Sezioni riunite per il Trentino-Alto Adige Giudizio di parificazione del rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio 2014 (Trento, 25 giugno 2015)
Il rendiconto generale della Provincia autonoma di Trento per l’esercizio finanziario 2014 è stato approvato dalla Giunta provinciale il 26 maggio 2015 e trasmesso alla Sezione di controllo di Trento in data 29 maggio 2015. Gli esiti dell’attività istruttoria svolta dalla Sezione di controllo di Trento sono stati approvati con la deliberazione n. 13 del 16 giugno 2015 e, successivamente, trasmessi alle Sezioni riunite per il Trentino Alto Adige ed alla Procura regionale. Il contraddittorio orale si è svolto con la partecipazione dell’Amministrazione e della Procura regionale in data 15 giugno 2015. L’Amministrazione ha fornito le proprie osservazioni finali con note trasmesse il 15 – 17 giugno 2015. Le entrate di competenza accertate a consuntivo sono pari a circa 4.300 milioni di euro ed evidenziano un livello di accertamento del 104%. Le riscossioni sono pari all’86% degli accertamenti di competenza. Gli impegni di competenza ammontano a circa 4.500 milioni di euro ed evidenziano un indice di utilizzo delle risorse disponibili pari al 98%. Gli impegni delle spese correnti incidono sul totale delle spese per il 62%. Gli impegni destinati ad investimenti sono diminuiti di un importo pari a 3,17 milioni di euro. La gestione di competenza ha prodotto un risultato di segno negativo pari a circa 128 milioni di euro. Per quanto riguarda gli equilibri di bilancio va evidenziato lo squilibrio di parte capitale risultato peraltro ormai costante negli ultimi tre esercizi ed in lieve peggioramento rispetto
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all’esercizio 2013. È invece in equilibrio la parte corrente. Le contabilità speciali evidenziano uno squilibrio sia nella gestione di cassa dell’esercizio, sia nella gestione complessiva. L’entità dei residui attivi complessivi fa registrare un incremento del 5% rispetto all’esercizio precedente. Delle somme iscritte a ruolo al 1° gennaio 2014 per residui antecedenti all’esercizio 2010 sono stati effettivamente riscossi circa 68.000 euro, corrispondenti ad appena lo 0,7%. Dall’operazione di riaccertamento sono derivati minori residui attivi per circa 9 milioni di euro. Con particolare riguardo ai crediti per devoluzione di tributi erariali spettanti alla Provincia, si evidenzia la necessità di un continuo confronto con la Ragioneria Generale dello Stato, finalizzato ad assicurare la corrispondenza delle poste attive e passive nei documenti contabili della Provincia autonoma e dello Stato. L’entità dei residui passivi complessivi fa registrare un incremento del 14% rispetto all’esercizio precedente. Nel 2014 quasi il 34% delle somme impegnate non sono state pagate nell’esercizio di riferimento. La capacità di pagamento delle somme impegnate nel breve periodo è comunque tendenzialmente stazionaria nel triennio. L’indice di smaltimento dei residui passivi presenta un peggioramento rispetto allo scorso esercizio. Dall’operazione di riaccertamento sono derivati minori residui passivi per circa 26 milioni di euro. L’avanzo di amministrazione al 31 dicembre 2014 ammonta a circa 260 milioni di euro, in calo rispetto a quanto registrato nell’esercizio precedente. Gran parte del risultato di amministrazione risulta non vincolato. Si segnala che il disegno di legge di approvazione del rendiconto dell’esercizio finanziario 2013 è stato presentato dalla Giunta provinciale al Consiglio in data 11 novembre 2014 ed è stato approvato dal Consiglio provinciale con legge 6 marzo 2015 n. 3, ossia due anni dopo la chiusura
dell’esercizio.
