Mellankommunal samverkan och demokrati En fallstudie om kommun- och kommunalförbundsföreträdares syn på samverkan Inter-communal cooperation and democracy A case study about local government- and associations of local authority representatives view on cooperation Malin Nordh
Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Politices Kandidatprogram Grundnivå 15 hp Handledare Jörgen Johansson Examinator Arne Larsson 2016-06-03 Löpnummer
Abstract Municipalities today are facing several major challenges in the near future, which has led to that questions about how municipalities should handle these challenges are more frequently raised. Inter-communal cooperation has been highlighted as the given answer to these problems and challenges, but as the phenomenon is becoming more common the impact inter-communal cooperation have on matters such as democracy are increasingly raised. As a result of the increasing participation in inter-communal cooperation local democracy is facing a number of problems of legitimacy because of the uncertainty regarding accountability and communal inhabitants rights to influence. It is in this problem area the present essay is based. The aim of the study is to gain an understanding of how local government- and association of local authorities representatives view inter-communal cooperation and democracy, which in concrete terms means both examining what motives to inter-communal cooperation are highlighted by the representatives, and whether democratic values are discussed in relation to inter-communal cooperation and if so, in what ways?
The study is conducted as a qualitative case study of an association of local authorities. The method used is semi-structured interviews that are carried out with representatives of the association of local authorities in question and one of its member-municipalities. As a complement to the interview study a smaller document study is also conducted. The results of the study show that the forces that are highlighted by the local government- and association of local authorities representatives are mainly linked to aspects such as efficiency and economy. Furthermore, democratic aspects, even though they often occurs in discussions about cooperation, are almost exclusively about the municipalities own opportunity to influence and rarely on the democratic values accountability and representativeness. The conclusions that can be drawn from the study is that local government- and association of local authorities representatives does not view inter-communal cooperation as problematic from a democratic perspective; in some cases they are not even aware that the problem exists.
Keywords: Inter-communal cooperation, democracy, municipalities, associations of local authorities
ii
Innehållsförteckning 1.
Inledning.................................................................................................................................. 1 1.1
Ämnesval och problemformulering ................................................................................ 1
1.2
Syfte och frågeställningar ................................................................................................ 3
1.3 Disposition ............................................................................................................................ 4 2.
Referensram ............................................................................................................................ 5 2.1 Mellankommunal samverkan ............................................................................................... 5 2.2 Kommunala samverkansformer ........................................................................................... 8 2.2.1 Gemensam nämnd ......................................................................................................... 8 2.2.2 Kommunalförbund ........................................................................................................ 9 2.3 Demokrati ............................................................................................................................ 10 2.3.1 Demokrativärden ......................................................................................................... 11 2.4 Sammanfattning och analysmodell .................................................................................... 13 2.4.1 Analysmodell ............................................................................................................... 14
3. Metod och material ................................................................................................................... 16 3.1 Forskningsdesign – en kvalitativ fallstudie ....................................................................... 16 3.2 Intervjustudien .................................................................................................................... 17 3.3 Dokumentstudien ................................................................................................................ 18 3.4 Urval och avgränsningar .................................................................................................... 19 3.5 Hantering av material ......................................................................................................... 21 3.5.1 Validitet och reliabilitet .............................................................................................. 23 3.6 Tillämpning av metod......................................................................................................... 24 4. Resultat ...................................................................................................................................... 26 4.1 Drivkrafter till mellankommunal samverkan .................................................................... 26 4.2 Mellankommunal samverkan och demokrati .................................................................... 34 4.2.1 Sammanfattning av resultat ........................................................................................ 47 5. Slutsatser och avslutande diskussion ....................................................................................... 49 5.1 Slutsatser ............................................................................................................................. 49 5.2 Avslutande diskussion ........................................................................................................ 51 Källförteckning................................................................................................................................. i Intervjuguide .................................................................................................................................. iii
iii
1. Inledning Det här kapitlet är tänkt som en introduktion till uppsatsens problemområde och kommer att innehålla avsnitt om ämnesval, problembild, syfte och frågeställningar samt disposition.
1.1 Ämnesval och problemformulering Dagens kommuner står inför flera stora utmaningar inom den närmsta framtiden. I takt med en allt äldre befolkning och en ökande urbanisering får kommuner allt svårare att finansiera den kommunala välfärden. Det uppstår även problem när kommunerna förväntas erbjuda likvärdig service till kommuninvånarna oavsett kommunstorlek eller invånarantal samt svårigheter för vissa kommuner att rekrytera och behålla kompetent personal. Det här har lett till att frågan om hur kommunerna ska klara dessa utmaningar allt oftare ställts. 1 En lösning som nämnts på ovan nämnda utmaningar är samverkan. 2 Samverkan har ända sedan början av 2000-talet lyfts fram som det givna svaret på de problem och utmaningar den kommunala sektorn står inför. 3 Den svenska regeringen har till exempel genom förnyad lagstiftning på området, ekonomiska bidrag och spridning av information arbetat för att uppmuntra en ökad kommunal samverkan som numera allt oftare ses som en central handlingsnorm. 4 Några av de drivkrafter som identifierats för samverkan är att det är lättare att rekrytera och behålla kompetent personal samt att uppnå en mer kostnadseffektiv verksamhet. 5 Exakta siffror för hur många samverkansprojekt som pågår inom Sveriges kommuner och landsting finns inte. Enligt en studie som utfördes av Svenska Kommunal och Landstingsförbundet år 2002 var dock alla Sveriges landsting och kommuner delaktiga i någon form av samverkan,6 men att samarbete och samverkan kommuner emellan ökar och ses som nödvändigt är konstaterat. 7 I och med att samverkan mellan kommuner blivit allt vanligare har också de demokratiska konsekvenserna av samverkan förts på tal allt oftare. 8 Även om dessa idéer inte är en nyhet har de inte varit del av en utförligare diskussion sedan regeringen genomförde de lagändringar som gjordes med syfte att underlätta samverkan. Svårigheter med
1
Bergman, E., Interkommunal samverkan, s.1-4 Samverkan, kommunal samverkan, mellankommunal samverkan samt kommunsamverkan kommer att i den fortsatta framställningen av uppsatsen användas som synonymer för varandra 3 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling, s.282 4 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling, s.281; Montin, S & Granberg, M., Moderna kommuner, s.83 5 Anell, A & Mattison, O., Samverkan i kommuner och landsting, s.10 6 Ibid, s.9 7 SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, s.22 & 271 8 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling, s.317 2
1
ansvarsutkrävande, insyn, oklarheter kring representativitet och förankring är bara några av de demokratiska aspekter som nämnts. 9 Även om det finns många teorier om hur kommunal samverkan påverkar demokrativärden som dessa så finns det inte många empiriska studier som kartlagt hur det faktiskt fungerar i praktiken. Det finns inte heller många grundligare utredningar av kommunal samverkan överlag eller hur detta fenomen påverkar den lokala demokratin.10 Den dokumentation som finns gällande kommunal samverkan är däremot utbredd i den mån det handlar om beskrivningar av vilka former den förekommer i och liknande, men mer problematiserande studier och rapporter är det alltså ont om.11 Det finns exempelvis relativt lite dokumenterad kunskap om hur samverkan skapas samt vilka effekter fenomenet för med sig.12
Konstaterat
är
endast
att
mellankommunal
samverkan
förväntas
medföra
stordriftsfördelar, men inte utan att medlemskommunernas och medborgarnas möjligheter till påverkan och insyn försämras. 13 Demokratiska värden ställs också ofta mot effektivitetsvärden i diskussioner kring samverkan, i sådana diskussioner hävdas att inte bara stordriftsfördelar utan även ökad effektivitet väger upp de demokratiska konsekvenserna samverkan för med sig för kommunerna. 14 Den kommunala demokratin utgör en viktig del i den svenska folkstyrelsen, där de svenska kommunerna ända sedan 1950-talet avancerat till att bli symboler för den representativa demokratin. I och med det ökande deltagandet i mellankommunal samverkan ställs dock den kommunala demokratin inför ett antal legitimitetsproblem såsom oklarheter kring ansvarsutkrävande och kommuninvånarnas rätt till inflytande. 15 Om mellankommunal samverkan hotar den lokala demokratin16 finns här onekligen ett problem, eftersom den representativa demokratins grundvalar bygger på faktorer som ansvarsutkrävande, insyn och inflytande. Då ett demokratiskt underskott verkar uppstå till följd av mellankommunal samverkan syftar denna uppsats till att belysa hur kommun- och kommunalförbundsföreträdare själva ställer sig till det här; är de ens medvetna om problemet och tar de hänsyn till demokratiska aspekter när de samverkar? Genom att empiriskt undersöka och problematisera kommun- och
9
Montin, S & Granberg, M., Moderna kommuner, s.83; Falkerby, J & Gossas, M. Kommunal samverkan och demokrati, s.3 10 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling, s.317 11 Ibid, s.287 12 Anell, A & Mattison, O., Samverkan i kommuner och landsting, s.10ff 13 Ibid, s.15 14 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling, s.318ff 15 Johansson, J. Regionalisering och kommunal självstyrelse, s.5 16 Lokal demokrati och kommunal demokrati används i föreliggande uppsats som synonymer till varandra
2
kommunalförbundsföreträdares syn på mellankommunal samverkan och demokrati är ambitionen att komplettera och bidra med nya insikter till den diskussion som förs om mellankommunal samverkans inverkan på den kommunala demokratin.
