov definierade av individen, vilket innebär att skapa en organisation med förmåga att stödja individen i definitionen av behov och möjligöra en service som matchar behovet. Ledstjärnorna kan sägas utgöra delar av ovanstående värden, där ökad styrbarhet och genomslag för den politiska v iljeinriktningen handlar om att balansera värdena kopplade till politiken. Att stärka kvalitet i verksamheterna och samtidigt borga för kostnadseffektivitet och god resurshushållning ryms till stor del inom värdet effektivitet, förmåga till anpassning innebär robusthet, på samma sätt förhåller sig innovationskraft. Bägge dessa ledstjärmor har likaså bäring på det utökade, det vidgade uppdraget kring samhällsutveckling, ökad medborgadialog handlar om individcentrering, men också om samhällsutveckling. Att ha en tydlig roll- och ansvarfördelning är en fråga om rättvisa och oväldighet. Satt i relation till bilden av det framtida uppdraget krävs således en organisation som förutom att styra mot dessa fyra värden även förmår att styra mot värdet av medborgarnytta, inklusive ortsutveckling. Detta kommer att innebära någon form av kompromiss, då ingen modell är heltäckande inom samtliga värden.
Verksamhetslogik och styrning Oavsett verksamhet och dess inneboende logik så innebär således val av modell (linje, beställar/utförar, valfrihet) att man väljer att prioritera och fokusera i större eller mindre utsträckning på respektive värde (rättvisa, effektivitet, robusthet, individcentrering, medborgarnytta). Linjeorganisationen är en modell som är utformad för att säkerställa rättvisa och oväldighet. Det är även en modell som visserligen klarar av att hantera robusthet, på bekostnad av effektivet. När det gäller individcentrering ger modellen lite utrymme för vare sig brukarinflytande eller medborgardialog. Utifrån det framtida uppdraget uppstår dock ett dilemma, modellen förutsätter att man ur ett styrningsperspek-
29
tiv har full rådighet över alla aktörer på spelplanen, vilket inte kommer att vara fallet. Att hantera fler aktörer (utförare) varav vissa inte är i egen-regi och som således inte kan vara i linjen är problematiskt i en linjemodell, särskilt med tanke på rättvisa och neutralitet. En traditionell linjeorganisation har ett introvert fokus på egenproduktion, och har svårt att möta kravet på ett extrovert medborgarnyttofokus. Den ideala beställar/utförarmodellen fokuserar mer på effektivitet. Den klarar av att neutralt hantera flera ut-förare. Modellen är inte lika robust som linjemodellen, däremot är den starkare när det gäller individcentrering. Modellen är lämpad för att definiera spelplanen som kan omvandla statlig verksamhetsstyrning och individcentrering till neutrala beställningar. Med den tydliga rollfördelning som modellen bygger på finns även förutsättningar för att driva och leda ortens utveckling. På ägarnivå med en strategisk inriktning utifrån vision, på beställarnivå genom att omvandla strategierna i beställningarna och i utförandet genom att konkretisera och implementera strategierna i den dagliga verksamheten. Valfrihetsmodellen å sin sida är överlag svag när det gäller rättvisevärdet. Den är å andra sidan fokuserad på effektivitet och individcentrering, där den är klart starkast. Om vi sätter modellen i relation till det framtida uppdraget innebär valfrihetsmodellen att spelplanen definieras i hög utsträckning av individerna/brukarna och ej av politiken. När det gäller samhällsuppdraget blir valfrihetsmodellen något begränsad, då hela uppdraget blir fokuserat på att leverera efterfrågad tjänst. Bilden blir än mer komplicerad då vi även har att ta hänsyn till de olika verksamheternas inneboende logik och då särskilt med avseende på vad och i vilken utsträckning vi har att styra verksamheterna, det vill säga rådigheten. Detta innebär att vi för olika typer av verksamhet eftersträvar olika värden. Detta blir särskilt påtagligt i ljuset av att vi lever i en verklighet i nuet, där vi ser nuvarande verksamheter, där nuvarande uppdraget står i fokus. Givet det vi har att sikta på bör dock val av modell göras utifrån det vi ser är det framtida uppdraget, inte dagens problem, men med hänsyn till de ledstjärnor som formulerades i uppdraget. Styrningslogik – en fråga om rådighet Oavsett vilken modell vi väljer så är en viktig fråga den om vad vi kan styra över, det vill säga vilken rådighet vi har inom r espektive verksamhet. Sett i relation till det framtida kommunala uppdraget är det en fråga om hur stor rådighet vi har över vår spelplan, det vill säga i hur stor utsträckning kan och får vi definiera spelplanen, och dess spelregler. Inom vart och ett av de beskrivna områdena finns det verksamheter över vilka vi har stor rådighet och verksamheter som vi inte råder över.
I styrningslogiken ligger, oavsett modell, även ett uppdrag som handlar om ”modellvård”. I detta ligger modell-ägarens ansvar att över tiden hålla strukturer och system som möjliggör och underlättar för vald modell att fungera enligt de principer som den bygger på. Pedagogiska nämndernas verksamhet Inom de pedagogiska nämndernas verksamhetsområde finns det en verksamhet, skolan, som har en egen styrningslogik. Skillnaden handlar till stor del om rådighet, och framförallt rådighet över spelplanen. Här avses särskilt grundskola samt gymnasieskola, där den statliga styrningen av skolan i realiteten innebär att vi idag har en valfrihetsmodell. Problemet med denna modell är dock att när det gäller befogenheter så förs dessa i mycket stor utsträckning till den enskilda enheten (rektor har via skollagen ett stort mandat), men när det gäller det över-gripande ansvaret så läggs detta på kommunen. Vi har alltså en situation där kundval styr, där befogenheter och ansvar är separerade, och där kommunen inte längre äger frågan utifrån styrning av skolan.
