1 (1)
Kommunstyrelsen
Utdrag ur Sammanträdesprotokoll Sammanträde med
Kommunstyrelsen
Sammanträdesdatum
Onsdag den 25 april 2012
Plats och tid
Kommunstyrelsens sessionssal A 287, kl 13:30-17:05
Sekreterare
Maria Granberg
KS § 172 Dnr 2012/211-KS-015 Yttrande över granskningsrapporten Hearing om OPS Beslut Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige lägga stadsledningskontorets yttrande över granskningsrapport ”Hearing om OPS” till handlingarna. Ärendebeskrivning Kommunstyrelsens ordförande hade, på begäran av Västerås stads förtroendevalda revisorer, kallat politiker och tjänstemän i Västerås stad till en hearing den 16 januari 2012, för granskning av OPS-projekt med Västerås stad som deltagare i allmänhet, och av projektet Kokpunkten i synnerhet. Hearingen genomfördes under ledning av Linda Andersson, senior manager, Ernst & Young. Syftet med hearingen var att höja kunskapsnivån bland politiker och tjänstemän. Vidare skulle hearingen kunna ligga till grund för fortsatt utveckling och kontroll samt kvalitetssäkring av kommande projekt av OPS-karaktär med Västerås stad som deltagare. Hearingen har resulterat i en granskningsrapport.
Kopia till Västerås stads revisorer
Rätt utdraget intygar Maria Granberg
TJÄNSTESKRIVELSE Stadsledningskontoret Chefsjuristen Lena Grapp Telefon: 021-391103 E-post:
[email protected]
2012-04-16
1 (2)
Dnr: 2012/211-KS-015
Delges
Nämnden för Västerås stads förtroendevalda revisorer Kommunstyrelsen
Yttrande över granskningsrapport ”Hearing om OPS” Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslår kommunfullmäktige besluta, att lägga stadsledningskontorets yttrande över granskningsrapport ”Hearing om OPS” till handlingarna. Ärendet Kommunstyrelsens ordförande hade, på begäran av Västerås stads förtroendevalda revisorer, kallat politiker och tjänstemän i Västerås stad till en hearing den 16 januari 2012, för granskning av OPS-projekt med Västerås stad som deltagare i allmänhet, och av projektet Kokpunkten i synnerhet. Hearingen genomfördes under ledning av Linda Andersson, senior manager, Ernst & Young. Syftet med hearingen var att höja kunskapsnivån bland politiker och tjänstemän. Vidare skulle hearingen kunna ligga till grund för fortsatt utveckling och kontroll samt kvalitetssäkring av kommande projekt av OPS-karaktär med Västerås stad som deltagare. Hearingen har resulterat i en granskningsrapport. Stadsledningskontorets yttrande med anledning av granskningsrapporten Västerås stad har genom åren genomfört flera samverkansprojekt med privata aktörer. T.ex. har Västerås stad samverkat i delägda bolag som ansvarat bl.a. för uppförande av studentbostäder och annan bostadsbyggnation. Vidare har samverkan skett i stiftelseform för uppförande av ett kårhus för studenterna i Västerås. Västerås stad har också samverkat för uppförande av Västerås konserthus samt för utveckling av idrottsområdet Rocklunda i Västerås. Samtliga samverkansprojekt som nämnts ovan har påbörjats före 2005 och stadsledningskontoret menar att Västerås stad har uppmärksammat behovet av att samverka med privata aktörer innan begreppen PPP (Private Public Partnership)/OPS (Offentlig Privat Samverkan) lanserats. Det övervägande skälet för Västerås stad att inleda nämnda samverkansprojekt har varit att staden sett ett behov av uppförande av byggnationer, men
ID: 14a Yttrande över granskningsrapporten Hearing om OPS - Tjänsteskrivelse
2 man har velat finansiera projekten med hjälp av en samverkanspartner. Frågan om riskallokering har inte haft någon betydelse för genomförande av de aktuella projekten, varför det kan ifrågasättas om något av dessa projekt är att betrakta som OPS. Ett pågående samverkansprojekt med privata aktörer är Kokpunkten i Västerås. Stadsledningskontoret anser för sin del inte, att Kokpunkten är att betrakta som ett OPS. Västerås stad betalar ett driftbidrag till ägaren av Kokpunkten under vissa givna förutsättningar. Driftbidraget kommer inte att betalas om inte ägaren lyckas hitta finansiering på annat sätt för att uppföra andra delar av byggnationen. Stadsledningskontoret anser därför inte att staden tar någon uppenbar ekonomisk risk för genomförande av Kokpunkten. Stadsledningskontoret kan konstatera att Västerås stad har dragit egna lärdomar av de olika samverkansprojekten som staden har medverkat i. Dessa erfarenheter har staden med sig inför kommande projekt. Det är t.ex. stor skillnad att samverka i ett projekt som pågår under en mer avgränsad tid, som när en byggnad uppförs i samverkan, jämfört med att samverka i ett projekt som pågår under lång tid, som Rocklunda-projektet. Projekt av det senare slaget kräver t.ex. en permanent organisation för förvaltningen av avtalsrelationen mellan de samverkande parterna. Ytterligare en lärdom som Västerås stad dragit är att det måste finnas en tydlig vinna-vinna situation för alla samverkande parter. Vidare har Västerås stad för egen del konstaterat att lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, måste uppmärksammas på ett helt annat sätt i dagsläget än vad som har gjorts historiskt. Hearingen gav, enligt stadsledningskontoret, en bra bild av vad OPS handlar om, vad staden ska fokusera på i OPS-projekt samt exempel på en bra metod att följa vid kommande OPS-projekt. Stadsledningskontoret kan vidare konstatera att Västerås stad i framtiden bör verka för att samverkansprojekt blir OPS-projekt, framför allt för att inte framtida projekt ska riskera att komma i konflikt med EU: s statsstödsregler. De viktigaste lärdomarna av hearingen är, enligt stadsledningskontoret, att i framtida projekt säkra att samverkan inte genomförs i strid med upphandlingsreglerna samt att tillförsäkra en rimlig riskfördelning mellan de samverkande parterna. Som ovan Lena Grapp
