Rapport avseende granskning av medelsförvaltningen Timrå kommun
November 2014
Innehåll Sammanfattning
1
1.
Inledning
2
2.
Granskningsresultat
4
3.
Analys och kommentarer
11
Bilaga 1
12
Sammanfattning Uppdrag och bakgrund På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Timrå kommun har Deloitte granskat om medelsförvaltningen anses fungera tillfredsställande. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om kommunstyrelsen bedriver medelsförvaltningen med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet. Revisionskriterier Granskningen har huvudsakligen utgått frånföljande bedömningsgrunder: •
kommunallagen
•
interna regelverk, policys och beslut
kommunen. Riktlinjerna bedöms i stort täcka de områden som är aktuella inom kommunens finansiella situation. Till riktlinjerna finns tillämpningsanvisningar antagna. Anvisningarna saknar rutinbeskrivning för hur styrelsen ska upprätthålla sin uppsikt och kontroll över medelsförvaltningen. Kontroll av efterlevnad visar att medelsförvaltningen till viss del hanteras i enlighet med riktlinjerna. Rekommendationer Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att: - definiera hur styrelsen konkret ska upprätthålla sin uppsikt och kontroll över medelsförvaltningen - skapa rutiner för att tillse att riktlinjer till finansfrågor efterlevs fullt ut.
Svar på revisionsfrågan Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att medelsförvaltningen inom kommunen till vissa delar, men inte fullt ut, fungerar på ett tillfredsställande sätt.
Timrå 2014-12-02 DELOITTE AB
Iakttagelser Granskningen visar att kommunen fastställt riktlinjer om finansfrågor för att säkerställa att kommunen uppfyller kommunallagens krav om medelsförvaltning. Riktlinjerna anger ansvarsfördelning samt hur finansfrågor ska hanteras i
Marianne Harr Certifierad kommunal revisor Uppdragsansvarig
Jenny Eklund Auktoriserad revisor Projektmedarbetare
1
1. Inledning Uppdrag och bakgrund
Revisionsfråga
Timrå kommun har de senaste 5 åren redovisat ett positivt resultat. Soliditeten, som är ett mått på kommunens långsiktiga betalningsförmåga, har gradvis ökat. Kommunen har de närmsta åren omfattande investeringsbehov och en ökad pensionsskuld och det finns i dagsläget inga medel fonderade för det redovisade pensionsåtagandet.
Granskningen ska besvara följande övergripande revisionsfråga: Bedriver kommunstyrelsen medelsförvaltningen med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet?
Den del av det likvidmässiga överskott som inte investeras eller används för amorteringar ska förvaltas i enlighet med kommunallagen. Kommuner bör förvalta sina medel med en god avkastning men samtidigt inte genomföra riskfyllda placeringar som kan kräva specialistkunskap, något som oftast saknas inom kommunerna. I kommunallagen framgår vidare att fullmäktige ska meddela särskilda föreskrifter om medelsförvaltningen. I dessa föreskrifter kan fullmäktige ange vilka placeringsformer som är tillåtna och under vilka förutsättningar. I lagen framkommer inte vilka placeringsformer som anses godtagbara. För kommunens framtida ekonomiska beredskap och utveckling bedöms kommunens hantering av de finansiella frågorna av största vikt. Kommunens revisorer har i sin riskanalys bedömt detta som ett prioriterat område och därmed lämnat uppdrag till Deloitte AB att granska medelsförvaltningen i kommunen.
Granskningen ska besvara följande kontrollmål: - Hur ser organisation och styrning ut? - Vilka föreskrifter och reglementen finns för hanteringen av medel? - Vilka risker finns identifierade –och hur hanteras dessa? - Hur efterlevs föreskrifter och reglementen? - Hur sker uppföljning och avrapportering? Revisionskriterier Utgångspunkter för våra bedömningar utgörs av: • • •
Kommunallag 8 kap 2-3§ Kommunallag 6 kap 2§ och 4§ Interna styrdokument såsom Riktlinjer i finansfrågor
Avgränsning Granskningen omfattar inte värdering av gjorda placeringar och upptagna lån. De kommunala bolagens eller stiftelsernas finansieringsverksamhet innefattas inte i denna granskning.