Skolan (grundskola och gymnasieskola) är således den enda av verksamheten där staten definierar spelplanen och där det idag är en de-facto kundvalsmodell där dock kommunen enligt lagstiftningen likväl har det övergripande ansvaret för barns och ungdomars utbildning och skolgång. Att staten definierar spelplanen innebär att det inte är upp till staden att fastställa vilka kriterier, förutom de lagstadgade som skall gälla för skolverksamhet i staden. Uppföljning och kontroll av all ickekommunal skolverksamhet ligger utanför stadens spelplan. Samtidigt har staden ett ansvar för att alla barn får en lagstadgad skolgång. Stadens enda styrmedel över skolan är via ersättningsmodeller, som även dessa styrs i hög grad av staten. Valet av skola ligger på elev, eller förälder, ersättningsnivån regleras av fastlagda modeller som i Västerås fall även tar hänsyn till socio-ekonomiska faktorer.
30
Problemet med den politiska styrningen av skolan är således att vi inte har mandat att formulera spelplanen, men vi har ändå ett ansvar för att alla barn har en skola. Vi kan förhålla oss till detta på flera sätt. Ingen av de beskrivna modellerna tillgodoser de krav som ställs utifrån politisk styrning. Vi behöver en modell för skolan som 1) tar hänsyn till statens styrning och därmed delning av befogenheter och ansvar och 2) tillgodoser behovet av att utifrån framtidens utmaning ta ansvar för samhällsuppdraget det vill säga uppdraget som avser hela ortens utveckling. Om man ser att spelplanen innefattar mer än endast skolan som en isolerad företeelse, och istället att den politiska spelplanen tar avstamp i barns och ungdomars uppväxtvillkor, har staden möjlighet att utifrån denna ansats själva definiera spelplanen. Den kommunala grundskolan och gymnasieskolan blir i det sammanhanget då snarare en strategisk resurs, som staden kan utveckla för att ta ett större långsiktigt samhällsansvar för barns och ungdomars uppväxtvillkor. Att se den kommunala skolan som en strategisk resurs innebär att skolans organisation bör tydliggöras. Detta kan ske antingen genom att den knyts närmare beställaren, skolan läggs i linje under beställarnämnden, eller att skolan får ett eget verksamhetsområde, tydligt avgränsat mot övriga områden inom den kommunala utföraren, och med en egen styrelse, som har till uppgift att utveckla skolan utifrån det framtida kommunala uppdraget, och som en strategisk resurs. Inom området skola finns det andra verksamheter (fritidsgårdar, förebyggande, KomTek, vuxenutbildning, hela arbetsmarknadsområdet, öppna förskolor, med mera) över vilka vi har stor rådighet, och där logiken medger att vi som stad har möjlighet att själva definiera spelplanen i mycket hög utsträckning. Sociala nämndernas verksamhet Inom de tre nämndernas verksamheter äger kommunen stora delar av spelplanen. Lagstiftningen i sig är krävande. Den innebär att kommunen måste erbjuda vissa tjänster, att enskilda kan få rätt till dessa tjänster efter överklagan till förvaltningsdomstolen, att nämnderna kan drabbas av statliga sanktionsavgifter om tjänster inte erbjuds inom rimlig tid samt att vissa kriterier för kvalitet, uppföljning med mera är reglerade. Kommunen kan dock avgöra omfattningen på tjänsterna samt om de ska erbjudas av kommunen eller upphandlas/drivs i annan regi än kommunal. Nämnderna förfogar därmed över både upphandlings- och valfrihetslagstiftningen. Det innebär att nämnderna beslutar om kriterier för val av leverantör av verksamheten, följer upp avtalen samt avgör om avtalen av något skäl ska sägas upp i förtid. På samma sätt har staden full rådighet över den myndighetsutövning som följer av lagstiftningen och verkställandet av denna. Nuvarande organisation är dock inte ”ren” då myndighetsutövningen inte är likartat organiserad för alla tre nämnderna, det vill säga utgör ett beställaruppdrag.
Den rådighet som kan uppfattas som begränsande inom det sociala området beror, förutom på organisationen av m yndighetsutövningen, främst på ökade statliga ambitionsnivåer, mer detaljerad lagstiftning och/eller nationella riktlinjer för kvalitet, vilka medför ett ökat behov av kommunala resurser för att motsvara både statens och med-borgarnas f örväntningar på välfärdsutbudet. Kultur-, Idrott och Fritidsnämnden Inom detta område har staden störst rådighet över spelplanen, jämfört med ovanstående. Staden förfogar över hela spelplanen.
Slutsatser En fortsatt tillämpning av beställar/utförarmodell är det alternativ som fyller de flesta kriterierna, det vill
säga har minstsvagheter. Den balanserar de fyra olika värdena på ett nyanserat sätt och skapar förutsättningar för att även möta morgondagens utmaningar, som innebär än större extrovert fokus, på att skapa samhällsnytta och relevans, och att även sätta medborgarnytta i fokus. I realiteten innebär detta att nuvarande beställar/utförarmodell bör ses över utifrån de svagheter man idag upp-visar. På ett övergripande plan handlar det om en tydligare roll och ansvarfördelning, särskilt inom områden såsom myndighetsansvar och stöd/kommunikation/information. Staden bör även skapa utrymme för utveckling av orten, vilken idag inte fullt ryms inom nuvarande modell såsom den
31
tillämpas och praktiseras. Det innebär också att staden bör inrätta s trukturer och system som möjliggör modellvård, det vill säga att kunna hålla fast och utveckla den politiska rollen inom ramen för organisationsmodellen. Inom en av de genomlysta verksamheterna – skolan – finns det dock verksamheter som har en helt egen logik, vilket gör att en klassisk beställar/utförarmodell troligen inte kan tillgodose de krav som ställs. Här avses förskola, grundskola samt gymnasieskola, där den statliga styrningen av skolan i realiteten innebär att vi idag har en kundvalsmodell. Denna situation innebär att vi behöver en modell för skolan som 1) tar hänsyn till statens styrning och därmed delning av befogenheter och ansvar och 2) tillgodoser behovet av att utifrån framtidens utmaning ta ansvar för samhällsuppdraget det vill säga uppdraget som avser hela ortens utveckling.
