UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PADOVA DIPARTIMENTO DI SCIENZE ECONOMICHE ED AZIENDALI “M.FANNO” CORSO DI LAUREA IN ECONOMIA E MANAGEMENT
PROVA FINALE
LE DETRAZIONI FISCALI PER LA RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA E LA RISTRUTTURAZIONE DEL PATRIMONIO EDILIZIO ITALIANO
RELATORE: CH.MO PROF. DOSI CESARE
LAUREANDO/A: EDOARDO FRANCO MATRICOLA N. 1000457
ANNO ACCADEMICO 2012 – 2013
INDICE Introduzione 1. LE DETRAZIONI FISCALI NEL SETTORE EDILIZIO 1.1. L’utilizzo delle detrazioni nella tassazione dei redditi nel sistema fiscale italiano 1.2. Il quadro normativo precedente al Giugno 2013 1.3. I provvedimenti del Governo Letta 2. LE MOTIVAZIONI A FAVORE DELLA DISCIPLINA 2.1. La riqualificazione del patrimonio edilizio italiano 2.2. Il sostegno al settore dell’edilizia 2.3. Il rinnovamento tecnologico ed energetico 2.4. Il contrasto all’evasione fiscale 3. L’IMPATTO SUL GETTITO FISCALE 3.1. Analisi della sostenibilità finanziaria e fiscale del Programma Governativo 3.2. L’impatto sul Bilancio dello Stato Considerazioni finali Riferimenti bibliografici
Introduzione Nel presente elaborato, viene trattato come tema principale la recentissima proroga delle detrazioni fiscali su base imponibile IRPEF che hanno come centro di imputazione la realizzazione di lavori di ristrutturazione su immobili e di interventi volti al miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici. La prima parte tratterà il tema della detrazione fiscale nella normativa italiana, a partire dalla definizione stessa di “detrazione”, per fornire poi un’analisi dei testi di legge che hanno apportato queste nuove introduzioni al sistema fiscale italiano, con un occhio di riguardo alla proroga concessa dall’attuale Governo Letta. Nel secondo capitolo saranno analizzate le ragioni che hanno spinto il Governo a prorogare queste norme di legge. Il terzo capitolo si pone un obiettivo più ambizioso, ossia l’analisi dell’effetto delle detrazioni sul gettito fiscale, e l’impatto sul bilancio pubblico.
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1. LE DETRAZIONI FISCALI NEL SETTORE EDILIZIO 1.1 L’utilizzo delle detrazioni nella tassazione dei redditi nel sistema fiscale italiano I sistemi di contribuzione alla spesa pubblica sono molteplici, ma la maggior parte dei sistemi fiscali è basata su tasse e imposte. Una tassa è caratterizzata da una ratio commutativa, intesa come il versamento di una somma di denaro “agganciata” ad una determinata prestazione dell’ente pubblico. Imposta, invece, è un prelievo coattivo effettuato dall’ente pubblico, sulla base di leggi, senza obbligo di controprestazione (Beghin, 2012). In Italia, l’imposta, per rispettare i limiti dettati dalla Costituzione, deve adeguarsi al criterio di valutazione della capacità contributiva, ossia essere rapportata nelle dimensioni a indici idonei che pongono in evidenza la capacità di contribuzione, solitamente individuati in reddito, patrimonio, consumi. In Italia, introdotta dal DPR 917/86, l’imposta più importante per gettito e soggetti passivi è senza dubbio l’IRPEF, ossia l’imposta sul reddito delle persone fisiche. È la principale fonte di entrata dello Stato. Soggetti passivi dell’IRPEF sono le persone fisiche, residenti nel territorio dello Stato ma anche non residenti, relativamente alla parte di reddito in esso prodotto, che hanno conseguito un reddito nell’arco del periodo di imposta. Tale reddito, che va a comporre la base imponibile, viene individuato come la somma algebrica tra diverse tipologie-base: reddito di impresa, di capitale, di lavoro dipendente, fondiario, oppure reddito diverso. Una volta ottenuto il reddito totale, si procede con l’applicazione dell’aliquota di riferimento, secondo il criterio di progressività come previsto anche dall’art. 53 Cost., comma 2. La base essenziale di questo comma consiste nel fatto che, in pratica, “chi più ha, più deve pagare”. Il primo mezzo di applicazione dell’IRPEF per il criterio di progressività consiste nell’adozione dell’aliquota di riferimento in base alla consistenza dell’imponibile, in quanto attualmente sono presenti nel sistema cinque differenti aliquote, crescenti al crescere del livello di reddito. La progressività dell’imposta è inoltre realizzata attraverso un articolato sistema di deduzioni e detrazioni. Con deduzione, si intende un ammontare che viene sottratto dalla base imponibile, prima dell’applicazione delle aliquote di imposizione, mentre con detrazione si intende un ammontare che viene sottratto dall’imposta lorda già calcolata, per ottenere quella che infine sarà l’imposta netta da versare (Rosen, 2010). Deduzioni e detrazioni sono presenti in varia misura nell’ordinamento fiscale, ognuna con un 4
compito specifico: la funzione di cui si fanno carico non consiste nel solo perseguimento del livello desiderato di progressività, ma spesso vengono introdotte con altri scopi, quali l’incentivo al consumo di un certo bene, sottraendo dall’imponibile le cifre sostenute per l’acquisto di tale bene, e dunque inducendo il contribuente a privilegiare questa soluzione per ottenere un risparmio fiscale. Scegliere tra deduzione e detrazione non è indifferente: agendo al livello delle deduzioni, si tendono ad avvantaggiare i contribuenti con redditi più elevati, in quanto soggetti ad aliquota marginale più alta; la detrazione invece, agendo sull’imposta lorda in percentuale fissa, consente un risparmio identico tra un reddito alto e uno basso, ma quindi di maggior significatività per chi ha un reddito minore. Un primo gruppo di oneri agevolativi si ricollega in senso lato alla tutela del cosiddetto “minimo vitale”: fanno parte di questa categoria, a volte sotto forma di deduzione e altre volte come detrazione, le spese sanitarie mediche e chirurgiche, le spese di assistenza specifica nei casi di grave e permanente invalidità, le spese di istruzione secondaria. Un secondo gruppo di oneri si presenta con funzione incentivante all’utilizzo di determinati impieghi delle risorse, ritenuti utili per l’individuo e la sua famiglia nell’ambito della tutela costituzionale della famiglia, del minimo vitale o di altri valori ed esigenze. Tra i più importanti possiamo segnalare gli interessi passivi per l’acquisto dell’abitazione principale, i premi per assicurazioni sulla vita o sugli infortuni, le spese veterinarie, le spese sportive per i figli minorenni, le erogazioni liberali alle ONLUS e alle istituzioni religiose e le spese per interventi di recupero del patrimonio edilizio e di riqualificazione energetica. Ogni detrazione o deduzione prevede la presenza di specifici limiti di spesa e di percentuale di applicazione, l’adozione di franchigie, e particolari norme di osservazione e obblighi di adempimento per poterne usufruire, così come stabilito dalle leggi di attuazione
dell’imposta,
ad
esempio
il
mantenimento
della
documentazione
comprovante le spese sostenute. Si segue altresì il principio di cassa, ossia viene preso come indicativo il momento in cui è avvenuto l’esborso economico per stabilire l’anno di imposta nel quale le detrazioni saranno applicate. Le detrazioni inoltre possono essere suddivise in soggettive e oggettive. Soggettive, in quanto collegate alla situazione personale del contribuente, come a titolo esemplificativo quelle dovute per il coniuge separato e per i figli e consorti a carico, verso i quali cioè sussiste l’obbligo di mantenimento. Sono di carattere oggettivo, invece, le detrazioni correlate alla presenza di determinati redditi, quali i redditi da pensione, i redditi da lavoro dipendente, i redditi 5
da impresa minore e da lavoro autonomo nonché i redditi derivanti da attività commerciali non esercitate abitualmente (Falsitta, 2012). Nell’insieme variegato delle detrazioni fiscali, concentreremo l’attenzione su quelle derivanti da ristrutturazione di immobili e miglioramenti finalizzati al risparmio energetico per gli edifici.