1.2 Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med den här uppsatsen är därmed att bidra med en förståelse för hur kommun- och kommunalförbundsföreträdare ser på mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin, vilket rent konkret innebär att ta reda på om de faktiskt ser mellankommunal samverkan som problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv eller inte. Detta görs genom att diskutera vad företrädarna säger utifrån ett antal demokrativärden som kan sägas förknippas med en väl fungerande demokrati. Mer konkret innebär det att undersöka vilka drivkrafter företrädarna för fram gällande mellankommunal samverkan samt om och i så fall hur demokratiska värden diskuteras i förhållande till fenomenet. Vilka de demokratiska värdena är kommer att presenteras i ett kommande kapitel som behandlar uppsatsens referensram. För att besvara syftet utgår studien från en övergripande forskningsfråga:
Ser kommun- och kommunalförbundsföreträdarna mellankommunal samverkan som problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv?
Vidare har två konkreta frågeställningar formulerats till hjälp för att nå ett svar på den övergripande forskningsfrågan. Dessa är: 1. Vilka motiv till mellankommunal samverkan lyfts fram av kommun- och kommunalförbundsföreträdarna? 2. Hur diskuterar kommun- och kommunalförbundsföreträdare olika demokrativärden i förhållande till mellankommunal samverkan? För att uppfylla syftet och besvara uppsatsens frågeställningar har en fallstudie av ett kommunalförbund, Miljösamverkan Östra Skaraborg, genomförts. Tanken är att därigenom undersöka hur företrädare för förbundet samt en av dess medlemskommuner resonerar kring demokratiska värden och på så sätt få en bild av om de ser mellankommunal samverkan som problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv eller inte. Undersökningen har gått till så att halvstrukturerade samtalsintervjuer genomförts med företrädare för kommunalförbundet samt företrädare för en av dess medlemskommuner. En mindre dokumentstudie genomfördes även
3
som komplement till intervjustudien. Det valda fallet, kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg, kommer att presenteras utförligare i metodkapitlet.
1.3 Disposition I
kapitel
ett
presenterades
uppsatsens
ämnesval,
problemformulering,
syfte
och
frågeställningar. Kapitel två, som utgör uppsatsens teoretiska ramverk, inleds med en beskrivning av hur referensramen är tänkt att användas i den fortsatta framställningen av uppsatsen. Detta följs sedan av en utförligare beskrivning och definition av vad mellankommunal samverkan är, vilka motiv till samverkan som tidigare forskning identifierat samt vilka former samverkan kan förekomma i. En redogörelse av begreppet demokrati och de demokratiska värden som kan sägas symbolisera en väl fungerande demokrati kommer även att presenteras här. Kapitlet avslutas sedan med en summering i samt presentation av den analysmodell som är tänkt att användas för att analysera resultaten studien genererar. I det tredje kapitlet ges en redogörelse och motivering för uppsatsens val av forskningsdesign, metod och material samt hur dessa val förhåller sig till aspekter som validitet och reliabilitet. I det fjärde kapitlet redovisas och analyseras undersökningens resultat, alltså den empiri studien genererat, och i det femte och sista kapitlet presenteras de slutsatser som kunnat dras av studiens resultat för att sedan avslutas med en diskussion rörande allt från egna tankar kring studien till förslag på vidare forskning inom området.
4
2. Referensram Det här kapitlet utgör uppsatsens teoretiska ramverk och bygger på tidigare forskning. Tanken är att den här framställningen ska klargöra dels inom vilket forskningsområde föreliggande uppsats tar sin utgångspunkt, på vilket sätt jag använt mig av vad tidigare forskning kommit fram till samt vad som kommer att bli mitt bidrag till forskningen; nämligen att komplettera och bidra med nya insikter till den diskussion som förs om mellankommunal samverkans inverkan på den kommunala demokratin. Referensramen ämnar således att ge en definition och beskrivning av vad mellankommunal samverkan är, vilka motiv till samverkan som identifierats inom tidigare forskning samt vilka former det förekommer i. En utförligare beskrivning och definition av demokratibegreppet och de demokrativärden som används i uppsatsen samt hur de ska förstås ges också här. Meningen med denna beskrivning är dels att skapa den grund varpå uppsatsens analysmodell är uppbyggd, vilken presenteras i slutet av kapitlet. Dels är referensramen även tänkt att agera som underlag för de diskussioner som kommer att föras i uppsatsens avslutande delar, där jag bland annat diskuterar vilka effekter som kan tänkas uppstå till följd av den syn företrädarna har på mellankommunal samverkan och den kommunala demokratin.