32
Förvaltningsorganisatoriska alternativ -Idéer och modeller
Gustaf Kastberg Kommunforskning i Västsverige
Innehåll 0TU
Utgångspunkter för organisering .............................................................................................. 3 U0T
0TU
Värden i förvaltningsorganisering ........................................................................................ 3 U0T
0TU
0TU
0TU
0TU
0TU
0TU
Effektivitet: ....................................................................................................................... 4 U0T
Robusthet: ......................................................................................................................... 4 U0T
Individcentrering: ............................................................................................................. 4 U0T
Konkurrerande värden ...................................................................................................... 5 U0T
U0 T
0TU
Arbetsdelning .................................................................................................................... 5 U0T
Koordinering ..................................................................................................................... 6 U0T
Olika typmodeller ..................................................................................................................... 8 U0T
0TU
0TU
0TU
0TU
0TU
U0T
Arbetsdelning och koordinering ........................................................................................... 5 0TU
0TU
Rättvisa och oväldighet: ................................................................................................... 3
Traditionell förvaltningsmodell ............................................................................................ 8 U0T
Beställarutförarmodell .......................................................................................................... 9 U0T
Valfrihetsmodell ................................................................................................................. 10 U0T
Tre modeller – olika styrkor ............................................................................................... 12 U0T
Två styrningsuppdrag ............................................................................................................. 13 U0T
0TU
0TU
0TU
Uppdrag: förvaltningsstyrning ........................................................................................ 13 U0T
Uppdrag: Marknadsstyrning ........................................................................................... 14 U0T
Exempel på organisering för hantering av uppdragen .................................................... 14 U0T
2
Utgångspunkter för organisering Syftet med föreliggande rapport är att beskriva förvaltningsorganisatoriska alternativ utifrån några olika aspekter. Först sker en diskussion centrerad kring några av de centrala underliggande värden som olika organisatoriska alternativ kan relateras till. Olika sätt att organisera tenderar att bättre svara mot vissa värden medan andra i mindre utsträckning beaktas. Därefter sker en diskussion av grundläggande organisatoriska dimensioner och alternativ för resursfördelning. På det följer en genomgång av tre organisatoriska idealmodeller: traditionell förvaltningsmodell, beställarutförarmodell samt valfrihetsmodell. De skiljer sig åt på en rad punkter som exempelvis hur det privata relateras till de offentliga, utnyttjande av konkurrens och vertikal och horisontell integration. Genomgången av idealmodellerna lägger sedan grunden för en diskussion kring några avvägningar som organisatören av kommunal förvaltning ställs inför.
Värden i förvaltningsorganisering Den kommunala förvaltningen beskrivs inte sällan som en neutral verkställare av politiska beslut. Men i själva verket finns det centrala värden som i olika utsträckning beaktas och som inte helt sällan innehåller en politisk dimension där olika ideologier i olika utsträckning framhåller de olika värdena som centrala. Tre centrala värden kommer att diskuteras som i litteraturen under en längre tid lyfts fram som viktiga och i viss mån motstridiga. Utöver det kommer också ett fjärde värde att lyftas fram som inte har haft samma långa historia men som förefaller bli allt mer framträdande.
Rättvisa och oväldighet: Ett i litteraturen centralt värde och som framförallt har varit dominerande i den moderna välfärdsstatens framväxt är idealet om en förvaltning som garanterar rättvisa och oväldighet. Enligt detta värde bör förvaltningen utvärderas mot dess förmåga att garantera likabehandlande, rättvisa samt oväldighet. Misslyckad förvaltning handlar främst om korruption och att vissa särintressen får företräde framförandra. Den konkreta organiseringen för att bejaka rättvisa och oväldighet handlar om att ha ett fokus på regler och procedurer som skall garantera att beslut fattas i rätt ordning. Politiska beslut om inriktning och tillvägagångssätt vid utförande är centralt och likaså en öppenhet och insyn i processer. Vi känner igen detta i offentlighetsprincipen. Effektivitet både i bemärkelsen brukaranpassning och optimerande av resursomvandling är underordnat värdet av rättvisa och oväldighet. Den byråkratiska organisationen (som fått oförtjänt mycket kritik) är det tydligaste uttrycket för en organisation som skapats för att garantera att förvaltningen garanterar rättvisa och oväldighet.