1.2 Il quadro normativo precedente al Giugno 2013 Le detrazioni fiscali spettanti per lavori di riqualificazione edilizia e risparmio energetico degli edifici, svolgono attualmente un ruolo molto importante per il contribuente. Tuttavia, la loro introduzione è piuttosto recente. Vennero introdotte dalla Legge 27 Dicembre 1997, n. 449, contenente un insieme di misure finalizzate alla stabilizzazione della finanza pubblica, tra le quali alcune disposizioni con l’intento di incentivo allo sviluppo e al sostegno delle categorie svantaggiate. L’art. 1, comma 1, si apre con una disposizione che subito rimanda all’imposta sul reddito delle persone fisiche: “[…] si detrae dall’imposta lorda, fino alla concorrenza del suo ammontare, un importo pari al 41 per cento delle spese sostenute fino ad un importo massimo delle stesse di lire 150 milioni, […] per la realizzazione degli interventi di cui alle lettere b), c) e d) dell’art. 31 della Legge 5 Agosto 1978, n. 457, effettuati sulle singole unità immobiliari residenziali di qualsiasi categoria catastale […]”. La norma capostipite delle detrazioni sulle ristrutturazioni edilizie, quindi, applica una aliquota del 41% su un importo di spesa massima di 150 milioni di lire. Nel comma 2 si specifica che “[la detrazione] è ripartita in quote costanti nell’anno in cui sono state sostenute le spese e nei quattro periodi d’imposta successivi. È consentito, alternativamente, di ripartire la predetta detrazione in dieci quote annuali, costanti e di pari importo.” È dunque disponibile per il contribuente un profilo di scelta autonoma per quanto riguarda la durata di ripartizione della detrazione, profilo che sparirà con le riforme future. Gli interventi per l’applicazione di tali detrazioni sono espressi con rinvio ad altra legge, ma possono essere brevemente riassunti in: interventi di manutenzione straordinaria, interventi di restauro e risanamento conservativo, interventi di ristrutturazione edilizia rivolti a trasformare degli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, interventi di ristrutturazione urbanistica. Per richiedere la 6
detrazione, gli edifici devono essere censiti all’ufficio del catasto, e ne deve risultare pagata l’imposta comunale sugli immobili (ICI) per l’anno di imposta 1997, se dovuta. In seguito, si è assistito ad un susseguirsi di variazioni legislative, con continui perfezionamenti del sistema. A partire dall’anno 2000, come stabilito dalla Legge Finanziaria 488/1999, la percentuale di detrazione è stata ridotta, portandola al 36 per cento. Con la Legge Finanziaria 388/2000 si è operato sugli interventi agevolabili, con una estensione a tutte le opere atte all’eliminazione delle barriere architettoniche per favorire la mobilità interna ed esterna dei soggetti portatori di handicap. Con la Legge Finanziaria 448/2001 viene eliminato il regime di autonomia che permetteva la scelta tra 5 e 10 rate annuali, permettendo solo la ripartizione in 10 rate annuali dell’importo in detrazione, specificando che un importo eccedente all’IRPEF dovuta non avrebbe dato origine a un rimborso o ad un credito da esigere l’anno successivo, ma sarebbe andato semplicemente perso. Sempre nella Legge Finanziaria 448/2001, viene inserito il beneficio per l’acquirente da impresa o da cooperativa edile di un fabbricato ristrutturato o parte di esso, di portare in detrazione il 36 per cento del 25 per cento della somma spesa per tale acquisto, calcolando tale 25 per cento come misura forfettaria di spesa necessaria alla mera ristrutturazione del bene da parte dell’impresa, di fatto favorendo così l’acquisto di beni ristrutturati, e non solo la ristrutturazione privata di beni già posseduti. La Legge Finanziaria 289/2002 si è limitata a prorogare per un intero anno quanto previsto dalla precedente legge di bilancio, con due modifiche: il passaggio del tetto massimo di spesa detraibile sia per l’acquisto di immobili ristrutturati sia per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio residenziale, da 77.468,53 euro (gli originari 150 milioni di Lire) a 48.000 euro; la possibilità per i contribuenti di età non inferiore a 75 e 80 anni di ripartire le detrazioni rispettivamente in 5 e 3 periodi di imposta. Anche per gli anni 2004 e 2005 con le rispettive leggi Finanziarie ci sono state modifiche di piccolo livello per lo più concentrate su una migliore distribuzione della tassazione, più aderente al profilo agevolativo ed incentivante della stessa, con una proroga nel biennio di aliquote al 36 per cento e tetto massimo di detrazione di 48.000 euro. Con la Finanziaria del 2006, si è assistito ad una primo ritorno dell’aliquota al 41 per cento, con tetto massimo di spesa fissato nei canonici 48.000 euro, salvo inserire nello stesso decreto una clausola che a decorrere dal 1° ottobre dello stesso anno riportava l’aliquota al 36 per cento, in pratica concedendo dieci mesi a maggiore 7
incentivo per effettuare le operazioni assoggettate alla normativa. Fino al 2010, così, si è mantenuto stabile attraverso il sistema delle proroghe il binomio spesa massima detraibile (48.000 euro) e aliquota di detrazione (36 per cento), a sua volta prorogato fino al 31 dicembre 2012 dalla Finanziaria del 2010. Una svolta si è avuta con il decreto legge 201/2011, ossia la Legge Finanziaria per il 2012, la quale stabilisce che dal 1° gennaio del 2012 la detrazione sulla ristrutturazione di immobili e sul risparmio energetico entra a far parte in maniera fissa tra gli oneri detraibili ai fini IRPEF. In seguito, in un contesto di straordinarietà dettato dalla crisi, è stato emanato il decreto 83 del 2012, denominato “Misure urgenti per la crescita del Paese”, contenente anche un notevole incentivo alla ristrutturazione di immobili e all’acquisto di immobili ristrutturati, consistente in un innalzamento temporaneo delle aliquote, ora al 50 per cento per le spese sostenute tra il 26 giugno 2012 (data di entrata in vigore del decreto) e il 30 giugno 2013, con contemporaneo innalzamento del limite di spesa che raddoppia fino ad arrivare a 96.000 euro. La detrazione prevista da questa revisione spetta non solo ai titolari della proprietà degli immobili, ma anche al titolare di un diritto reale di godimento su tale immobile oggetto dell’intervento, per il quale sono state effettivamente sostenute le spese. I lavori soggetti ad agevolazione fiscale, possono essere riassunti in tutti i lavori di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo, e di ristrutturazione edilizia effettuati sulle singole unità immobiliari residenziali di qualsiasi categoria catastale e relative pertinenze, con l’aggiunta dei lavori di manutenzione ordinaria per quanto riguarda le parti comuni degli edifici residenziali. Inoltre sono garantiti dall’agevolazione gli interventi di ripristino o ricostruzione di edifici danneggiati a seguito di eventi calamitosi, i lavori eseguiti a scopo di rimozione delle barriere architettoniche, gli interventi relativi alla realizzazione di autorimesse, gli interventi di bonifica dell’amianto ed opere volte ad evitare infortuni domestici, interventi relativi all’adozione di misure finalizzate a prevenire il compimento di atti illeciti da parte di terzi. Con la Legge Finanziaria del 2007, il Legislatore aveva introdotto un sistema di agevolazioni fiscali con lo scopo di favorire il risparmio energetico, agendo sul consumo energetico proprio degli edifici. Tale decisione è stata presa in accordo con l’Unione Europea che ha emanato negli anni diverse direttive allo scopo di ridurre il fabbisogno energetico, recepito dall’Italia con la legge 192/2005. Tale agevolazione è stata avvalorata da una aliquota del 55 per cento da applicare alle spese sostenute, mentre l’importo massimo stabilito da portare in detrazione è di diverso livello in base ai lavori 8
da sostenere: per la riqualificazione energetica di edifici esistenti l’importo massimo è di 100.000 euro, per la realizzazione dell’involucro degli edifici e l’installazione di pannelli solari 60.000 euro, per la sostituzione degli impianti di climatizzazione invernale 30.000 euro. Tale detrazione non è cumulabile con detrazioni già esistenti tra quelle assoggettate ad aliquota del 36 per cento, ossia dovute ad interventi di riqualificazione edilizia, e può essere realizzata solo su edifici già esistenti.
