IIEP/Prg.MM/SEM331 Original : Français Novembre 2012
Rapport de recherche sur
Les difficultés des reformes des systèmes de gouvernance dans l’enseignement supérieur : Une analyse à partir du cas de l’université polytechnique de Thies au Sénégal
Présenté par :
Pr Papa GUEYE Directeur général de l’enseignement supérieur, Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique Pr Mouhamed El Bachir WADE Directeur des Etudes, des Politiques et de la Coopération, Direction Générale de l'Enseignement Supérieur, Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique
Pré-Conférence de l’IIPE à Dakar le 14 novembre 2012
« Réformes de gouvernance dans l’enseignement supérieur: Quelles politiques avec quels effets »
VERSION PRELIMINAIRE
©UNESCO 2012
IIEP/Prg.MM/SEM331
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ABBREVIATIONS Autorité Nationale d'Assurance Qualité de l’Enseignement supérieur National Quality Assurance Authorithy for Higher Education Agence de Régulation des Marchés Publics, Regulatory Agency for Public ARMP Procurement Assistance Technique, Technical Assistance AT Baccalauréat, Baccalaureate BAC Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest, Central Bank of West BCEAO African States Conseil d'Administration, Board of Directors CA Conseil Africain et Malgache pour l'Enseignement Supérieur, African and CAMES Malagasy Council for Higher Education Conférence National sur l'Enseignement Supérieur, National Confernce for CNES Tertiary Education Centre des œuvres universitaires de Dakar, Dakar University Center COUD CRDI/ IDRC Centre de Recherche pour le Developpement International, International Research Center Centre Régional des Œuvres Universitaires de Saint Louis, Saint-Louis CROUS University Regional Centers Centre Universitaire Régional, Regional University Centers CUR Direction de l'Enseignement Supérieur, Directorate of Higher Education DES Direction Générale de la Construction des Bâtiments et Edifices Publics, DGCBEP General Directorate for Construction of Buildings and Public Buildings Direction Générale de l’Enseignement Supérieur, General Directorate of DGES Tertiary Education Diplôme Universitaire de Technologie, University Degree in Technology DUT Ecole normale Supérieure ENS Ecole Supérieur Polytechnique, Higher Polytechnic School ESP Institut Supérieur d’Etudes Professionnelles, Higher Institute of ISEP Professional Studies Licence Master Doctorat, Bachelor's, Master's, PHD LMD Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche, Ministry of MESRS Higher Education and Research, Organisation for Economic Cooperation and Development, Organisation OECD pour la Coopération Economique et le Développement Projet d’amélioration de l’enseignement superieur, Higher education PAES improvement project Programme Decennal de l'éducation et de la Formation, Ten-Year PDEF Education and Training Program Projet Education de Qualité pour Tous 2, Quality Education for All Project PEQT2 II Université de Thiès UT Programme Sectoriel de Développement de l’Education du Sénégal, PSDES Senegal Tertiary Education program Système Intégré d'Information de l'Enseignement Supérieur, Integrated SIIES Tertiary Education Information System Technologie de l'Information et de la Communication, Information and TIC Communication Technology ANAQ-SUP
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UCAD UEMOA UGB IIPE UNESCO
Université Cheikh Anta Diop, Cheikh Anta Diop University Union Monétaire et Economique Ouest Africaine, West African Economic and Monetary Union Université Gaston Berger, Gaston Berger University Institut international de Planification de l’éducation Organisation des nations unies pour l’Education, la science et la culture
IIEP/Prg.MM/SEM331 SOMMAIRE Chapitre 1 : Introduction ............................................................................................................ 1 1.1 1.2 1.3 1.4
Problématique : Analyse de la réforme de la carte universitaire ............................................. 4 Questions de recherche ............................................................................................................ 6 Objectifs de l’étude .................................................................................................................. 6 Méthodologie ........................................................................................................................... 7
Chapitre 2 : La réforme de gouvernance de 2002 et sa mise en œuvre......................................... 9 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Les raisons de la réforme de gouvernance ............................................................................... 9 Objectifs de la réforme et changements attendus................................................................... 11 L’autonomie et la responsabilité : les principaux éléments de la réforme de gouvernance ... 13 La réforme des structures de gouvernance et de gestion........................................................ 14 Le financement....................................................................................................................... 16
Chapitre 3 : Réforme de gouvernance dans la pratique: le cas de l’Université Polytechnique de Thiès .................................................................................................................. 18 3.1 3.2 3.3
Historique de l’Ecole polytechnique de Thiès ....................................................................... 18 Les domaines affectés ............................................................................................................ 19 Une évaluation des changements ........................................................................................... 21
Chapitre 4 : Effets des changements introduits sur le management de l’EPT............................ 23 4. 1 4.2 4. 3 4.4
Effets sur la gouvernance institutionnelle et le management: (processus de prise de décisions académiques et administratifs) ............................................................................................... 23 Effets sur la gestion académique ............................................................................................ 23 Effets sur la gestion financière ............................................................................................... 24 Effets sur la gestion du personnel .......................................................................................... 25
Chapitre 5 : La perception des changements par les différents groupes d’acteurs ................... 26 5.1 5.2
Résumé de l’enquête .............................................................................................................. 26 Jeu des acteurs : le lobbying pour le décrochage ................................................................... 27
Chapitre 6 : Leçons et conclusions ............................................................................................ 28 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
Sur le plan de la gouvernance et de la gestion ....................................................................... 28 Sur le plan de la gestion financière ........................................................................................ 29 Sur le plan de la gestion des ressources humaines ................................................................. 30 Les défaillances de la gouvernance du système national : principale faiblesse de la réforme31 Conclusion ............................................................................................................................. 31
Références bibliographiques ..................................................................................................... 33 Annexe 1 :
Questionnaire destiné au personnel enseignant......................................................... 35
Annexe 2 :
Questionnaire destiné au personnel enseignant concernant la réforme de gouvernance dans l’enseignement supérieur du pays X .............................................................. 36
Annexe 3 :
Projet de recherche ................................................................................................ 40
Annexe 4:
Liste des personnes enquêtées pour le questionnaire destinée au personnel enseignant 42
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Chapitre 1 : Introduction L’enseignement supérieur au Sénégal a vu le jour sous la colonisation ; mais, jusqu’en 1990, date d’ouverture de la deuxième université à Saint-Louis, l’Université de Dakar était l’unique établissement universitaire du pays à côté d’un certain nombre d’écoles supérieures qui avaient été créées dans les années 1970. Parmi celles-ci on peut citer par exemple l’Ecole polytechnique (EPT) de Thiès pour la formation des ingénieurs de conception en génie civile et électronique et l’Institut National de Développement Rural (INDR) devenu ENSSA assurant la formation d’ingénieurs agronomes. Ces établissements, aux effectifs réduits et rigoureusement sélectionnés, n’étaient pas sous la tutelle du ministère en charge de l’enseignement supérieur mais de ministères techniques tels que le ministère des Forces armées et le ministère de l’Agriculture. Le choix de rattachement de ces écoles était surtout guidé par le souci de les mettre à l’abri des soubresauts qui rythmaient le fonctionnement de l’Université sénégalaise. En effet, l’enseignement supérieur sénégalais est marqué par une succession de crises et de réformes initiées pour les résoudre. C’est ainsi qu’après la crise scolaire et universitaire mondiale de mai 1968, le système éducatif sénégalais a connu des périodes de troubles et d’incertitudes tout au long des années 1970. Et en vue de leur trouver une solution durable, des Etats Généraux de l’Education et de la Formation furent organisés en 1981, dans l’optique de dégager un consensus national autour d’une réforme du système éducatif. Au cours des Etats généraux, le point sur l’Enseignement Supérieur avait été longuement discuté. A l’issue de la réunion, il fut proposé la mise sur pied d’une Commission Nationale de Réforme de l’Education et de la Formation (CNREF) en vue d’une mise en œuvre diligente des conclusions consensuelles arrêtées et de la convocation d’une Concertation Nationale sur l’Enseignement Supérieur. La CNREF déposa en 1984 ses conclusions pour une réforme d’envergure de l’ensemble du système éducatif, après avoir travaillé pendant trois ans. Malheureusement, nombre de ces conclusions de la CNREF sont restées lettres mortes faute d’options stratégiques claires et de moyens nécessaires à leur mise en œuvre. En conséquence, la crise du système s’accentua à travers une série d’instabilités due aux revendications à caractère social des étudiants ou des enseignants et aboutit à l’année blanche de 1988. En effet, la situation à l’Université de Dakar devenait de plus en plus insoutenable. Ses effectifs avaient explosé du fait de l’augmentation de la demande en enseignement supérieur. Une situation d’engorgement des établissements s’était installée et ses effets se faisaient lourdement sentir du fait du plan d’ajustement structurel adopté par les autorités et qui ne permettait pas à l’Etat d’augmenter les infrastructures d’accueil et leurs équipements. Toutes ces difficultés eurent pour conséquence la forte détérioration de la qualité des enseignements, de leur pertinence et de l’efficacité des institutions de formation. C’est pourquoi, en 1990, à l’ouverture de l’université Gaston Berger, une première réforme fut adoptée de manière volontariste à travers l’emprunt du modèle d’organisation et de fonctionnement des universités françaises en Unités de Formation et de Recherche (UFR) et en Unités de valeurs (UV). En outre, tirant les leçons de la surpopulation de l’UCAD et des
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crises qui en sont la conséquence, les autorités universitaires optèrent pour des effectifs limités aux capacités d’accueil 1. Cependant, au niveau de la gouvernance, l’UGB n’a pas apporté d’innovation ; elle a reproduit le modèle de Dakar : les mêmes règles de fonctionnement des assemblées délibérantes, les mêmes modalités de désignation de leurs membres et le même mode de financement (essentiellement public et insuffisant) … Dans les faits, l’efficacité de cette politique fut très faible. Les autorités sénégalaises furent alors obligées d’organiser une Concertation Nationale sur l’Enseignement Supérieur (CNES), en 1993, pour impulser une nouvelle dynamique. A la fin de ces assises, un certain nombre de réformes furent envisagées pour une revitalisation conséquente de l’enseignement supérieur. Entre autres propositions, la possibilité offerte aux universités d’admettre les bacheliers selon des critères d’excellence et en fonction de leurs capacités d’accueil, des regroupements et fusions d’établissements furent aussi préconisés en vue d’une meilleure cohérence du sous-secteur ainsi que la professionnalisation et la diversification des filières. L’organisation de la CNES s’imposait car la massification de l’UCAD et les crises cycliques pour des revendications sociales ou salariales n’étaient que l’arbre qui cachait une forêt de graves problèmes de pertinence, d’efficience, d’efficacité interne et externe, de financement, de gouvernance et même d’accès. Pour accompagner le Sénégal dans la mise en œuvre des réformes préconisées par La CNES, la Banque Mondiale accorda aux autorités, en 1996, un financement d’un montant de 31 millions de dollars US environ dans le cadre du projet intitulé «Projet d’Amélioration de l’Enseignement Supérieur » (PAES). L’objectif à long terme du PAES était : •
d’établir un système plus performant d’enseignement supérieur avec un meilleur rapport coût/efficacité, l’équité entre les sexes et une plus grande pertinence pour le développement économique et social du Sénégal.
•
d’aider le Gouvernement à recentrer les activités de ses universités sur leurs missions pédagogiques, tout en renforçant les capacités de gestion et de contrôle de la qualité.
Les objectifs spécifiques du projet étaient fixés comme suit : « a) renforcer les services de la bibliothèque ; b) améliorer l’enseignement ; c) améliorer la recherche ; d) développer un système d’entretien ; e) renforcer la gestion et le financement public et privé du secteur ; f) achever la réorganisation des services aux étudiants».