Revisionsrapport 2011 23 februari 2012
Västerås stad Hearing om OPS
Innehållsförteckning
1. Inledning 1.1 Bakgrund
3
1.2 Syfte
5
1.3 Revisionsfrågor
6
1.4 Metod
9
2. Genomgång av Offentlig Privat Samverkan (OPS)
2
10
2.1 Bakgrund
11
2.2 Vad är PPP/OPS?
13
2.3 Erfarenheter av alternativa genomföranden
36
2.4 Frågor och diskussion
39
3. Kokpunkten
41
4. Källförteckning
44
1.1 Bakgrund
Västerås stad har under de senaste tjugo åren genomfört ett antal s k OPS-projekt (Offentlig Privat Samverkan) inom kultur- och fritidsområdet, exempelvis kan nämnas Västerås konserthus, Rocklundaområdet och nu senast Kokpunkten. Syftet med OPS som genomförandeform är att säkerställa att infrastrukturprojekt kan genomföras inom budgeterade kostnads-, kvalitets- och tidsramar. Detta kan uppnås genom att överföra en stor del av de operativa och finansiella riskerna i projektet på de privata entreprenörerna/utförarna och därmed skapa ekonomiska incitament för denne att fullgöra sina åtaganden. För detta betalar beställaren en riskpremie i form av en ökad finansieringskostnad, varför det är mycket centralt att säkerställa att man också får vad man betalar för genom att utforma genomtänkta och välfungerande rutiner för kontroll och uppföljning. Dessutom så är ett syfte med OPS-projekten vanligen att på ett bättre sätt ge de privata entreprenörerna möjligheter att bidra med kreativitet och kompetens som ger utökade förutsättningar att utforma en optimal lösning. I december 2006 ingick Västerås stad och byggbolaget Peab ett avtal avseende utvecklandet av Ångkraftverket i Västerås till ett unikt aktivitets- och upplevelsecenter. Anläggningen skulle bestå av ett äventyrsbad, aqua science, ett digitalt rum och ett energy science center samt kommersiella lokaler.
3
1.1 Bakgrund
Den ursprungliga tidplanen angav att anläggningen skulle kunna invigas lagom till årsskiftet 2010/2011. Under våren 2011 skrev parterna på ett tillägg till avtalet som innebar förändringar i bl a utformningen av badanläggningen samt vilka bolag som ska äga och driva anläggningarna. Den ursprungliga tidplanen har ändrats och nytt invigningsdatum är fastställt till den 31 december 2014.
Två nya bolag har bildats: Kokpunkten Fastighets AB (KFAB) och Peab Bad. Peab har överlåtit fastigheten på vilken Ångkraftverket är belägen till KFAB som i sin tur avser att stycka fastigheten i två delar. KFAB ska äga Energy Science Center med hotell och andra kommersiella lokaler. Peab Bad ska äga upplevelsebadet med café. Tillägget och beslutsprocessen till avtalet har blivit omdiskuterat och för att kvalitetssäkra processen i såväl det enskilda projektet som i stadens samverkansprojekt generellt har revisionen initierat en hearing i form av ett kunskapsseminarium. Revisorerna beslöt vid sammanträde i augusti att genomföra en granskning i form av en hearing med kommunstyrelsen om OPS-projekt. Projektplanen för granskningen fastställdes 27 september 2011.
4
1.2 Syfte
Syftet med hearingen som hölls den 16 januari 2012 var att ge revisorerna och kommunstyrelsen ökad kunskap om pågående OPS-projekt, diskutera relevanta frågeställningar i relation till projektet Kokpunkten samt OPS-projekt generellt. Med hearingen ville revisorerna bidra till att höja kunskapsnivån bland politiker och tjänstemän i Västerås stad. Hearingen skulle också kunna ligga till grund för fortsatt utveckling av kontroll och kvalitetssäkring av kommande projekt av OPS-karaktär i Västerås stad. Hearingen hade således i hög grad ett främjande syfte .
5
1.3 Revisionsfrågor
Nedan återfinns de frågeställningar som skulle behandlas vid hearingen enligt projektplanen. ►
Vad kännetecknar OPS-projekt och vilka moment ingår? ► ► ► ► ► ► ► ► ► ►
►
Vad medger lagstiftningen? ►
6
Generell beskrivning av kriterier som kännetecknar OPS. Innehåll och omfattning för OPS-lösningen inklusive beskrivning av funktioner och tjänster som ska levereras av utförarbolaget Allokering av risker i projektet Finansiell analys och framtagande av projektfinansieringsstruktur Hur har storleken på driftbidraget beräknats och hur har projektets nyttor och fördelar beräknats? Hantering av ägarskap av kapitaltillgång och restvärdesrisk Skatt- och momseffekter Utformning av OPS-projektorganisation Marknadsanalys Validering av OPS-lösning
Hur ska upphandlings- och statstödsfrågor hanteras? Föreligger det risker om konkurrensutsättning ej sker? Under vilka villkor kan man genomföra OPS utan konkurrensutsättning?
1.3 Revisionsfrågor
►
Framgångsfaktorer i OPS-projekt. Fokus på genomförande och uppföljning av samverkansprojekt. Diskussion kring bl a följande: ► ► ►
►
► ► ►
►
7
Utformning av effektiv beställar-/projektorganisation Förstudien som planeringsverktyg (mål, omfattning, riskanalys, finansiell analys, upphandlingsform etc) Utformning av uppföljningsrutiner och nyckeltal Säkerställande av att utföraren har löpande ekonomiska incitament att fullgöra sin åtaganden. Hur ska den löpande utvärderingen av projektets måluppfyllelse och fullgörelse i relation till funktionsbeskrivningarna i samarbetsavtalet gå till? Hur kan man utvärdera genomförandeprocessen i projektet? Vad brukar fungera bra/mindre bra i genomförandeprocessen? Vilka konsekvenser får förändringarna i tillägget till det ursprungliga samarbetsavtalet för projektet?
Exempel på genomförda OPS projekt
1.3 Revisionsfrågor
►
Hur har den förberedande fasen av projekt Kokpunkten genomförts?