2
Metod Granskningen genomförs genom dokumentanalyser samt intervjuer med ansvariga tjänstemän. Faktakontroll har skett av de intervjuade. Stickprovskontroller av aktuella placeringar och upptagna lån har genomförts för att verifiera att gällande policy följs.
.
3
2. Granskningsresultat 2.1 Kommunens finansiella verksamhet Timrå kommun har under se senaste 5 åren redovisat ett positivt resultat och soliditeten har ökat kontinuerligt. Timrå kommun har dock en lägre soliditet 2013 än både genomsnittet i länets kommuner (36%) samt riksgenomsnittet (50%). Soliditeten är ett mått på kommunens långsiktiga betalningsförmåga. År Resultat (mkr) Soliditet
2013 2012 2011 2010 2009 13,1 21,5 7,9 29,3 15,6 33% 32% 31% 29% 24%
För överblick över Timrå kommuns finansiella verksamhet redovisas nedan en sammanställning över den finansiella situationen per 2013-12-31:
Finansiella intäkter varav - räntor utlämnade lån - räntor likvida medel - övriga finansiella intäkter Finansiella kostnader varav - räntor på långfristiga lån - ränta på pensionsavsättningar - övriga finansiella kostnader - nedskrivning finansiell fordran
2013 (mkr) 2,9
- sänkt diskonteringsränta pensioner Finansiella anläggningstillgångar varav - aktier i dotterbolag - övriga aktier - andelar - långfristiga fordringar (kortfristig del) - bostadsrätter Kassa och bank Kortfristiga placeringar Finansiell leasing varav - fastigheter - maskiner Långfristiga skulder, lån (kortfristig del av lån) Borgensförbindelser - kommunala bolag - övrig borgen och förlustansvar egnahem
5,7 33,8 9,1 0,3 3,4 26,2 -6 0,8 50,5 30 4 3,2 0,8 151 -16 420,1 415,5 4,6
1,1 1,4 0,4 42,2
Kommunens finansiella intäkter består i huvudsak av ränteintäkter hänförliga till utlåning och likvida medel. De finansiella kostnaderna avser räntor på inlåning. 2013 har kommunen också en finansiell kostnad i samband med nedskrivning av fordran på Timrå IK.
4,6 0,8 0,7 17,8
Finansiella anläggningstillgångar består av aktier i dotterbolag samt utlåning till föreningar. Kommunen har ingen utlåning till de kommunala bolagen. 4
Likvida medel består av kassa och bank vilket avser innehav på koncernkonto (checkkonto) samt kortfristiga placering av medel på inlåningskonto med fast ränta. Kommunen har därmed inga medel placerade i värdepapper. Kommunen har samtliga lån hos Kommun Invest.
kommunen uppfyller kommunallagens krav avseende medelsförvaltningen. Riktlinjerna ska vara uppdaterade med aktuella förhållanden inom kommunen, kommunägda bolag och den finansiella situationen. Kommunstyrelsen ansvarar för att om förhållandena ändras initiera revideringar som sedan ska beslutas av kommunfullmäktige.
Kommunens borgensförbindelser avser i huvudsak Timråbo och TimråVatten.