2.1 Mellankommunal samverkan Någon entydig definition av vad mellankommunal samverkan är finns inte. Istället avses ett flertal olika företeelser så som kommunalförbund, gemensamma nämnder, mellankommunala avtal, gemensamma projekt och samrådsorgan för att nämna några. 17 Tidigare forskning delar dock ofta in samverkan utefter vilken nivå den avser: samverkan mellan olika professioner/yrkesgrupper (interprofessionell), samverkan mellan organisatoriska enheter (interorganisatorisk) samt samverkan mellan huvudmän (intersektoriell). Gemensamt för dessa tre nivåer är att de alla egentligen är olika typer av den interorganisatoriska samverkan, det som skiljer sig är endast vilka ”organisationer” som samverkar och om det är yrkesgrupper, enheter inom en och samma myndighet eller olika myndigheter som ingår i samverkansprojektet. 18 Utgångspunkten
i
den
här
uppsatsen
är
interorganisatorisk
samverkan
eftersom
mellankommunal samverkan kan ses som en del därav. Markus Gossas, lektor i statsvetenskap vid Uppsala universitet, beskriver i sin avhandling Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning mellankommunal samverkan som ett
17 18
Gossas, M., Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, s.9 Anell, A & Mattison, O., Samverkan i kommuner och landsting, s.13
5
exempel på den nätverksbaserade förvaltningsmodellens utveckling och genomslag inom den svenska offentliga sektorn. 19 Grundantagandet som Gossas lyfter fram i avhandlingen är att samverkan mellan organisationer är nödvändigt för att förvaltningen ska åstadkomma något. 20 Gossas ger en beskrivning av hur samverkansorgan i framtiden kan komma att spela en allt större roll på den subnationella nivån genom att fungera som mötesplatser där makten att påverka samhället hamnar. Genom att kommunerna överför allt fler uppgifter till samverkansorganen får dessa även ett allt större ansvar och en än större självständighet som kan leda till att de tillslut kommer övertrumfa de enskilda kommunerna. I praktiken skulle det här innebära att de enskilda kommunerna för att klara sina uppgifter i stor utsträckning måste förlita sig på framgångsrika samverkansorgan och nätverk, vilket till exempel skulle kunna ge upphov till att en form av mellankommunal politisk nivå uppstår där indirekt valda företrädare har makten istället för de direktvalda i de enskilda kommunerna. En sådan mellankommunal politisk nivå, menar Gossas, kan hota det kommunala självstyret och bidra till att de enskilda kommunernas spelrum i allt större utsträckning blir beroende av de samarbeten de ingår i. Ledande tjänstemän och politiker får därmed allt större krav på sig att se till att de enskilda kommunernas inflytande och insyn i de olika samverkansorganen och nätverken säkerställs. 21 Även om den här utvecklingen bidrar till både flexiblare och effektivare verksamheter så urskiljer Gossas ett antal demokratiska problem utvecklingen för med sig. Medborgarnas insyn i hur beslutfattandet går till blir begränsat jämfört med deras insyn i en enskild kommun, olika företrädarskap uppstår till följd av kommunernas medverkan i olika samarbeten, och då samverkansorganen sällan syns i media och vanligtvis inte är föremål för omröstningar blir möjligheten att utkräva ansvar avsevärt begränsad. Det kan även uppstå oklarheter kring vart ansvaret är lokaliserat, alltså hos vem ansvaret ligger; den enskilda kommunen eller samverkansorganet. Oftast hänvisas kommuninvånarna till de enskilda kommunernas ledarskap, trots att den makten egentligen är utspridd över de olika samverkansorganen. 22 Anders Anell, adjungerad professor vid Lunds universitet, och Ola Mattison, ekonomie doktor och universitetslektor vid Lunds universitet, är inne på samma spår som Gossas och förklarar i boken Samverkan i kommuner och landsting att mellankommunal samverkan förväntas medföra stordriftsfördelar, men inte utan att medlemskommunernas möjligheter till påverkan
19
Gossas, M., Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, s.13 Ibid, s.1ff 21 Ibid, s.162ff 22 Ibid 20
6
och insyn försämras. När mellankommunal samverkan diskuteras ställs därför ofta demokratiska värden mot ekonomiska mål. 23 Enskilda och ofta små kommuner är sällan tillräckligt rustade för att möta de nya krav och villkor som ställs på deras verksamheter, samverkan ses därför som en lösning där ekonomiska stordriftsfördelar kan uppnås. Förutom det så kan samverkan även drivas utifrån viljan att få tillgång till en mer specialiserad kompetens än vad som är möjligt att få som ensam och liten kommun. Små kommuner har svårare att rekrytera samt utveckla de kompetenser som krävs för att möta de nya kraven som ställs. Även stora kommuner kan dock samverka för att uppnå en mer kostnadseffektiv verksamhet.24 Stordriftsfördelar ska i föreliggande uppsats förstås i termer av ekonomi. Innebörden av begreppet beskriver ”[…] hur den faktiska produktionen kan ökas med betydligt mer än ökningen av insatta resurser, och förväntas främst vara ett resultat av tilltagande arbetsdelning.”25 Ett annat ord för stordriftsfördelar är kostnadseffektiviseringar, båda dessa begrepp kommer därför att användas i den fortsatta framställningen av uppsatsen. Innebörden av de båda begreppen är således densamma; nämligen att verksamheten blir så billig som möjlig.26 Demokratiska värden ställs också ofta mot effektivitetsvärden i diskussioner kring samverkan, i sådana diskussioner hävdas att inte bara stordriftsfördelar utan även ökad effektivitet väger upp de demokratiska konsekvenserna samverkan för med sig för kommunerna. 27 Effektivitet är dock ett svårplacerat begrepp. De senaste 30 åren har det blivit allt vanligare att effektivitet ses som ett demokrativärde precis som t.ex. ansvarsutkrävande och representation. Genom att se effektivitet som ett demokrativärde kan nämligen den konflikt som uppstått mellan handlingskraft och medborgarinflytande undvikas och möjliggöra för en prioritering av effektivitet till förmån för medborgarinflytandet utan att demokratin i sig hotas. 28 I den här uppsatsen kommer effektivitet inte att ses som en del av demokratiaspekten, utan som ett självständigt begrepp som inte nödvändigtvis står i ett motsatsförhållande till demokrati men som ska ses som ett uttryck för den spänning som finns mellan medborgarinflytande och handlingskraft. 29 Den övergripande definitionen av begreppet som den här studien bygger på är
23
Anell, A & Mattison, O., Samverkan i kommuner och landsting, s.15 Ibid, s.11ff 25 Bergman, Erik, Interkommunal samverkan, s.27 26 Agevall, L & Klasson, T (red.), Demokrati i praktiken, s.22ff 27 SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling, s.318ff 28 Eloffson, K & Rindefjäll, T, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, s.16ff 29 Ibid, s.17ff 24
7
därmed att effektivitet innebär ”[…] åtgärder och/eller beslut som är effektiva i termer av hastighet och rationalitet.”30 Det är just innebörden av det sistnämnda citatet, när snabba beslut i form av effektivare beslutsvägar prioriteras framför medborgarinsyn- och inflytande, som kan få negativa konsekvenser för demokratin. 31
2.2 Kommunala samverkansformer Inom kommuner och landsting kan tre övergripande former för samverkan urskiljas: den privaträttsliga (t.ex. avtal och bolag), den kommunalrättsliga (t.ex. gemensamma nämnder och kommunalförbund) samt den lösa samverkan (utan rättslig reglering). Den allra vanligaste formen av samverkan är den utan rättslig reglering. Mellankommunal samverkan baseras dock ofta på en rättslig reglerad form, eftersom sådana typer av samverkan vanligtvis bygger på en delad finansiering. 32 Här kommer endast en genomgång av de kommunalrättsligt reglerade formerna av samverkan att presenteras eftersom det är de som är av relevans för den fortsatta framställningen av uppsatsen.