►
Vilken dokumentation finns inom följande områden: ► ► ► ►
►
Erfarenheter från projektet Kokpunkten ►
► ►
8
Förberedande arbete och mobilisering Identifiering av behov och förutsättningar Framtagande av mål och vision Genomförande av omvärldsanalys
Uppfyller Kokpunkten kriterierna för OPS? Avstämning mot framgångsfaktorer för samverkansprojekt Beslutsprocessens relevans
1.4 Metod
Förslag till projektplan delgavs kommunstyrelsens presidium stadsdirektören och ekonomidirektören. De lämnade synpunkter på planen vilka beaktades och reviderad plan fastställdes i september. Inför hearingen tog Ernst & Young fram en agenda som byggde på revisionsfrågorna som skickade till ekonomidirektören. I den kallelse som kommunstyrelsens ordförande skickade ut inför hearingen fanns dock inte frågorna om Kokpunkten. Linda Andersson var sakkunnig vid hearingen som genomfördes den 16 januari 2012 kl 15.00 - 17.00. Ernst & Young har efter genomförd hearingen framställt denna rapport som i hög grad bygger på de bilder som visades under hearingen.
9
2. Genomgång av Offentlig Privat Samverkan (OPS)
2.1 Bakgrund Infrastruktur handlar om våra offentligt ägda tillgångar och nyttigheter KATEGORIER INOM INFRASTRUKTUR EKONOMISK
SOCIAL Transport
Energi och VA
Kommunikation
Vägar Broar Tunnlar Flygplatser Järnvägssystem Hamnar och transporter Lastning och Logistik Centers
Bränsleförråd och distribution Eldistribution and produktion Vattenförsörjning och VA-hantering Förnyelsebar energi
Kabelnätverk/ bredband Mobiltelefonanläggningar Satellit, TV, Radio och andra system
Universitet Skolor Sjukhus Fängelser Sportarenor och tillhörande tjänster Kongress- och konferensanläggningar Kommunala bostäder Samhällstjänster
Marknaden för OPS har under de senaste åren vuxit betydligt i Sverige. Den håller just nu på att stabiliseras och antalet aktörer inom området har ökat samtidigt som lagstiftningen kommer ifatt utvecklingen. Offentlig Privat Samverkan är mest aktuellt vid nyinvesteringar i infrastruktur eftersom genomförandeformen är lämplig för projekt där stor andel kapital behövs under kort tid. OPS passar olika typer av anläggningar inom många olika områden. I Sverige har utvecklingen kommit längst främst inom fastighetsområdet inom social infrastruktur. Exempel på sådana projekt är sportarenor, kongresscenters och konserthus. I Sverige tillämpas OPS främst på ”frivilliga” samhällsfunktioner så som kultur och sport medan i andra länder är det ofta obligatoriska anläggningar, exempelvis sjukhus och skolor, där OPS använts. 11
2.1 Bakgrund Vad händer i Sverige?
?
Utvecklingen för samverkansprojekt i Sverige ser olika ut beroende på vilken beställarnivå (statligt, kommunalt-, eller landstingskommunalt) projekten utförs. På kommunal nivå går utvecklingen stadigt framåt medan staten agerar något långsammare. Inga nya projekt har till exempel tillkommit på järnvägssidan trots att det utlovats. Skälet till statens tveksamhet är att finansieringen är dyrare i OPS-projekt eftersom privat finansiering är dyrare än offentlig. Men, med hänsyn till hela projektet och dess livslängd behöver inte OPS vara en dyrare lösning. Risköverföringen i OPS-projekt gör dem ofta mer kostnadseffektiva än traditionella lösningar.
12
2.2 Vad är PPP/OPS? Vad handlar OPS och liknande modeller om? Samverkan i byggande och finansiering av byggnadsfunktioner
Vad är PPP/OPS*?
►
Övergripande problem
►
Hur kan den demokratiska skattefinansierade verksamheten verka så nära med kommersiella aktörer med uttalat vinstintresse?
PPP:s utveckling
►
I Sverige: ”Tredje sektorn” drivande, erfarenheter inom infrastruktur, kultur och fritidsanläggningar.
►
►
Riskallokering
13
►
Hela kedjan initiering, lansering, design, byggande, finansiering, löpande drift av anläggning och/eller verksamhet samt leverans av förvaltningstjänster
Internationellt: Engelskspråkiga delen av värden ligger före, Thatcher startade utvecklingen.
Den som är kompetent att bära riskerna gör det på bästa sätt samtidigt som incitament skapas för att förbättra (sett till kvalitet och kostnader) processerna så att alla tjänar på det: ►
Grundtanken är att privata aktören står för den finansiella risken (utifrån lönsamhetsperspektivet) samt de operativa riskerna avseende drift, underhåll och byggande. Offentliga aktören står för planeringsrisk dvs ramverk och att alla tillstånd ges inom rimliga tidshorisonter
►
Teoretiska grunden ligger i principal/agent och kontraktsteori
* PPP: Public Private Partnership, OPS: Offentlig Privat Samverkan
2.2 Vad är PPP/OPS? Vad handlar OPS och liknande modeller om? I OPS-projekt tas hänsyn till hela kedjan av aktiviteter (initiering, design, byggande, finansiering, drift etc.) och både uppförandet och driften upphandlas samtidigt. En vanlig uppfattning är att det är svårt att handla upp alla tjänster samtidigt och därför läggs ofta kärnverksamheten i projekten åt sidan. Nya Karolinska Solna är ett exempel på ett OPS-projekt som innefattar byggnaden och tjänster kopplade till den (fastighetsunderhåll osv.). Inga tjänster inom kärnverksamheten är dock inkluderade i upplägget. För att bäst utnyttja konkurrensen bör OPS-projekt upphandlas. I den mån det handlar om ”utbyte av tjänst” eller s k ”entreprenadliknande” lösningar måste projekten upphandlas. I vissa fall finns dock möjligheter att gå in som investerare eller finansiär i projekten och ge stöd på annat sätt. Dock måste säkerställas att stödet ej är otillbörligt statsstöd. Se även nästa sida. En intressant frågeställning är hur skattefinansierad verksamhet kan verka så nära privata aktörer. Det utgör något av kärnan i OPS eftersom aktörernas olika förutsättningar kan utnyttjas till projektets fördel. Vid riskfördelningen bör operationella risker (utförande) tilldelas den privata parten tillsammans med finansiella risker. Beställaren kan därigenom utnyttja att de kommersiella aktörerna verkar på en konkurrensutsatt marknad. För att lyckas är det viktigt att behålla beställarkompetensen och formulera rätt kvalitetskrav och uppföljningsstruktur.