3
Effektivitet: Ett annat värde som beskrivits som viktigt att beakta i förvaltningsorganiseringen är effektivitet. Resursomvandling sätts då i relation till de mål som finns. Enligt detta värde är det centrala att organisera verksamheten på ett sätt så att förverkligandet av politiska beslut kan ske med en så liten resursåtgång som möjligt. Om en förvaltningsorganisation är lyckad eller ej värderas utifrån hur optimal resursomvandlingen är. Misslyckanden handlar om att servicen som produceras sker på ett för kostsamt sätt. Fokus för styrning och organisering är på resultatet som uppnås och det bygger på en stark intern styrning av processer, vilket inte skall blandas samman med den regelstyrning som beskrevs som central vid styrning mot värden som rättvisa och väldighet. Styrningen av processer handlar istället om att identifiera slack och minimera slöseri för att på det viset garantera en effektiv produktion. Eftersom ambitionen är att skapa en effektiv resursomvandling inriktas styrningen också mot att beskriva resultat och dimensioner i resursomvandlingen. Företaget som verkar på en konkurrensutsatt marknad och som inte överlever om inte processerna är effektiva är idealtypen för organiserandet.
Robusthet: Effektivitet, men också rättvisa och oväldighet, är argument som ofta lyfts fram i debatten kring offentlig sektor. Mindre ofta lyfts värdet av en robusthet i organisationen fram. Robusthet handlar om att organisera förvaltningen på ett sätt att händelser av olika art och som kanske är oväntade och svårspådda kan hanteras. Det centrala värdet att utvärdera förvaltningen mot enligt värdet om robusthet är därmed organisationens kapacitet och förmåga att hantera uppkomna situationer. Misslyckanden handlar istället om att inte klara av uppgiften. Styrningen mot robusthet präglas av en fokus på skapande av kapacitet och skapande av dubbla delvis överlappande system. Det finns därmed en fokus på ”in-put” som kan kontrasteras mot den effektivitetsorienterade styrningens fokus på resultat. I organisationer som designas för att vara robusta finns ett tillåtande förhållningssätt mot slack och överkapacitet. I en ideal robust organisation finns fokus på att arbeta med scenarior och identifiering av risker. Inom hälso- och sjukvården präglas inte minst organiseringen kring akutverksamhet av detta.
Individcentrering: Utöver de ovan beskrivna värdena är det värt att lyfta fram ytterligare ett som vunnit aktualitet under framförallt de två senaste decennierna. Värdet benämns här individcentrering (eng. personalisation). Med värdet individcentrering för ögonen utvärderas förvaltningsorganisationen utifrån förmågan att utgå från behov definierade av individen. 4
Misslyckande handlar istället om oförmåga att tillgodose behov eller att tillhandahålla service som inte matchar individens definierade behov. Styrningen av förvaltningen med målet att skapa individcentrering handlar om att skapa en organisation med förmåga att stödja individen i definitionen av behov och möjligöra en service som matchar behovet. Det finns en tydlig efterfrågeprägel av styrningen och sätt att uppnå detta är genom stödjande funktioner, valfrihet och en kapacitet att skapa alternativa lösningar. I en ideal individcentrerad organisation finns instrument för att stödja individens rätt att välja och centrala komponenter är valfrihet och kanalisering av resurser med utgångspunkt i valen som görs.
Konkurrerande värden När de presenterade värdena sätts i relation till varandra framgår det att de i viss mån är motstridiga. Effektivitetsvärdet med sitt fokus på resursomvandling och minimerande av slack går inte särskilt väl samman med värdet om robusthet där överkapacitet är en metod för att skapa förmåga att hantera situationer och garantera fortsatt drift. På samma sätt går det att se motsatsförhållanden mellan rättviseorienterade värden och värden kopplade till individcentrering. Att garantera likabehandlande genom rigida regler och processer är inte i alla lägen den bästa utgångspunkten för en verksamhet som skall ha individen som utgångspunkt och uppvisa en flexibilitet i lösningar. Vid organisering av offentlig förvaltning är det emellertid viktigt att betona att samtliga av de beskrivna värdena är viktiga i sig men vid organiseringen finns det alltid en risk för att det ena eller andra värdet gynnas på bekostnad av de övriga. En annan sak som är central att uppmärksamma är att det för olika sektorer och verksamheter skiljer sig åt vilka värden som är de mest centrala. För en producerande enhet inom det tekniska området kanske effektivitet är överordnat medan robusthet är överordnat inom en beredskapsverksamhet. För verksamhet som ägnar sig åt myndighetsbeslut är rättviseidealet viktigare medan det är mer aktuellt att tala om individcentrering inom omsorgsservice.
Arbetsdelning och koordinering För att kunna tydliggöra olika organisatoriska alternativs innebörd sker här först en genomgång av några centrala begrepp. Inom litteraturen som beskriver olika organisatoriska konfigurationer brukar de två begreppen arbetsdelning och koordinering lyftas fram. Arbetsdelning handlar om hur arbetsuppgifter grupperas medan koordinering handlar om hur de grupperade arbetsuppgifterna relateras till varandra.