1
A l’UGB, une corrélation entre le nombre de lits disponibles et le nombre d’étudiants à admettre est maintenue ; en 2006, la capacité d’accueil atteint à peine 4500 étudiants, alors que plus de 7000 sur 20 000 bacheliers demandent à y accéder. (Environ 700 ont été admis, ce qui fait à peine le dixième des postulants).
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Malgré ses bonnes intentions, le PAES fut combattu par les étudiants et par les syndicats d’enseignants du supérieur qui voyaient dans la mise en œuvre des réformes un blocage durable du système. La mise en œuvre de certaines décisions prévues dans le plan d’actions du PAES posait problème quant à leur faisabilité et leur efficacité qui étaient mises en doute. Il s’agit notamment : •
du transfert des ressources budgétaires de l’enseignement supérieur vers l’élémentaire (blocage du financement pour un sous-secteur qui en demandait davantage) ;
•
de la réallocation du financement des œuvres sociales vers les activités pédagogiques ;
•
du blocage des budgets d’investissement ;
•
du blocage des salaires ;
•
de l’admission des bacheliers, selon la capacité d’accueil des établissements.
Entre 1996 et 2000, malgré les réticences de la communauté universitaire certaines actions furent effectivement mises en œuvre 2. Toutefois en l’an 2000, les décisions difficiles du PAES furent abandonnées sous la pression des acteurs essentiels. La Banque Mondiale se retira et les constructions reprirent avec la construction de l’UCAD II. La généralisation des œuvres sociales fut décidée ainsi que celle des bourses et aides sociales 3. A la suite de cet échec du PAES, l’enseignement supérieur sénégalais avait besoin d’une nouvelle réforme, car il apparaissait clairement que les mesures qui ont été adoptées pour sortir de la crise de l’an 2000 s’étaient limitées à éliminer ses effets sans toucher les véritables causes. La croissance des effectifs de l’UCAD avait repris à un rythme exponentiel alors que les ressources financières stagnaient et l’encadrement pédagogique s’effritait. Evolution du nombre de Bacheliers
Evolution du nombre d’étudiants inscrits dans le public et dans le privé
2
Le PAES a quand même réussi à privatiser les restaurants universitaires, à changer les critères d’attribution des bourses et des chambres en faisant de l’excellence le critère majeur .Son plus grand succès reste la bibliothèque de l’UCAD qui est aujourd’hui l’une des meilleures dans la sous-région. 3
A plusieurs reprises déjà, les salaires des enseignants avaient connu une hausse suite à des protocoles d’accord signés pour la fin des grèves en 1990,1993, 1997.
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Taux d’encadrement (Etudiants/Personnel enseignant permanent) UCAD - Facultés - Ecole/instituts UGB Université de Ziguinchor Université de Thiès Université de Bambey
2005 39 49 9
2006 42 54 11
2007 48 63 10
2008 50 62 11 32 55
Evolution des dépenses publiques 2005
Dépenses totales
2006
2007
48 460
53 570
65 070
28 570
30 877
39 147
19 599
22 386
25 615
Dépenses institutions publiques II. Bourses Administration
17
292
307
308
centrale
51
D’où le lancement de la réforme dénommée « réforme de la carte universitaire » que nous avons choisie comme objet d’étude. 1.1
Problématique : Analyse de la réforme de la carte universitaire
D’après le Ministre de l’Enseignement supérieur de l’époque, mettre en œuvre cette réforme était une mission expresse, que lui avait confiée le chef de l’Etat dans sa lettre de mission. Cependant, le contexte et les conditions de réalisation de cette mission étaient particulièrement difficiles du fait des grèves récurrentes et du contentieux avec les bailleurs de fonds. C’est pourquoi, le recours à des solutions innovantes s’imposait. Et c’est ainsi qu’une « commission Carte universitaire », composée d’universitaires, de chercheurs et de formateurs, fut mise sur pied. Elle était chargée de faire des propositions de réforme et de recadrage de la carte universitaire. Il lui était demandé, expressément, de réfléchir sur l’introduction de nouvelles structures de formation, en réponse aux besoins et aux exigences de développement économique du pays, dans un monde de mutations et de mondialisation des savoirs et des savoir-faire. La commission déposa ses conclusions constituées de trois documents, après six mois de travail. Ceux-ci furent alors envoyés aux structures délibérantes de l’UCAD et de l’UGB pour étude et examen. Cette nouvelle démarche participative permettait aux responsables et aux acteurs de l’espace universitaire d’initier et de mener la réflexion sur les réformes et les innovations qu’il fallait apporter à leur sous-secteur. Dans une troisième et dernière étape, un séminaire de validation fut convoqué pour permettre aux différentes composantes de la communauté universitaire de partager le contenu des documents proposés par la Commission, en vue de favoriser une adhésion au programme de réforme et une adoption consensuelle de la nouvelle carte universitaire lorsqu’elle sera entérinée par l’Etat. La réforme en question s’articulait autour de :
4
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•
la création à Thiès d’un important pôle universitaire, essentiellement technologique et scientifique, l’Université Polytechnique de Thiès 4 (UPT), dans lequel seront concentrées les formations d’ingénieurs dans tous les domaines technologiques : agronomie, mines, architecture, électrotechnique, urbanisme, génie-civile, etc…
•
la mise en place progressive des Collèges Universitaires Régionaux (C.U.R), institution de formation au cycle court, en commençant par celui de Bambey comme modèle d’enseignement professionnel et général qui offre plus de filières. Le C.U.R aurait aussi pour mission de proposer des formations au grand nombre de recalés au bac ou aux rejetés des classes de première, qui trouvent ainsi la possibilité d’avoir un métier et un travail.
•
La création d’une Faculté des Sciences et Technologies de l’Education et de la Formation (FASTEF), en lieu et place de l’Ecole Normale supérieur l’ENS. Cette faculté devrait prendre en charge la formation des formateurs (professeurs et inspecteurs) et permettre l’émergence d’équipes de recherche sur notre système d’enseignement et sur les questions de management de l’éducation. La suppression de l’Ecole Normale Supérieure devait aussi permettre de mettre fin aux grèves de la faim des diplômés que les contraintes budgétaires liées à l’ajustement structurel ne permettaient pas d’embaucher dès la fin de leur formation comme le prévoyait les statuts de l’école.
Deux innovations principales marquent cette réforme : 1) La première innovation est une démarche participative qui repose sur l’engagement des acteurs pour la cause de l’Enseignement supérieur. Selon les autorités de l’époque, « ces innovations devaient contribuer à bâtir une carte universitaire cohérente et pertinente parce que répondant aux besoins de réforme du système, déjà exprimé par la CNREF, il y a quelques années, et permettant le développement harmonieux de l’Université Cheikh Anta Diop et la montée en puissance de l’Université Gaston Berger, dans le respect des missions de chaque structure ». 2) Une autre innovation majeure introduite par cette réforme, c'est l'ouverture des organes de gouvernance de ces structures aux entreprises et aux collectivités locales. En effet, les représentants des Conseils Régionaux (Thiès, Diourbel), des Communes, des sociétés commerciales sont désormais des membres de droit des conseils d’administration qui remplacent les assemblées d’université dominées par les enseignants. Il est d’ailleurs retenu que la présidence de ces conseils d’administration leur soit réservée. Beaucoup d’espoirs avaient été suscités par cette réforme. C’est pourquoi le Ministre de l’Education déclarait à l’ouverture du séminaire « je peux vous assurer d’ores et déjà que le financement de ces nouvelles structures sera trouvé grâce à l’engagement personnel de Monsieur le Président de la République, qui attache une très grande importance à l’éducation et à la formation, qu’il considère, à juste raison, comme le fondement incontournable de tout développement. Etant dans les mêmes dispositions, le gouvernement, sur instruction de Monsieur le Premier Ministre, prépare un Conseil Interministériel sur la fuite des cerveaux, en 4
Le Ministre avait annoncé à cette occasion, qu’une partie du financement de ce projet est déjà acquis auprès des partenaires canadiens, qui avaient déjà financé la construction de l’école polytechnique de Thiès.
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vue d'assurer à tout ce système universitaire, l'ensemble des ressources humaines dont il a besoin pour son épanouissement ». Dix ans après l’adoption de la réforme, un premier bilan peut être fait. La FASTEF continue son bonhomme de chemin. Ses effectifs se sont fortement accrus ainsi que les filières de formation. Les perturbations ont également décru. Le CUR de Bambey a évolué avec des hauts et des bas pendant quatre ans. Il a très rapidement augmenté ses effectifs sans une augmentation substantielle de sa dotation budgétaire. Son administration qui a opté pour la déconcentration de son campus pédagogique a su mobiliser des infrastructures inutilisées dans la région pour abriter les enseignements des différentes sections qui constituent le CUR. Mais dès la sortie de la première promotion, un mouvement en faveur de la transformation du CUR en université 5 de plein exercice se développa et obtint gain de cause en janvier 2010. Ainsi le CUR de Bambey devint l’Université de Bambey qui sera baptisée plus tard Université Alioune Diop de Bambey. La situation de l’Université Polytechnique de Thiès fut encore plus difficile. Dès le départ, un conflit naquit entre l’Ecole polytechnique de Thiès et les autorités de l’Université Polytechnique de Thiès dont elle est une des composantes. L’exacerbation du conflit et ses risques de contamination obligèrent les autorités à consentir la re-création d’une Ecole Polytechnique autonome à côté du reste de l’Université Polytechnique désormais baptisée Université de Thiès. Dans le cadre de cette recherche nous allons mettre le focus sur le cas de l’Université Polytechnique de Thiès qui était une nouvelle université créée par recomposition, c’est-à-dire par le rassemblement de plusieurs écoles d’ingénieurs. Ce qui ajoutait à la complexité de la mise en place d’un établissement universitaire, ce sont les risques d’une greffe qui réunit des structures ayant une forte culture institutionnelle différente. Ainsi, la recherche exposée ici analyse une expérience de conception et de mise en œuvre d’une réforme du système d’enseignement supérieur. Elle sera centrée sur les aspects de gouvernance au niveau national et sur leur impact sur le management des établissements d’enseignement supérieur. L’accent est aussi mis sur l’efficacité des réformes de gouvernance comme moyen de renforcer l’efficacité globale du système d’enseignement supérieur. 1.2
Questions de recherche
Quelle a été l’efficacité de la réforme du pilotage et de la gouvernance de l’enseignement supérieur au niveau de l’Université Polytechnique de Thiès? 1.3
Objectifs de l’étude
Cette étude se propose comme objectif principal d’analyser l'efficacité des politiques de pilotage et celle des structures de gouvernance mises en place par la réforme dite « carte universitaire » au niveau de l’Université Polytechnique de Thiès.
5
Le mouvement était constitué par les étudiants diplômés qui réclamaient une inscription en master sur place et par les autorités académiques qui, dès l’ouverture du CUR semblaient se sentir à l’étroit dans leurs habits. Très vite dans le langage l’appellation officielle CUR fut supplantée par celui « Université de Bambey » et le Directeur, titre officiel de la plus haute autorité, fit place à celui de Recteur.