1.3 I provvedimenti del Governo Letta La necessità di agire sulla componente macroeconomica negativa è stata assunta come una priorità da parte del Governo presieduto da Enrico Letta. Tra le molteplici forme di intervento, è stata prevista una ulteriore proroga degli incentivi fiscali riguardanti gli interventi sul patrimonio immobiliare, con un allungamento di quanto previsto dal Governo Monti con il decreto 83/2012, altrimenti in scadenza a fine giugno 2013. Il decreto n. 63/2013 in vigore dal 5 giugno, trae origine dall’approvazione del provvedimento che recepisce la direttiva europea 2010/31/UE, mirante alla riqualificazione del patrimonio immobiliare comunitario e ad un miglioramento dell’efficienza energetica, al fine di ridurre i consumi energetici all’interno dei confini europei (Fiscal Focus, 2013). Essenzialmente il decreto si articola su due punti principali, cioè le novità riguardanti la normativa di agevolazione per i lavori di ristrutturazione immobiliare da una parte, mentre nell’altra è trattato il tema dell’efficienza energetica, con l’introduzione delle novità più rilevanti sul fronte economico e normativo. Alle agevolazioni previste per i lavori di ristrutturazione su immobili, la normativa non ha apportato modifiche rilevanti, se non nel termine di fruizione della detrazione, che viene prorogato a tutti i lavori svolti entro il 31 dicembre 2013, ossia con un incremento temporale di sei mesi rispetto a quanto previsto dal decreto del 2012. Si assiste dunque alla proroga dell’aliquota di detrazione prevista del 50 per cento e al mantenimento del tetto di spesa fisso a 96.000 euro, in sostituzione del regime ordinario che riprenderà dall’1 gennaio 2014 che prevede l’aliquota del 36 per cento su una spesa massima detraibile di 48.000 euro. Il termine è innalzato di ulteriori sei mesi, fino al 30 giugno 2014, per quanto riguarda i condomini, con particolare riguardo per le cosiddette “ristrutturazioni importanti”, ossia quei lavori che insistono su oltre il 25 per cento della 9
superficie dell’involucro dell’intero edificio, comprensivo di tutte le unità immobiliari che lo costituiscono. Una importante novità prevista dal decreto e introdotta per la prima volta nel sistema delle detrazioni riguarda l’acquisto di mobili finalizzati all’arredo dell’edificio sottoposto a ristrutturazione, norma mai prevista in precedenza ed introdotta con l’esplicito intento di sostenere uno dei settori maggiormente colpiti dalla crisi, ossia quello mobiliare e dell’arredamento. In aggiunta all’acquisto dei mobili, è previsto l’elenco dei lavori agevolabili già inseriti nella disciplina precedente: lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento dell’edificio, di rimozione delle barriere architettoniche, la costruzione di autorimesse, lavori di bonifica dell’amianto ed altri atti a prevenire gli infortuni domestici. Il secondo punto trattato dal decreto, e forse quello che presenta le maggiori novità, riguarda il bonus fiscale previsto per il miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici, come richiesto dalla direttiva europea 2010/31/UE dalla cui attuazione trova origine la parte dedicata del decreto 63/2013. Viene anche in questo caso prorogato di ulteriori sei mesi, con nuova scadenza al 31 dicembre 2013, quanto previsto nel 2012 in tema di detrazioni fiscali, ma con una novità sostanziale, ossia il passaggio dell’aliquota detrattiva dal 55 per cento in scadenza a giugno ’13, al 65 per cento per gli ulteriori sei mesi, salvo poi il ritorno al regime ordinario previsto, e concentrato soprattutto sugli interventi strutturali riguardanti l’involucro edilizio, maggiormente idonei a ridurre stabilmente il fabbisogno di energia. Conseguentemente all’innalzamento dell’aliquota, però, non è stato fatto nessun intervento sul massimo importo detraibile che viene mantenuto pari a quanto previsto in precedenza, con la conseguenza quindi di rendere in definitiva inferiore la spesa massima agevolabile da parte del contribuente. Per fare un esempio, la detrazione massima per l’installazione di pannelli solari per la produzione di acqua calda ha mantenuto un importo massimo detraibile di 60.000 euro ma con innalzamento dell’aliquota da 55 per cento a 65 per cento. Questo si traduce nel fatto di un passaggio della spesa massima agevolabile da 109.090,91 euro (cioè 60.000/55%) a 92.307,69 euro (cioè 60.000/65%), abbassando così il tetto massimo di spesa coperto dalla detrazione, in questo modo rendendo meno convenienti i lavori connotati da una notevole spesa, rendendo tuttavia esplicito il fatto che comunque nella maggior parte dei casi le spese previste per questo tipo di interventi, se effettuate su singole unità immobiliari di medie dimensioni, si posizionano al di sotto della cifra massima prevista per la detrazione.
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L’elenco dei lavori previsti per ottenere la detrazione del 65 per cento comprende: interventi generali di riqualificazione energetica su edifici esistenti, con limite massimo di detrazione di 100.000 euro; interventi su strutture opache e infissi per riduzione della trasmittanza termica, ed installazione di pannelli solari per la produzione di acqua calda, entrambi con limite di detrazione di 60.000 euro; sostituzione di impianti di climatizzazione invernale, con limite massimo di detrazione di 30.000 euro. Comune a tutti gli interventi, siano essi riguardanti la prestazione energetica o la ristrutturazione edilizia dell’immobile, il profilo del soggetto che può richiedere l’agevolazione fiscale: possessore dell’immobile, sia esso proprietario o nudo proprietario, titolare di un qualsiasi diritto reale di godimento sull’immobile, socio di cooperativa a proprietà divisa; detentore dell’immobile, sia esso inquilino, condòmino (per quanto riguarda le parti comuni), socio di cooperativa a proprietà indivisa, familiare convivente del soggetto possessore o detentore, acquirente in caso di cessione o donazione dell’immobile, erede nell’ipotesi di decesso dell’avente diritto. In entrambi i casi, possessore o detentore, possono fruire della detrazione soggetti non titolari di reddito d’impresa, siano essi persone fisiche, enti pubblici o privati, società semplici e associazioni tra professionisti, ed anche soggetti titolari di reddito di impresa, quali ditte individuali, società in nome collettivo e in accomandita semplice, società a responsabilità limitata e società per azioni. Viene mantenuto inalterato anche il sistema della suddivisione in rate della detrazione, un totale di 10 quote annuali, prevedendo però l’eliminazione del regime di favore previsto per gli ultrasettantenni: viene meno cioè la possibilità per questi soggetti di richiedere la suddivisione in 3 o 5 quote a seconda dell’età anagrafica. Per usufruire della detrazione in sede di dichiarazione dei redditi, è necessario fornire la documentazione comprovante il sostenimento delle spese, sia nel caso di riqualificazione energetica che di ristrutturazione immobiliare consistente nel bonifico testimoniante il pagamento dell’opera commissionata, definito “parlante” in quanto su tale bonifico devono essere riportati gli estremi identificanti la normativa di applicazione ed i codici fiscali di prestante e ricevente l’opera. Ulteriore adempimento per quanto riguarda l’ottenimento del bonus previsto per la riqualificazione energetica, consiste nel rilascio da parte di un professionista abilitato di un’asseverazione circa la rispondenza dell’intervento eseguito ai requisiti richiesti dalla normativa, ed un attestato di prestazione energetica nel quale sono riportati i fabbisogni di energia primaria di calcolo, o dell’unità immobiliare ed i corrispondenti valori massimi ammissibili fissati 11
dalla normativa per il caso specifico, attestato che deve essere in seguito trasmesso in via telematica all’ENEA (Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile) e che diventa obbligatorio da esporre in una trattativa di locazione di immobili, pena una sanzione pecuniaria di considerevole importo, sempre prevista dal D.L. 63/2013. L’importanza dell’attestazione per i lavori di efficientamento e riqualificazione energetica è testimoniata dal fatto che spesso si può assistere a confusione tra lavori da ricondurre ad opere di miglioramento dell’efficienza energetica e lavori che si ricollegano ad un più ampio insieme di interventi di manutenzione e ristrutturazione, però contraddistinti da aliquota e massimali di detrazione diversi. Lo scopo dell’attestazione è proprio quello di imputare ogni spesa alla giusta causa, in modo da non assistere ad un mescolarsi delle spese e quindi ad una possibile fattispecie di evasione fiscale riconducendo all’insieme degli importi che non hanno alcun diritto di essere assoggettate ad un’aliquota più alta.