Arbetsdelning På en grundläggande nivå handlar all arbetsdelning om att göra organisationen effektiv genom att en specialisering sker där vissa personer och enheter tar hand om vissa uppgifter medan andra tar hand om andra. Det tillåter en specialisering som gör att kompetensen inom det avgränsade området kan fördjupas och synergier tas tillvara. De huvudsakliga sätten att 5
gruppera arbetsuppgifter som brukar lyftas fram är att de grupperas efter funktion eller process. En funktionsindelning innebär att alla uppgifter av samma slag förs samman till en enhet. Det kan exempelvis handla om att en person har hand om alla tillståndgivningar inom ett visst område. Processorienteringen handlar istället om att allt som hänger samman i det flöde som skapar en vara eller en tjänst grupperas i samma enhet. Även i större kedjor finns all kompetens som behövs på en restaurang på den enskilda restaurangen för att producera varan eller tjänsten. Inom den kommunala organisationen går det att peka på olika organisatoriska alternativ som antingen utgår från en process eller en funktionsorganisation. Vissa kommuner har en starkt funktionsorienterad sektorsindelning med skolan i en organisation, hemtjänsten i en annan, äldreboenden i en tredje och så vidare. På grund av tjänsternas art sammanfaller dock ofta den funktionsindelade och den processorienterade organisationen i kommunal verksamhet eftersom inom exempelvis en skola är det svårt att se några andra länkar i ett flöde än de som sker i klassrummet. Andra organisatoriska alternativ som mer tydligt utgår från en processtanke är kommundelsorganisationer där flera olika enheter inom samma kommun omfattar samma funktioner som behövs för att tillgodose befolkningens behov. Det går emellertid också att beskriva arbetsdelning utifrån ett vertikalt perspektiv. Olika nivåer och funktioner i organisationen kan dela in sig på olika sätt. En av de tydligaste trenderna under senare år har varit en uppgiftsindelning där beslutsfattande tydligt separeras från utförandet. Inom äldreomsorgen har detta skett när biståndsbedömare organiserats i separata enheter som enbart ägnar sig åt att fatta biståndsbeslut. En enhet har då hand om att fatta beslut det vill säga bestämma vad som skall göras, men andra enheter verkställer och fokuserar på hur saker skall göras. Detta är också en av huvudkomponenterna i den så kallade beställarutförarmodellen som beskrivs mer ingående i nästa avsnitt. Sammantaget kan därmed arbetsdelningen beskrivas både ur ett vertikalt och ett horisontellt perspektiv och hur arbetsdelningen sker får konsekvenser för hur aktiviteter skall samordnas och styras.
Koordinering Koordinering handlar om att samordna de enheter som är separerade. Koordineringen kan både handla om att stödja ett ömsesidigt anpassande men också handla om mer styrningsorienterade aktiviteter där ambitionen är att få de olika enheterna att göra det de skall. Generellt gäller att ju större organisation med hög grad av arbetsdelning desto större behov av koordinering. Det finns ett flertal olika typer av koordinering. Den mer basala koordineringen handlar om direkt övervakning där en person, oftast en chef, har till uppgift att se till så att de underordnade gör det de skall. Ett annat alternativ är regelstyrning där styrningen utövas med hjälp av regler och föreskrifter om vad som åligger funktionen. För övervakaren blir uppgiften då att ställa praktik mot regler och signalera om avvikelser sker. Inom offentlig sektor har detta varit en utbredd koordineringsmekanism och vi känner igen den från den byråkratiska idealtypen. Ett annat alternativ är att istället styra mot resultat, det vill säga definiera vad en enhet förväntas 6
åstadkomma och sedan i efterhand avgöra om utfallet svarar mot det som definierats. Detta brukar benämnas resultatstyrning alternativt prestationsstyrning. Detta sätt att styra verksamheter har tidigare inte varit särskilt vanligt inom offentlig sektor men har under de senaste två decennierna vunnit mark och blivit vanligare. En av anledningarna till att detta inte var ett utbrett sätt att styra på var för att det förutsätter en mätbarhet av resultatet, vilket inte alltid föreligger inom offentlig verksamhet. Ytterligare ett alternativ handlar om det som brukar beskrivas som professionell styrning. Det handlar om att styrningen delegeras till de professionella yrkesutövarna som själva avgör om arbetet utförs på ett fullgott sätt eller ej. Lång utbildning, erfarenhet, värdegrund och insocialisering skall då borga för att professionen utför det den skall. Om resultatstyrning innebär ett fokus på en organisations resultat bygger professionell styrning på ett fokus på resurser i bemärkelsen vad som satsas för att klara resursomvandlingen. De ovan diskuterade styrningsalternativen har en inomorganisatorisk karaktär. Allt vanligare under de senaste två decennierna har emellertid varit att utnyttja marknaden som koordineringsmekanism där drivkraften som används är konkurrens. Tanken vid styrning som baserar sig på konkurrens är att producenterna som drivs av ett egenintresse och en önskan att göra vinst av konkurrensen skall drivas till att prestera på ett sätt som gör att de även i framtiden kommer att få stå som utförare. I kommunala sammanhang handlar det emellertid aldrig om reella marknadssituationer av den mer idealtypiska karaktären utan om olika organiserade alternativ som i olika utsträckning drar nytta av konkurrens som incitamentsstruktur. Marknadsstyrning har gemensamt med resultatstyrningen att det förutsätter en definition av det som produceras. Om en övergripande trend för kommunsektorn skall beskrivas utifrån begreppen arbetsdelning och koordinering går det att peka på en riktning mor allt högre grad av vertikal arbetsdelning samtidigt som det också sker en horisontell arbetsdelning. Koordineringen har samtidigt utvecklats mot ett större utnyttjande av resultatstyrning och marknadsstyrning medan de mer traditionella koordineringsmekanismerna regelstyrning och professionell styrning minskat.
7
Olika typmodeller I detta avsnitt beskrivs tre renodlade modeller som vi benämner traditionell förvaltningsmodell, beställarutförarmodell samt kundvalsmodell. De tre modellerna svarar i olika utsträckning mot de värden som ovan beskrevs. Det går också att konstatera att de skiljer sig gällande arbetsdelning och koordinering.