6
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Cet objectif général se décliner en objectifs spécifiques suivants :
1.4
•
étudier la politique d’élargissement de la carte universitaire par création de nouveaux établissements d’enseignement supérieur, notamment l’Université Polytechnique de Thiès
•
étudier la mise en place des nouvelles structures de gouvernance dans ce contexte;
•
analyser les effets de ces politiques sur le management de l'enseignement supérieur au niveau national;
•
analyser leurs implications en matière d'efficacité institutionnelle. Méthodologie
La démarche méthodologique adoptée est de type inductif. Elle a été discutée et adopté lors d’un séminaire organisé par l’équipe de l’IIPE/UNESCO et IPAGU 6 en vue de faciliter la comparaison avec les études menées dans d’autres pays francophones d’Afrique de l’ouest et du centre. L'étude s’appuie aussi sur des données provenant de sources secondaires et de statistiques descriptives qui permettent d’analyser l'accès à l’enseignement supérieur et son évolution ainsi que le fonctionnement du système national d'éducation suite aux changements de politiques, de structures de gouvernance et d’approches du pilotage. L’étude du cas de l’Université Polytechnique de Thiès, devenue l’Université de Thiès, a été faite à partir d‘une enquête menée auprès des différentes composantes de la communauté universitaire (décideurs, administrateurs, enseignants-chercheurs) et des responsables nationaux (Directeur de l’enseignement supérieur, Recteur sortant). A cet effet, 10 guides d’entretien et 30 questionnaires ont été distribués. Les réponses recueillies concernent 8 entretiens et 15 questionnaires. Listes des responsables administratifs interrogées Nombre 3 1 1 2 1
Poste actuel Chefs des Services Administratifs Chef du service juridique Directeur intérimaire des Ressources Humaines et de la Formation Directeurs et Vice directeurs Ex-recteur
Listes des enseignants interrogées
6
Nombre 2 2 3 4
Département Enseignants à l’IUT Département Génie Civil Enseignants en Productions Végétales (INSA) Enseignants en Sciences expérimentale de l’UFR SET enseignants-chercheurs ISFAR
4
Enseignants de l’Ecole polytechnique
Qui en est l’instigateur.
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Le travail est présenté en six chapitres dont l’’introduction en constitue le premier. Le chapitre 2 examine de manière approfondie la nouvelle gouvernance et sa mise en œuvre ; le chapitre 3 présente les aspects institutionnels de la réforme de gouvernance. Le chapitre 4, analyse les effets des changements sur le management tandis que le chapitre 5 présente la perception que les différents groupes d’acteurs ont des changements introduits par la réforme. Le chapitre 6, qui conclut l’étude, énumère les leçons que l’on pourrait tirer de l’évaluation de la réforme.
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Chapitre 2 : La réforme de gouvernance de 2002 et sa mise en œuvre L’une des réformes majeures 7 de la gouvernance de l’enseignement supérieure au Sénégal demeure celle de 2002 portant sur le processus de décentralisation. Elle visait essentiellement le développement de l’offre nationale par l’extension de la carte universitaire à l’ensemble du pays en commençant notamment par l’ouverture du Centre Universitaire Régional (CUR) de Bambey (devenu très récemment Université Alioune Diop de Bambey), de l’Université de Thiès et de l’université de Ziguinchor. Cette réforme engagée en 2001 par le ministère de l’Education du Sénégal était intégrée dans le « programme décennal de l’éducation et de la formation » (PDEF). Sa conception avait été confiée à une commission, dénommée commission «Carte universitaire» chargée de proposer un schéma directeur d’élargissement de l’accès à l’enseignement supérieur par une décentralisation et une diversification de l’offre de formation. A terme cet élargissement doit aboutir au désengorgement de l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar dont les effectifs ne cessent de croire du fait du retard dans la montée en puissance l’université Gaston Berger de Saint Louis. 2.1
Les raisons de la réforme de gouvernance
La raison principale réside dans la volonté de décentralisation de l’enseignement supérieur au Sénégal. Ses prémisses sont apparues en 1990 avec la création de la deuxième université publique sénégalaise : celle de St Louis qui sera baptisée plus tard Université Gaston Berger (UGB). La décision de l’ouverture de cette université faisait suite à des crises récurrentes qui commençaient à déstabiliser de manière structurelle le fonctionnement et la qualité de la seule université publique qui existait jusqu’alors. Le paroxysme sera atteint en 1988, lors de l’année blanche due aux revendications à caractère social des enseignants et/ou des étudiants dont les effectifs étaient devenus insoutenables. On était alors en pleine période du Plan ajustement structurel (PAS) 8 adopté sous l’égide la Banque Mondiale et du Fonds monétaire international dont l’une des conséquences a été la 7
Comme autres réformes, nous pouvons aussi citer l’introduction du système LMD dans le système universitaire. Cependant son implantation n’est que partielle étant donnée que la loi le concernant n’a été promulgué qu’en mars 2011 par le Président de la république après son adoption par le Sénat et par l’assemblée nationale en février de la même année. Cette réforme LMD a été à l’origine de la réforme du régime des écoles doctorales à l’UCAD
8
Un programme d’ajustement structurel est un ensemble de mesures, budgétaires, monétaires et fiscales visant surtout la réduction des dépenses publiques par : • • • • • • •
la privatisation des entreprises publiques, la suppression des subventions aux biens et services dits de première nécessité (e.g. produits alimentaires, intrants agricoles, éducation, santé), la réduction de la masse salariale, c’est-à-dire le licenciement de nombreux travailleurs du secteur public, le blocage des salaires, la dévaluation de la monnaie, la restructuration fiscale (e.g. l’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)), La libéralisation du commerce, c’est-à-dire notamment la levée des barrières à l’importation et la liberté des prix.
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limitation des investissements dans les secteurs dit ‘non productifs’. Le PAS avait aussi comme effet la limitation de la masse salariale par arrêt des recrutements et le gel des avancements. D’où l’aggravation des problèmes d’accès des revendications syndicales et du chômage des diplômés. Cependant la création de l’UGB n’a pas permis de résorber le sureffectif à l’UCAD, ni de modifier sensiblement la gouvernance du système. En effet, l’UGB avait reproduit le modèle de fonctionnement de Dakar avec des assemblées délibérantes dominées par des enseignants, un financement, essentiellement public et un encadrement insuffisant. C’est pourquoi, les autorités face à la crise persistante, ont organisé à partir d’avril 1993, une concertation nationale sur l’enseignement supérieure. A la fin de ces assises, un certain nombre de mesures furent adoptées pour une revitalisation conséquente de l’enseignement supérieur ; elles portaient essentiellement sur le regroupement et la fusion d’établissements (en vue d’une plus grande cohérence du sous-secteur), la professionnalisation et la diversification des filières. En effet, le constat avait été fait que la massification à l’UCAD et les crises cycliques liées à des revendications sociales étaient comme l’arbre qui cachait la forêt. Une forêt dans laquelle s’enchevêtrent de multiples problèmes de pertinence, d’efficience, d’efficacité interne et externe, de financement et de gouvernance qui étaient masqués par des problèmes d’accès. Pour faciliter la mise en œuvre des mesures préconisées par concertation nationale, le gouvernement du Sénégal a élaboré un projet intitulé « Projet d’Amélioration de l’Enseignement supérieure» (PAES) dont le financement d’un montant de 31 millions de dollars US sera obtenu auprès de la Banque Mondiale. Ce projet qui avait pour objet l’accompagnement des réformes de l’enseignement supérieur fut combattu par les étudiants et les syndicats d’enseignants. Il se solda par un échec et fut abandonné en 2000. Cet échec du PAES a montré que l’on s’est surtout attaqué aux effets sans toucher les véritables causes. Il faut souligner, cependant que le PAES a permis d’obtenir quelques résultats importants comme la construction et l’équipement de la bibliothèque universitaire de l’UCAD. La fin brutale du projet en 2000 a ouvert une ère nouvelle dans la politique d’enseignement supérieur marquée par la volonté des autorités politiques de procéder à une décentralisation et à des réformes mieux pensées et plus réfléchies. Aussi la réforme est-elle engagée et intégrée au programme décennal de l’éducation et de la formation (PDEF). Les raisons de cette nouvelle initiative sont 9 : •
l’insuffisance de l’offre de formation et sa concentration dans deux régions
•
(Dakar et Saint-Louis principalement) ;
• •
La réduction de la protection fiscale des entreprises locales pour encourager la concurrence, L’augmentation des taux d’intérêt, de façon à encourager l’épargne.
9
Politique d’Enseignement supérieur et de Recherche scientifique au Sénégal : situation actuelle et perspectives. - Professeur Oumar SOCK, Dakar- Coordonnateur du Volet Enseignement Supérieur du PDEF (Ex PAES), 2004
10
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•
l’importance des dépenses à caractère social (œuvres universitaires, bourses,…) comparées aux dépenses pédagogique et de recherche ;
•
les faibles rendements interne et externe des universités par rapport aux écoles supérieures et instituts ;
•
les sureffectifs d’étudiants, notamment dans les premiers cycles des facultés ;
•
l’absence de budgets pour la recherche ;
•
l’éloignement des préoccupations du développement local ;
•
l’absence d’une vision stratégique ;
•
l’importance du financement étatique et
•
l’absence de transparence sur la gestion.
2.2
Objectifs de la réforme et changements attendus
Les objectifs de la nouvelle réforme précisés dans les termes de référence de la commission «carte universitaire» en 2002 sont : •
la professionnalisation de l’enseignement et de la formation ;
•
la diversification des filières et des établissements ;
•
la valorisation des ressources nationales et régionales ;
•
l’élargissement de la gouvernance des structures de l’enseignement supérieure.
Pour les mettre en œuvre, il était prévu de transformer ou créer des établissements d’enseignement supérieur. En effet, la commission « carte universitaire » avait constitué trois ateliers dont l’un était chargé de la transformation d’un établissement et les deux autres de la création de nouveaux établissements universitaires. Ainsi, l’atelier 2 devait réfléchir sur la création des collèges universitaire régionaux (CUR), dans le sens : •
d’une contribution à la mise en place des conditions de qualification des citoyens ;
•
de la valorisation et du développement des atouts économiques, culturels et sociaux du site d’implantation et des zones voisines.
Les orientations suivantes étaient fixées : •
à terme, un CUR au moins sera implanté par région.
•
les CUR pourraient abriter des formations de premier cycle préparant au deuxième cycle des universités.
•
Les spécialisations suivantes furent proposées pour la mise en place des CUR: o CUR de Bambey : informatique, gestion et santé communautaire, maintenance automobile… 11
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o CUR de Ziguinchor : tourisme, hôtellerie, foresterie, pêche, confection… o CUR de Kaolack : agriculture, commerce, télétravail, génie industriel, sciences de l'environnement... o CUR de Kédougou : électromécanique, mines et géologie, santé, informatique. o CUR de TAMBA : génie civil rural, agriculture, informatique, confection... o CUR de MATAM : génie chimique, génie industriel alimentaire, électronique, informatique... o CUR de Louga-Dahra : élevage, cuir, confection, bureautique, infographie… o CUR de Dagana-Richard Toll : pisciculture, agriculture, santé… o CUR de Mbao : pour la formation en premier cycle d'université... o CUR de Kolda : agriculture, élevage, confection... o CUR de Fatick : pêche, foresterie, santé communautaire et médecine traditionnelle... L’atelier 3 avait pour sujet l’Université Polytechnique de Thiès ; une de ses principales propositions fut la transformation de l’ancienne Ecole Polytechnique de Dakar devenue un site délocalisé à Thiès de l’Ecole Supérieure Polytechnique (EPT) en un centre de formation d’ingénieurs qui regrouperait en son sein les établissements d’enseignement supérieur suivants : •
l’Ecole Supérieure Polytechnique (ESP) – Centre de Thiès ;
•
l’Ecole Nationale Supérieure d’Agriculture (ENSA) de Thiès ;
•
l’Ecole Nationale des Cadres Ruraux (ENCR) de Bambey ;
•
l’Institut des Sciences de la Terre (IST) de la Faculté des Sciences et Techniques (FST) de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (UCAD).
La dénomination 10 de ces écoles devait être changée en : •
UFR de Génie Civil, d’Architecture et d’Urbanisme ;
•
UFR de Mécanique, d’Electricité, d’Informatique et de Télécommunications ;
•
UFR des Sciences Agronomiques et du Développement Rural ;
•
UFR des Sciences de la Terre et de l’Environnement.