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2. LE MOTIVAZIONI A FAVORE DELLA DISCIPLINA
2.1 La riqualificazione del patrimonio edilizio italiano La normativa di agevolazione prevista per le ristrutturazioni edilizie ed ogni altra opera di manutenzione e riqualificazione legata agli immobili, si pone in un più ampio piano di incentivo all’ammodernamento del patrimonio immobiliare, in un’ottica che abbraccia diversi punti di vista: età media dell’edificio, consumo energetico proprio, valorizzazione in senso stretto dell’immobile. Secondo il rapporto “Analisi sull’impatto socio-economico delle detrazioni fiscali del 55 per cento per la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio esistente” redatto da ENEA e dal Centro Ricerche sul Patrimonio Immobiliare CRESME nel 2010, lo stock edilizio italiano si presenta come il più vecchio d’Europa, formato da un consistente numero di edifici costruito prima della Seconda Guerra Mondiale, pari a ben il 30,3 per cento, che a sua volta comprende una quota di unità abitative pari al 22,3 per cento del totale. Tra il secondo dopoguerra e la fine degli anni ’90 si concentra la maggior parte della produzione immobiliare italiana, 66 per cento degli edifici e 70 per cento delle abitazioni, con un incremento di alloggi per edificio relativamente basso nella media di 2,7. Solo nell’ultimo ciclo immobiliare, iniziato nel 2001, si evidenzia un notevole incremento di concentrazione per gli edifici di dimensioni più elevate, raggiungendo le 5,2 abitazioni medie per immobile, che rappresentano ben il 7,9 per cento delle abitazioni totali in un 3,9 per cento di edifici di recente costruzione. Oltre un terzo degli edifici civili presenta
dunque con
si
un’età
media superiore ai 70 anni, mentre i restanti si trovano distribuiti omogeneamente lungo un arco di tempo di circa
cinquant’anni,
costruiti in condizioni e periodi diversi e dunque necessitanti di particolari cure dovute alle varie caratteristiche intrinseche dell’edificio e del periodo di costruzione. Le condizioni di manutenzione del patrimonio edilizio, indicano che oltre il 22 per cento degli edifici risulta in uno stato di conservazione mediocre o pessimo, nel 13
complesso cioè un insieme di oltre 2,6 milioni di strutture con evidente necessità di riqualificazione (ENEA-CRESME, 2010). La correlazione tra età anagrafica dell’edificio e necessità di manutenzione è altresì molto evidente, poiché oltre il 30 per cento degli edifici in condizioni insufficienti è di realizzazione precedente al 1919, e fino alla fine degli anni ’70 si osservano alte percentuali di immobili con necessità di interventi di ripristino. Si può valutare l’aspetto legato al livello manutentivo del patrimonio edilizio anche attraverso la quota di abitazioni che nell’ultimo decennio è stata oggetto di lavori di manutenzione straordinaria: il picco più elevato di abitazioni con interventi di riqualificazione si osserva tra quelle costruite negli anni ’60, con il 48,1 per cento, con elevati livelli di concentrazione sia nella classe precedente, dove le abitazioni costruite tra il ’45 e il ’61 hanno subito per il 46,6 per cento interventi di riqualificazione, sia nella classe successiva, 45,9
per
degli
cento edifici
costruiti anni
’70.
periodo
negli Nel ante
guerra c’è stata una forte stabilità tra le abitazioni oggetto di lavori, ben il 42 per cento, mentre tra gli alloggi più recenti si riscontrano livelli fortemente decrescenti. Per quanto riguarda la gestione del consumo energetico, esso negli edifici si concentra per la maggior parte nell’utilizzo di impianti di climatizzazione e riscaldamento, alimentati da gas naturale ed energia elettrica, che rappresentano l’80 per cento del totale delle fonti di energia utilizzate. Tale punto sarà trattato più dettagliatamente nel cap. 2.3, ma basti pensare che un efficiente isolamento termico dell’immobile, con l’utilizzo delle nuove conoscenze in materia e dei materiali di più recente introduzione, permette un drastico taglio dei consumi connessi a riscaldamento e climatizzazione, con un risparmio in bolletta per l’utente finale, un aiuto alla natura dovuto al minore utilizzo di risorse che producono effetti inquinanti, ed un miglioramento per la bilancia commerciale nazionale, riducendo l’energia importata.
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Nel momento in cui si parla di valorizzazione dell’immobile, è utile ricordare quale importanza ricopra il possesso dell’abitazione nel bilancio familiare. In Italia, è presente una fortissima frammentazione proprietaria. Circa l’80 per cento delle famiglie possiede l’immobile nel quale vive, trattandosi quindi del principale “attore” nel mercato delle ristrutturazioni: nella prima metà degli anni ’90, sulla scia dell’ “onda del recupero”, proprio le famiglie proprietarie hanno dato origine a questa fase epocale di investimenti per il recupero e la riqualificazione dell’edilizia residenziale. Sono molteplici i fattori che spingono il desiderio di dare qualità e valore all’alloggio: la maggiore disponibilità di risorse-risparmio, il mutamento del concetto d’uso di abitazione, ora oggetto di identificazione del proprio ruolo sociale, e non meno importante la ritrovata attenzione verso la qualità ambientale ed ecologica, una spinta che si esprime anche per mezzo del citato aiuto pubblico mediante incentivo al piccolo proprietario. Per capire la dimensione reale del fenomeno casa-ricchezza, basti solo pensare che la ricchezza netta detenuta in attività reali dalle famiglie italiane, al netto dei debiti, ammonta a 5600 miliardi di euro, dei quali l’82 per cento è rappresentato dalle abitazioni. Il PIL italiano, per fare un paragone, nel 2007 si è attestato a circa 1540 miliardi di euro. Il bene-casa, inoltre, presenta alcune caratteristiche assenti tra gli altri strumenti finanziari, in quanto si tratta di una ricchezza diffusa, ed ha conosciuto una crescita del capital gain nell’ultimo periodo (fra l’89 e il 2004) di molto maggiore a qualsiasi altro investimento finanziario o patrimoniale, pari a ben il 64 per cento di rivalutazione (ENEA-CRESME, 2010). La casa, quindi, si presenta come una ricchezza che garantisce una grande tutela economica connessa al patrimonio posseduto. Va da sé quindi che vi sia una naturale predisposizione del proprietario ad aumentare il valore della propria abitazione, e quindi della propria ricchezza, attraverso la riqualificazione.