Traditionell förvaltningsmodell I den traditionella förvaltningsmodellen har den politiska församlingen, nämnden eller fullmäktige en mycket central roll. Det är i nämnden som beslut fattas om vad som skall utföras, hur det skall göras och när det skall göras. Den traditionella förvaltningsmodellen ligger därmed nära den byråkratiska idealtypen. Förvaltningen har renodlad exekutiv roll med uppgift att verkställa det som beslutats. Medborgarna får enligt modellen ta del av den service som det fattats beslut om. I den traditionella förvaltningsmodellen finns det en tydlig funktionsindelning i bemärkelsen att olika sektorer lyder under olika nämnder. Det finns dock varianter på denna modell där det skett en horisontell integration av verksamheter inom geografiska områden i kommundelsnämnder. Den tydliga vertikala integrationen fångas i figuren nedan:
Traditionell förvaltningsorganisation Politiker
Förvaltning
Brukare
Den traditionella förvaltningsmodellen kontrolleras genom regelstyrning. Det är dock viktigt att uppmärksamma att inte sällan har olika professioner i sitt yrkesutövande varit relativt autonoma och inte styrts via regler. Ett tydligt exempel på det är lärarkåren. Den ekonomistyrning som utövas sker genom anslagsfinansiering och det ekonomiska ansvaret på olika nivåer i organisationen är formulerat som ett kostnadsansvar. Det senare innebär att 8
enheterna har ett ansvar att hålla sig inom de ekonomiska ramar som ställts upp. Ibland är anslagen specificerade i olika kostnadsslag, exempelvis personal, material och lokaler, och ansvaret omfattar inte omdisposition mellan anslagen. Kostnadsanslaget kan dock vara utformat som att en ”påse” pengar ges till verksamheten om sedan fritt kan disponeras. Den traditionella förvaltningsmodellen är utformad för att säkerställa rättvisa och oväldighet. Det är också beträffande dessa värden modellen har sin styrka. Effektivitet skall i modellen åstadkommas genom att det sker en likriktning av beslutsfattande och utförande, men effektivitetsvärdet är inte överordnat, vilket också gör att den traditionella förvaltningsmodellen relativt väl svarar mot värden förknippade med robusthet. Den traditionella förvaltningsmodellens svaghet är att medborgaren ges lite utrymme att påverka den service som levereras. Medborgarna har i förhållande till förvaltningen en passiv roll så till vida att det inte är främst i kontakten med den serviceproducerande enheten om en påverkan kan ske. Medborgare påverkar istället de politiska församlingarna vid val eller genom partipolitiskt engagemang.
Beställarutförarmodell Beställarutförarmodellen skiljer sig på flera punkter från den traditionella förvaltningsmodellen men det finns flera likheter också. En av de mer påtagliga skillnaderna är modellens betoning på renodlig av roller. Framförallt är det en hög grad av vertikal funktionsindelning som eftersträvas. I politikerrollen ligger framförallt att bestämma om vad som skall göras och mindre om hur och när det skall ske. Detta blir istället en uppgift för den professionella utförarorganisationen. Utöver rollfördelningen förs också konkurrens in som en drivkraft för att skapa en effektiv verksamhet. För att möjliggöra och förstärka renodlingen av roller skall i modellen en beställarenhet beståendes av politiker och ett beställarkansli formeras som sedan lägger beställningar hos utförare. Dessa utförare kan vara antingen den kommunala egenregin eller alternativa utförare. Det är också här konkurrensmomentet introduceras. En likhet med den traditionella förvaltningsmodellen är att den bygger på funktionsindelning, inte minst i serviceledet. Utförarna förutsätts i modellen vara professionella och eftersom producenter kan vara verksamma som utförare i flera kommuner samtidigt öppnas möjligheter för synergier. Som beskrivits är ambitionen att separera beställande enheter från utförande och det gör att även den politiska organisationen måste delas in i olika roller. I beställarutförarmodellen är det viktigt att de politiker som skall fungera som beställare har ett renodlat befolkningsperspektiv och inte tar hänsyn till krav och förutsättningar i produktionen. Problemet i sammanhanget är att i regel är det fortfarande den egna kommunen som är den huvudsakliga utföraren. För att möjliggöra separationen av frågor får vissa politiker axla rollen som ”ägare” och produktionsföreträdare i utförarnämnder och utförarstyrelser. Detta avlastar beställarpolitikerna samtidigt som det sker en professionalisering kring utförarfrågorna. 9
Beställarutförarmodell Politiker Ägarroll
Politiker Beställarroll
Utförare 1 Ex egenregi
Utförare 2 Ex. privat
Brukare
I beställarutförarmodellen sker styrningen i huvudsak genom formulerande av uppdrag och uppföljning av dem. Formella kontrakt mellan beställare och utförare får därför en central roll i styrningen. Styrningen får också ett fokus på resultat eftersom bedömningen om utföraren har presterat i enlighet med kontraktet hamnar i förgrunden. Som beskrivits introduceras också konkurrens som ett element i styrningen och enligt modellen skall detta skapa incitament för utförarena att effektivisera sin verksamhet för att på det viset säkerställa nya kontrakt. Beställarutförarmodellen svarar i högre utsträckning mot värden som är förknippade med effektivitet än vad den traditionella förvaltningsmodellen gör. I modellen förflyttas fokus från hur saker görs till vad som görs. I viss mån går detta ut över värden som rättvisa och oväldighet. Den ökade fokusen på effektivitet riskerar också att gå ut över robusthetskriterier. Vad gäller individcentrering finns likheter med den traditionella förvaltningsmodellen. Möjligheten att påverka för medborgare och brukare är i princip densamma i en beställarutförarmodell som i en traditionell förvaltningsmodell. Möjligen kan det vara än svårare att påverka genom utföraren eftersom denna under innevarande perioder är styrd av vad som bestämts i kontrakt. Skall en påverkan ske är det därför genom politiken. Enligt modellen skall dock politikerna som agerar beställare vara bättre rustade att fånga upp befolkningsbehov eftersom mindre hänsyn tas till produktionen.