L’atelier avait proposé, dans ce même ordre d’idées, les missions suivantes pour l’Université polytechnique de Thiès :
10
•
valoriser les atouts économiques et culturels de son site d’implantation ;
•
mettre l’accent sur les volets technologique, professionnel et transfert de technologie dans sa fonction générale de formation et de recherche.
La mise en place de ces UFR devait se faire graduellement et d’autres UFR vont être créées en cas de besoin.
12
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Celles-ci devraient alors être réalisées dans un contexte d’autonomie et de responsabilité au sein de différentes filières prévues. Le tableau ci-dessous en présente un résumé 11. UFR Sciences Agronomiques et Développement Rural Ecole polytechnique Ecole Supérieure des Sciences de la Terre et de L’Environnement UFR des Sciences Economiques et sociales (SES) UFR Sciences et Technologies 2.3
Filières Filières de l’ENSA et de l’ENCR devenue I.S.F.A.R. ; Filières site de Thiès de l’ex-ESP. Filières de l’actuel IST ; Gestion. Informatique appliquée (bacs Littéraires) ; Sciences économiques ; Tourisme. Génie informatique Informatique appliquée à la gestion de l’eau.
L’autonomie et la responsabilité : les principaux éléments de la réforme de gouvernance
Les principales innovations que véhicule la réforme de la gouvernance proposée par la commission ‘carte universitaire’ résident dans la volonté de décentralisation et de renforcement de la responsabilité et de l’autonomie des établissements d’enseignement supérieur. En fait, l’élargissement de l’autonomie et de la responsabilisation retenues dans le cadre de la réforme de gouvernance étaient liées à la nécessité d’ une extension de la couverture territoriale de l’offre d’enseignement supérieur au niveau du premier cycle et de l’enseignement supérieur privé, ainsi que la contractualisation des relations entre les établissements d’enseignement supérieur, d’une part, l’Etat et les entreprises 12 d’autre part. Le concept d’autonomie sous-entend une plus grande liberté de décision stratégique et opérationnelle des universités et écoles supérieures, ainsi que la réduction de leur dépendance financière et infrastructurelle à l’égard des ressources publiques. Il s’agit notamment d’octroyer à ces établissements plus d’autonomie à l’égard de la tutelle administrative et financière de l’Etat et de les responsabiliser dans la mobilisation et la gestion des ressources nécessaires au bon fonctionnement de leurs structures dans le respect des normes de qualité. Dans son rapport sur le développement de l’éducation au Sénégal, la Direction de la planification et de la réforme de l’éducation (DEPRE) résumait les mesures de la réforme envisagée selon qu’elles portaient sur la gestion ou sur l’accès conformément au tableau cidessous.
11
Certaines appellations ont été changées au cours du processus de mise en œuvre.
12
Le développement de l’éducation, Rapport national du Sénégal - Par Le Ministère de l’Education Nationale Chargé de l’Enseignement Technique
13
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Domaines/Niveaux Gestion et participation
Mesures de réforme • Contractualisation avec l’Etat, les entreprises et la société civile ; • Audit financier et pédagogique (programme, personnel, cadre d’apprentissage, résultat, efficacité externe) ; • Renforcement de l’autonomisation de l’enseignement supérieur (plan de désengagement) Accès : Les centres Ils seront progressivement installés pour assurer les enseignements du universitaires premier cycle universitaire et préparer au diplôme de technicien supérieur régionaux (DTS). Les écoles professionnelles supérieures existantes dans les régions seront intégrées pour constituer le noyau dur des centres universitaires régionaux. Source : Direction de la planification et de la réforme (DPRE), Rapport sur le développement de l’éducation au Sénégal. Avril 2001
L’opérationnalisation de ces orientations était précisée dans la feuille de route établie pour le développement de la carte universitaire en sept points essentiels : 1. une carte universitaire planifiée dans le temps et dans l’espace ; 2. une spécialisation des universités régionales et des CUR avec des dominantes ; 3. un portage académique des nouvelles structures par des Universités-Ressources comme l’UCAD et l’UGB; 4. une localisation des premiers cycles dans les Universités régionales ; 5. une implantation des CUR avec des formations Bac-2 et Bac+2 ou 3 ; 6. une utilisation intensive des TIC pour des formations à distance ; 7. une orientation vers le développement économique des nouvelles universités : filières scientifiques, filières de gestion, de transport maritime et aérien et professionnalisation des filières actuelles de droit et de lettres. Pour la mise en œuvre de cette feuille de route, le Ministère de l’Education ( qui avait en charge tout le secteur à l’époque) avait établi une programmation qui commence par l’ouverture en 2007 de trois nouvelles structures universitaires (CUR de Bambey, Université de Thiès et Université de Ziguinchor) dans lesquelles de nouvelles structures de gouvernance et de gestion vont être établies. 2.4
La réforme des structures de gouvernance et de gestion
Elle est intervenue tant au niveau central qu’au niveau des établissements d’enseignement supérieur. 2.4.1 La réforme au niveau central Les universités sont désormais administrées par des conseils d’administration et des conseils de gestion en lieu et place des assemblées d’université. 14
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Le Conseil d’administration Le Conseil d’Administration dans les nouveaux établissements universitaires est l’instance de définition des orientations pédagogiques et scientifiques. Il est chargé de l’évaluation de leur mise en œuvre et du contrôle de la gestion administrative et financière de l’Université. Il est dirigé par un Président assisté de trois vice-présidents. Au sein de ces conseils, il est prévu la mise en place de commissions parmi lesquelles on peut citer : le Conseil des études, des innovations pédagogiques et de la vie de l’université, le Conseil de la Recherche et de la Coopération et le Conseil d’Insertion et de Relations avec le Monde Professionnel. Le Président du Conseil d’administration, est choisi parmi les autorités extérieures, « ayant une grande crédibilité au niveau national et/ou africain et/ou international, ayant de réelles capacités dans la recherche et la mobilisation de moyens financiers et matériels et ayant une grande expérience dans des fonctions étatiques, privées ou communautaires ». Il doit avoir une grande expérience dans le domaine universitaire. Le Conseil des études, des innovations pédagogiques et de la vie de l’université Ce Conseil coordonne la politique pédagogique et toutes les activités de formation non doctorales (formation initiale et continue) de l’Université. Il approuve, supervise et contrôle les activités pédagogiques (programmes et curricula, calendrier pédagogique) de l’Université. Il est aussi chargé de l’équivalence des diplômes ainsi que de la création de nouvelles filières sous l’impulsion du Conseil d’insertion et de relations avec le monde professionnel. Il est chargé des activités sportives, culturelles et associatives, notamment à vocations économique et environnementale. Il assure les liaisons avec les collectivités locales et veille à ce que l’Université participe activement à la vie de la cité. Le Conseil de la Recherche et de la Coopération Le Conseil de la Recherche et de la Coopération est responsable des politiques de recherche, de promotion de la recherche et de coopération scientifique. Il est chargé d’impulser, de coordonner et de promouvoir la recherche et les formations doctorales. Le Conseil d’Insertion et de Relations avec le Monde Professionnel Ce Conseil est chargé de définir les politiques de relations avec les entreprises et les alumni, les politiques d’insertion des étudiants et les politiques de communication de l’Université. Il est responsable de la création de nouvelles filières. Le Conseil de gestion La mission du conseil de gestion est d’appuyer le Recteur dans la gouvernance de l’Université. Le conseil se réunit au moins une fois tous les deux mois sur convocation du Recteur. Mais pour certaines universités, ce Conseil prend la dénomination de « conseil restreint » (ou réunion informelle) car composé exclusivement du Recteur et des Vicerecteurs, des Doyens et Directeurs et du Secrétaire général de l’université.
15
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2.4.2 La réforme au niveau des établissements Au niveau opérationnel, la réforme a consacré l’expérience introduite par l’université de Saint Louis qui avait choisi d’appeler ces cellules opérationnelles respectivement unités de formation et de recherche et sections en lieu et place des facultés et départements comme à Dakar. Par conséquent, les assemblées de faculté sont devenues des conseils d’UFR en gardant la même composition et les mêmes règles de fonctionnement. Le Conseil d’UFR Il est au sein de l’UFR, la plus haute instance de décision, notamment en matière d’enseignement et de recherche. Il est composé des représentants des enseignants, des étudiants, des PATS, des milieux professionnels, des élus locaux, des alumni et des partenaires extérieurs. Cependant, une analyse approfondie montre que fondamentalement, cette réforme était partielle parce qu’elle ne s’appliquait pas aux anciennes universités qui maintenaient intacte leurs structures de gouvernance et de gestion. En plus de la gouvernance et de l’organisation, la réforme portait également sur financement des universités. 2.5
Le financement
La question du financement a beaucoup retenu l’attention des ateliers qui étaient chargés d’étudier les conditions de mise en place des nouvelles structures décentralisés. Dans leurs délibérations, ils ont considéré qu’un financement essentiellement public n’était pas soutenable pour le développement de l’enseignement supérieur et que les établissements devaient disposer d’autres ressources substantielles. Ainsi, les nouvelles structures universitaires sont encouragées à rechercher des ressources en dehors des financements provenant de l’Etat et de ses démembrements, à travers les droits d’inscription des étudiants, la vente de services, le financement privé et la coopération internationale. En ce qui concerne les droits d’inscriptions, le principe avancé par la commission est que ces droits doivent être conformes à l’évolution des différents facteurs concourant aux coûts de la formation de l’étudiant. En ce qui concerne la vente de service et le financement privé, certaines pistes ont été suggérées : •
formation payante ;
•
formation continue, cours internationaux et à la carte ;
•
contrats de recherche et d’expertise individuelle ;
•
bureaux d’études et les groupements d’intérêts économiques ;
•
rentabilisation du patrimoine immobilier et des installations techniques ;
•
réforme des textes régissant l’Etat et les bailleurs ; 16
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•
contribution volontaire des entreprises privées locales et autres ;
•
domiciliation de la formation continue en priorité à la structure d’enseignement supérieur locale ;
•
contribution des alumni.
Le contexte de décision et de mise en œuvre de la réforme était quand même assez difficile pour l’Etat car la suspension du Projet d’Amélioration de l’Enseignement Supérieur par le bailleur privait le Sénégal d’importantes ressources conventionnelles. Et ceci a eu pour effet une répartition du budget global de l’éducation dans le cadre du PDEF 2000-2010 qui pénalise l’enseignement supérieur, malgré l’augmentation des dotations dans le budget consolidé des investissements.