Fördelning av ansvar och befogenheter enligt kommunens riktlinjer redovisas nedan:
2.2 Riktlinjer och policys
Ansvar och befogenheter Kommunfullmäktige - fastställer riktlinjer i finansfrågor - beslutar om kommunens nyupplåningsbehov och omsättning av lån - ska följa utvecklingen av finansverksamheten genom årsredovisning och övrig ekonomisk rapportering - beslutar om eventuella borgensåtaganden Kommunstyrelsen - fastställer tillämpningsanvisningar till riktlinjer i finansfrågor - ansvarar för kommunens finansförvaltning - delegerar verkställighet av löpande finansförvaltning - ska ha uppsikt över kommunens löpande finansförvaltning
Kommunallagens 8 kapitel anger följande; 2§ Kommunerna och landstingen ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. 3§ Fullmäktige ska meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Enligt kommunallagen ska föreskrifterna omprövas så snart det finns skäl för det. I kommunallagens 6 kapitel framgår också styrelsens ansvar att följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning (2§) och det åligger styrelsen särskilt att ha hand om den ekonomiska förvaltningen(4§). 2.2.1 Riktlinjer i finansfrågor Kommunfullmäktige i Timrå kommun har fastställt föreskrifter om medelsförvaltningen i dokumentet Riktlinjer i finansfrågor1. Riktlinjerna avser att fastställa övergripande mål för kommunens finansförvaltning och hur finansfrågor ska hanteras inom kommunen. Detta för att säkerställa att
1
Riktlinjer i Finansfrågor, fastställt av kommunfullmäktige 2011-09-26,§97 5
Nedan presenteras delar av riktlinjerna som är av betydelse vid denna granskning.
beslut under året. Vid upplåning ska förfrågan ske hos flera långivare och dokumenteras.
2.2.1.1 Likviditetförvaltning
Finansiell leasing jämställs med upplåning och omfattas därför av dessa riktlinjer. Det innebär att objekt som ska finansieras som finansiell leasing ska ingå i investeringsbudgeten och i belopp för nyupplåning i samband med årsbudget.
Mål för likviditetsförvaltningen är att kommunen ska hålla en begränsad likviditet och att varaktig överskottslikviditet i första hand ska användas till att minska låneskulden. Kommunen ska också ha en tillfredsställande betalningsberedskap både på lång och på kort sikt varvid en likviditetsplanering måste upprättas. 2.2.1.2 Riskhantering Riktlinjerna innehåller en beskrivning av olika risker och hur dessa ska hanteras. Exempel på detta är: - Ränterisk: Hanteras framförallt genom att sprida räntebindnings och kapitalbindningstid på lån samt avseende placeringar genom begränsningar över tillåtna instrument och utgivare. - Valutarisk: In- och utbetalningar i utländsk valuta överstigande 1 mkr ska kurs säkras. Upplåning och placering i utländsk valuta är inte tillåtet. - Motpartsrisk: Hanteras genom att fastställa vilken typ av placering eller upplåning för göra samt vilka motparter kommunen får göra affär med. - Finansieringsrisk: Hanteras genom att sprida lånens förfallotidpunkter jämt över tid samt genom att ha en likviditetsreserv inom koncernkontot med tillhörande checkräkningskredit. 2.2.1.3 Upplåning Upplåning är tillåten vid långfristig finansiering eller för att säkra kommunens kortfristiga betalningsberedskap. Kommunfullmäktige beslutar om kommunens nyupplåning samt omsättning av lån i samband med årsbudget eller i särskilt
För att säkerställa att all leasingredovisning utförs korrekt har kommunen tecknat ett avtal med företaget Leaseright. I dess åtagande ingår bland annat att lämna råd innan leasingavtal ingås samt lämna sammanställd information om värdet med mera på samtliga pågående leasingavtal. Enligt uppgift har kommunen 2 avtal som är klassificerade som finansiella. 2.2.1.4 Placering I första hand ska bestående överskottslikviditet användas till att minska låneskulden. Vid tillfälliga överskott av likvida medel är placering på penningmarknaden tillåtna. Placeringar får endast ske i värdepapper i svenska kronor och placeringen ska kunna omvandlas till likvida medel inom tre bankdagar. Vid placering ska förfrågan ske hos flera utfärdare av värdepapper och detta ska dokumenteras. Det är inte tillåtet med handel med aktier, förutom försäljning eller nyttjande av emissionserbjudanden av aktier som kommunen äger sedan tidigare. 2.2.1.5 Utlåning Kommunfullmäktige ska ta beslut om utlåning. Räntan ska vara marknadsmässig och får inte understiga den ränta kommunen betalar för sin upplåning. 2.2.1.6 Borgen Beslut om borgen ska fattas av kommunfullmäktige. Till beslutet ska det finnas underlag i form av den risk som kommunen åsätter sig vid borgensåtagandet. 6