Valfrihetsmodell Det som här benämns valfrihetsmodellen skiljer sig på flera punkter från både den traditionella förvaltningsmodellen och från beställarutförarmodellen. Valfrihetsmodellen utgår från att det finns ett flertal producenter och att brukaren skall kunna välja fritt mellan 10
dessa. Detta gör att beslut om hur och när och i viss mån även vad som skall produceras bestäms i relationen mellan utförande enheter och brukaren. Nämnden får i denna organisation en mer reducerad roll som framförallt handlar om att allokera resurser och prioritera mellan olika områden samt att fastslå regler för vad som skall/får utföras. Eftersom modellen bygger på valfrihet mellan producenter finns det en latent konkurrenssituation.
Kundvalsmodellen
Producenter Regler Service Politiker
Finansiering
Peng
Brukare
Rent organisatoriskt bygger valfrihetsmodellen på en långtgående vertikal funktionsindelning och en långtgående horisontell funktionsindelning. Den horisontella funktionsindelningen handlar om att skapa en organisering där det finns ett flertal producenter, med liknande kompetens och erbjudande, som samtidigt erbjuder sina tjänster. Detta är naturligtvis centralt för att möjliggöra en situation där det finns alternativ att välja mellan. Valfrihetsmodellen bygger på en långtgående prestationsfinansiering. För att skapa incitament för producenterna att värna om sina kunder samt vilja locka till sig fler måste ersättningen komma via de val som brukaren gör. Den reglering som sker handlar om definition av vad det är för sorts service som skall utföras, kvalitetskrav och krav på utförarna att de exempelvis har rätt kompetens. Konkurrensen får en än mer central roll i valfrihetsmodellen jämfört med beställarutförarmodellen. Till skillnad från beställarutförarmodellen där konkurrens handlar om att vinna tidsbegränsade kontrakt bygger valfrihetsmodellen på ständig konkurrens. Det gör också att mer ”överlåts” på marknaden som förutsätts skapa drivkrafter för förbättring och att sämre presterande enheter slås ut. Valfrihetsmodellen är tydligt orienterad mot effektivitetsvärden och individcentrering. I valfrihetsmodellen stärks brukarens möjlighet att direkt påverka den producent som levererar servicen. Detta gynnas av dels att det i modellen ligger att politikerna är mindre specifika i 11
definitionen av servicen som skall tillhandahållas, dels att konkurrensen och ersättningsmodellen skapar incitament för producenterna att bejaka brukarnas önskemål. Värden som oväldighet och rättvisa samt robusthet är dock inte lika centrala i organiseringen och riskerar därmed att bejakas i mindre utsträckning.
Tre modeller – olika styrkor Det framgår om man jämför de tre modellerna att de skiljer sig på en rad punkter och att framförallt valfrihetsmodellen skiljer sig markant från de övriga. Beställarutförarmodellen intar något av en mellanposition. Beslut fattas på olika ställen i modellerna och både beställarutförarmodellen och den traditionella förvaltningsmodellen bygger på en vertikal hierarki där mycket av beslutsfattande är centrerat till den överordnade politiska församlingen. Valfrihetsmodellen bygger på att en del av beslutsfattandet förflyttas till mötet mellan producent och utförare. Det har också av resonemangen kring modellerna framgått att de i olika utsträckning svarar mot de fyra värden som inledningsvis diskuterades. Eftersom det också konstaterades i inledningen att samtliga värden är viktiga att beakta sker i nästa avsnitt en diskussion kring hur en organisering och styrning kan utvecklas mot bakgrund av den problematiken.
12
Två styrningsuppdrag I diskussionen av de olika modellerna framgår det att de skiljer sig på olika sätt organisatoriskt och att de också i olika utsträckning ”fångar” olika centrala värden. Här utvecklas ett resonemang kring en central problematik som de olika modellerna hjälper till att identifiera, nämligen att det måste ske en uppdelning av roller på ett sätt så att olika centrala värden kan beaktas. Styrningen kan inriktas mot fler värden samtidigt, men inte av samma uppdragstagare. Två specifika uppdrag kommer att diskuteras nedan: förvaltningsstyrningsuppdraget och marknadsstyrningsuppdraget. Uppdelningen av roller ökar kapaciteten att värna om olika/flera värden, men kan samtidigt förväntas öka den interna komplexiteten i organisationen. Kommunerna ställs redan och kommer i framtiden med stor sannolikhet att i än högre grad ställas inför en situation där egenregin konkurrerar med andra producenter. Sett ur ett produktionsplaneringsperspektiv är det givetvis en utmaning. Men också om perspektivet som befolkningsföreträdare tas på allvar skapas det utmaningar. Dessa båda utmaningar hjälper oss att formulera de två olika, och i viss mån motstridiga styrningsuppdragen. Genom att separera uppdragen och renodla rollfördelningen internt i kommunen underlättas mötandet av motstridigheterna, även om de inte för den skulle försvinner.