17
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Chapitre 3 : Réforme de gouvernance dans la pratique: le cas de l’Université Polytechnique de Thiès L’histoire de l’Université Polytechnique de Thiès est intimement liée à celle de l’Ecole Polytechnique qui en était le noyau. Il convient donc de faire un survol de l’historique de l’EPT pour bien situer le contexte de la réforme à l’Université Polytechnique de Thiès. 3.1
Historique de l’Ecole polytechnique de Thiès
Créée en 1973, l’École Polytechnique de Thiès a formé, de sa création à nos jours, huit cent quatre-vingt-quatorze (894) ingénieurs en Génie civil et Génie Electromécanique, toutes nationalités confondues (Sénégalais, Béninois, Ivoiriens, Maliens, Burkinabais, Tchadiens, Cap Verdiens, Mauritaniens, Malgaches, Togolais, Camerounais, Marocains etc). Au départ, elle avait le statut d’un établissement d’enseignement supérieur à encadrement militaire, placé sous la double tutelle du Ministère des Forces Armées et du Ministère de l’Education Nationale. Après dix années de mise en œuvre de la «sénégalisation» du corps enseignant, naguère composé essentiellement de canadiens et de vacataires sénégalais, les canadiens se retirent définitivement en 1992. L’EPT devint alors un établissement public rattaché à l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar (UCAD) en vertu de la loi 92-38 du 09 juillet 1992 et de ses décrets d’application n°92-1261 et 92-1268 du 14 septembre 1992. En novembre 1994, conformément aux orientations de la Concertation Nationale sur l’Enseignement Supérieur, elle fusionne avec la division industrielle de l’ex ENSUT et la Section Technique Industrielle de l’ex-ENSETP pour former l’ESP avec un centre à Dakar et un autre à Thiès 13. Le 11 janvier 2007 avec la création de l’Université de Thiès, ledit Centre de Thiès de l’ESP redevient l’Ecole Polytechnique de Thiès (EPT) au sein de la nouvelle Université. Mais cette situation ne va pas durer longtemps car en 2009, l’EPT va sortir de la juridiction de l’UPT pour devenir autonome de toute université. Elle va être rattachée directement au Ministère de l’Enseignement Secondaire des Universités et des Centres Universitaires Régionaux. A ce niveau, l’histoire de l’EPT se confond avec l’histoire de la réforme de l’Enseignement supérieur. C’est pourquoi, dans le cadre de l’évaluation de cette réforme, nous avons choisi de nous arrêter sur l’analyse de l’échec de l’intégration de l’Ecole Polytechnique dans l’Université Polytechnique Thiès, devenue Université de Thiès après sa sortie. En effet, après 10 ans de mise en œuvre, il convient de dresser un bilan de la réforme dite «carte universitaire». Mais l’exercice d’évaluation exhaustive étant couteux et long, nous allons nous contenter d’une évaluation partielle au niveau du maillon le plus faible. Ne dit-on pas que la force d’une chaine est égale à celle de son maillon le plus faible.
13
Cf. la loi n° 94-78 du 24 novembre 1994 portant création de l’ESP.
18
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Sans nul doute, l’UPT a été le premier échec noté dans l’application de la réforme. En effet, dès 2008, après de multiples conflits impliquant les enseignants et les étudiants, l’UPT fut démembrée. L’Ecole Polytechnique de Thiès fut reconstituée sous sa forme originelle et le reste de l’ex-UPT maintenu au sein d’une nouvelle institution dénommée Université de Thiès. L’évaluation de la mise en œuvre de la réforme au niveau de l’UPT doit nous amener à nous intéresser d’abord aux aspects objectifs, en considérant successivement les domaines affectés (3-2), les mesures de responsabilisation adoptées par l’université (3-3) ; les changements constatés (3-4). 3.2
Les domaines affectés
Dans l’ensemble, plusieurs domaines liés au fonctionnement de l’EPT ont subi des mutations du fait de la réforme. Parmi celles-ci on peut citer les suivantes. 3.2.1 La gouvernance et la gestion institutionnelle Les textes portant création et fonctionnement de l’UPT prévoyaient pour celle-ci les nouvelles dispositions concernant la gouvernance des universités que nous avons décrites plus haut. Les organes délibérants de l’UPT sont censés assurer la tutelle sur l’Ecole Polytechnique. L’enquête montre que ces organes n’ont jamais été mis en place. Jusqu’à la dissolution de l’UPT, son conseil d’administration n’a jamais été installé. En pratique, le fonctionnement de l’UPT repose sur des organes informels de gouvernance qui ressemblent d’avantage à ceux d’avant la réforme. La gouvernance de l’EPT, redevenue un établissement doté de l’autonomie administrative et financière, n’a guère été différente car l’école est restée sous « administration provisoire ». Son conseil d’administration n’a pas été installé et la légitimité de sa direction était sujette à caution car l’EPT était dirigé par un directeur nommé par le Recteur, en attendant la mise en place du Conseil d’Administration qui doit le désigner. Le directeur de l’EPT ainsi désigné disposait pourtant des pleins pouvoirs pour assurer la gestion administrative et financière de l’établissement qui, il faut-il le rappeler, était jusquelà, du ressort de la Direction de l’Ecole Supérieure Polytechnique de l’université Cheikh Anta Diop de Dakar. Au total, l’analyse de la situation à l’EPT montre que la réforme de gouvernance prévue n’a pas pu être mise en œuvre au sein de l’UPT. Aucun des organes de gouvernance prévus n’a été effectivement mis en plac. Plusieurs décisions stratégiques relevant de la compétence des organes de gouvernance ont été prises et mise en œuvre sur la base d’une instance informelle et sans l’approbation écrite de la tutelle ministérielle. En revanche, dans le management interne, les mesures administratives ont été effectivement appliquées. Le Recteur de l’UPT et le Directeur de l’EPT ont largement exercé leurs responsabilités administratives.
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3.2.2 La gestion académique Les décisions de gestion académique sont de la compétence des structures délibérantes des établissements qui composent l’Université et leur exécution, après approbation par les organes du niveau central, est du ressort des chefs d’établissement. Avec son intégration à l’UPT, l’EPT avait retrouvé le sens de l’initiative académique 14 qui lui a permis de réorganiser ses filières traditionnelles et ses programmes. Les domaines de formation de l’époque des militaires et du Canada sont rétablis avec la vocation essentielle de former des ingénieurs de conception. Le Diplôme Universitaire de Technologie (DUT), délivré dans le cadre et avec le label de l’ESP est récupéré par l’UPT comme une formation publique, ouverte aux bacheliers des séries scientifiques par concours. A côté, un diplôme privé, de niveau bac +2 est créé dans le cadre des fonctions de service. Mais avec la scission, ces formations sont reversées à UT dans le cadrre de l’Institut Universitaire de Technologie (IUT) qui a été créé à cet effet. Mais, en l’absence des organes de gouvernance du niveau central, les assemblées des établissements ont exercé le plein pouvoir de décision sur les questions pédagogiques relevant normalement des prérogatives du Conseil des Etudes, des innovations pédagogiques et de la vie de l’étudiant, structure directement rattachée au Conseil d’administration et présidée par un vice-recteur 15. 3.2.3 La gestion financière La mise en place du dispositif de gestion financière de l’UPT s’est faite dans l’urgence. En effet, il a fallu installer rapidement une administration financière à travers notamment : •
la nomination d’un Agent Comptable particulier ;
•
la nomination d’un Directeur Administratif et Financier (DAF) ;
•
la reconstitution de toute l’administration de gestion et d’appui pour la réalisation des missions de l’EPT dans le cadre d’une autonomie retrouvée.
Au niveau de l’EPT, qui a retrouvé son autonomie financière, le Directeur est redevenu l’ordonnateur du budget dont les ressources et dépenses sont normalement affectées par le Conseil d’Administration sur la base d’une répartition de la subvention de l’Etat à l’Université Polytechnique. Cependant dans les faits, le changement intervenu avec l’ancrage institutionnel à l’université est que le budget était déterminé par le Recteur, ordonnateur principal de l’institution. Cette pratique a été dénoncée par certains de nos interlocuteurs comme une perte d’autonomie. Une fois affectée à l’EPT, le Directeur et le Conseil d’établissement procèdent de manière autonome à la répartition des ressources. Et l’EPT peut légitimement solliciter un financement additionnel du Rectorat à partir des autres ressources de l’Université. 14
En cessant d’être le centre de Thiès de l’Ecole Supérieure Polytechnique de l’UCAD.
15
Elles n’étaient soumises qu’à l’attention de l’assemblée générale d’établissement qui semblait tenir lieu d’organe central de délibération de l’E.P.T.
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3.2.4 La gestion des ressources humaines Dans les universités sénégalaises, la gestion des ressources humaines, (celle des enseignants comme celle des personnels administratifs, technique et de service) incombe au Rectorat. Le Recteur procède à la mise à disposition de ressources humaines. Le Conseil d’établissement constitue néanmoins l’instance de délibération pour les propositions de nomination et de promotion des enseignants et il a aussi un pouvoir disciplinaire sur les étudiants. Dans les faits la gestion des ressources humaines de l’UPT n’a pas fait l’objet de remarque de la part de nos interlocuteurs internes. Cependant, des interlocuteurs externes ont déploré la pléthore de PATS consécutive aux effets de synergie de la fusion des établissements et à une politique de recrutement « clientèliste» initiée par le Recteur. L’UPT dispose du meilleur taux d’encadrement de toutes les universités sénégalaises du fait qu’elle regroupe essentiellement des écoles d’ingénieurs,dont le curriculum requiert un encadrement rapproché.. Pour sa part, le Recteur de l’UPT considère que : « la gestion du personnel est fortement orientée vers les objectifs et les résultats. Elle s’est voulue optimale et volontariste du fait d’un nombre très limité au départ avec le contraste entre les anciennes structures avec un surplus lié aux intégrations. Beaucoup d’anciens temporaires ont profité de la création de l’Université pour revendiquer et obtenir un recrutement à l’ENSA et à l’ISFAR par mesures sociales. Cela a beaucoup réduit les possibilités de recrutement dans ce qu’on peut appeler « la nouvelle université ». L’éclatement des campus a conduit à une prise en charge du transport qui a un coût. L’absence d’un calendrier universitaire unique est un problème qu’il faudra résoudre ». Il faut préciser que l’essentiel des ressources humaines était recruté avant la fusion par les responsables des établissements regroupés. L’autorité du Recteur était donc moins directe que ne le précise les textes en vigueur. Dans le cas de l’EPT, le décrochage de l’UPT n’a pas été senti fortement par les ressources humaines du fait qu’elles étaient sous l’autorité directe du Directeur, dans le cadre de l’autonomie institutionnelle. 3.3
Une évaluation des changements
Au niveau de l’EPT, les changements majeurs intervenus sont ceux qui portent sur la gouvernance, la gestion et le financement. En effet, dans les domaines académiques et des ressources humaines, les nouvelles pratiques sont presque identiques à celles de l’ancien statut, l’université garantissant l’autonomie pédagogique et de gestion directe des ressources humaines aux établissements qui la composent (voir décret n° 2008-536 du 22 Mai 2008 fixant l’organisation et les règles de fonctionnement de l’Université Polytechnique de Thiès). Etablissement de formation professionnelle, l’EPT n’a pas révisé ses offres de formations et ses programmes, une fois arrimée à l’Université de Thiès, bien que le projet existât avant son entrée à l’UPT. Les changements à ce niveau sont donc mineurs.
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Aspects de changement
Pas Plutôt D’accord et tout à fait d’accord d’accord d’accord La réforme de gouvernance a donné plus 3 12 de liberté pour créer des programmes innovants La réforme de gouvernance a permis de 3 3 9 créer des formations orientées vers l’emploi
Cependant les réponses recueillies lors de l’enquête montrent que pour la majorité des personnes interrogées la réforme aurait pu apporter des innovations pédagogiques significatives permettant d’accroître l’employabilité des diplômés. D’après les personnes interrogées, la réforme n’a pas eu d’effets bénéfiques sur le volume des dépenses mais a permis un renforcement des contrôles sur l’utilisation des ressources et da reddition des comptes. Aspects de changement La réforme de gouvernance a renforcé la liberté de choisir les domaines prioritaires de recherche La réforme de gouvernance a renforcé les programmes académiques
Pas d’accord 3
Plutôt d’accord 3
D’accord et tout à fait d’accord 9
3
3
9
Opinions sur la réforme de gouvernance au sein de votre université Aspects de changement Pas Plutôt d’accord d’accord La réforme de gouvernance a amélioré l’accès 9 aux ressources de l’université et leur partage La réforme de gouvernance a réduit les frais 12 généraux 16
D’accord 6 3
En somme, la réforme a introduit des innovations dans les procédures de gouvernance, de gestion et de financement à l’UPT. La mise en œuvre a connu un certain nombre de défaillances qui sont telles qu’on peut conclure à un échec concernant l’intégration de l’Ecole polytechnique et à un succès relatif pour ce qui est de l’intégration des écoles d’agriculture (ENSA et ISFAR). Plusieurs raisons ont été avancées pour justifier ce constat y compris des raisons liées à leur histoire.