2.2.1 Gemensam nämnd En gemensam nämnd kan bestå av två eller fler kommuner, varav en utses till värdkommun. Det innebär att den gemensamma nämnden endast ingår i värdkommunens politiska organisation och det är också värdkommunen som blir anställningsmyndighet. En gemensam nämnd tillsätts med politiker från de kommuner som är en del av samverkan och en gemensam förvaltning skapas med personal från samtliga samverkande kommuner. 33 Hur många ledamöter som tillsätts är valfritt men minst en ledamot och en ersättare måste väljas från varje samverkande kommun. Enda kravet är att den som utses till ledamot i den gemensamma nämnden är valbar i en av samverkanskommunerna. Ordförande och vice ordförande väljs av kommunfullmäktige i värdkommunen. 34 En gemensam nämnd är ingen egen juridisk person utan ska ses som vilken annan nämnd som helst. Det innebär bland annat att den verksamhet som den gemensamma nämnden bedriver i hög grad fortfarande styrs av de samverkande kommunerna. 35 Ekonomiskt sett är det dock värdkommunen som har hand om nämndens medel och är även den som planerar den gemenensamma nämndens budget. Det är framför allt när det handlar om ett fåtal kommuner Eloffson, K & Rindefjäll, T, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, s.18 Ibid 32 Anell, A & Mattison, O, Samverkan i kommuner och landsting, s.14ff 33 Skl.se 34 SKL, Kommunala samverkansformer, s.68 35 Ibid, s.66 30 31
8
som tänkt samverka inom områden som innefattar bl.a. myndighetsutövning som samverkan i form av gemensam nämnd anses lämpligt. 36 Anell och Mattison skriver t.ex. i boken Samverkan i kommuner och landsting att en gemensam nämnd bestående av fler än tre kommuner riskerar att bli ”administrativt otymplig och otydlig.”37
2.2.2 Kommunalförbund Ett kommunalförbund är till skillnad från en gemensam nämnd en egen offentligrättslig juridisk person. Det innebär att kommunalförbundet är fristående från sina medlemskommuner, ingen värdkommun finns utan kommunalförbundet har egen rättskapacitet samt budget. Ett kommunalförbund kan ses som en slags specialkommun eftersom det liknar en vanlig kommuns organisation, det innebär även att offentlighetsprincipen råder och allmänheten ska därmed ges samma möjlighet till insyn som i en vanlig kommun. 38 Kommunalförbund kan jämfört med andra former av samverkan sägas bättre uppfylla bland annat demokratiska aspekter samt underlätta politisk styrning. Några av huvudskälen till att välja att bilda kommunalförbund är kompetenshöjning och att det genom denna form av samverkan kan uppnås en billigare och effektivare verksamhet med högre kvalitét. 39 Den politiska styrningen av ett kommunalförbund kan inrättas genom två olika organisationsformer. Antingen väljs direktion eller ett fullmäktige med styrelse som beslutande församling. Väljs direktion är direktionen också styrelsen. Minst en ledamot och en ersättare ska utses att sitta i den beslutande församlingen från varje medlemskommun. Nämnder kan inrättas under båda dessa former av beslutande församling och är direkt underställda dessa. Direktion är tänkt som en enklare organisationsform och används ofta i samverkan där politiska meningsskiljaktigheter är få och behovet av snabba beslut stora. Fullmäktige väljs oftar e i organisationer där det är mer angeläget att uppfylla demokratiska aspekter och behovet av politiskt inflytande är större. 40 Till skillnad från en gemensam nämnd, där vem som helst som är valbar i en kommun får utses till ledamot, kan endast den som är ledamot eller ersättare i en medlemskommuns fullmäktige utses till ledamot i kommunalförbundets beslutande församling. Det här gör att medlemskommunerna har större möjlighet att påverka att kommunalförbundet styrs på sätt som
36
Anell, A & Mattison, O, Samverkan i kommuner och landsting, s.24ff Ibid, s.25 38 SKL, Kommunala samverkansformer, s.80 39 Ibid, s.83 40 Ibid, s.89ff 37
9
stämmer överens med medlemskommunernas egna intressen. De ledamöter och ersättare som sitter i kommunalförbundets styrelse ska dock representera kommunalförbundet och inte respektive medlemskommun, de ska först och främst ha kommunalförbundets intressen som utgångspunkt. 41
2.3 Demokrati Begreppet demokrati består av de två grekiska orden demos och kratia där demos står för folk och kratia står för styrelse/auktoritet, demokrati betyder således folkstyre. Den representativa demokratin bygger på folkstyre samt ett flertal andra förutsättningar, om dessa förutsättningar inte uppfylls kan demokratin inte heller realiseras. 42 Kännetecken för den representativa demokratin är alltså att folket blir representerade av förtroendevalda och de minsta enheterna för den representativa demokratin i Sverige är kommunerna. 43 I en statlig utredning från 1984 fastslås också att: ”Demokratins egenvärde ligger i att medborgarna genom att delta i en demokratisk process kan påverka den kommunala verksamheten.” 44 Det är med andra ord av vikt för demokratin att kommuninvånare inte hindras från att delta i och påverka de politiska processer som förs inom en kommun. I en promemoria till Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:4) skriver Julia Falkerby & Markus Gossas om sambandet mellan kommunsamverkan och demokrati. Syftet med promemorian är att ge en översikt av hur kommunal samverkan förhåller sig till demokratibegreppet. För att göra detta menar de att två demokratiteoretiska begrepp kan användas, dels ett normativt och dels ett formellt perspektiv. Det formella demokratiteoretiska perspektivet bygger på att så länge som kommunsamverkan beslutas om i respektive medlemskommuns fullmäktige och att ansvaret alltid kan knytas dit kan ett sådant samarbete i sig inte vara odemokratiskt. 45 Det normativa demokratiperspektivet bygger istället på att det visst föreligger demokratiska problem och hävdar ”[…]att kommunsamverkan utgör en utmaning mot den demokratiska styrningskedjan”.46 Eftersom grundantagandet i föreliggande uppsats är att kommunal samverkan är problematiskt sett utifrån ett demokratiskt perspektiv kommer den här studien därför att utgå från det normativa demokratiteoretiska perspektivet.
41
SKL, Kommunala samverkansformer, s.94 Gidlund, J, Regionalisering & demokratisk legitimitet, s.9 43 Gynnerstedt, K, Medborgarinflytande och lokal demokrati. I Agevall, L & Klasson, T (red.), Demokrati i praktiken, s.102 44 SOU 1984:83 Folkstyret i kommunerna, s.9 45 Falkerby, J & Gossas, M, Kommunal samverkan och demokrati, s.4ff 46 Ibid, s.2 42
10
Den normativa demokratiteorin kan vidare sägas innehålla två huvudkomponenter: dels en idé om hur en väl fungerade demokrati ser ut och dels att vissa demokratiska värden därför ses som viktigare än andra. 47 De demokrativärden som föreliggande uppsats utgår ifrån härstammar från vad tidigare forskning särskilt pekat ut som problematiskt med mellankommunal samverkan och demokrati. Antagandet som görs här är således att dessa värden är nödvändiga för en väl fungerande demokrati.
2.3.1 Demokrativärden I Gossas & Falkerbys promemoria hänvisar de till en artikel om demokrati och partnerskap som Ingemar Elander har skrivit. I denna artikel skriver Elander om samverkan mellan privata och offentliga organisationer och hur den här formen av samverkan kan äventyra den representativa demokratin eftersom denna inte är byggd för att handskas med beslut fattade av fler än en organisation. Den kritik Elander framför kring partnerskap och demokrati, menar Gossas & Falkerby, kan även appliceras på mellankommun samverkan. De har utifrån den kritik Elander lägger fram därför identifierat ett antal demokrativärden som kan sägas utmanas av mellankommunal samverkan. 48 Ansvarsutkrävande Det första demokrativärdet är ansvarsutkrävande, som uppfylls genom att medborgare ges möjlighet att få insyn i beslutsprocesser samt att det finns en distinkt koppling mellan väljarna och de valda. Eftersom insynen för medborgare i mellankommunal samverkan inte alltid är given uppstår en problematik kring hur beslutsprocesserna ser ut och vem/vilka som är ansvariga. Ansvarsutkrävandet försvåras ytterligare av att beslutsprocesserna inom vissa former av mellankommunal samverkan flyttas till andra arenor än den enskilda kommunens fullmäktige samt att samma arenor inte är framröstade genom allmänna val. 49 Inom de flesta moderna teorier som finns om representativ demokrati utgör därför ansvarsutkrävandet en viktig demokratisk aspekt. 50 Insyn, öppenhet och förekomsten av debatt är centralt i det offentliga rummet. För att uppfylla dessa värden ställs stora krav i termer av transparens och offentlighet på det demokratiska förfarandet. Tillgång till information från och öppenhet hos offentliga institutioner är en grundförutsättning för att medborgarna ska ha möjlighet att se vad som försiggår i den demokratiska processen och därmed få möjligheten att