2.2 Il sostegno al settore dell’edilizia A partire dal 2008, anno nel quale si sono manifestati gli effetti della crisi economica che ha coinvolto gran parte delle economie del globo, uno dei primi settori a subirne le conseguenze anche per effetto della chiusura di credito da parte delle banche, è stato il settore edilizio. Il comparto delle costruzioni è stato soggetto ad una fase espansiva più breve e più intensa tra il 1998 e il 2007 rispetto all’occupazione del Paese, con un 32,7 per cento di 15
crescita e calo del lavoro irregolare in termini sia di valore assoluto che percentuali. A partire dal 2008 si è registrata però una inversione di tendenza dove una modesta crescita degli occupati regolari è stata annullata nell’anno 2009 dal forte incremento dei lavoratori irregolari, con un tasso di irregolarità dell’8 per cento circa. Tutto ciò è simbolo della crisi che si sta vivendo all’interno del settore, dove le imprese si rivolgono, causa la totale mancanza o scarsa presenza di commissioni, a lavoratori temporanei con l’incentivo al lavoro nero. Il “Rapporto Congiunto ENEA-CRESME” del 2010, aveva preannunciato una riduzione per tutti i settori del comparto edilizio, in misura più rilevante per le nuove costruzioni, meno per il recupero, prefigurandosi uno scenario di mercato alternativo rispetto a quello dovuto alla fase espansiva durata dodici anni a cavallo tra gli anni ’90 e il primo decennio del 2000. In questo settimo ciclo edilizio il principale motore di mercato in previsione sarà la riqualificazione del patrimonio esistente. Ipotesi già sostenuta dai dati relativi al 2009, anno in cui gli investimenti per opere di ristrutturazione hanno superato quota 41,9 miliardi di euro, a fronte di 31,1 miliardi impegnati nella nuova edilizia residenziale, dove per oltre il 60 per cento dei 41 miliardi investiti si è trattato di interventi di manutenzione straordinaria, altro dato in crescita in rapporto agli anni precedenti, il tutto accompagnato ogni anno inesorabilmente da un calo di nuove abitazioni prodotte sul territorio nazionale. La presenza del maggior importo di detrazione prevista a partire dal 2012 dal Governo Monti, congiuntamente agli altri incentivi fiscali riguardanti il Piano Casa relativamente non solo al settore edilizio ma anche energetico, si inserisce in un più ampio contesto di manovre espansive per arginare l’emorragia di imprese e capitali che coinvolge tutto il settore ed il relativo indotto. Queste azioni si basano su tre punti cardine, non privi a loro volta di difficoltà di attuazione: la crescita della spesa per le grandi opere pubbliche, l’avvio del Piano Casa previsto per il 2010 e gli interventi sul patrimonio esistente, tutti con la proposta di agire a più livelli all’interno del settore favorendo grandi e piccole aziende, attività immobiliare e relativo indotto. In questo contesto, si ravvisa la necessità di riconfigurare il mercato, in quanto nel mentre di una crisi, cambia la domanda e l’obiettivo dell’offerta è adeguarsi a ciò che viene richiesto, raccogliendo così l’opportunità di rilancio del mercato basato su interventi di riqualificazione guidati da incentivi di elevato importo messi in campo dal Governo per contrastare la morìa di imprese e il blocco del sistema edilizio italiano.
16
2.3 Il rinnovamento tecnologico ed energetico I consumi di energia dovuti a soli usi civili hanno superato i 45 milioni di TEP (unità equivalenti di petrolio) nel 2008, in crescita costante, con una ripartizione tra settore residenziale e terziario che ha visto un forte incremento di quest’ultimo fino al 38,4 per cento registrato nel 2007. Il “Rapporto Energia e Ambiente 2009-2010” di ENEA riporta che la quantità di energia per usi civili si attesta all’incirca al 30 per cento dell’energia utilizzata in Italia, consumi legati in maniera particolare alle temperature invernali e in minore quantità a quelle estive, e condizionati in maniera significativa edilizio,
dallo altamente
stato
dell’involucro
influente
sulle
prestazioni energetiche degli edifici. Le fonti di energia maggiormente utilizzate (Fig. 2.3-2.4) sono: gas naturale, che assorbe mediamente il 54,8 per cento dei consumi complessivi; energia elettrica, 28,8 per cento dei consumi; derivati del petrolio, circa il 13 per cento dei consumi; fonti rinnovabili, che coprono una quota del 3,4 per cento dei consumi e comprendono biomasse, legna da ardere,
utilizzo
dei
pannelli
solari
fotovoltaici e termici. La normativa europea, con in particolare l’emanazione della direttiva 2010/31/UE che impone misure di attuazione per l’ottenimento
di
risultati
legati
alla
conservazione del risparmio energetico ed alla riduzione delle fonti utilizzate, ha avuto notevole importanza nell’innalzamento del bonus proprio per quanto riguarda la detrazione del 65 per cento sugli interventi di miglioramento della prestazione energetica introdotta dal D.L. 63/2013, che appunto recepisce la Direttiva. Questo perché a livello europeo è in atto una campagna di sensibilizzazione al consumo delle risorse energetiche ed al loro conseguente ridimensionamento, per mezzo dell’attuazione di politiche perseguenti principalmente gli obiettivi di riduzione della dipendenza energetica 17
attraverso una diversificazione delle fonti, di contenimento del fabbisogno energetico, di sviluppo del mercato interno, delle reti di trasporto, di nuove tecnologie. Principalmente, quando si parla di diversificazione delle fonti, si intende una strategia in larga parte centrata sull’uso delle fonti rinnovabili, come anche definito nella “Renewable Energy Roadmap” presentata a gennaio 2007 dove viene inclusa una tabella di marcia a lungo termine con l’obiettivo di raggiungere entro il 2020 la quota specifica del 20 per cento di energia rinnovabile utilizzata, e dove la direttiva 2009/28/EC sulla promozione e l’uso di energia derivante da fonti rinnovabili ed inserita all’interno del cosiddetto “Pacchetto Energia-Clima”, spinge sulla riduzione delle barriere amministrative e normative di ostacolo allo sviluppo delle energie rinnovabili, con l’imposizione di requisiti minimi di utilizzazione nei nuovi edifici e nei progetti di grande ristrutturazione. Insieme all’utilizzo delle fonti rinnovabili, l’Unione Europea tiene in grande considerazione le politiche volte a fattori di efficienza e di risparmio dell’energia, fondamentali in ottica di riduzione del fabbisogno complessivo. Il già citato “Pacchetto Energia-Clima” prevede la possibilità entro il 2020 di una riduzione del fabbisogno complessivo di energia di circa il 20 per cento a costi contenuti, e direttive europee sono state emanate in tal senso, con l’attuazione di standard minimi di efficienza energetica per edifici nuovi e soggetti a ristrutturazioni. L’Italia, il 30 giugno 2010, ha presentato il proprio Piano d’Azione Nazionale (PAN) per le energie rinnovabili, elaborato tenendo conto delle politiche relative all’efficienza energetica e ai loro effetti sul consumo finale. Tra le misure di miglioramento dell’efficienza energetica individuate nel secondo Piano d’Azione di Efficienza Energetica (PAEE) redatto nel 2011, compare anche l’utilizzo di tecnologie rinnovabili per usi termici, tra cui collettori solari per la produzione di acqua calda, pompe di calore ad alta efficienza, impianti geotermici a bassa entalpia. Agire a livello di efficienza energetica rappresenta di certo la principale opzione tecnologica per la riduzione delle emissioni nel breve periodo e una componente fondamentale di qualunque strategia per la sicurezza energetica e per la competitività del sistema Paese. Il settore civile, che comprende il residenziale sommato al terziario, rappresenta il principale segmento di intervento data la varietà di opzioni tecnologiche disponibili per soddisfare i servizi energetici richiesti dal settore, dato anche il peso relativo sul totale dei consumi di ben il 35 per cento, anche a causa della progressiva terziarizzazione del Paese.