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Couts des services de soutien administratif (salaires et fonctionnement)
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Chapitre 4 : Effets des changements introduits sur le management de l’EPT 4. 1 Effets sur la gouvernance institutionnelle et le management: (processus de prise de décisions académiques et administratifs) La gouvernance de l’EPT qui a été successivement sous tutelle militaire puis sous celle de l’UCAD a été radicalement changée par la réforme. Pour la première fois l’Ecole est dirigée par un Directeur qui a fait sa carrière à l’EPT. La nouvelle structure de décision stratégique qu’est le Conseil d’Administration devait entraîner une modification du processus de prise de décision à l’EPT. En effet, à l’instar des autres établissements qui composent l’Université, l’EPT devait être soumise à la tutelle d’un conseil d’administration présidé par le recteur de l’UPT pour tout ce qui concerne son fonctionnement et sa gestion financière. Mais, aspirant à une autonomie sans autre entrave, l’EPT commence à vivre les premiers conflits de compétences entre son Directeur et le Recteur de l’Université Polytechnique, décidé à exercer avec autorité son pouvoir régalien sur l’ensemble de l’institution mais qui n’a pas installé toutes les assemblées délibérantes. Appuyé par les personnels et les structures internes de délibération, le Directeur « exécute de manière sélective les instructions émanant du Recteur ou du Conseil d’Administration 17, selon qu’elles entrent ou pas dans sa nouvelle vision des rapports hiérarchiques entre les deux institutions ». [Un enseignant]. 4.2
Effets sur la gestion académique
La réforme a eu un effet sur la gestion académique à l’EPT, car c’est la tutelle du rectorat qui s’exerce désormais en matière d’organisation des enseignements, de régime général des inscriptions, de découpage de l’année académique et de validation des filières nouvelles et de leurs programmes d’études. Ces domaines étaient auparavant du seul ressort du Conseil Pédagogique et des départements de l’école. La gestion des formations payantes de l’EPT était également un enjeu et semait la discorde entre l’EPT et l’UPT sur le statut des apprenants de cette filière et sur les nouvelles règles de répartition des ressources générées, qui font une place belle au CA et au Recteur. Ce qui était difficilement acceptable par des acteurs habitués à les dérouler et à gérer les ressources de manière autonome. Ainsi le Directeur de l’EPT déclare : « En réalité, la crise qui a secoué l'EPT depuis 2009 et dont l'origine est l'arrêt de la formation dite continue mais qui était plutôt une formation initiale payante a empêché de mettre en œuvre les avantages de la mise en place d'un Conseil d'Administration à la tête de l'école. Les membres extérieurs n'ont pas participé ainsi à la concrétisation des avantages de cette réforme pour un meilleur fonctionnement de l'EPT ».
17
Il s’agit ici du conseil d’administration spécifique de l’EPT. Il est présidé par le recteur et comprend une majorité de représentants d’institutions partenaires ainsi que des représentants des enseignants, des étudiants e t du personnel administratif, technique et de service.
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4. 3 Effets sur la gestion financière La réforme qui a intégré l’EPT à l’Université Polytechnique a eu des effets positifs sur la gestion des ressources. Les nouvelles dispositions prises dans ce cadre (mise en place d’une administion financière sur site, par exemple) ont renforcé la transparence et l’équité dans la répartition des revenus tirés des prestations de service. D’après les personnes interrogées, elles ont introduit un contrôle plus rigoureux avec des procédures de gestion plus transparentes et mieux connues de tous les acteurs. Opinions sur la réforme de gouvernance et le contrôle au sein de votre université Aspects de changement Pas Plutôt D’accord et tout à d’accord d’accord fait d’accord La réforme de gouvernance a entraîné plus de 15 contrôle sur l’utilisation des ressources La réforme de gouvernance a entraîné le 12 renforcement des mesures de reddition des comptes pour le personnel Les montants et l’opportunité des dépenses sont discutés au cours de réunion d’assemblées informelles qui tiennent lieu de CA ou proposés par le Recteur. Un dispositif de reddition de compte est mis en place et s’impose à tous les gestionnaires et ordonnateurs de dépenses. Le Conseil de Gestion (Chapitre II du décret UPT) de l’université constitue l’instance de discussions et de pré-validation des budgets, avant leur examen par le CA. Ce qui permet de mieux partager les revenus des établissements car leur répartition est faite en fonction des besoins réels. Cette nouvelle procédure, a entraîné une diminution du budget de l’EPT, qui est passé de 1,2 milliards à 800 millions à la suite d’un arbitrage du Recteur qui entre dans le cadre de la mutualisation des ressources. Ce qui s’est traduit par des mesures d’austérité imposées aux personnels de l’Ecole Polytechnique qui perdent ainsi certains de leurs privilèges. D’où les frustrations qui font partie des raisons ayant conduit à la rupture institutionnelle (voir chapitre 6). Selon le Recteur sortant de l’UPT, « Cette gestion financière s’inspire de celle des universités existantes. Elle accorde l’autonomie aux structures sous le contrôle du Conseil d’Administration. Le manque de ressources ou leur faiblesse sont liés à la jeunesse de l’Université. La faiblesse des frais d’inscription est un problème général à toutes les universités publiques. Une politique de recherche de moyens additionnels est nécessaire. Une fonction de services bien maîtrisée peut permettre d’améliorer la situation financière des universités ». Dans le même sens le directeur sortant de l’EPT, déclare : « la gestion financière est devenue autonome alors qu'elle dépendait auparavant de l'Université de Thiès entre 2007 et 2009 et de l'UCAD entre 1995 et 2007. Par la mise en place de l'agence comptable qui est le seul service comptable contrairement à la situation antérieure où le service des finances gérait certaines dépenses à travers le service des finances de l'EPT ».
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4.4
Effets sur la gestion du personnel
Sur ce plan également, des changements sont intervenus; les recrutements ne sont pas de la compétence du Directeur de l’EPT. Ils sont du ressort du Rectorat dont le budget supporte le paiement des salaires. La gestion et l’utilisation des ressources humaines obéissent aux procédures appliquées dans l’ensemble des universités sénégalaises. Le personnel enseignant est régi par un statut particulier tandis que le personnel administratif et de service est régi par un accord d’établissement. La participation du personnel aux instances de gouvernance comme le CA est prévue comme du temps du statut de grande école. Théoriquement, ils sont soumis aux règles de reddition de compte, quand ils sont gestionnaires de deniers de l’université.
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Chapitre 5 : La perception des changements par les différents groupes d’acteurs Pour appréhender la perception des différents groupes d’acteurs, nous avons procédé à une enquête auprès du personnel de l’Ecole polytechnique, de l’ENSA et de l’ISFAR. Cinquante questionnaires et guides d’entretien ont été distribués. vingt-trois (23) réponses exploitables ont été récupérées. Le dépouillement a été réalisé selon la démarche de l’analyse de contenu pour les entretiens et par l’utilisation du logiciel SPSS. Après une présentation du résumé des résultats (5-1), nous en faisons l’analyse en pointant le facteur principal d’échec : le jeu des acteurs (5-2). 5.1
Résumé de l’enquête
Sur la réforme qui a créé cette université, l’appréciation générale portée par les enseignants de l’UT interrogés, varie selon les établissements. En général, les enseignants de l’ex- Ecole polytechnique ont une appréciation négative tandis que les enseignants provenant des autres composantes sont plutôt satisfaits de la réforme. ****** Généralement, les personnes interrogées ont relevé des changements au niveau des procédures administratives et financières. En effet, les différentes composantes de l’UT (écoles), lorsqu’elles étaient rattachées à des ministères techniques, autres que l’enseignement supérieur, étaient régies par des procédures des structures ministérielles sans autonomie financière, ni autonomie administrative. Le rattachement à l’UT qui a un statut d’établissement public à caractère administratif a entrainé des changements Leurs personnels étaient fonctionnaires relevant du statut général. L’intégration à l’UPT leur permet de migrer vers le statut particulier des enseignants du supérieur. Les personnels administratif, technique et de service acquièrent aussi un statut particulier meilleur. Ainsi les ressources humaines en ont tiré un bénéfice sur le plan pécuniaire et au niveau de l’application des libertés académiques.En revanche , pour le personnel de l’EPT, on note le maintien du statu quo car depuis le départ des canadiens, l’EPT était tantôt un établissement autonome, tantôt un centre de l’Ecole Supérieure Polytechnique de l’Université de Dakar. Ces nouvelles libertés acquises sont perceptibles à travers les prérogatives des organes de gouvernance et de management des universités. Un surcroît de responsabilité et de travail administratif est également ressenti par les enseignants. De même, ils déclarent majoritairement qu’il existe plus de contrôle sur l’utilisation des ressources et un renforcement des mesures de reddition des comptes pour le personnel. En effet, pour ceux qui étaient dans des écoles nationales, le mode de gestion démocratique en vigueur dans les universités leur apporte plus d’autonomie du fait que la désignation des dirigeants des UFR repose sur le vote de la communauté et surtout des collègues. Ce qui correspond à un contrôle par les pairs et une restriction à ce niveau de l’influence de la tutelle ministérielle. Pour certains décideurs interrogés, l’expérience de l’université polytechnique a été dévoyée par le fait que la mise en place a été confiée à une équipe qui n’avait pas participé au 26
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processus de conception et qui disposait de beaucoup de latitude par rapport au projet qui avait été adopté, du fait justement de l’absence d’un pilotage central de la réforme et d’organes de gouvernance au niveau de l’université. Ainsi, certains choix opérés au moment du démarrage de l’UPT ont-ils été remis en cause et les orientations initiales modifiées de manière unilatérale. En effet, l’installation des services du rectorat dans les locaux qu’occupait le Directeur de l’école a causé le premier conflit, le premier coup porté à la culture d’école qui règnait encore au sein de l’EPT. Le relogement de la direction générale de l’EPT qui l’avait obligé à déménager dans les locaux de la direction des études, était vécu comme un envahissement humiliant, une «colonisation par un système qui est en crise et qui est à la recherche de plus d’espace vital» dit un enseignant syndicaliste. C’est pourquoi dès le premier conflit, toute l’école s’est mobilisée pour la « délocalisation» du rectorat de l’UPT. De même, l’élargissement aux étudiants de l’UPT de l’utilisation des espaces pédagogiques et sociaux, initialement réservés exclusivement aux polytechniciens, a été ressenti comme un envahissement. Et ce sentiment de frustration a été à l’origine de grèves et de bagarres sanglantes entre étudiants et élèves de l’Ecole Polytechnique. Un de nos interlocuteurs déclare : « l’intégration à l’UPT n’a apporté que des inconvénients à l’EPT qui, depuis son intégration en douceur à l’UCAD, bénéficiait de tous les avantages du rattachement au système universitaire. Les écoles d’ingénieurs agricoles n’avaient pas eu cette chance. C’est la création de l’UPT qui leur a permis de bénéficier d’un accroissement substantiel de leur traitement, ils sont obligés de s’accrocher». 5.2
Jeu des acteurs : le lobbying pour le décrochage
Les frustrations des polytechniciens ont été à l’origine d’un intense lobbying de l’association des diplômés de l’Ecole polytechnique dont beaucoup de membres ont toujours vécu et vivent en milieu professionnel, dans une rivalité avec les purs produits du système universitaire. « Nous les polytechniciens nous sommes dans toutes les sphères du pouvoir, on ne peut pas nous écraser. Nous savons nous battre pour notre image et nos idéaux ; l’ancien Recteur devait le savoir ; son engagement politique n’y peut rien. L’EPT souffre certes de manque de moyens, mais on ne lui fera pas perdre son âme » déclare un ancien élève de l’EP L’efficacité du lobbying a été aussi facilitée par l’absence des organes de gouvernance de l’UPT. Pendant toute la période de fonctionnement de l’UPT, ses organes de gouvernance 18 n’ont pas été installés. Les décisions stratégiques étaient prises pas le Recteur sans le contrôle d’aucune instance légitime.