47
Gilljam, M & Hermansson, J, Demokratins mekanismer, s.12 Gossas, M & Falkerby, J, Kommunal samverkan och demokrati, s.6 49 Ibid 50 Kumlin, S, Finns det någon ansvarig? I Gilljam, M & Hermansson, J (red.), Demokratins mekanismer, s.102 48
11
utkräva ansvar. 51 Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson har i boken Demokratins mekanismer identifierat tre faktorer som måste vara uppfylla för att ansvarsutkrävandet ska kunna realiseras. För det första måste väljarna ha möjlighet att få information om hur de politiska resultaten ser ut; en viss grad av öppenhet måste med andra ord förekomma. För det andra måste väljarna även få information om vem eller vilka aktörer som faktiskt är ansvariga på en viss nivå och inom ett visst politikområde. 52 I flernivådemokratier framförallt ställs väljarna inför svårigheter med just detta eftersom de måste ha information om vilken av alla nivåer som är ytterst ansvarig för det politikområde där väljarna/väljaren i fråga vill utkräva ansvar. 53 För det tredje behöver väljarna även få tillgång till information om vilka resurser och möjligheter ansvariga politiker har haft till sitt förfogande och hur de använt dessa för att motverka möjliga problem eller misslyckanden. 54 Men vad kan då hända om det inte finns någon ansvarig? Gilljam & Hermansson har återigen identifierat två tänkbara scenarier som kan uppstå till följd av det här problemet. Det första är blint ansvarsutkrävande, vilket kort sagt innebär att väljare i brist på korrekt information om vilken politisk nivå och/eller vilka politiska aktörer som faktiskt är ansvariga försöker rösta bort fel politiker. Det andra scenariot de identifierat är politisk cynism och apati. Det här innebär enkelt uttryckt att missnöjda väljare till följd av ett dåligt fungerande ansvarsutkrävande utvecklar en skepsis mot det demokratiska systemet i stort, 55 vilket skulle kunna ses som en del av det legitimitetsproblem mellankommunal samverkan för med sig. Representativitet Det andra demokrativärdet Gossas & Falkerby identifierat är representativitet, något som uppfylls genom att de valda faktiskt representerar väljarnas åsikter. Det är därför av vikt att ifrågasätta vem/eller vilka som faktiskt är representerade inom olika typer av mellankommunal samverkan, kan det t.ex. vara så att vissa grupper/partier inte representeras? 56 Angående vem de ledamöter som väljs ut att sitta i ett kommunalförbunds fullmäktige och styrelse representerar så är det alltid hemkommunen. På samma gång ska de även representera kommunalförbundets territorium, alltså det område kommunalförbundet styr över. Det som händer då är att det är medlemskommunernas respektive majoriteter som representeras och inte
Eloffson, K & Rindefjäll, T, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, s.16 Kumlin, S, Finns det någon ansvarig? I Gilljam, M & Hermansson, J (red.), Demokratins mekanismer, s.91ff 53 Ibid, s.95 54 Ibid, s.91ff 55 Ibid, s.100ff 56 Gossas, M & Falkerby, J, Kommunal samverkan och demokrati, s.6 51 52
12
samtliga medlemskommuners majoritet tillsammans, vilket leder till frågan om i vilken utsträckning
kommunalförbundets
totala
befolknings
politiska
åsikter
egentligen
representeras. 57 Eftersom representativiteten till stor del avgör hur väl medborgarnas åsikter tillfredsställs är därmed en hög grad av detsamma mycket viktigt. Representativiteten har nämligen inte bara betydelse för medborgarna själva utan är en bärande del för legitimiteten hos hela systemet. Om vissa grupper systematiskt blir underrepresenterade kan det i det långa loppet innebära att medborgarna mister sitt förtroende för det politiska systemet. 58
Legitimitet, som kort sagt innebär att de beslut som tas bedöms av kommuninvånarna som legitima, ses av Gossas & Falkerby som ett separat demokrativärde,59 men i den här uppsatsen kommer det att behandlas mer övergripande. Antagandet är att om inte ansvarsutkrävande och representativiteten uppfylls kan inte heller legitimiteten hos det politiska systemet göra det. Legitimitet kommer därmed diskuteras på ett övergripande plan i slutsatsen medan ansvarsutkrävande och representativitet kommer att diskuteras mer grundligt i själva analysen.
2.4 Sammanfattning och analysmodell Följande avsnitt kommer att ge en kort summering av de teorier och resonemang som framställts i referensramen för att sedan mynna ut i den analysmodell uppsatsens empiri är tänkt att analyseras och diskuteras utifrån. De drivkrafter bakom mellankommunal samverkan som tidigare forskning identifierat är att det förväntas medföra stordriftsfördelar och möjligheten att få tillgång till en mer specialiserad kompetens än vad som är möjligt för en ensam liten kommun. Ofta ställs ekonomiska mål mot demokratiska värden som insyn och påverkan från medlemskommuner, men också effektivitetsmål i form av handlingskraftigare verksamheter sägs väga upp de konsekvenser som blir av kommunsamverkan. Vilken form av mellankommunal samverkan som sedan väljs beror därför på flera saker, mest framträdande är dock vad syftet med samarbetet är, hur många kommuner som tänkt samarbeta samt synen på medborgarinsyn och liknande demokratiska frågor. Kommunalförbund kan jämfört med andra former av samverkan sägas bättre uppfylla bland annat demokratiska aspekter samt underlätta politisk styrning, medan gemensam nämnd väljs framför allt när det handlar om ett fåtal kommuner som tänkt samverka inom områden som innefattar bl.a. myndighetsutövning.
57
Gossas, M & Falkerby, J, Kommunal samverkan och demokrati, s.8 Eloffson, K & Rindefjäll, T, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, s.15 59 Gossas, M & Falkerby, J, Kommunal samverkan och demokrati, s.6 58
13
Ansvarsutkrävande och representativitet är de två övergripande demokrativärden som tidigare forskning identifierat som särskilt utmanade av mellankommunal samverkan och som föreliggande uppsats utgår ifrån. För att dessa demokrativärden ska anses uppfyllda ställs stora krav på ytterligare värden som insyn, öppenhet, att de valda verkligen representerar väljarnas åsikter samt att samtliga invånare är representerade.
2.4.1 Analysmodell Utifrån den framställda referensramen har tre stycken teman identifierats som återkommande gällande de drivkrafter till samverkan som identifierats och vilka samverkansformer som finns samt vilka aspekter som ligger till grund för valen därav. Dessa tre teman är ekonomi, effektivitet och demokrati och vad de innefattar kommer att preciseras utifrån den tidigare framställda referensramen. Analysmodellen kommer att användas för att undersöka hur företrädarna för kommunen och kommunalförbundet ger uttryck för de teman och indikatorer som analysmodellen bygger på samt hur företrädarna diskuterar och värderar de olika värdena. Detta för att på så sätt uppfylla uppsatsens syfte; nämligen att få en förståelse för hur kommunoch kommunalförbundsföreträdare ser på mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin. Nedan kommer en översikt av vad de olika begreppen i analysmodellen står för att presenteras, medan en utförligare beskrivning av hur själva analysen av empirin gått till kommer att ges i metodkapitlet.
14
Ekonomi
Effektivitet
Stordriftsfördelar/ Handlingskraft kostnadseffektiviseringar - Lättare att rekrytera - Verksamheten ska bli/ har blivit personal/specialiserad kompetens billigare
Demokrati Ansvarsutkrävande - Insyn i beslutsprocesser - Öppenhet
Frihet & Flexibilitet
- Tydlig ansvarsfördelning
- Mer fristående från medlemskommunerna
- Förankring
- Snabbare/enklare beslutsvägar
Representation - Tydlig koppling mellan väljare och valda Övriga indikatorer - Insyn och inflytande för medborgare - Insyn och inflytande för medlemskommuner
Det är alltså utifrån dessa teman och värden/indikatorer därtill som materialet analyseras. Rent konkret innebär det att jag i mitt material kommer att leta efter uttryck för dessa värden och sedan diskutera dem med utgångspunkt i referensramen.
15
3. Metod och material I metodkapitlet kommer en beskrivning och motivering av uppsatsens forskningsdesign, metod och material att ges, de urval och avgränsningar som gjorts samt en diskussion föras kring de generaliseringsanspråk som kan göras. I samband med valet av forskningsdesign presenteras även en beskrivning av det valda fallet. En redogörelse för vilka etiska aspekter som tagits hänsyn till i hantering av materialet och hur materialet förhåller sig till aspekter som reliabilitet och validitet kommer även att ges. Slutligen kommer en beskrivning av hur uppsatsens analysmodell tillämpats att presenteras.