In
proposito,
suscita
perplessità
l’applicazione
dell’avanzo
di
amministrazione al bilancio preventivo 2014 prima dell’entrata in vigore della legge di approvazione del rendiconto, unica fonte in grado di attribuire definitività ed intangibilità a tale voce contabile. Il conto di cassa al 31 dicembre 2014 registra un saldo pari a 1.137 milioni di euro, in aumento rispetto all’esercizio precedente. Le risultanze contabili desumibili dal rendiconto, dal SIOPE e dal conto del tesoriere sono allineate.
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L’anticipazione di tesoreria, utilizzata in modo costante negli ultimi tre esercizi, risulta interamente estinta al 31 dicembre 2014. In merito alla contabilizzazione, la Provincia autonoma di Trento iscrive le anticipazioni di tesoreria tra le partite di giro, anziché nella parte effettiva del bilancio. Risulta perciò non rispettato quanto statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 188/2014 che ha avuto modo di statuire che “….l’allocazione delle anticipazioni in partite di giro collide con il principio di neutralità finanziaria che caratterizza detti titoli di bilancio…”. Ancora, sul punto, si segnala che il limite delle anticipazioni concedibili dal Tesoriere non è attualmente disciplinato né in una norma primaria, né in una norma regolamentare, ma è demandato a fonte pattizia. Nelle ultime convenzioni di Tesoreria stipulate dalla Provincia tale limite è sempre variato in aumento. Anche qui si richiama quanto recentemente statuito dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 188/2014, in base alla quale “….la disciplina dell’anticipazione di cassa non può essere determinata unilateralmente dall’ente territoriale, ancorché ad autonomia speciale”. Con riguardo alle contabilità speciali si registra uno squilibrio tra i pagamenti e le riscossioni per “altre partite di giro”. Va, inoltre, rilevato che nella generica voce “altre partite di giro” sono comprese poste contabili che non sembrano avere attinenza con la natura tipica delle contabilità speciali. Al riguardo, la Corte costituzionale, nella richiamata sentenza n. 188/2014, ha avuto modo di precisare che “Le partite di giro sono poste di entrata e di spesa per definizione in equilibrio…”. Per quanto riguarda le gestioni fuori bilancio si ribadisce che tali gestioni dovrebbero costituire un’eccezione, mentre, in realtà, in esse sono allocate considerevoli risorse provinciali. Il conto del patrimonio evidenzia alla chiusura dell’esercizio una consistenza netta di 3.977 milioni di euro, con un peggioramento netto nell’anno di 148 milioni di euro. Per l’esercizio 2014 il conto del patrimonio, nonostante i ripetuti solleciti di questa Corte, non è stato ancora redatto in base ai criteri stabiliti dalla normativa europea (SEC ’95 – SEC 2010), direttamente applicabile anche dall’Amministrazione della Provincia autonoma di Trentonel territorio regionale anche ai sensi delle norme di attuazione statutarie.. Riguardo all’indebitamento e al rispetto dei relativi vincoli la Provincia ha comunicato la somma di circa 136 milioni di euro per “operazioni qualificabili come indebitamento ai sensi della L. n. 350/2003…” che si riferiscono a garanzie concesse dall’Ente a valere su operazioni di indebitamento non coperte da contributi in annualità.
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Inoltre, l’operazione finanziaria denominata “sviluppo del territorio” ex L.R. n. 8/2012 ha determinato l’assunzione di un debito da parte della Provincia autonoma di 135 milioni di euro di cui 75 milioni non erogati nel 2014, ma iscritti a residuo attivo. In proposito, si formulano le seguenti osservazioni: 1. non risultano ancora chiare le modalità di ammortamento del debito richieste dall’art. 119 della Costituzione e non risulta altresì dimostrato il rispetto della situazione di equilibrio di bilancio per il complesso degli enti della Provincia. 2. È emersa l’errata contabilizzazione del prestito concesso dalla Regione autonoma nel Titolo IV, anziché nel Titolo V. 3. Perplessità sorgono anche per quanto riguarda la finalizzazione delle somme ricevute dalla Provincia o dalle società partecipate. 4. È stata rilevata una carente attività di rendicontazione, soprattutto con riferimento alle società controllate. 5. Non risulta inoltre chiara la modalità di restituzione del prestito regionale assegnato direttamente alle società partecipate in quanto l’onere per il rimborso sembra che graverà interamente sulla Provincia autonoma. 6. Va, infine, segnalata la necessità di assicurare il rispetto della normativa europea in
materia
di
aiuti
di
Stato
e
di
concorrenza,
nell’erogazione delle somme, il rispetto dei
oltreché
di
garantire,
principi di imparzialità, non
discriminazione, parità di trattamento (art. 97 Cost.).