14
2.2 Vad är PPP/OPS? Samverkanslösningar handlar om genomförandemodeller där fokus är att hitta en alternativ finansiering och riskfördelning mellan samverkansparter ► Samverkanslösningar (Offentlig Privat Samverkan) handlar vanligtvis om ett strategiskt partnerskap mellan offentliga och privata aktörer. ► Grundtanken är att fokus i genomförandemodellen ligger på att fördela ansvar, risker och finansiering så att den totala riskexponeringen i projektet minskar. ►
Partnerskapet kan sättas samman på olika sätt:
•
•
15
Ej upphandlade lösningar Ett antal aktörer med en gemensam drivkraft att initiera, uppföra eller driva en anläggning, men där ingen av aktörerna har för avsikt att leverera något till någon annan, bestämmer sig för att via avtal eller via ett gemensamt bolag tydliggöra ett partnerskap. Kommunen är investerare eller finansiär (med marknadsmässiga villkor och utan att man bedriver otillbörligt konkurrerande verksamhet utanför den kommunala kompetensen) .
Upphandlade lösningar Inkl OPS (Offentlig Privat Samverkan) En offentlig part, t ex en kommun, ett landsting eller en statlig myndighet, har för avsikt att initiera, designa, bygga, förvalta och/eller driva en anläggning och har samtidigt en önskan att en privat partner helt eller delvis skall ansvara för genomförandet*. Tjänsteleverans mot betalning.
* Det finns olika sätt att hantera ägandet av kapitaltillgången. Det som avgör vilket alternativ som är mest lämpligt är skatt- och redovisningseffekter.
2.2 Vad är PPP/OPS? Samverkanslösningar handlar om genomförandemodeller där fokus är att hitta en alternativ finansiering och riskfördelning mellan samverkansparter Det finns två olika sätt att hantera OPS-projekt, genom att upphandla eller inte upphandla. Ej upphandlade lösningar innebär att initiativet till projektet kommer från den privata aktören som behöver kommunens eller landstingets stöd. Det får inte vara ett entreprenadliknande förfarande där den privata parten levererar en vara eller tjänst till den offentliga. Den offentliga parten ska i dessa fall se sig som investerare och begära avkastning på det kapital som erbjuds. Det är också möjligt för den privata parten att låna ut pengar med marknadsmässig ränta. Sådana lösningar måste notifieras EU via näringsdepartementet enligt rådande lagstiftning. För ej upphandlade lösningar är det viktigt att känna till lagstiftningen för statsstöd.
Vid upphandlade lösningar enl LOU eller LUF handlar beställaren vid ett och samma tillfälle upp en helhetstjänst. Betalningen sker inte förrän projektet är färdigt och tagits i bruk till skillnad från traditionella lösningar där kostnaden betalas efterhand. Genom att betalningen sker i efterhand undviks förseningar under byggtiden.
16
2.2 Vad är PPP/OPS? I den mån samverkanslösningen är en genomförandemodell som skall upphandlas är den en sofistikerad funktionsupphandling där även del av finansiering ingår Delaktighet och nyttjande av kompetens hos privat part (leverantör)
Samverkanslösning/OPS Funktionsentreprenad med helhetsåtagande
Funktionsentreprenad Totalentreprenad Utförandeentreprenad
Risk- och ansvarsöverföring till privat part (leverantör)
17
2.2 Vad är PPP/OPS? I den mån samverkanslösningen är en genomförandemodell som skall upphandlas är den en sofistikerad funktionsupphandling där även del av finansiering ingår Det finns ett antal olika genomförandeformer som skiljer sig åt avseende grad av delaktighet och risköverföring till privat part. ► I en utförandeentreprenad handlas endast själva utförandet upp. Beställaren ställer tydliga instruktionskrav i förfrågningsunderlaget. ► Vid en totalentreprenad ingår, utöver själva byggandet, en del av projekteringen och planeringen i upphandlingen. Beställaren ställer inte fullt så detaljerade krav i förfrågningsunderlaget. ► I funktionsentreprenader handlas hela funktioner upp där den privata parten är delaktig i att ta fram och föreslå lösningar för exempelvis teknik och material. ► En samverkanslösning av typen OPS liknar i mycket en funktionsentreprenad med skillnaden att tjänster som sträcker sig längre fram i tiden samt hela eller delar av finansieringen ingår i upphandlingen.
18
2.2 Vad är PPP/OPS? En principskiss för ett ”vanligt” projekt… Offentlig part Staten Landsting och Regioner Kommuner
Kontrakt (bygg)
Byggentreprenör
19
Kontrakt (Drift)
Driftentreprenör + FM
2.2 Vad är PPP/OPS? …och för ett OPS-projekt. Offentlig part Staten Landsting och Regioner Kommuner
Privat aktör
Finansiär
Byggentreprenörer, FM-leverantörer, driftentreprenörer, Private Equity-bolag
PPP/OPS Projektbolag
Kontrakt (bygg)
Byggentreprenör
20
Steg 1: Ägande
Affärsbanker Investeringsbanker
Kontrakt (Drift)
Driftentreprenör + FM
Steg 2: Genomförande
2.2 Vad är PPP/OPS? En principskiss för ett ”vanligt” projekt och för ett OPS-projekt. Vid ett byggprojekt är ofta många olika underentreprenörer inblandade vilket skapar många kontraktsytor. Det krävs att beställaren säkerställer en relativt stor beställarorganisation för att kunna hantera koordinering, styrning och uppföljning. För att sätta samman organisationen för att hantera alla aktörer, kontaktytor och kontrakt krävs mycket administration av beställaren.