3.1 Forskningsdesign – en kvalitativ fallstudie Föreliggande uppsats bygger på en kvalitativ fallstudie. Valet har gjorts utifrån vad jag ansett vara bäst lämpat för att uppfylla uppsatsens syfte; att bidra med en förståelse för hur kommunoch kommunalförbundsföreträdare ser på mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin. Då kvalitativ forskning ofta är mer inriktad på vad som sägs i form av ord snarare än siffror med fokus på ”[…] en förståelse av den sociala verkligheten på grundval av hur deltagarna i en viss miljö tolkar denna verklighet” 60 ansågs således denna typ av forskning särskilt väl lämpad för det jag ämnat göra. Vad som sedan kan anses vara ett fall varierar, vilket gör det svårt att ta fram en enkel och allmän definition av begreppet. Jag har dock utgått från den definition Johan Alvehus ger i boken Skriva uppsats och kvalitativ metod: en handbok där han beskriver ett fall som ”[…] ett avgränsat system med en egen identitet, ett distinkt beteendemönster eller meningssystem som skiljer det från omgivningen”.61 Inom statsvetenskap ses till exempel länder, regioner, kommuner och organisationer som fall. Alvehus menar vidare att ”[…] poängen med att beskriva ett fall är ofta att illustrera ett mer allmänt förekommande fenomen”. 62 En fallstudiedesign passar med andra ord bra in på vad den här uppsatsen ämnar göra; nämligen att genom att studera en särskild organisation, kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg, kunna säga något om kommun- och kommunalförbundsföreträdares syn på mellankommunal samverkan och den kommunala demokratin.
60
Bryman, A, Samhällsvetenskapliga metoder, s.341 Alvehus, J. Skriva uppsats och kvalitativ metod: en handbok, s.75 62 Ibid 61
16
Miljösamverkan Östra Skaraborg Kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg (MÖS), består av kommunerna Skövde, Falköping, Tibro, Hjo och Karlsborg. Förbundet har hand om kontroll, tillsyn och prövning inom bland annat miljöbalken och livsmedelslagen samt är organiserat med en direktion som beslutsfattande församling med en miljönämnd underställd sig. 63 Direktionen består av kommunal- och oppositionsråd från respektive medlemskommun och tar beslut gällande mer övergripande frågor som taxor, budget och policys. Nämnden består av två ledamöter samt ersättare från respektive kommun och tar beslut om vilka prioriteringar som sak göras samt målen för verksamheten. 64 Förbundet bildades den 1 januari 2011, men var dessförinnan organiserat i en gemensam nämnd. 65
3.2 Intervjustudien Uppsatsen valda metod är vidare en intervjustudie i form av halvstrukturerade samtalsintervjuer. Valet av metoden grundar sig i det faktum att det material som behövs för att genomföra undersökningen till stor del inte finns nedskrivet någonstans, jag måste således skapa mitt material själv och då är intervjuer en lämplig metod. Eftersom min problemformulering handlar om huruvida ett visst fenomen, i det här fallet kommunsamverkans inverkan
på
demokratin,
problematiseras
eller
inte
av
kommun-
och
kommunalförbundsföreträdare passar vidare en samtalsintervjuundersökning bra. 66 Vid samtalsintervjuundersökningar är målet nämligen att samla in och kartlägga de olika uppfattningar och tankar som existerar gällande särskilda företeelser, det är alltså inte personerna själva som står i centrum i en sådan intervju utan de tankar och uppfattningar de ger uttryck för. 67 Samtalsintervjuundersökningar kan vidare delas upp i informantundersökningar och respondentundersökningar. Vid respondentundersökningar står svarspersonerna i fokus och det är deras egna uppfattningar och tankar som studeras. Syftet med en sådan undersökning är att ta reda på vad varje svarsperson har för tankar och åsikter om det som studien gäller. Vid en informantundersökning ses svarspersonerna istället som vittnen som ska hjälpa forskaren att erhålla information om hur verkligheten i ett visst avseende tar sig uttryck. Forskaren använder 63
Förbundsordning för Miljösamverkan Östra Skaraborg Miljöskaraborg.se 65 Ombildning av MÖS till kommunalförbund 66 Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.252 67 Ibid, s.229 64
17
med andra ord det svarspersonerna säger som källor vilket innebär att en källkritisk granskning och prövning måste tillämpas på de fakta som svarspersonerna producerar. Syftet med en informantundersökning är att ge den bästa möjliga beskrivningen av t.ex. hur en viss organisation fungerar eller ett visst händelseförlopp. Det finns därmed inget värde i att ställa samma frågor till alla svarspersoner eftersom de olika informanterna ofta bidrar med olika delar och infallsvinklar till det studien ämnar att beskriva. 68 Att tro att skiljelinjen mellan respondentundersökningar och informantundersökningar är knivskarp är dock vilseledande. Den här uppsatsen använder sig därför av båda dessa förhållningssätt, om än med fokus på informantundersökning, då jag främst sett mina respondenter som vittnen till det jag ämnat studera och deras berättelser som källor. Anledningen till att halvstrukturerade samtalsintervjuer genomfördes var för att möjligheten att ställa följdfrågor skulle finnas, vilket för mig var viktigt för att kunna utveckla och följa upp vissa resonemang och svar. Intervjuguiden som använts ska med andra ord enbart ses som just en guide och inget som följdes till punkt och pricka. Varje intervju tedde sig annorlunda och gav upphov till olika följdfrågor, samtidigt som inte alla frågor som ingick i intervjuguiden ställdes till varje respondent. Intervjuguiden såg därmed något olika ut beroende på vem som intervjuades och vilken form intervjun tog, men gemensamt för alla intervjuer är dock att de tog sitt avstamp i ett antal gemensamma teman och frågor som utgjorde intervjuguidens grundstomme.
En
överblick
av
denna
återfinns
längst
bak
i
uppsatsen,
efter
referensförteckningen. De 6 intervjuer som ligger till grund för den här uppsatsen tog mellan 30-90 minuter i anspråk och spelades efter samtycke från respondenterna in för att sedan transkriberades i sin helhet. En beskrivning av hur dessa analyserats presenteras i ett kommande avsnitt benämnt Tillämpning av metod.
3.3 Dokumentstudien Som komplement till intervjustudien genomfördes även en mindre dokumentstudie, vilket är vanligt när fokus ligger på undersökningar av informantkaraktär.69 Det huvudsakliga syftet med det har varit för att till viss del kontrollera respondenternas berättelser mot redan existerande dokument, men också för att få en bild av vilka aspekter (ekonomi, effektivitet, demokrati) som kommer till uttryck i dokumenten. De dokument som använts är ett utredningsarbete som
68 69
Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.227ff Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.228
18
utfördes i samband med att Miljösamverkan Östra Skaraborg från första början bildades, kommunalförbundet började ju som tidigare nämnt som en gemensam nämnd, samt förbundsordningen för MÖS. Anledningen till att just dessa dokument valdes ut för analys var för att jag dels skulle ha möjlighet att få en bild av vilka drivkrafter som från första början låg bakom samarbetet i fråga, varför den initiala utredningen lämpar sig väl, och dels få en bild av hur samarbetet ser ut efter ombildningen till kommunalförbund, varför förbundsordningen passar bra. Båda dokumenten anses också lämpa sig väl för att komplettera och kontrollera det som sägs i intervjuerna. Nedan kommer en kort sammanfattning av innehållet och syftet med utredningen och presentation av förbundsordningen att ges för att ge den kontext varur analysen tar sin utgångspunkt i resultatdelen. Utredning gemensam miljö- och hälsoskydd, Östra Skaraborgs miljönämnd Innan de berörda kommunerna gick ihop i en gemensam miljönämnd genomfördes en utredning med representanter från varje kommun med syfte att redogöra för hur den gemensamma nämnden skulle lokaliseras, organiseras och bemannas. I utredningen synliggjordes även vad det skulle innebära för respektive kommuner att samverka i en gemensam nämnd, vilka fördelar och nackdelar det skulle föra med sig samt målsättningarna med samarbetet. 70 Förbundsordning Miljösamverkan Östra Skaraborg Förbundsordningen för Miljösamverkan Östra Skaraborg stadgar ett antal riktlinjer och målsättningar som kommunalförbundet måste förhålla sig till i sin verksamhet och det var i och med att samtliga
medlemskommuners fullmäktige antagit förbundsordningen som
kommunalförbundet ansågs bildat. Förbundsordningen fastställer allt från vilka som är medlemmar, förbundets ändamål, namn och säte till dess organisation och uppgifter. 71 Precis som i fallet med intervjuerna kommer en utförligare beskrivning av hur analysen av ovanstående dokument gått till att ges i avsnittet Tillämpning av metod.