La massa debitoria accumulata dalle società controllate dalla Provincia, dalle Agenzie, dagli enti strumentali ammonta al 31 dicembre 2014 a circa 1.450 milioni di euro, in aumento dell’11% rispetto al 2013. Con riferimento alle garanzie fideiussorie la Provincia ha segnalato che nel 2014 ha rilasciato garanzie esclusivamente per operazioni di finanziamento poste in essere da proprie società controllate integralmente “coperte” da contributi in annualità a carico del bilancio provinciale. Tali operazioni di “copertura” lasciano presumere che il debito assunto dal soggetto garantito sia, in
definitiva, attribuibile alla
Provincia stessa, incrementandone
quindi
l’esposizione debitoria complessiva. Anche nel 2014 non risultano trasmessi alla Corte dei conti i provvedimenti di riconoscimento di debito. La Provincia autonoma non dispone tuttora di una puntuale disciplina delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
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Per quanto concerne il patto di stabilità per l’anno 2014 è stata trasmessa la certificazione attestante il rispetto del patto. Con riguardo all’accordo sulla finanza locale per l’anno 2014, la Provincia ha comunicato che tutti i Comuni hanno certificato il raggiungimento del proprio obiettivo. La spesa sanitaria ha inciso per il 26% sulla spesa finale del bilancio provinciale. La parte corrente nel 2014 è stata pari al 95% del totale della spesa sanitaria. La spesa del personale grava sulla spesa corrente, depurata delle spese per le funzioni del servizio sanitario provinciale, in misura superiore al 40%. Con riguardo alla spesa per collaborazioni esterne e per incarichi di consulenza, studi e ricerca sono stati esaminati sia il profilo del rispetto delle norme sulla trasparenza e pubblicità, sia la spesa complessiva assunta dal c.d. “Gruppo Provincia”. In ordine al primo profilo, la Provincia ha approvato la legge provinciale n. 4/2014 con la quale è stato disposto l’adeguamento all’onere informativo previsto dalla normativa statale. Tuttavia, sul sito internet della Provincia risultano tuttora pubblicati solo una parte dei dati riferiti alle collaborazioni esterne, consulenze ed incarichi di studio e ricerca. La spesa complessiva sostenuta nel 2014 dall’intero “comparto Provincia” (Provincia, Azienda sanitaria, società controllate, fondazioni, Agenzie, enti pubblici) per collaborazioni esterne, consulenze ed incarichi di studio e ricerca ammonta a circa 35 milioni di euro, in calo rispetto al 2013. Per quanto riguarda gli organismi partecipati si evidenzia che attualmente le partecipazioni dirette della Provincia risultano essere 22, delle quali 14 di controllo ed 8 non di controllo, mentre le partecipazioni indirette, considerando solamente quelle di secondo livello, risultano essere complessivamente 141. Si rileva che non è ancora stata disposta dalla Provincia un’effettiva e concreta ricognizione delle partecipazioni possedute. Inoltre, non è stato tuttora trasmesso alla Sezione di controllo di Trento il “piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute”. La Provincia, in sostanza, si è finora solo impegnata a procedere ad un riordino e ad una razionalizzazione delle proprie partecipazioni societarie, ma, al di là delle enunciazioni di mero principio, le azioni concrete poste in essere sono, per ora, limitate. Tra l’altro, in controtendenza all’obiettivo di
contenimento e di riduzione delle
partecipazioni societarie, emerso anche dal c.d. “rapporto Cottarelli”, nel 2014 la Provincia ha acquisito a titolo gratuito dalla Regione autonoma la partecipazione in “Centro pensioni