Vid en OPS-lösning är det istället ett upphandlat projektbolag som sköter alla upphandlingar och kontrakt av underentreprenörer i beställarens ställe. Alternativt är projektbolaget själv utförare. Eftersom en OPSlösning är långsiktig har projektbolaget ett helhetsansvar under längre tid och kan då säkerställa att de aktörer och lösningar som väljs är hållbara. Exempelvis kan material och teknik väljas som höjer kvaliteten och minskar driftkostnaderna. Projektbolaget ägs ofta av en byggentreprenör, driftentreprenör och ibland även av riskkapitalister eller andra investerare. Det är ofta en väldigt hög andel lånat kapital i finansieringslösningen (80-90 %) och ofta används s k projektfinansiering. Anledningen är att det lånade kapitalet är billigare än det egna kapitalet och det finns också en önskan om att bankerna ska bära risk genom att vara djupt involverade.
21
2.2 Vad är PPP/OPS? Projektbolaget ansvarar för att leverera funktioner och tjänster i linje med projektets övergripande mål ►
Övergripande krav på anläggningen ► T.ex. arkitektur, miljöhänsyn och hållbarhet
►
Krav som kan hänföras till möjligheten att utföra en huvudfunktion ► T.ex. dimensionering av anläggning, frekvens för utförande av huvudfunktioner etc.
►
Krav som kan hänföras till de tjänster som stöttar möjligheten att utföra en huvudfunktion ► T.ex. lokalvård, säkerhet och fastighetsunderhåll
Övergripande krav
Övergripande mål med projektet
Huvudfunktioner
Stödjande tjänster
Kraven på de funktioner och tjänster som ska levereras bestäms av beställaren och är en del av upphandlingsunderlaget.
22
2.2 Vad är PPP/OPS? Projektbolaget ansvarar för att leverera funktioner och tjänster i linje med projektets övergripande mål Vid upphandlingen av en OPS-lösning har beställaren kontroll över leveransen genom att bestämma funktionskrav i linje med vad projektet ska uppnå. De övergripande målen med projektet kan vara politiska mål eller visioner, exempelvis ”öka kollektivtrafikresandet”. Tre nivåer av krav kan användas för att specificera projektet: övergripande krav, huvudfunktioner och stödjande funktioner. ► Övergripande krav för projektet är oberoende av lösning, det är allmänna krav på exempelvis arkitektur, miljö och hållbarhet. ► Huvudfunktioner är krav kopplade till det specifika projektet och säkerställer att projektet kommer att erbjuda de funktioner som krävs. Det kan vara tekniska krav eller krav på tillgänglighet. ► Stödjande funktioner stöttar möjligheten att utföra huvudfunktionerna, exempelvis lokalvård och fastighetsunderhåll. Det är viktigt att koppla alla krav och funktioner till de övergripande målen för projektet. Därigenom förtydligas syftet med projektet och ökar engagemanget för det.
23
2.2 Vad är PPP/OPS? Samverkan kan ske på flera olika sätt ►
Samverkan kan ske på flera olika sätt, exempelvis genom: ► ►
►
Avtalsmässig samverkan Institutionell samverkan, det vill säga via bolag, stiftelser eller föreningar
Ett antal lagområden reglerar villkoren för samverkan. Det är mycket viktigt att varje potentiell samverkanslösning prövas utifrån dessa lagområden, som bland annat inkluderar: ► ► ► ► ►
LOU och LUF Kommunallagen Immaterialrätten Statsstödsreglerna Etc.
Det finns ingen särskild lagstiftning för OPS. Dock är ett antal olika befintliga lagrum aktuella i OPS-projekt. Exempelvis är immaterialrätten viktig att känna till för att inte riskera att de privata aktörernas lösningar och konkurrensfördelar avslöjas genom krav på offentlig dokumentation. Statsstödsreglerna är också viktiga att känna till eftersom de fastställer att en offentlig aktör måste kunna visa på avkastning för att få investera pengar. Avkastningen kan antingen vara monetär eller genom andra nyttor som räknas om till pengar. Vad gäller upphandlingslagstiftningen så är det antingen LOU eller LUF som gäller. Sedan den 15 juli 2010 finns möjlighet att använda sig av förfarandet Konkurrenspräglad dialog. Det får användas om lösningen som ska upphandlas är tekniskt, finansiellt och legalt komplex. 24
2.2 Vad är PPP/OPS? Det som karaktäriserar en samverkanslösning är fyra olika parametrar
Ett antal faktorer bör finnas på plats för effektiv samverkan. ► Det bör till exempel inte vara för mycket offentlig finansiering eftersom viktiga fördelar riskerar att förloras om inte finansiärerna tillåts ta en större roll. ► Kontrakten ska vara långa men också flexibla. Klausuler bör alltid finnas för att kunna bryta kontraktet trots att de kan vara kostsamma att lägga till. ► Det måste också finnas tillräckligt med risker för att det ska vara lönsamt med en OPS-lösning. Projektets risker och dess allokering finns ofta med som en bilaga till kontraktet. 25
Källa: ”Public Private Partnerships, PPP- theoretical models and an analysis of Swedish contracts” (Andersson, L (KTH 2008))
2.2 Vad är PPP/OPS? Risk- och ansvarsfördelning är annorlunda i ett OPS-projekt i jämförelse med ett traditionellt projekt Offentliga partens risk
Entreprenörens risk
Finansiering Planering Myndighetskrav
Opinion Organisation Byggande
Drift/Underhåll
Traditionellt projekt 26
Källa: ”Public Private Partnerships, PPP- theoretical models and an analysis of Swedish contracts” (Andersson, L (KTH 2008))
Offentliga partens risk
Projektbolagets risk
Finansiering Planering Myndighetskrav
Opinion Organisation Byggande
Drift/Underhåll
PPP-Projekt
2.2 Vad är PPP/OPS? Risk- och ansvarsfördelning är annorlunda i ett OPS-projekt i jämförelse med ett traditionellt projekt Risköverföringen bör noggrant undersökas genom att granska kontrakten och huruvida kostnadsflödena är fasta eller fluktuerar över tiden. Det är beställarens ansvar att säkerställa att denne inte tar på sig för mycket risk. Många vågar eller vill inte släppa på kontrollen och riskerar då att ta på sig för mycket ansvar och därmed risk. I sådana fall finns kan den offentliga aktören riskera att gå in i verksamheter som inte tillåts enligt lagen.