3.4 Urval och avgränsningar Under hösten 2015 genomförde jag ett mindre utredningsarbete i samband med praktik på en kommun i Västra Götaland. Utredningsarbetet övergripande syfte var att undersöka varför kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg hade ombildat sig från gemensam 70 71
Utredning Östra Skaraborgs Miljönämnd Förbundsordning Miljösamverkan Östra Skaraborg
19
nämnd till kommunalförbund, då det saknades någon konkret information om detta. Undersökningen genomfördes med hjälp av intervjuer med företrädare för kommunalförbundet. I samband med de efterforskningar jag gjorde, då jag tog del av sedvanlig litteratur och tidigare forskning på området om mellankommunal samverkan, inför och under utredningsarbetet fattade jag intresse för den diskussion jag upptäckte fördes gällande kommunsamverkans inverkan på den kommunala demokratin. Jag valde därför att inkludera frågor gällande demokrati i intervjuerna, varför de intervjuer som genomfördes i samband med detta genererade material lämpligt även för föreliggande uppsats och därmed kommer ligga till grund för denna studie. Valet av kommunalförbund i föreliggande uppsats grundar sig således på det utredningsarbete jag genomförde hösten 2015. Förutom att miljöområdet tillhör ett av de områden kommuner oftast samverkar inom och att kommunalförbund överlag är den samverkansform som i störst utsträckning omnämns i diskussioner gällande demokrati 72 föll det sig därför naturligt att välja Miljösamverkan Östra Skaraborg som utgångspunkt för min undersökning. Samtidigt som det hade varit intressant att undersöka hur ytterligare kommunalförbund resonerat kring samma frågor gjorde jag valet att avgränsa mig till endast ett på grund av uppsatsens begränsade omfattning och den utsatta tidsramen. Det hade helt enkelt inte varit möjligt att genomföra en mer omfattande studie utan att tappa det djup jag är ute efter att få i föreliggande studie. De respondenter som intervjuades i samband med nämnda utredningsarbete hösten 2015 kommer som tidigare nämnt även vara en del av denna studie och valdes ut efter dess centralitet, men även efter det så kallade snöbollsurvalet. 73 Eftersom syftet med utredningsarbetet var att ta reda på varför kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg ombildades från gemensam nämnd till kommunalförbund men även hur organisationen är uppbyggd och fungerar antog jag att kommunalförbundets förbundschef var en lämplig kandidat att intervjua. Denne pekade sedan ut ytterligare en person, en f.d. politiker, som också varit delaktig i bildandet, varför även denna person intervjuades. Ytterligare två personer valdes sedan ut för intervju efter deras centralitet i kommunalförbundet, nämligen ordföranden i direktionen samt ordföranden i nämnden. Detta med förhoppningen att de skulle kunna bidra med information om hur organisationen fungerar.
72
Anell, A & Mattison, O., Samverkan i kommuner och landsting, s.9; Gossas, M & Falkerby, J, Kommunal samverkan och demokrati, s.4 73 Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.258
20
För att även få ett kommunperspektiv intervjuades i samband med föreliggande uppsats kommundirektör
samt
kommunstyrelseordföranden
i
en
av
kommunalförbundets
medlemskommuner. De får i det här fallet agera företrädare för kommunen. Att valet föll på just dessa två grundar sig i att beslut om samverkan tenderar att diskuteras och tas av personer som innehar de ledande positionerna inom en kommun, vilket dessa får anses inneha. Anledningen till att just deras kommun valdes ut är vidare för att det var den som tog initiativet till Miljösamverkan Östra Skaraborg från första början. Sammantaget är tanken med de utvalda respondenterna att de ska kunna bidra med information om hur mellankommunal samverkan och demokratiska aspekter diskuteras och problematiseras när kommuner väljer att samverka.
3.5 Hantering av material I detta avsnitt kommer en presentation av hur intervjuerna tog form att ges, den efterföljande hanteringen och bearbetningen av dessa samt de etiska aspekter som forskare måste förhålla sig till i samband med intervjuer gås igenom. Avslutningsvis kommer även en källkritisk diskussion kring materialet att föras. Kontakt med de utvalda respondenterna togs först via mejl där jag presenterade mig själv och min uppsats. I mejlet informerades de dock endast om vilket tema och område intervjun skulle belysa, någon intervjuguide bifogades aldrig då jag ville minimera risken att få redan innan intervjun genomtänkta svar. På så sätt ökade chansen att få öppnare och ärligare svar från respondenterna. Nästa steg i processen blev efter ett ok via mejl från respondenternas sida att boka in dag och tid för intervju. Samtliga intervjuer genomfördes sedan på respektive respondents arbetsplats. Väl där informerades respondenterna om studiens syfte, utan att för den delen gå för djupt in på mellankommunal samverkans inverkan på den kommunala demokratin. Anledningen till detta är för att det övergripande syftet är just att ta reda på om kommun- och förbundsföreträdare ens är medvetna om/tar hänsyn till det demokratiska underskott som uppstår till följd av samverkan. Risken med att redan innan intervjun informera dem om detta hade riskerat att minska trovärdigheten i det som sedan sades under intervjuerna. I och med att respondenterna informerades om studiens syfte uppfylldes således det första av fyra grundläggande etiska krav som Alan Bryman formulerat, nämligen informationskravet. Vidare informerades respondenterna rätten att när som helst under intervjun avbryta samt att deras medverkan helt och hållet grundar sig på frivillighet, vilket uppfyller samtyckeskravet. Konfidentialitetskravet uppfylldes vidare genom att upplysa respondenterna om att endast 21
forskaren (i det här fallet studenten samt handledare/examinator) kommer att ta del av materialet, vilket också klargjordes innan intervjun satte igång. Till sist informerades respondenterna även att det material intervjuerna mynnar ut i endast kommer att användas i forskningssyfte, vilket uppfyller det så kallade nyttjandekravet.74 Utöver etiska aspekter är även källkritik av relevans för de typer av samhällsvetenskapliga studier som syftar till att svara på beskrivande frågeställningar. I och med att denna uppsats genom att beskriva i vilken utsträckning demokratiska aspekter kommer till uttryck när en kommun väljer att samverka samt hur medvetna kommun- och kommunalförbundsföreträdare är om det demokratiska underskott mellankommunal samverkan för med sig är en källkritisk granskning av valt material därmed på sin plats. Esaiasson m.fl. tar i Metodpraktikan upp fyra klassiska källkritiska kriterier att ta hänsyn till när olika påståendens sanningshalt ska bedömas; äkthet, oberoende, samtidighet och tendens. Med hjälp av dessa kan alltså riktigheten i vad någon påstår bedömas. 75 Äkthetskriteriet grundar sig på att källmaterialet är äkta, vilket i praktiken innebär att ta reda på om berättelserna som använts som källor verkligen har producerats av den eller de personer och i de sammanhang och tidpunkter som nämns. 76 I föreliggande uppsats ses inte det här ett problem eftersom det är jag själv som utfört alla intervjuer och skapat empirin utifrån dessa och därmed kan gå i god för deras äkthet. Oberoendekriteriet handlar om huruvida de påståenden som källorna för fram faktiskt är tillförlitliga. 77 Eftersom samtliga mina källor har valts utifrån deras centralitet för studien och att de på så vis kan anses vara primärkällor bör deras berättelser bedömas vara tämligen sanningsenliga. I och med att jag valt att genomföra en mindre dokumentstudie för att till viss del väga upp det som sägs i intervjuerna bör även detta stärka tillförlitligheten. Samtidighetskriteriet behandlar tidsaspekten, vilket mer konkret handlar om hur lång tid som gått mellan det att något inträffat och att det blivit nedskrivet. Ju längre tid som gått desto större är sannolikheten att berättelserna inte längre är helt tillförlitliga då källorna kan minnas fel eller helt enkelt lägga till eller ta bort delar av det inträffade. 78 I föreliggande uppsats kan det här ställa till problem i och med att de respondenter som intervjuades i samband med utredningsarbetet hösten 2015 fick frågor om ett förlopp som hade ägt rum ca 5 år tidigare. Möjligheten att de helt enkelt minns fel eller väljer att försköna sanningen föreligger alltså, men
74
Bryman, A. Samhällsvetenskapliga metoder, s.131f Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, s.278ff 76 Ibid, s.282 77 Esaiasson m.fl., Metodpraktikan, s.283 78 Ibid, s.284 75
22
bedöms trots det inte utgöra ett särskilt stort hot mot uppsatsens validitet. Sådana minnesfel eller försköningar kan trots allt förekomma oavsett tidsspann, det är helt enkelt en risk man tar vid intervjuundersökningar. Tendenskriteriet handlar inte om berättelsen i sig utan fokuserar snarare på själva berättaren och hur partisk denne är. Det är inte särskilt troligt att en representant för en kommun eller ett kommunalförbund ställer sig öppet kritiska till sin egen organisation, risken att de är partiska finns alltid där. Därför är det en god idé att komplettera med en källa som inte tros vara lika partisk. 79 I föreliggande uppsats intervjuades exempelvis förbundsdirektören i MÖS, risken att hon skulle vara partisk och mindre kritiskt till sin egen organisation föreligger men vägs, enligt min mening, i det här fallet upp av att jag även intervjuar en f.d. kommunpolitiker som varit aktiv och delaktig i bildandet av MÖS men numera är pensionerad. Visserligen hänvisades jag till denna respondent av förbundschefen själv, men risken att även han skulle vara partisk bedömer jag som liten eftersom han inte längre är aktiv varken i kommunalförbundet eller kommunpolitiken och således inte längre har någon koppling till de övriga respondenterna.