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complementari regionali S.p.A.”, nonché ha promosso la costituzione e la partecipazione alla società “Aerogest S.r.l.”, avente lo scopo di gestire la partecipazione dei soci pubblici nella società “Aeroporto Valerio Catullo di Verona Villafranca S.p.a.”. In proposito, non risultano trasmesse alla Sezione di controllo di Trento le delibere motivate di assunzione delle nuove partecipazioni, ai sensi dell’art. 3, comma 28, della Legge n. 244/2007. Va pertanto rimarcata, ancora una volta, l’esigenza che la Provincia esegua un approfondito esame in ordine al mantenimento o meno delle proprie partecipazioni valutando l’efficacia, l’efficienza e l’economicità delle gestioni partecipate, nonché l’attinenza in concreto dell’oggetto sociale con le finalità istituzionali – con particolare riferimento, ad esempio, a Mediocredito Trentino Alto Adige S.p.A., Autostrada del Brennero S.p.A., Interbrennero S.p.A., Cassa Centrale Banca S.p.A., Finest S.p.a., Aerogest S.r.l., Aeroporto Gianni Caproni S.p.A., Trento Fiere S.p.A. Per quanto concerne le direttive provinciali di spending review, va detto che esse si caratterizzano per la previsione di alcune eccezioni ed esclusioni agli obiettivi di contenimento delle spese che rendono i risultati attesi molto meno significativi di quanto ipotizzato nei provvedimenti medesimi. Sono inoltre stati rilevati alcuni casi di mancato rispetto delle direttive medesime da parte delle società partecipate. In ordine ai controlli interni all’ordinamento provinciale si rileva che con deliberazione della Giunta n. 88/2015 è stato disposto di non nominare un nuovo organismo interno di valutazione per la XV legislatura. Risulta, peraltro, depositata in Commissione paritetica una proposta di legge finalizzata ad introdurre anche nelle Province autonome un Collegio dei revisori dei conti . Per quanto concerne la gestione dei fondi comunitari è attualmente pendente una procedura di sospensione dei pagamenti intermedi del FESR attivata a seguito di specifica missione d’inchiesta svolta dalle Autorità europee durante lo scorso mese di gennaio. La Commissione europea con provvedimento del 1 giugno 2015 ha evidenziato “gravi carenze” nel sistema di gestione e di controllo del programma FESR, nonché “gravi irregolarità” riguardanti alcune spese. Tale situazione, ancorché in attesa delle decisioni definitive da parte delle Autorità europee, suscita forti perplessità in ordine all’attendibilità ed alla regolarità dei dati finanziari riferiti al programma europeo FESR esposti nel rendiconto.
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In ordine all’adeguamento della legislazione provinciale ai principi di coordinamento finanziario (art. 117 Costituzione) contenuti nella legislazione statale si segnala l’esigenza di una completa attuazione di tali principi al fine di garantire l’unità economica della Repubblica. Sul punto si sottolinea che il nuovo art. 79 dello Statuto speciale, modificato dalla Legge n. 190/2014 a seguito del c.d. “accordo di garanzia” siglato a Roma nell’autunno del 2014, ha intestato alla Provincia ampia autonomia nella determinazione delle misure di coordinamento della finanza pubblica del c.d. sistema territoriale regionale integrato, preservando, tuttavia, la funzione statale di “coordinamento della finanza pubblica” ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Con riguardo agli obblighi di copertura delle leggi di spesa si evidenzia che in taluni casi è stata riscontrata la non chiara individuazione degli oneri e delle relative coperture, nonché la mancanza tout court della relazione tecnica a corredo delle relative proposte di legge. Nell’ambito del controllo a campione sulle singole poste del rendiconto la Corte ha effettuato, anche per il 2014, approfondimenti mirati riguardo ad alcuni capitoli di spesa i cui esiti sono riportati nei pertinenti paragrafi della relazione.
Tale è lo stato degli atti.
Il Magistrato relatore Massimo Agliocchi
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