18
Uno degli ostacoli più elevati da affrontare per quel che riguarda gli interventi di efficienza energetica nel settore civile è rappresentato dall’elevato investimento iniziale, che secondo il “Rapporto Energia-Ambiente 2009/2010” redatto da ENEA non può essere a sufficienza coperto dalla relativa presenza di incentivi, che sono sottoposti a forte frammentazione e poggiano le loro basi su certificati bianchi e detrazioni fiscali. La proroga delle agevolazioni con innalzamento delle aliquote per quanto riguarda il settore degli interventi per risparmio energetico operata negli anni 2012 e 2013 con carattere di straordinarietà si trasforma quindi in uno strumento essenziale e più diretto per accelerare l’evoluzione tecnica necessaria per la riduzione dei consumi energetici e il rispetto delle norme di efficienza imposte dall’Unione Europea. Sempre secondo il “Rapporto EnergiaAmbiente 2009/2010”, “l’incentivo dovrebbe essere proporzionale alla quantità di calore prodotto tramite i sistemi alimentati da fonti rinnovabili, o parimenti alla quantità di calore risparmiata per effetto degli interventi tecnici di efficienza energetica, attraverso interventi sull’involucro, che oltre a ridurre in maniera importante il fabbisogno di calore rappresentano un’importante occasione di riqualificazione e di decoro urbano, di controllo e di messa in sicurezza degli immobili, possibile decollo per il settore dell’edilizia”. In
Italia,
l’insieme delle misure
si
articola
in
maniera trasversale tra i diversi settori, e in misure a loro dedicate,
volta per
quanto riguarda gli aspetti di cogenerazione, teleriscaldamento, industria, civile e dei trasporti: il tutto attraverso differenti forme di incentivazione e finanziamento oltre all’applicazione di standard minimi energetici obbligatori. Per il settore civile, tali misure si articolano normativamente: nel D.Lgs. 192/2005, stabilente standard energetici minimi obbligatori e di utilizzo di fonti rinnovabili per edifici di nuova costruzione o soggetti a grande ristrutturazione; nell’insieme delle detrazioni fiscali del 55-65 per cento previste a partire dal 2007 fino al 2011 e poi ulteriormente prorogate, a sostegno della spesa privata 19
in investimenti collegati ad attività di efficientamento tecnico ed energetico degli edifici; nella direttiva europea 2010/31/UE recepita solo recentemente nel D.L. 63/2013 e stabilente standard energetici di carattere ancora più stringente. L’efficienza energetica rappresenta il primo passo per quanto riguarda la riduzione delle emissioni nel breve periodo, tassello fondamentale per quanto riguarda il rispetto della Roadmap dell’Unione Europea che richiede il taglio del 20 per cento dell’energia primaria consumata già entro il 2020. Attualmente, quasi la metà del livello di riduzione di CO2 proviene già da interventi di efficienza energetica, con il settore civile che rappresenta il principale segmento di intervento, sia per il peso crescente sul totale dei consumi energetici, sia per la varietà di opzioni tecnologiche già oggi disponibili in tutti i servizi energetici richiesti dal settore. Il principale problema consiste nella disponibilità finanziaria per l’investimento iniziale, da qui la rilevante importanza degli interventi. La Figura 2.6 tratta dal “Rapporto Energia-Ambiente 2009-2010” di ENEA evidenzia gli ampi margini di manovra riconducibili al settore, in particolare in relazione agli interventi sull’involucro che oltre a ridurre in maniera significativa
il
fabbisogno
di
climatizzazione rappresentano
una
importante occasione
di
riqualificazione e di decoro urbano. Lo stretto legame che intercorre tra ambiente, energia ed economia, impone che gli obiettivi per la lotta al cambiamento climatico, o i piani di intervento in risposta alla crisi finanziaria, non siano pensati in maniera isolata ma inseriti all’interno di una strategia basata sull’integrazione delle misure, tendendo al massimo disaccoppiamento tra crescita economica ed impatto ambientale, e tra crescita economica e sfruttamento delle risorse, dove l’utilizzo dell’innovazione tecnologica rende possibile questo disaccoppiamento per un uso più efficiente delle risorse attraverso l’aumento della produttività dell’energia impiegata. In questo ampio contesto di attuazione della normativa di riferimento, rileva l’insieme delle 20
produzioni e dei sistemi contemplati per l’effettiva messa in atto delle migliori tecniche necessarie ad un più performante utilizzo delle fonti energetiche. La categoria è molto vasta, ma per quanto riguarda la possibilità di usufruire delle detrazioni fiscali, essa si può ricondurre ad una stretta tipologia di interventi. Innanzitutto, l’insieme degli interventi sull’involucro esterno è quello che raccoglie la maggior importanza per l’effettiva messa in atto di risparmio energetico. Ciò può consistere in un insieme di interventi a partire dalle chiusure verticali trasparenti ed opache, siano esse finestre, il cappotto termico esterno, o pareti ventilate, tutti con la funzione di isolamento dell’ambiente domestico al fine di salvaguardare l’efficienza termica. Le chiusure orizzontali opache, consistenti in tetti ventilati, isolamenti esterni, solai, svolgono il medesimo ruolo. Per la produzione di calore viene impiegato l’utilizzo di caldaie a condensazione, con migliore rendimento tecnico, dove si affiancano anche i sistemi di produzione energetica del solare termico, limitando l’utilizzo delle caldaie tradizionali (ENEA-CRESME, 2010).
2.4 Il contrasto all’evasione fiscale La diffusione dell’evasione fiscale in Italia ha raggiunto livelli di grande attenzione. Nel caso del settore edilizio, ciò che è più rilevante dell’evasione riguarda il fenomeno correlato del “lavoro nero” ed il cosiddetto “sommerso economico”, cioè la produzione di beni che pur essendo legale, sfugge all’osservazione diretta poiché connessa al fenomeno della frode fiscale e contributiva, situazione andata peggiorandosi a partire dal 2008 per effetto della crisi che a parità di altre condizioni ha allargato l’area del sommerso economico (Faggiolati, 2012). Molteplici sono i modi per portare a compimento un’evasione fiscale, siano essi di natura intenzionale oppure collegati, come effettivamente accade anche se in misura minore, ad altri fenomeni dovuti ad incertezza interpretativa nella comprensione degli oneri per l’adempimento, a meri errori di calcolo ed a crisi di liquidità che rendono difficile o spesso impossibile la corresponsione all’erario di quanto dovuto. Alcuni esempi possono essere una sovra-dichiarazione dei costi o una sotto-dichiarazione del fatturato, variazioni patrimoniali fittizie o costituzione di società estere, occultamento della filiera produttiva, l’uso di detrazioni e deduzioni applicate a costi non deducibili e non detraibili, le misure di politica economica utilizzate
21
che consentono la fruizione di vantaggi fiscali per imprese di carattere irregolare aumentando il tasso proprio di irregolarità (Beghin, 2012). L’edilizia si è molto spesso contraddistinta per essere un settore particolarmente soggetto a fenomeni di evasione fiscale e di lavoro nero. Il rapporto congiunto del 2010 “Analisi sull’impatto socio-economico delle detrazioni fiscali del 55 per cento per la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio esistente”
di ENEA e CRESME
evidenzia come dopo la fase espansiva a cavallo degli anni 2000, segnata da un calo delle posizioni irregolari lavorative sia in termini assoluti che relativi raggiungendo quasi un dimezzamento, a partire dal 2008, anno di inizio della crisi, c’è stata innanzitutto una riduzione occupazionale, seguita l’anno dopo da un nuovo notevole incremento degli occupati irregolari, 8,4 per cento in più rispetto all’anno precedente, circa 12.500 lavoratori. Molti sono i fattori che negli anni pre-crisi avevano condotto alla riduzione del lavoro irregolare, identificabili con l’introduzione graduale del DURC (Documento Unico di Regolarità Contributiva), la possibilità di regolarizzare più agevolmente gli stranieri, l’introduzione di nuovi contratti di lavoro con maggior flessibilità, l’inasprimento dei controlli nei cantieri per la sicurezza e la regolarità contributiva, e l’introduzione degli incentivi per la riqualificazione edilizia ed energetica degli edifici. Notevole importanza viene ricoperta da questo ultimo punto, in quanto l’utilizzo delle detrazioni connesso alle particolari condizioni imposte per poter usufruire dell’agevolazione permette di portare alla luce una parte di economia in precedenza sommersa (fonte ENEA-CRESME, 2010). Il mezzo attraverso cui si compie questa operazione, si coglie nell’utilizzo come unica tipologia di pagamento ammissibile al fine di ottenere l’agevolazione del bonifico “parlante”. Tale utilizzo viene privilegiato per essere uno strumento non occultabile, facendo dunque emergere le situazioni assoggettabili a tassazione; in aggiunta tale bonifico deve avere la dicitura di “parlante”, ossia riportare correttamente la causale di applicazione della normativa di detrazione congiuntamente ai codici fiscali del prestante l’opera e del destinatario dell’opera. In quest’ottica, chiunque voglia usufruire della detrazione sarà incentivato all’utilizzo degli strumenti predisposti dall’amministrazione visto che per l’utente finale non rappresentano un costo economico aggiuntivo ma fonte di soli vantaggi di carattere fiscale, portando nello stesso tempo ad evidenza la base imponibile che in precedenza avrebbe potuto avere carattere di sommerso, conducendo a fenomeni di evasione.