2.2.2 Tillämpningsanvisningar till riktlinjer i finansfrågor
2.3.2 Upplåning.
Kommunstyrelsen har fastställt tillämpningsanvisningar till riktlinjer i finansfrågor.2
Kommunen har per 2014-10-23 samtliga lån hos Kommun Invest som är godkänd motpart för upplåning.
I anvisningarna framgår att kommunledningskontoret verkställer den löpande finansförvaltningen på delegation från kommunstyrelsen. Kommunstyrelsens delegationsordning anger vilka ärenden där beslutsrätt är delegerad till ekonomichef.
Lånens förfallotidpunkter, kapitalbindningen, ska spridas över tiden i enlighet med tillämpningsanvisningar. Anvisningarna anger hur lånen ska fördelas inom olika tidsintervall. Analys per 2014-10-23 visar att kapitalbindningen av aktuella lån avviker från anvisningarna inom två tidsintervaller. Andelen av lånen som förfaller mellan 4-5 år ska enligt anvisningar uppgå till max 20 %, utfallet per 2014-10-23 är 21,2%. Andelen av lånen som förfaller mellan 5-6 år ska uppgå till max 20 %, utfallet per 2014-10-23 är 35,6 %.
2.3 Kontroller av efterlevnad av riktlinjer Kontroller har genomförts av efterlevnaden av riktlinjer. Nedan redovisas resultatet av kontrollerna. 2.3.1 Likviditetsförvaltning Enligt riktlinjer avseende likviditetsförvaltning ska överskottslikviditet i första hand användas till att minska låneskulden. Överskottslikviditeten ska vara varaktig och sådant beslut hanteras enligt uppgift via budgeten. Finns överskottslikviditet under löpande år placeras denna i exempelvis specialinlåning som kommunen enligt uppgift gjort de senaste åren. En likviditetsplan finns upprättad för innevarande år. Kontroll av valutarisk är inte tillämplig då det enligt uppgift inte förekommit några ut- eller inbetalningar överstigande 1 mkr. Endast få transaktioner till små belopp sker i utländsk valuta.
Räntebindningen ska spridas över tiden. Anvisningarna anger inom vilka tidsintervall räntebindningen ska variera. Analys av räntebindningen per 2014-10-23 visar att spridningen i stort överensstämmer med anvisningarna, dock med ett undantag. Andelen av lånen som har förfallotidpunkt mellan 5-7 år ska enligt anvisningar uppgå till mellan 5-25%, utfallet per 2014-1023 är 28,6%. Räntebindningen för enskilda lån får inte överstiga 10 år vilket analysen visar att inget lån gör. Anledningen till avvikelse från riktlinjer anges i intervju vara att kommunen i dagsläget inte har så många lån att det då är svårare att få den spridning som riktlinjerna anger än vid fler lån. När lånen läggs om uppges ambitionen alltid vara att riktlinjerna i policyn ska efterlevas I samband med upplåning ska det enligt riktlinjer ske en förfrågan hos flera långivare. Vid granskad upplåning (2013-1122) har förfrågan skett i enlighet med föreskrifter och förfrågan finns också dokumenterad.