18
Au niveau central comme au niveau des établissements.
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Chapitre 6 : Leçons et conclusions En intégrant l’EPT dans l’Université Polytechnique, les décideurs et les concepteurs de la réforme avaient, entre autres, pour objectifs principaux : •
de renforcer la qualité des programmes d’études, d’ouvrir un horizon de carrière universitaire plus large aux enseignants et aux étudiants ;
•
de mettre en cohérence ses filières avec celles des autres structures de formation d’ingénieur dans le cadre d’une vision stratégique qui met ces formations au cœur du développement économique du Sénégal ;
•
de créer des mécanismes de gouvernance et de gestion nouveaux fondés sur la responsabilité, la reddition de compte et la transparence ;
•
d’augmenter les ressources de l’établissement.
Malgré sa pertinence et le caractère consensuel de son adoption, la réforme n’aura duré que deux ans, à peine, ponctuée de conflits et de crises cycliques. Car, sous la pression des étudiants et des enseignants, qui réclamaient pendant un an son décrochage, l’EPT fut érigée par décret présidentiel n° 2009-586 du 18 juin 2009 en établissement autonome de plein exercice. Ayant ainsi le rang d’université qui le rattache directement au Ministère en charge de l’enseignement supérieur ; elle se voit octroyée une autonomie administrative et financière. Cet échec retentissant de l’intégration institutionnelle à l’Université Polytechnique était pourtant annoncé par plusieurs erreurs et de fortes réticences que la précipitation et les intérêts corporatifs (les enseignants et leur carrière, les étudiants et la possibilité d’aller au 3ème cycle, les personnels administratifs et techniques et les avantages du nouveau statut de leurs collègues des universités) avaient cachés aux acteurs. Une revue des raisons de l’échec permet aujourd’hui d’avoir une lecture critique de l’ensemble des faits marquants depuis la « carte universitaire » jusqu’au retour au statut antérieur, selon qu’ils se rapportent à la gouvernance et à la gestion institutionnelle (6-1) ; à la gestion financière (6-2) ou aux défaillances de la gouvernance au niveau central (6-3). 6.1
Sur le plan de la gouvernance et de la gestion
Pour le cas particulier de l’EPT, la commission « carte universitaire » avait négligé le poids des traditions de gouvernance d’une école qui a été sous tutelle militaire pendant très longtemps (19 ans, de 1973 à 1992), avant d’être intégrée à un établissement dont elle n’est qu’un centre secondaire pendant 15 ans, de 1992 à mars 2007, date de sa migration institutionnelle dans l’université de Thiès. A ce niveau, les leçons ci-dessous peuvent être tirées. 1) Le statut, les missions et la gestion antérieurs de l’établissement n’ont pas été convenablement étudiés et analysés pour être pris en compte dans l’élaboration de la réforme. ; 2) Ce qui fait qu’en deux ans, l’EPT n’a pas réussi les mutations institutionnelles exigées par son nouveau statut administratif et académique et par le contexte global de la réforme de l’enseignement supérieur du Sénégal. ; 28
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3) Cette situation a rapidement créé des conflits de perception, de vision et de compétences dans la gouvernance et la gestion entre le Recteur, autorité suprême de l’UPT, et le Directeur, chef de l’EPT qu’il a lui-même nommé par arrété ; • le premier était convaincu que l’Ecole devait se muer en Unité de Formation et Recherche (UFR) plus conforme aux mutations et tendances mondiales, actuelles et à l’organisation académique de l’UPT, alors que le Directeur (lui-même produit de l’EPT), les enseignants et les élèves de l’école pensaient que son statut d’école d’ingénieurs serait maintenu; • la toute-puissance du Recteur dans la définition des orientations fondamentales (puissance découlant d’un exercice « abusif » de l’autonomie institutionnelle de l’université) se heurte souvent à la volonté de l’EPT et de ses composantes de conserver leur autonomie intégrale traditionnelle. Cette situation a plusieurs fois entraîné la contestation des décisions du Recteur, même si elles ont obtenu l’aval du Conseil de gestion (la répartition du budget par exemple); • les prérogatives du Recteur en matière de nomination du Directeur de l’EPT 19 sont contestées par les responsables du syndicat majoritaire de l’enseignement supérieur, qui y voyaient une limitation de la légitimité du Directeur, dont la désignation n’a pas suivi une procédure régulière et conforme aux traditions des établissements universitaires autonomes; • la composition du Conseil d’Administration qui a été proposé par le Recteur reste, en termes de représentativité, presque identique à celle d’une assemblée d’université classique, malgré l’innovation majeure que constituait l’introduction de ce nouvel organe de gouvernance. Les enseignants y sont toujours dominants en termes de représentativité (50%), avec l’hégémonie des professeurs et maitres de conférences (35%). Cette règle pouvait difficilement s’appliquer à l’EPT, qui comptait à l’époque un professeur et un maître de conférences dont le Directeur. C’est pourquoi les personnels et l’administration se sont toujours sentis écartés du CA et des différents organes centraux de l’UPT. Ce qui justifiait souvent les réserves opposées aux délibérations portant sur le fonctionnement de leur établissement. 6.2
Sur le plan de la gestion financière
Les pleins pouvoirs conférés au Recteur (l’absence d’un Conseil d’Administration fonctionnel) dans la répartition des ressources financières et du budget des établissements ont été contestés dans la mesure où l’EPT a toujours bénéficié d’un financement couvrant les besoins de son fonctionnement et dont la ventilation était du ressort de ses propres organes de délibération. Ce changement de modalités d’affectation des ressources a été aussi une des causes du conflit qui a conduit à la rupture avec l’université. Le recteur de l’UPT ayant jugé que le budget, d’environ 1 milliard 200 millions, était excessif pour le fonctionnement de l’EPT, a pris la décision de le réduire à 850 millions environ après avoir prévu de l’arrêter à 800 millions.
19
Dès l’entrée à l’université de l’EPT, par arrêté rectoral, en attendant le décret d’organisation.
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6.3
Sur le plan de la gestion des ressources humaines
Les composantes de l’EPT sont passées sous un statut de gestion universitaire des personnels avec des attentes différentes. Les enseignants, en acceptant l’arrimage à l’UPT, n’avaient que la certitude de maintenir les mêmes salaires et d’avoir désormais une carrière universitaire balisée de manière claire. Ils n’auraient plus besoin d’un portage académique de leurs dossiers au CAMES 20 par l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar. Ils y trouvaient aussi des possibilités importantes de faire leur recherche avec des moyens renforcés. C’était l’une des raisons essentielles de leur accord pour la fusion. Certaines d’entre eux (environ quatre [4]) qui ont réussi leur promotion durant les trois ans d’intégration de l’EPT à l’UPT en devenant professeurs ou Maître de conférences, sont d’ailleurs restés à l’UPT après le « divorce ». Ces belles perspectives de carrière n’ont pas, pour autant, caché la perte de certains avantages que leur avait conféré l’ancien statut d’école d’Ingénieur autonome : •
logement, eau et électricité gratuites ;
•
transport assuré pour leurs enfants inscrits dans les écoles de la ville ;
•
indemnités et primes diverses non prévues pour les enseignants de l’Université ;
•
usage exclusif de leur espace pédagogique : salles et amphithéâtres.
Les étudiants, qui ont soutenu la lutte pour la sortie de l’EPT de l’UPT l’ont fait, en partie, pour des raisons personnelles liées à la perte de leurs privilèges et aux menaces qui pèsent sur leurs spécificités académiques : •
restaurants et dortoirs à part ;
•
terrain de sport multifonctionnel ;
•
tenues de sport offertes gratuitement ;
•
case-foyer équipée et bureaux pour leur association.
Au total, la gestion des ressources humaines a été une source de conflit parce que le Recteur et le Directeur de l’EPT en avaient une lecture différente à cause du caractère laconique des dispositions règlementaires 21.
20
Association intergouvernementale couvrant l’Afrique de l’ouest et l’Afrique centrale chargée de la gestion des promotions des enseignants et l’assurance qualité. 21
L’absence de prérogatives confiées au CA et au Conseil de gestion en matière de gestion des personnels ne favorisait pas un processus de décision claire acceptable par les composantes concernées. En effet, les articles 6 et 7 du décret, portant sur les prérogatives du CA, comme l’article 11 sur le Conseil de gestion ne mentionnent pas de dispositions précises sur cette question
30
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6.4
Les défaillances de la gouvernance du système national : principale faiblesse de la réforme
Un autre fait marquant de cette réforme est qu’elle n’a pas touché à l’organisation de la tutelle administrative de l’enseignement supérieur, malgré les insuffisances qui avaient été soulignées par le diagnostic réalisé au cours de la CNES. Cette limite de la réforme a été ressentie dans son processus de pilotage. En effet, les autorités sénégalaises étaient obligées de mettre sur pied une commission informelle, composée d’universitaires, de chercheurs et de formateurs, chargée de faire des propositions de réformes et de recadrage de la carte universitaire. La supervision du processus était assurée par le cabinet du Ministère de l’Education et il n’existait pas de dotation budgétaire spécifiquement allouée à cette activité. La Direction de l’Enseignement Supérieur, qui aurait dû en être le maître d’œuvre, n’apparaît pas dans les archives de la manifestation. Toutefois, on a observé l’implication dans la réflexion d’un certain nombre d’acteurs comme : les représentants des Conseils Régionaux ((Thiès, Diourbel), des Communes (Thiès, Diourbel), des sociétés comme la BICIS, les ICS. 6.5
Conclusion
Face aux fortes contraintes structurelles, que l’on regroupe en termes de défis liés à l’accès, à la qualité et à l’efficacité, mais aussi, face à des contraintes conjoncturelles 22 que l’on classe aux rangs de faits divers, mais qui pèsent très fortement sur les décisions, les autorités sénégalaises ont engagé une réforme pour trouver une solution structurelle aux principales difficultés de l’enseignement supérieur. Cette réforme était surtout orientée vers la décentralisation du système national par l’ouverture des universités de Ziguinchor, de Bambey et de Thiès. Pour les deux premières universités, il s’agit de création ex-nihilo de nouveaux établissements. Pour l’Université Polytechnique de Thiès, il s’agissait d’une création par fusion de structures de formation existantes. Nous avons choisi de nous intéresser plus particulièrement à ce dernier cas parce que dans le contexte de la mondialisation et des classements internationaux des universités, les fusions d’établissements en vue d’atteindre une masse critique sont devenus monnaie courante Nous avons analysé les difficultés rencontrées au moment de la mise en œuvre de cette fusion d’établissements universitaires. Les défis les plus importants sont liés à la gestion des ressources humaines, aux dotations budgétaires et à la gouvernance; elles s’expriment par un besoin de plus d’autonomie et de responsabilité. Elles passent par le fonctionnement effectif et rigoureux des organes de gouvernance et leur ouverture effective à toutes les parties prenantes, notamment aux représentants du monde du travail et des collectivités locales ou décentralisés.
22
On peut rappeler la grève de faim des étudiants de l’Ecole Normale Supérieure (ENS) et les violences liées à la grève des étudiants de l’UCAD en 2001, qui ont entraine un mort parmi les étudiants grévistes
31
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La leçon que l’on tire du cas de l’UPT est que, faute d’une démarche respectueuse de l’identité de chacun des établissements qui se regroupent et de leurs gains respectifs, il y avait un grand risque que «la greffe ne prenne pas».