22
3. L’IMPATTO SUL GETTITO FISCALE
3.1 Analisi della sostenibilità finanziaria e fiscale del Programma Governativo In occasione dell’adozione degli incentivi statali tramite l’utilizzo di agevolazioni fiscali per incrementare la percentuale di lavori di riqualificazione edilizia e di ricorso al risparmio energetico, sono state condotte analisi volte a stimare l’impatto che tali misure di rilancio potrebbero avere sul Bilancio dello Stato. Apparentemente, l’impatto negativo non dovrebbe essere trascurabile, essendo previste detrazioni pari al 50 o 65 per cento, applicate a livelli di spesa molto elevati, fino a 100.000 euro in alcuni casi. In realtà, l’intervento di applicazione delle detrazioni fiscali coinvolge uno scenario ben più ampio di applicazione economica, ossia l’impatto non può essere circoscritto al solo Bilancio dello Stato, ma deve coinvolgere la visione d’insieme del collettivo economico sociale, cioè l’aspetto riguardante le famiglie italiane, e il ruolo che svolge per le imprese. Partendo dall’aspetto riguardante la famiglia, si deve tenere in considerazione l’impatto che può avere applicare un’aliquota di detrazione agevolata sui tali interventi. Il presupposto è che pur sempre deve esserci un esborso iniziale per l’investimento , che solo in parte può essere recuperato attraverso uno sconto su quanto dovuto allo Stato, che riguarda però solo una percentuale di quanto speso ed estinguibile in dieci anni, in quanto la detrazione è rateizzata. Proprio questo sistema di suddivisione a rate gioca un ruolo di estrema importanza per mantenere l’equilibrio economico, in quanto si connota come una sorta di prestito a tasso zero concesso dai cittadini allo Stato, come sarà spiegato più avanti. Dunque i cittadini nel sistema economico offrono un ruolo di soggetto passivo in quanto il saldo che si presenta nel loro bilancio è per forza di cose negativo, anche se su di loro pende il reale funzionamento del sistema. Per un cittadino comunque, altri punti di favore al sostenimento della spesa iniziale come visto nel cap. 2 sono l’aumento del valore dell’abitazione in seguito agli interventi di riqualificazione, e la presenza di minori consumi energetici che consentono un risparmio sul conto energetico nel medio e lungo periodo. Le imprese ricoprono invece il ruolo di soggetto avvantaggiato dalla manovra. Queste misure si pongono anche l’obiettivo di aumentare l’occupazione nel settore ed il numero di opere ed interventi eseguiti, e portare alla luce situazioni di evasione fiscale. Tutto ciò ha una notevole ricaduta sul bilancio dello Stato. Infatti, aumentare queste due variabili 23
agisce di contromisura su innumerevoli altri fattori, ad esempio IVA ed IRPEF che aumentano in conseguenza all’emersione dei fenomeni di evasione fiscale, di lavoro nero, e dell’incremento del numero di interventi richiesti dai cittadini. A proseguire sulla stessa strada si trova anche tutto l’indotto connesso, ad esempio compensi dei professionisti per le spese tecniche connesse a lavori di progettazione, imprese di produzione del materiale, contribuzioni sociali dovute al maggior impiego di manodopera e personale. La Stato in questo insieme fa da catalizzatore, in quanto dopo l’incentivo, ne raccoglie gli effetti sotto forma di entrate da parte delle imprese, per importi molto consistenti, e li restituisce ai cittadini sotto forma di detrazione fiscale tenendo però conto che tale restituzione avviene nell’arco di un decennio. Proprio questo “prestito forzoso” dei cittadini verso lo Stato assume notevole importanza, in quanto permette di contenere il deficit di bilancio, anche per effetto dell’inflazione. Come sarà descritto più dettagliatamente nel cap. 3.2, il saldo per il Bilancio dello Stato si attesta in negativo al’incirca per 3,5 miliardi di euro a valori correnti, mentre una volta attualizzato si ottiene un saldo positivo di oltre 2,3 miliardi di euro, ed una cifra ancora maggiore se si tiene conto del saldo complessivo sommando i valori di saldo dei bilanci di famiglie, Stato, e tessuto economico e produttivo.
3.2 L’impatto sul Bilancio dello Stato Il rapporto “Mercato della riqualificazione e stima degli effetti degli incentivi fiscali” redatto da CNA e CRESME a maggio 2013, svela una situazione per certi versi “contro intuitiva” in termini di costi gravanti sul bilancio. Come si può notare nella Fig. 3.1, a partire dal 1998, anno di introduzione degli incentivi fiscali per lo svolgimento di opere di riqualificazione edilizia, fino al 2012, con l’aggiunta delle agevolazioni collegate ad interventi di risparmio energetico, si sono avute ben 6.909.729 domande complessive di defiscalizzazione, circa 1,4 milioni delle quali per i soli interventi energetici. Gli investimenti complessivi messi in atto in questi 14 anni presi in considerazione raggiungono la ragguardevole cifra di 111 miliardi di euro. A partire da questa cifra, e di anno in anno applicando l’aliquota di detrazione prevista, il costo per lo Stato può essere così riassunto in 53 miliardi di euro, dei quali circa 45 miliardi dovuti agli importi detraibili fiscalmente, ed 8 miliardi riconducibili al 24
risparmio per i cittadini che hanno operato interventi di carattere energetico, sull’energia consumata e dunque sulle tassazioni correlate. Per lo Stato, la concessione
di
detrazioni non ha condotto
solo
ad
ulteriori costi, ma si è
rivelata
essere
anche una ottima fonte di introiti. Questo per
perché
i
lavori
realizzati lo Stato ha incassato tasse
oneri su
e
111
miliardi di euro di lavori incentivati. L’insieme delle tassazioni generate da questa attività comprende l’Iva delle imprese, di installatori e progettisti, l’IRE, l’IRPEF e tutti gli oneri sociali, assieme alla stima della ricaduta economica indotta da matrice di contabilità nazionale, ed ha totalizzato un gettito complessivo pari a 49,5 miliardi di euro. Un conto economico a valori correnti è presto fatto, e si limiterebbe a mettere in evidenza un saldo
negativo
di
3,5
miliardi di euro relativo al periodo
1998-2012,
tenendo però conto di una spesa per lo Stato nell’arco temporale quanto
1998-2021 le
in
detrazioni
interrompendo l’agevolazione al 2012 si prolungheranno per ulteriori dieci anni date le caratteristiche di rateazione dell’incentivo. Seguendo quanto riportato dal rapporto di CNA-CRESME, e come illustrato in Fig. 3.2, lo Stato al 2012 si presenta con un incasso di 49,5 miliardi di euro, ma date le 25
caratteristiche di rateazione solo 31,7 miliardi di euro di minori incassi, traducendo tutto ciò in un saldo positivo di cassa pari a ben 17,8 miliardi di euro. Ciò che rimane, 21,3 miliardi ancora da restituire, vengono distribuiti nell’arco dei successivi 10 anni, fino al 2021. Nel periodo bisogna tenere conto dell’inflazione, che ha un effetto positivo sui debiti dello Stato in quanto cambia il livello dei prezzi, cambia il valore reale del debito dunque, ma il suo valore nominale rimane uguale, agendo alla pari di una qualsiasi entrata per le casse erariali (Rosen, 2010). E portando ad attualizzazione l’importo che dovrà essere restituito al tasso medio dei BOT, dovuto al fatto che lo Stato si sarebbe dovuto indebitare a breve termine per reperire gli importi analoghi a quelli generati dagli incentivi per l’edilizia, anche il saldo economico deflazionato diviene positivo, per ben 2,3 miliardi di euro. Nel caso degli incentivi riguardanti la sola agevolazione di lavori inerenti il miglioramento dell’efficienza energetica, il rapporto ENEA-CRESME “Analisi sull’impatto socio-economico delle detrazioni fiscali del 55 per cento per la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio esistente” fornisce dati molto accurati, anche se basati all’anno 2010, non tenendo conto dunque degli effetti della più recente riforma. Tale rapporto basa i propri dati su quanto raccolto dal sistema informatico del CRESME, che concerne le dimensioni e le tipologie del patrimonio edilizio e le dinamiche degli investimenti attivati sullo stesso. Secondo quanto riportato dal Centro Dati CRESME, dal 2007 al 2009 sono stati comunicati ad ENEA