2
Tillämpningsanvisningar av kommunstyrelsen, senast reviderad av kommunstyrelsen 2012-12-28, §288 7
2.3.3 Placering Överskottslikviditet under året har placerats i specialinlåning. Vid placering ska det enligt riktlinjerna ske en förfrågan hos flera utgivare som ska dokumenteras. Vid granskad placering (2014-05-15) har förfrågan skett i enlighet med föreskrifter och förfrågan finns dokumenterad. Specialinlåning är ett fasträntekonto vilket är ett tillåtet instrument för placering enligt tillämpningsanvisningar. Placeringen har skett hos Swedbank som är en godkänd utgivare enligt anvisningarna. Enligt riktlinjer ska placeringar kunna omvandlas till likviditet inom tre dagar. Likviduttag från speciallåningskonto kan ske utan extra kostnad inom tre dagar och uppfyller därmed det kravet. 2.3.4 Utlåning Kommunen har 2014 fyra lån till föreningar inom kommunen. Enligt riktlinjer ska beslut om lån tas av kommunfullmäktige. Samtliga lån har beslutats av kommunfullmäktige. Dock har beslut om förlängning av lån två av dessa lån tagits av kommunstyrelsen.3 Enligt intervjuer är det praxis att hantera förlängningar av lån på detta vis, detta framgår dock inte av riktlinjerna. Räntan på lånen ska enligt riktlinjerna vara marknadsmässig. Tre av lånen har en ränta på ca 5 %, vilket kan bedömas som marknadsmässigt. Ett av lånen har en ränta på 0%. Detta är ett lån som omförhandlats och beslutats av kommunfullmäktige i
samband med en rekonstruktion.4 I beredningsunderlaget till beslutet framgår inget resonemang som föranleder avsteg från riktlinjerna.5 Av intervjuer anges att avsikten var att förhindra att föreningen skulle gå i konkurs. Nyttan för kommunen av en ränteintäkt bedömdes mindre än risken att lånet inte skulle återbetalas överhuvudtaget. Därmed beslutades att göra avsteg från finanspolicyn. 2.3.4 Borgen I enlighet med riktlinjer har beslut om borgen fattats av kommunfullmäktige.6 I underlag för beslut ska det enligt riktlinjer finnas en bedömning av den risk som det aktuella borgensåtagandet innebär för kommunen. Vid de två senaste besluten om borgen, som är till kommunalt ägda bolag, framgår det i beredningsunderlag från kommunstyrelsen inga riskanalyser i samband med borgensåtagandet.7 2.4 Rapportering och uppföljning I enlighet med tillämpningsanvisningar till riktlinjer ska kommunstyrelsen tillse att erhålla den information som krävs för att upprätthålla en tillfredsställande kontroll över finansförvaltningen. Avvikelser från riktlinjerna ska rapporteras till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Till kommunstyrelsen redovisas månatligen, med undantag för juni, nämndernas verksamhetsredovisning. Inblick i
4
Kommunfullmäktige, 2013-05-27, §62 Kommunstyrelsen, 2013-05-13, §116 Kommunfullmäktige, 2010-11-29, §178 Kommunfullmäktige, 2014-02-24, §9 7 Kommunstyrelsen, 2010-11-09, §304 Kommunstyrelsen, 2014-02-04, §40 5 6
3
Kommunstyrelsen, 2011-06-07, §191 Kommunstyrelsen, 2013-01-15,§5
8
medelsförvaltningen delges kommunstyrelsen vid genomgång av delårsrapporter (april och augusti) samt årsredovisning. Hur styrelsen ska följa upp och kontrollera medelsförvaltningen samt efterlevnaden av riktlinjerna framgår inte av anvisningarna. Delegationsbeslut som ska anmälas innefattar enligt delegationsordningen placering av donationsmedel, vilket endast berör stiftelsernas verksamhet och som inte ingår i denna granskning. Enligt uppgift sker också anmälan alltid vid omsättning av lån. Kommunstyrelsen i sin tur ansvarar för att informera kommunfullmäktige, vilket sker i samband med delårsbokslut och årsbokslut.
9
Nedan visas en sammanställning av kontrollerna. Tabellen är färgkodad där grön innebär att riktlinje efterlevs, gul innebär att det finns vissa brister i efterlevnad av riktlinje, röd innebär att riktlinje inte efterlevs.