27
2.2 Vad är PPP/OPS? Betalningsflödena är annorlunda i ett PPP/OPS-projekt i jämförelse med ett traditionellt projekt Jämförelse av betalningsflöden vid olika upphandlingsmetoder Traditionellt projekt OPS projeck
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
Betalningsflödena för OPS-projekt är avtalade i kontraktet gällande storlek och frekvens. Om kostnaderna fluktuerar över tid så är det sannolikt inte så att riskerna förts över ordentligt till privat part. Eftersom den privata parten ej får betalt förrän i efterskott när helhetsfunktionen är redo att börja levereras till den överenskomna kvaliteten så finns ett tydligt incitament att bli klar i tid. Ett positivt exempel är Finland där vägprojekt har levererats ett år tidigare till motsvarande projektbolaget. Källa: ”Public Private Partnerships, PPP- theoretical models and an analysis of Swedish
28 contracts” (Andersson, L (KTH 2008))
2.2 Vad är PPP/OPS? I en OPS fokuseras totalkostnaden snarare än de enskilda kostnadsposterna ►
Det finns ett antal olika kostnadsposter över livscykeln i ett OPS-projekt som tillsammans skapar totalkostnaden ► ► ► ►
►
Finansieringskostnad (inklusive riskpremie) Investeringskostnad Förvaltningskostnader (drift och underhåll) Kostnader för servicetjänster
Det är totalkostnaden som skall jämföras. Det går inte att bryta ut en kostnadspost och bara analysera den isolerat!
Kapitaltjänstkostnaderna är högre i ett OPS-projekt än i ett traditionellt upphandlat projekt. De totala livscykelkostnaderna blir dock lägre pga. att tid- och budgethållning samt lägre kostnader för drift och underhåll och reinvesteringar.
29
2.2 Vad är PPP/OPS? I en OPS fokuseras totalkostnaden snarare än de enskilda kostnadsposterna Finansieringen i OPS-projekt består av projektfinansiering som har en hög belåningsgrad, upp till 90 %. Skälet till den höga belåningsgraden är att avkastningskraven på lånat kapitalt är lägre jämfört med det egna kapitalet, ca 5-6 % jämfört med ca 10-15 %. Som säkerhet för dessa lån kräver bankerna vanligtvis att projektbolaget har ett långsiktigt och säkert avtal med den offentliga parten. För att säkerställa att lånet betalas tillbaka är ofta banken delaktiga i uppföljningen av OPS-projektet. Banken bär därigenom risk vilket traditionellt sett är ovanligt och ger ett extra stöd i uppföljningen. Finansiärerna för OPS-projekt finns centralt hos bankerna och avdelningen kallas ofta structured finance eller liknande. En utmaning för bankerna är att öka samarbetet mellan structured finance och sina lokala kontor för at öka de lokala kontorens kunskaper om OPS. För en ej upphandlad lösning behöver beställaren granska vilka aktörer och finansiärer avtalet skrivs med. I sådana fall kan det vara fördelaktigt att be den lokala banken att kontrollera så att deras structure finance avdelning eller motsvarande också är delaktiga.
30
2.2 Vad är PPP/OPS? Utifrån beställarperspektivet skall risker endast allokeras till samverkanspart om det resulterar i totalt sett lägre kostnader ”Projektets” (eller beställarens) livscykelkostnader i olika alternativ**
?
Kostnader för risker
”Risk premie” (ökad kostnad för finansiering)
Rena kostnader exkl risk
Betalning till samverkanspart eller entreprenör
Traditionellt genomförande
Samverkanslösning t ex OPS
Riskerna allokeras på ett sådant sätt att projektets totala livscykelkostnad blir så låg som möjligt över livscykeln och att den totala nyttan maximeras*. OPS ger inte nytta i alla projekt - ett antal kriterier måste uppfyllas! 31
* Notera att resonemanget är illustrativt och förenklat
2.2 Vad är PPP/OPS? Utifrån beställarperspektivet skall risker endast allokeras till samverkanspart om det resulterar i totalt sett lägre kostnader För att undersöka huruvida det är lönsamt att använda OPS som genomförandeform görs en finansiell analys. Analysen jämför projektets nuvärdesberäknade betalningsflöden med traditionellt genomförande jämfört med OPS. Kostnaden för det traditionella genomförandet beräknas genom att nuvärdesberäkna alla projektets framtida kostnader. En ytterligare kostnad adderas motsvarande kostnaden för alla oförutsedda händelser och risker, exempelvis förseningar eller kvalitetsrisker. Beroende på hur riskfyllt projektet är, desto dyrare blir den traditionella lösningen i analysen. Den gula rutan i diagrammet (s.31) illustrerar kostnaden för de risker som förväntas finnas i projektet.
För OPS-lösningen finns endast en nuvärdesberäknad kostnadspost, dvs de betalningsflöden som som betalas till projektbolaget inkl kostnad för finansiering. Projektbolaget ansvarar sedan för att hantera eventuella risker. Kostnaden nuvärdesberäknas för att göra de två lösningarna jämförbara. Internationellt visar erfarenheter att OPS-lösningar totala kostnad blir ca 15-20 % lägre jämfört med traditionella lösningar.
32
2.2 Vad är PPP/OPS? Tanken är att den privata aktörens investering bör ge en ökad nytta jämfört med om ingen privat investering görs ”Projektets” nytta i olika alternativ* Nyttonivå 3
?
Nyttonivå 2
Privat aktörs investering
Nyttonivå 1
Offentlig aktörs investering
Samlad ”samhällsekonomisk” nytta
Traditionellt genomförande
Samverkanslösning t ex OPS
Riskerna allokeras på ett sådant sätt att projektets totala livscykelkostnad blir så låg som möjligt över livscykeln och att den totala nyttan maximeras*. OPS ger inte nytta i alla projekt - ett antal kriterier måste uppfyllas! 33
* Notera att resonemanget är illustrativt och förenklat
2.2 Vad är PPP/OPS? Fördelar med OPS ►
Högre effektivitet och kvalitet i offentliga tjänsterna sparar skattemedel för en ändamålsenlig produkt
►
Låg livscykelkostnad - besparingar om ca 10-20 % (17 % anges ofta officiellt i UK)
►
Effektiv och säker projektleverans både sett till tid och pengar. Privat finansiering ger incitament till högre kvalitet.