circa
593.000 interventi di
miglioramento
dell’efficienza energetica, pari ad un importo complessivo di 8.165 milioni di euro dai quale portare in detrazione il 55 per cento. Da questi dati viene elaborata una stima riguardante l’anno 2010, come si può vedere dalla Fig. 3.3. I dati tengono conto anche della tipologia di interventi svolti, nel 2008 (fonte CRESME, 2010) su 248.000 eseguiti in totale, ben 120.000 hanno riguardato gli infissi, 73.000 interventi all’impianto termico, e 43.000 riferiti al solare termico. Molto meno
26
interessanti alla luce dei fatti i circa 7.400 effettuati su strutture opache orizzontali e i poco più di 4.000 sulle strutture opache verticali. L’impatto sul bilancio analizzato dal CRESME e basato su dati fino al 2010 riguardanti i soli interventi di riqualificazione energetica, tiene conto di tre misurazioni: l’impatto degli incentivi nel periodo 2007-2010; l’impatto stimato di un prolungamento degli incentivi fino al 2013, situazione che poi si è effettivamente realizzata; l’impatto
nel solo triennio 2011-2013 nel caso di un provvedimento invariato e di un provvedimento con interventi correttivi al livello di aliquote di agevolazione e tetti di spesa per le varie tipologie di riqualificazione. Nel periodo 20072010, il saldo al 2020 (termine degli effetti dovuti a rateazione) delle risorse pubbliche è stimato essere pari a -1,7 miliardi di euro, ciò dovuto al mancato gettito
in
quanto
soggetto a detrazione, mentre le entrate sono sostenute da occupazione aggiuntiva, maggiori richieste di interventi e in parte anche dall’emersione dell’evasione fiscale. 27
Prolungare a valori costanti la detrazione al 2013, cioè per ulteriori tre anni come poi effettivamente accaduto, ha portato il CRESME ad una stima di saldo ancora più negativa, tuttavia il saldo diviene negativo a partire dal 2013 proprio per effetto dei benefici immediati derivati dal maggiore gettito fiscale e contributivo nei precedenti due anni. Il saldo si presenta negativo per 2,86 miliardi di euro al 2020, attualizzando gli importi al tasso BOT del 2010, come visibile nelle Fig. 3.6 e 3.7.
Per quanto riguarda le ipotesi
di
stima
utilizzate nel periodo 2011-2013, sono state prese
in
considerazione Centro
dal
Informativo
CRESME due ipotesi. La prima replica la formulazione del provvedimento così come proposto nel triennio precedente, evidenziando un saldo negativo per 1,147 miliardi di euro (Fig. 3.8). La seconda ipotesi, prevede aliquote differenziate e importi agevolati differenti in base alla tipologia di intervento da svolgere, e favorendo così gli interventi di maggior impatto sul consumo energetico ed una migliore distribuzione delle risorse (Fig. 3.93.10-3.11). 28
L’applicazione di questo meccanismo, permette negli esercizi di stima effettuati una sensibile riduzione dell’onere per lo Stato, che passerebbe nel periodo 2011-2013 da circa 1,15 miliardi a 150 milioni di euro.
La situazione di saldo negativa che si viene a creare per il Bilancio dello Stato, non tiene però in considerazione il beneficio totale in capo al sistema-Paese che viene portata in dote dalle agevolazioni. Sommando algebricamente il saldo relativo al Bilancio dello Stato, -1,7 miliardi di euro, al saldo di bilancio delle famiglie investitrici calcolato come somma tra investimento effettuato, detrazioni fiscali ottenute e risparmio sulle bollette e pari a -1,2 miliardi di euro, e il saldo di bilancio delle imprese e dell’occupazione, ovvero il fatturato nel quale sono compresi i compensi e le 29
retribuzioni per gli occupati delle imprese e pari a +6,3 miliardi di euro, si ottiene un saldo positivo per il sistema-Paese di ben 3,4 miliardi di euro, per il periodo 2007-2010. Estendendo l’analisi anche ai dati stimati per il triennio 2011-2013, il saldo del sistema-Paese incrementa fino a sfiorare un attivo di 6 miliardi di euro, per il solo comparto della riqualificazione energetica (Fig. 3.12).
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Considerazioni finali Alla luce di quanto esposto, appare che per lo Stato introdurre un “sistema” di agevolazioni simile a quanto fatto per la riqualificazione edilizia ed energetica ha sicuramente degli effetti macroeconomici tali da annullare quello che può essere il costo di un programma apparentemente così dispendioso, come può essere considerato quello che prevede detrazioni di oltre il 50 per cento su cifre molto elevate. Un incentivo di questo livello agisce su molti fattori. Come abbiamo visto, ha effetti positivi su indotto e occupazione nei vari settori coinvolti, favorendo il recupero di situazioni di disoccupazione e crisi economica settoriale. Da tenere in considerazione pure l’effetto di incentivo al passaggio all’utilizzo di nuove tecnologie per una riduzione dei consumi energetici e all’ammodernamento delle strutture edilizie e residenziali in particolare, passaggio importante per un Paese come l’Italia connotato da una forte identità storica e legato in maniera importante alle costruzioni del passato. Ultimo ma non in ordine di importanza, attraverso le modalità di messa in pratica vengono portate alla luce le situazioni di evasione fiscale, con un effetto benefico indotto sulle casse erariali. Tutto questo a fronte di una spesa in detrazioni che per lo Stato può essere facilmente sopportata di fronte ai considerevoli benefici ottenuti. Anche l’analisi dei conti al 2010 permette di esprimere un parere positivo riguardo l’adozione delle agevolazioni fiscali, in quanto risulta che a fronte del dispendio economico pubblico c’è un insieme di situazioni che permettono la perfetta riuscita dell’operazione. A questo punto, non resta altro che parlare dell’impatto che possono avere le nuove misure di proroga delle detrazioni al 50 per cento per le ristrutturazioni edilizie ed al 65 per cento per gli interventi di riqualificazione energetica. Gli ulteriori sei mesi concessi dal Governo assumono una grande importanza per le aziende del settore, in quanto si pongono nell’ottica di guidare il rilancio del settore definitivamente, in seguito alla crisi iniziata nel 2007 e che secondo più fonti presto è destinata a finire. L’impatto sul Bilancio dello Stato di queste misure non è possibile da definire con certezza in quanto le disposizioni sono troppo recenti per avere anche solo una stima del movimento procurato, ma visto quanto già avvenuto nel passato, la spesa pubblica dovrebbe risultare inferiore rispetto al beneficio che ne sarà tratto.
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