Likviditetsförvaltning Upplåning
Utförd kontroll Likviditetsplan finns upprättad Lån är upptagna hos godkänd motpart Räntebindning är i enlighet med riktlinje Kapitalbinding är i enlighet med riktlinje Vid upplåning sker förfrågan hos flera långivare och dokumenteras
Placering
Vid placering har förfrågan skett till flera utgivare Placering har skett hos godkänd utgivare Placering har skett i tillåtna placeringsinstrument Likvid kan erhållas inom 3 dagar
Utlåning
Beslut har fattats av kommunfullmäktige Lånen är till marknadsmässig ränta
Borgen
Beslut har fattats av kommunfullmäktige Riskanalys finns som underlag till beslut
Efterlevnad av riktlinje
10
3. Analys och kommentarer I enlighet med krav i kommunallagen har kommunfullmäktige i Timrå kommun fastställt föreskrifter om medelsförvaltningen i dokumentet Riktlinjer för finansfrågor. Riktlinjerna beskriver ansvarsfördelningen och förtydligar därmed kommunlagens krav att kommunstyrelsen ansvarar för och ska ha uppsikt över kommunens löpande finansförvaltning. Riktlinjerna är upprättade för att säkerställa att kommunen uppfyller kommunallagens krav om medelsförvaltning. Till riktlinjerna finns tillämpningsanvisningar antagna. Där anges att kommunledningskontoret på delegation från kommunstyrelsen verkställer den löpande medelsförvaltningen. Kommunstyrelsen ska i enlighet med de tillämpningsanvisningar tillse att erhålla den information som krävs för att upprätthålla en tillfredsställande kontroll över medelsförvaltningen. Något förtydligande kring vad en tillfredsställande kontroll i praktiken innebär framgår inte av anvisningarna. I dagsläget delges kommunstyrelsen kommunens finansiella situation vid redovisning av delårsrapporter i april och augusti samt vid årsbokslut. För att säkerställa att kommunstyrelsen fullföljer sitt ansvar bör anvisningarna konkret beskriva vilken information som ska delges styrelsen för uppföljning. Riktlinjerna innehåller anger hur kommunen ska hantera riskhantering, upplåning, placering, utlåning och borgen och bedöms i stort täcka de områden som är aktuella för kommunen och dess finansiella verksamhet.
I granskningen har kontroller utförts för att säkerställa att riktlinjerna efterlevs. Granskningen visar att medelsförvaltningen till viss del hanteras i enlighet med kommunens riktlinjer. Följande avvikelser har noterats: - Lånens räntebindning samt kapitalbindning vid upplåning är vid granskningstillfället inte fullt ut i enlighet med angivna tidsintervaller. - Vid förlängning av utlåning fattar enligt praxis kommunstyrelsen beslut. Riktlinjerna anger endast att kommunfullmäktige beslutar om utlåning och hur förlängning av lån ska hanteras framgår inte. - Vid en utlåning har avvikelse från riktlinjerna skett. Utlåning har skett till en ränta som bedöms lägre än marknadsmässigt. I beslut saknas underlag avseende avvikelsen. - Vid två senaste beslut om borgen, till kommunalt ägda bolag innehåller beredningsunderlaget ingen bedömning av den risk som borgensåtagandet innebär för kommunen. Ett sådant underlag ska enligt riktlinjer finnas. Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsen bedriver medelsförvaltningen tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet, till viss del. Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att: - definiera hur styrelsen konkret ska upprätthålla sin uppsikt och kontroll över medelsförvaltningen - skapa rutiner för att tillse att riktlinjer i finansfrågor efterlevs fullt ut.
11
Bilaga 1 Intervjuade Malin Nordqvist – ekonomichef, kommunledningskontoret Hans Jonsson – ekonom, kommunledningskontoret Stig Fagerström – kommunchef, kommunledningskontoret
Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: ”limited by guarantee”), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök www.deloitte.com/about. Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har 200 000 medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument. © 2013 Deloitte AB