►
Låga och kända DoU-kostnader
►
Optimal risk- och ansvarsfördelning
►
Tidigt engagemang av privata aktörer i planeringsprocessen ökar kreativiteten och innovationsförmågan
34
2.2 Vad är PPP/OPS? Ernst & Youngs metod för OPS-projekt Förberedelser
Förstudie
1a. Lösning /omfattning
► ►
35
1b. Riskanalys
1c. Finansiell analys
Leverans
Upphandling
1d. Betalningsmekanism
1e. Kontraktsstruktur
2a. Prekvalificering
Genomförande
2b. Upphandlingunderlag
2c. Slutgiltigt anbud
2d. Förhandlingar
2e. Financial close
Ernst & Young använder en väl etablerad metod för OPS-projekt. Varje steg finns beskrivet i detalj. Metoden är anpassad till svenska projekt
2.3 Erfarenheter av alternativa genomföranden Erfarenheter från Storbritannien ►
36
Mervärde för den offentliga parten: ►
Långtidskontrakt öppnar för alternativa angreppssätt och optimering av livscykelkostnaden
►
Största delen av kostnadsbesparingen kommer av risköverföringen till privat part (i genomsnitt 17 %)
►
MEN tydligt formulerade funktionskrav samt incitamentslösningar ger också totalt lägre kostnader
►
Tidigt engagemang av privata aktörer i planeringsprocessen ökar kreativiteten
►
Mest vanligt i hälso- och sjukvårdssektorn, utbildning och transportinfrastruktur
2.3 Erfarenheter av alternativa genomföranden Erfarenheter från Sverige Nuläge ► ►
37
Transportinfrastruktur ► Arlandabanan På fastighetssidan: ► 49 kommuner och 6 landsting säger sig ha arbetat med PPP i någon form. ► Exempel ► Sundsvall - arena ► Västerås - konsertlokal ► Nacka - ”Dieselverkstaden” ► Umeå - äldreboende ► Vanligast med projekt inom kultur- och fritidssektorn ► Oenighet om vad PPP är
Utmaningar ► Vilka är drivkrafterna? ► Hur skrivs kontrakten? Varianter av
hyreskontrakt? ► Hur upphandlar man? ► Vilken väg ska vi i Sverige gå? Den
”brittiska” eller den ”italienska”?
2.3 Erfarenheter av alternativa genomföranden Erfarenheter från Sverige Just nu sker en utveckling av konkurrenssituationen i Sverige inom byggbranschen. Stora internationella bolag som vill in på den svenska marknaden vill samarbeta med lokala aktörer med marknadskännedom. I nuläget finns det i Sverige ett fåtal stora byggbolag, ännu färre medelstora och många små med endast 1-2 anställda. Brist på antalet större aktörer och typen av aktörer riskerar att förhindra utvecklingen på marknaden. Vid jämförelser med andra länder visas i bland samband mellan produktivitet och samverkanslösningar. I Sverige, där framförallt utförandeentreprenader används, är kostnaderna på anläggningssidan högst av de jämförda länderna. För att Sverige ska utvecklas mot att vara med funktionsorienterad behöver främst beställarna kunna förändra sin beställarroll så att man blir en effektiv beställare av funktionsupphandlingar och dessutom utvecklar sitt sätt att identifiera, värdera och allokera hantera projektrisker.
38
2.4 Frågor och diskussion under hearingen Är Ostkustbanan ett exempel på ett OPS-projekt? ► ►
►
EY kan inte svara på om alla kriterier för OPS är uppfyllda för det tänkta projektet som alltså innebär att bygga dubbelspår mellan Gävle och Härnösand. Man har i vilket fall som helst valt att kalla lösningen för något annat, kanske för att undvika diskussionen om privat finansiering. Dock är själva planeringen av projektet en typ av medfinansieringslösning med såväl offentliga som privata organisationer och även EU-stöd. Andra exempel på OPS projekt är: ►
►
Arlandaexpress är ett exempel på OPS liksom Arlandabanan. Öresundsbron är inte OPS eftersom det är två stater som delar på lösningen och ingen risköverföring till privat part har skett. Det finns många exempel på OPS-liknande lösningar men de måste undersökas närmare för att avgöra om det verkligen är OPS.
Vad är det som gör att en lösning är OPS? – Exempel kommunalt bostadsbolag ► ►
Det som karaktäriserar OPS-projekt är långa avtal, ofta 20-30 år, riskfördelning, att bankerna tar en aktiv roll i projekten samt att finansieringen är delad. Ett kommunalt bostadsbolag kan både vara en offentlig beställare och en privat aktör i OPS-projekt beroende på projektet.
Är maxlängen på OPS-avtal ca 25 år? ►
Nej, det finns OPS-avtal på ca 40-50 år också. 20-30 år är dock vanligast. Det beror på flera olika parametrar (t ex avskrivningstider, hyres- och arrendelagstiftningens maxlängder vad gäller kontrakt, mm)
Finns det ett intresse hos internationella banker för OPS-projekt i Sverige? ►
39
Ja, eftersom OPS-projekten är stora sett till capex och kapitalintensitet finns ett stort intresse hos internationella banker och även hos internationella byggbolag. Många internationella aktörer vill ta sig in på den svenska marknaden men tröskeln kan vara hög då det ofta krävs en svensk partner för att lyckas.
2.4 Frågor och diskussion under hearingen Finns det några goda exempel i Sverige på helsamarbeten? ►
Ja, det finns en hel del mindre projekt runt om i landet med lokala mindre aktörer. Ofta handlar det om mindre summor eftersom det är svårt för små aktörer att ta ledningen i stora projekt.
Vi har annat utomhusklimat jämfört med andra länder, kan det påverka Sveriges produktivitet? ►
Det kan vara en faktor men vid undersökningar av index är det fortfarande svårt att förklara varför Sverige ligger så långt efter i produktivitetsundersökningar.