Uppdrag: förvaltningsstyrning Förvaltningsstyrningsuppdraget handlar om att styra och utveckla egenregin i en situation där det råder konkurrens med andra serviceleverantörer. Viktigt att beakta i denna styrning är kostnadskontroll och kvalitet i serviceproduktionen. Kommunen måste i varje fall i ett längre tidsperspektiv klara av att producera service till samma kostnad som konkurrenterna. En annan viktig dimension att beakta är flexibilitet. Den kommunala egenregin måste ha en förmåga att möta både ökande och minskande tillströmning av brukare. Inom skolans område är detta exempelvis tydligt när friskolor startar, flyttar och lägger ner, samtidigt som den demografiska utvecklingen påverkar behovet över tid. Styrningen måste konkret utformas för att skapa förutsättningar att möta omvärldskraven. Ekonomistyrningen bör bygga på en långtgående decentralisering av resultatansvar där enheterna inte bara får i uppgift att balansera kostnader och intäkter under innevarande år utan även över tid. En horisontell disintegration i bemärkelsen att kommunala enheter bildar egna ansvarsområden, exempelvis de olika skolorna, skapar förutsättningar för en lyhördhet mot förändringar, men också för ett utvecklande av konkurrens och valfrihet. Även de kommunala enheterna kommer då att konkurrera med varandra. Vikten av intern konkurrens mellan enheter i egenregin torde dock variera beroende på hur många alternativa producenter som finns. Av resonemanget framgår att det finns en stark betoning på effektivitet i uppdraget att arbeta med förvaltningsstyrning. Det skapas också förutsättningar för en individcentrerad service. Däremot saknar styrningen fokus på robusthet och rättvisa. 13
Uppdrag: Marknadsstyrning Det andra styrningsuppdraget finner likheter med den beställarroll med betoning på befolkningsföreträdare som introduceras i beställarutförarmodellen. Detta styrningsuppdrag kompenserar i viss mån för de svagheter gällande vissa värden som beskrevs i samband med förvaltningsstyrningsuppdraget. Marknadsstyrningsuppdraget kan beskrivas som innehållandes två dimensioner. Den ena dimensionen handlar om fastställande av behov, alltså vad som skall åstadkommas. Den andra dimensionen handlar om att utöva en styrning som garanterar att det som skall åstadkommas också realiseras. Fastställandet av vad som skall åstadkommas bottnar i frågan om vad kommunens centrala funktion är som producent av välfärd och nyckelfunktioner. Vissa delar är lagstadgade och åligger kommunen medan andra delar är lokala ambitioner och viljeyttringar. Inte sällan finns det också ett utrymme att ytterligare definiera och lägga ambitioner till även det som är lagstadgat. Ovan beskrevs att förvaltningsstyrningsuppdraget blir orienterat mot effektivitet och individcentrering. I viss mån ingår det i marknadsstyrningsuppdraget att fungera som en motvikt och också uppmärksamma rättvisekriterier och krav på robusthet. Det senare kan exemplifieras med skolan som område där de enskilda utförarna, båda egenregin och friskolorna, konkurrerar med varandra och som ett led i det minimerar överkapacitet för att sänka kostnaderna. Kommunen har dock ett uppdrag att alltid kunna erbjuda en skola, vilket också kan formuleras som ett krav på robusthet. När de enskilda skolorna fallerar måste kommunen kunna träda in. Likaså måste kommunen garantera att alla medborgare behandlas lika oavsett vilken huvudman som utför servicen, vilket är ett tydligt rättvisekrav. Eftersom utgångspunkten för tankegången är att det handlar om producenter som verkar i konkurrens med varandra handlar styrningen om att skapa och definiera en marknad. Den konkreta styrningen handlar om att skapa regler, resursallokering, uppföljning och incitament som garanterar eller i varje fall skapar incitament för producenterna att verka för att det som fastslagits som centralt ur ett behovsperspektiv. Det ligger emellertid också i befolkningsföreträdaruppdraget att stödja medborgarna som brukare i deras val och i de processer där de definiera sina specifika behov. Det handlar inte enbart om ett värnande av den enskilde, utan också om ytterligare ett sätt att förverkliga marknadsstyrningen. Genom att stödja de enskilda brukarna och framförallt de svagaste burkarna skapas ett större tryck på de producerande enheterna.
Exempel på organisering för hantering av uppdragen Här skisseras ett exempel på utformning av en förvaltning som har ambitionen att möta de motstridiga krav som finns. Modellen påminner i stor utsträckning om det som ovan beskrivits som valfrihetsmodellen. Den utgår därmed från att den kommunala serviceproduktionen sker av flera producenter i konkurrens. En viktig dimension är separationen av det som i bilden nedan beskrivs som hur och vad frågor. Dessa motsvarar de bägge uppdragen marknadsstyrning och förvaltningsstyrning. 14
Som en renodlad roll finns det en nämnd (för varje sektor) som har ett befolkningsperspektiv och definierar vad det är som skall åstadkommas, alltså hanterar ”vad” frågor. Nämnden har i uppgift att fånga upp behov och identifiera centrala frågor som måste hanteras i framtiden. Det är emellertid viktigt att betona att modellen också öppnar för en mer aktiv medborgare/brukare som i direktkommunikation med producenten är med och definierar vilka behov som skall tillgodoses. Politiker i befolkningsföreträdarrollen har också en roll i denna process genom att skapa stöd och hjälp åt medborgarna att definiera sina behov och att få den service de behöver. En annan renodlad roll är produktionsföreträdarrollen som företräder egenregin som professionell utförare. Denna nämnd kan bestå av tillsatta politiker eller med en annan sammansättning. Uppdraget handlar inte om politiska ”vad-frågor” utan om ”hur” förvaltningen effektivt skall kunna verka i konkurrens med andra producenter och under det regelverk som politikerna i befolkningsföreträdarnämnden beslutat om. Egenregin med tillhörande nämnd verkar i modellen på samma nivå och med samma uppdrag som andra alternativa producenter. Resonemanget illustreras i figuren nedan:
Förvaltningsalternativ Hur? Regler Politiker Befolkningsföreträdare Finansiering/stöd
Producenter
Service
Peng
Brukare
Vad!
15
Politiker Produktionsföreträdare