32
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Références bibliographiques AfriMAP et de l’Open Society Initiative for West Africa :Sénégal, Prestation efficace des services de l’éducation - Une étude d’AfriMAP et de l’Open Society Initiative for West Africa – Novembre 2009. Baidari B., Wade M. El Bachir : Gouvernance des établissements d’Enseignement Supérieur et Amélioration de l’Environnement des Affaires en Zone UEMOA. Avril 2012. Commission « carte universitaire »Rapport général Séminaire de Réflexion sur la Carte Universitaire du Sénégal - CNRE 30-31 octobre 2002. Enseignement Supérieur au Sénégal : développements récents et tendances- sn-sd Gueye, Papa, Processus de décentralisation de l’enseignement supérieur : le cas du SénégalUNESCO BREDA - Pr Papa Gueye- 2008. Ministère de l’Education Nationale Chargé de l’Enseignement Technique : développement de l’éducation, Rapport national du Sénégal, Avril 2001.
Le
Sock, Oumar, Coordonnateur du Volet Enseignement Supérieur du PDEF : Politique d’Enseignement supérieur et de Recherche scientifique au Sénégal : situation actuelle et perspectives, Dakar – 2004. Sylla, Abdou L’école : quelle réforme ?, Dakar, CODESRIA, 1992. Wade, M. El Bachir : Gouvernance et management de la recherche au Sénégal, à paraitre.
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ANNEXES
Annexe 1 : Questionnaire destiné au personnel enseignant Annexe 2 : spécimen de questionnaire destiné au personnel enseignant Annexe 3 : Guide d’entretien pour les décideurs nationaux Annexe 4 : Liste des personnes enquêtées
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Annexe 1 : Questionnaire destiné au personnel enseignant La réforme de la gouvernance dans l’enseignement supérieur : Afrique francophone Questionnaire destiné au personnel enseignant
Institut international de planification de l’éducation IIPE/UNESCO, Paris en collaboration avec L’Institut panafricain de gouvernance universitaire ………… …………
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Annexe 2 : Questionnaire destiné au personnel enseignant concernant la réforme de gouvernance dans l’enseignement supérieur du pays X 1. Nom : xxxx 2. Poste actuel : xxxx 3. Département/division : Sciences expérimentale de l’UFR SET 4. Âge : 52 ans 5. Sexe
Masculin
6. Ancienneté dans cette université
deux (02) années
7. Rôle dans la mise en œuvre de la réforme : chargé du volet pédagogique (mise au norme du système LMD) 8. Domaines où des changements majeurs ont été introduits par l’université comme faisant partie d’une réforme de gouvernance de l’université Structures décisionnelles (oui) Programmes académiques (en cours) Gestion et évaluation du personnel (en cours) Gestion financière (en cours) Admission et gestion des étudiants (en cours) Procédures administratives (en cours) Autres
Votre opinion concernant la réforme de gouvernance au sein de votre université Aspects de changement Pas du Pas Plutôt D’accord Tout à tout d’accord d’accord fait d’accord d’accord 9. La réforme de gouvernance X a donné plus de liberté pour créer des programmes innovants 10. La réforme de X gouvernance a permis de créer des formations orientées vers l’emploi 11. La réforme de X gouvernance a permis d’introduire des mesures de recouvrement des coûts – percevoir des frais pour les services offerts par l’université 36
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12. La réforme de gouvernance a renforcé la liberté de choisir les domaines prioritaires de recherche 13. La réforme de gouvernance a renforcé les programmes académiques de l’université
X
X
Votre opinion concernant la réforme de gouvernance au sein de votre université Aspects de changement
14. La réforme de gouvernance a amélioré l’accès aux ressources de l’université et leur partage 15. La réforme de gouvernance a entraîné un surcroît de travail administratif pour le personnel enseignant 16. La réforme de gouvernance a réduit les frais généraux 23 17. La réforme de gouvernance a entraîné un surcroît de travail universitaire 18. La réforme de gouvernance a entraîné plus de contrôle sur l’utilisation des ressources 19. La réforme de gouvernance a entraîné le renforcement des mesures de reddition des comptes pour le personnel
Pas du Pas tout d’accord d’accord
Plutôt d’accord
D’accord
X
X
X
X
X
X
A votre avis, suite à cette réforme de gouvernance, quels sont les principaux changements introduits au sein de votre université dans les domaines suivants ? 20. Prise de décisions au niveau des facultés/départements 23
Tout à fait d’accord
Couts des services de soutien administratif (salaires et fonctionnement)
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a) Les facultés/départements retrouvent leurs autonomie dans les prises de décision b) c) 21. Méthode de répartition du budget au niveau des départements a) Une participation effective b) c) 22. Recrutement du personnel a) Leurs décisions est exécutée suivant le nombre de postes mis à leur disposition b) c) 23. Responsabilisation du personnel a) le personnel est responsabilisé dès lors qu’il participe à la rédaction des manuels de procédure b) c) 24. Admission des étudiants a) Il y a de la transparence dans l’admission des étudiants avec des critères bien définis b) c) 25. Evaluation des étudiants a) les étudiants sont évalués tant du point de vue des apprentissages que des compétences selon les principes du LMD b) c) 26. Activités génératrices de revenus a) renforcées b) c) 27. Procédures d’admission a) des commissions d’orientation sont mises en place au sein de chaque établissement b) les résultats de ces commissions sont remontés au niveau de la DEPVU qui donne l’ordre à la scolarité centrale de procéder aux inscriptions c) 28. Vos commentaires généraux sur les avantages et les inconvénients de la réforme de gouvernance a) Plus de transparence et de lisibilité dans les tâches b) trop contraignant c) 29. La réforme a-t-elle permis de mieux prendre en compte vos opinions et suggestions pour la gestion de votre université ? 38
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Oui 30. La réforme a-t-elle permis un meilleur arbitrage d’éventuels conflits au sein de votre université ? Oui 31. Votre appréciation générale de la réforme de gouvernance, est-elle plutôt positive ou négative ? Positive 32. Que proposeriez-vous pour améliorer la présente réforme ? Que tous les acteurs soient impliqués à travers des sensibilisations à l’exigence de ce changement dans la gouvernance universitaire
39
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Annexe 3 : Projet de recherche La réforme de la gouvernance dans l’enseignement supérieur : Cas du Sénégal en 2006 avec la création de l’Université Polytechnique de Thiès Guide d’entretien pour les décideurs nationaux
Institut international de planification de l’éducation IIPE/UNESCO, Paris En collaboration avec L’Institut panafricain de gouvernance universitaire (IPAGU) ………… …………
Guide d’entretien sur les réformes de gouvernance dans l’enseignement supérieur Décideurs nationaux (secrétaire général du ministère, directeurs de l’enseignement supérieur, chefs d’organismes tampon, leaders nationaux de syndicats, etc)
Renseignements sur le répondant 1.
Nom
2.
Poste actuel
3.
Département/division
4.
Âge
5.
Sexe
6.
Ancienneté dans le poste actuel
7.
Rôle joué dans la conception et la mise en œuvre de la réforme
8.
La réforme de gouvernance … en vue de……… a été introduite en … dans votre secteur d’enseignement supérieur. A votre avis, qu’est-ce qui a motivé la conception de cette réforme de gouvernance ? Plus précisément, est-ce que ce sont des problèmes constatés dans le secteur de l’enseignement supérieur qu’on cherche à remédier par cette réforme ?
9.
Quel était/quels étaient le(s) principal/aux objectif(s) poursuivi(s) avec cette réforme de gouvernance ?
Masculin
Féminin
…… années
10. Comment cette réforme de gouvernance a-t-elle affectée les organes chargés de la gouvernance du secteur de l’enseignement supérieur (y compris la composition des organes et la représentation des parties intéressées) au niveau national ? 40
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11. D’après-vous, cette réforme de gouvernance a-t-elle affectée le processus de prise de décisions dans le secteur de l’enseignement supérieur au niveau national ? En particulier, existe-t-il une plus grande participation des divers partis prenant depuis la réforme ? Expliquez comment ? 12. Cette réforme de gouvernance a-t-elle affectée les processus de planification, y compris la planification financière et des ressources humaines, au niveau de l’enseignement supérieur ? 13. Cette réforme de gouvernance a-t-elle affectée les processus de contrôle et d’évaluation du secteur de l’enseignement supérieur ? 14. Comment cette réforme de gouvernance a-t-elle affectée la gestion académique au niveau institutionnel ? 15. Comment cette réforme de gouvernance a-t-elle affectée la gestion financière aux niveaux national et institutionnel ? 16. Comment la réforme de gouvernance a-t-elle affectée la gestion des ressources humaines aux niveaux national et institutionnel ? 17. Comment cette réforme de gouvernance a-t-elle affecté la gouvernance et les prises de décisions au niveau institutionnel ? 18. Cette réforme de gouvernance a-t-elle été évaluée (dans son ensemble ou partiellement) ? Si oui, quels sont les aspects principaux qu’elle a révélés ? 19. Dans l’ensemble, pensez-vous que cette réforme de gouvernance a atteint les objectifs visés ? Si Oui, lesquels ? Si Non, lesquels ? Pour quelles raisons ? 20. A votre connaissance, cette réforme de gouvernance a-t-elle eu des effets imprévus ? Si oui, lesquels, et pour quelles raisons ? 21. Pensez-vous que la réforme de gouvernance a été globalement plutôt positive ou négative pour votre secteur d’enseignement supérieur, en ce qui concerne 1) l’efficacité de gestion de l’université, 2) la qualité et la pertinence des programmes offerts et 3) la base des ressources et leur utilisation ? 22. Que proposeriez-vous pour améliorer la présente réforme ?
41
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Annexe 4: Liste des personnes enquêtées pour le questionnaire destinée au personnel enseignant Nom Salif GAYE
Samba Arouna NDIAYE Mouhamadoune SECK
Ibrahima NDIAYE Idrissa WADE Moussa DIA Seyni TAMBA Mamadou WADE Babacar FAYE Fadel NIANG Ngor SARR Anonyme
Poste actuel Directeur du bureau d’Etudes et de service à la société de l’UT Enseignant Directeur des Etudes, de la Pédagogie et de la Vie Universitaire (DEPVU)/Rectorat Directeur d’UFR et enseignant-chercheur Enseignant ENSA
Département/Division IUT Département Génie Civil
Age 52
Productions Végétales Sciences expérimentale de l’UFR SET
56 52
UFR des Sciences Economiques et Sociales de l’Université de Thiès ENSA EPT Ept EPT ISFAR IUT EPT EPT
64 37 ans 35 35 ans 56 ans
54 ans
Liste des personnes interrogées: guide d’entretien décideurs institutionnels Nom Mamadou MBOUP NDIAGA DIAGNE Insa BODIAN Khadim Rassoul DIALLO Ousmane GUEYE Ibrahima CISSE Fadel NIANG Babacar DRAME Papa Ibra SAMB Médoune PAYE
Ahmed Tidjane DIALLO
Poste actuel Chef des Services administratifs Chef des Services administratifs Chef du Service juridique Chef des Services administratifs Vice-Directeur Directeur Directeur Directeur Ex-recteur Directeur intérimaire des Ressources humaines et de la Formation Directeur
42
Département/Division Institut Universitaire de Technologie
Age 58
Institut Supérieur de Formation agricole et rurale de Bambey (I.S.F.A.R) Rectorat UFR Sciences et de Technologie
47
UFR SES Ecole Polytechnique de Thiès Institut Universitaire de Technologie Institut Supérieur de Formation agricole et rurale de Bambey (I.S.F.A.R) Université Polytechnique de Thiès Direction des Ressources humaines et de la Formation
44 58
ENSA
47
58 62 60