Övergår verksamheten/driften/ägandet i OPS-projekt till beställaren vid kontraktets slut? ►
Ja, så är det vanligtvis. Olika konstruktioner finns vad gäller kapitaltillgångar. Arlandabanan är ett exempel där staten tar över driften efter avtalets slut och där staten redan äger infrastrukturen.
Entreprenörens risker är väl ofta större än bilden i presentationen visar? (s.32) ►
Ja, vid exempelvis partnering är fler risker överförda än vad bilden visar. Enligt ABT ska entreprenören få betalt för extratjänster men skillnaden mot OPS-projekt är att det avser en helhetslösning och ingen betalning sker utöver kontraktet.
Vad hade hänt om Hallandsåsen varit ett OPS-projekt? ►
40
Kanske hade man valt att inte starta projektet eftersom förstudien kunde ha visat att riskerna var för stora. Man hade kanske också haft mer kunskap om materialvalen. Vid förseningen hade inte staten behövt betala merkostnaderna. Troligen hade dock riskpremien för projektet varit extremt hög.
3. Kokpunkten
3. Kokpunkten
Merparten av revisionsfrågorna rörande Kokpunkten (se s. 8) behandlades inte på hearingen. Avseende revisionsfrågan om Kokpunkten uppfyller kriterierna för OPS verkar Kokpunkten till största delen uppfylla kriterierna angivna på s. 30 i denna rapport. Dock är inte Kokpunkten ett konventionellt OPS-projekt av den huvudsakliga anledningen att staden ej är drivande i processen och att ägandet av mark eller tillgångar inte ligger på stadens sida. Tillgångarna kommer inte heller att övergå till staden efter kontraktets slut. Avstämning mot framverkansfaktorer för samverkansprojekt har gjorts genom granskning av de i källförteckningen angivna dokumenten. Avstämningen besvarar också delvis revisionsfrågorna avseende vilken dokumentation om finns inom områdena förberedande arbete och mobilisering samt framtagande av mål och vision: ► Staden har använt kalkyler i sitt beslutsfattande. En grundkalkyl har gjorts och en ytterligare kalkyl för tilläggsavtalet. Den senare kalkylen visar att upplägget enligt tilläggsavtalet är mer finansiellt förmånligt för staden än det ursprungliga upplägget*. ► Det finns en gemensam målsättning mellan staden och PEAB samt sedermera andra parter kring projektets verksamhet och funktion. Det driftbidrag som staden bidrar med betalas ej om det är så att anläggningen ej används enligt tänkt målsättning. Det finns även en avsiktsförklaring framtagen. ► Det har tagits i beaktande att avtalet behöver ha viss flexibilitet vad gäller framtida utformning och funktion av anläggningen. ► Staden har medvetet gått in med finansiellt stöd på ett sätt som anses vara lämpligt utifrån risktagandet, dvs. staden bidrar med driftbidrag under en lång period. Staden menar att man inte bär risk då endast driftbidrag betalas som inte kommer att utgå om funktionen ändras. Staden kan ändå anses bära viss risk då betalningen sker kvartalsvis i förskott och dessutom finns en varumärkesrisk. Dock är risktagandet begränsat i jämförelse med mer strikta OPSprojekt där kommunen är den som vanligtvis utformar funktionskrav och delvis tar ansvar för myndighetstillstånd mm.
42
* Enligt fastighetsdirektören under hearingen. Ernst & Young har inte tagit del av kalkylerna.
3. Kokpunkten
Övriga revisionsfrågor behandlades inte till följd av att ärendet överklagats till förvaltningsrätten. Övriga frågor kunde ha besvarats men på grund av överklagandet ansåg kommunstyrelsens företrädare att det inte var möjligt eller lämpligt att diskutera dem. Ytterligare frågor restes inom följande områden: ► Öppettider ►
Entréavgifter En kommentar som fördes fram från Vänsterpartiet var att de olika partierna i kommunstyrelsen har olika åsikter angående entréavgiften.
►
Avkastning på kommunens medel Kommunen har inget avkastningskrav på sitt stöd då det är ett driftbidrag. Bolaget har därmed fått ett löpande investeringsbidrag som kan behandlas utan avkastningskrav. Man har gjort en grundkalkyl och en kalkyl efter tilläggsavtalet och har därmed kunna beräkna att upplägget enligt tilläggsavtalet vara mer finansiellt förmånligt för staden än det ursprungliga upplägget*.
Övriga kommentarer En risk som diskuterades var att Kokpunkten kanske inte forsätter att vara ett äventyrsbad i framtiden vilket ju är det staden vill ha. Bidraget dras in om funktionen ändras så värdet i anläggningen ligger i att det är just ett äventyrsbad.
43
* Enligt fastighetsdirektören under hearingen. Ernst & Young har inte tagit del av kalkylerna.
4. Källförteckning
Granskade dokument ► ►
Samarbetsavtal för Kokpunkten Avtal om tillägg till ”Samarbetsavtal för Kokpunkten”
Deltagare på hearingen* ► ► ► ► ► ►
► ► ► ► ► ► ► ► ► ► ►
44
Solveig Sandberg Thomas Energärd Anders Ekstrand Lennart Fast Sara Darabi Vasiliki Tsouplaki Eva Little Anders Teljebäck Staffan Jansson Jonas Cronert Lisa Petterson Jörgen Eklund Anna Hård af Segerstad Ragnhild Källberg Hans Näslund Ulla Persson Salam Zandi
► ► ► ►
► ► ► ► ► ► ► ► ► ► ► ► ►
Åke Johansson Elisabeth Löf Claes Kugelberg Peter Westersund Mikael Vilbaste Magnus Edström Mikael Wulff Joakim Widell Sevim Cicek Johan Liljeqvist Mikael Palmqvist Sven Erik Ring Lena Grapp Maria Lindelöf Ulf Höglund Elisabeth Unell Lars Luttropp
* Ett fåtal ytterligare deltagare anslöt efter att deltagarlistan skickats runt
Linda Andersson, Senior Manager Kristin Skjutar, Consultant Ernst & Young 2012-01-30