3.5.1 Validitet och reliabilitet Med tanke på att min uppsats använder sig av en fallstudiedesign skulle det kunna invändas att den externa validiteten är låg på grund av att resultaten som genereras inte kommer att kunna generaliseras till andra kommunalförbund utöver det undersökta fallet, men detta anses inte utgöra ett problem då en sådan generaliserbarhet aldrig har varit syftet. För att väga upp den låga externa validiteten hävdar jag istället att den interna validiteten hos studien däremot bör ses som hög. Intern validitet innebär ”[…]att det ska finnas en god överrensstämmelse mellan forskarens observationer och de teoretiska idéer som denne utvecklar.” 80 I och med att intervjuer genomfördes har jag själv varit med och observerat och utformat de teoretiska begrepp uppsatsen bygger på och därmed kunnat säkerställa en god överenskommelse mellan de teoretiska definitionerna och de operationella indikatorerna, vilket enligt Esaiasson m.fl. i Metodpraktikan är synonymt med en hög validitet. 81 Genom att spela in intervjuerna och transkribera dessa i sin helhet har jag även kunnat undvika att onödiga slarvfel uppkommit, vilket jag anser bör ses som ett argument för att även reliabiliteten hos studien är hög. 82 I resultatdelen har citat och referat från intervjuerna således använts löpande i texten för att det ska bli så tydligt som möjligt för att klargöra hur jag tänkt när jag analyserat och tolkat 79
Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.285ff Bryman, A, Samhällsvetenskapliga metoder, s.352 81 Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.57 82 Se t.ex. Esaiasson m.fl, Metodpraktikan, s.63 80
23
materialet. Även detta bör ses som ett skäl för att uppsatsens validitet kan bedömas som hög. Huruvida de resultat som framkommer i min studie skulle bli desamma om studien replikerades är svårt att svara på. När det kommer till källor i form av människor skulle jag vilja påstå att många aspekter kan spela in rörande vilka svar som ges i samband med en intervju, allt från respondentens dagsform, intervjusituationen osv. kan ge upphov till att samma fråga får olika svar. Vad som måste vägas in här är även att resultaten i mångt och mycket bygger på de tolkningar jag gör av materialet, det är mycket möjligt att någon annan skulle tolka det annorlunda och således få ett annat resultat.
3.6 Tillämpning av metod I detta avsnitt kommer en beskrivning av hur själva analysen av intervjuer samt dokument har gått till att redogöras samt hur jag tänkt när jag kopplat citat och referat till analysmodellens teman ekonomi, effektivitet och demokrati. Beskrivningen kommer gå till så att jag presenterar citat för att sedan beskriva hur jag gått till väga när jag analyserat dem. Efter den genomförda transkriberingen av intervjuerna lästes de först översiktligt igenom för att få en helhetsbild av vad som sas, för att sedan läsas mer noggrant med syftet att finna uttryck för de teman min analysmodell bygger på. Då analysmodellen bygger på ekonomi, effektivitet och demokrati är det dessa teman och indikatorer kopplade till dem som eftersöktes i materialet. Empirin diskuterades och problematiserades sedan utifrån mitt teoretiska ramverk. För att exemplifiera kommer här ett utdrag från intervjun med förbundschefen i kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg, där hon svarar på om hur de tänkte när de valde organisationsform: Ja jag tror inte det vart så mycket tankar på detta utan det är ju ett litet kommunalförbund, det var ju för fyra kommuner först sen tillkom en till. Så små, det är väl så enkelt att små kommunalförbund och inte så himla många medlemmar då räcker det med en direktion. (Förbundschefen)
Då det övergripande syftet med uppsatsen ju är att undersöka hur företrädare för kommun och kommunalförbund ser på mellankommunal samverkan och den kommunala demokratin, ställdes därför flera frågor där möjligheten att demokratiska aspekter nämns är stor vilket jag ansett vara ett lämpligt sätt för att på ett så naturligt sätt som möjligt få svar på huruvida särskilda aspekter tas hänsyn till, utan att för den skull påtala det själv. Citatet ovan har jag således tolkat som att förbundet inte diskuterade några demokratiska aspekter när de diskuterade vilken organisationsform kommunalförbundet skulle ha.
24
Nedan presenteras ytterligare ett exempel där kommunstyrelseordföranden i den valda kommunen svarar på hur hon anser att demokratin fungerar i kommunen. Här har jag med andra ord valt att ställa en mer ledande fråga där demokrati kommer till uttryck mer konkret. Det som ligger strikt i kommunal förvaltning är det ju liksom mer, mer ljus på dom demokratiska aspekterna. Så ju längre ifrån du kommer från den kommunala förvaltningen desto otydligare blir det ju. Men, demokrati handlar ju ändå om att du ska välja företrädare som ska företräda dig och på så vis får man väl ändå säga att demokratin fungerar. (Kommunstyrelseordföranden)
Här tas t.ex. aspekter såsom otydlighet upp som ju är en indikator på demokrativärdet ansvarsutkrävande. Tydlighet i de demokratiska processerna är av vikt för att ansvarsutkrävandet ska fungera. Utifrån hur jag tolkat detta svar så anser jag dock att hon inte ser detta som särskilt problematiskt med tanke på att hon följer upp med att säga att så länge du företräder de du har valts av så fungerar demokratin. Kommunstyrelseordföranden verkar med andra ord inte se att kommunsamverkan skulle ha en negativ inverkan på den kommunala demokratin. Dokumenten som valdes ut för analys, utredningen inför bildandet av den gemensamma miljönämnden samt förbundsordningen för MÖS, har vidare analyserats i form av en kvalitativ textanalys med utgångspunkt i den analysmodell som presenterades i teorikapitlet. Tillvägagångssättet har därför bestått i att först läsa dokumenten översiktligt för att få en bild av vad som sägs, men också vad som inte sägs. När detta gjorts har jag läst dokumenten än noggrannare och plockat ut de passager och meningar som kan kopplas till analysmodellens tre teman ekonomi, effektivitet och demokrati för att analysera och diskutera dem utifrån dessa. Nämns aspekter och värden i dokumenten som kan kopplas till t.ex. ekonomi men inte demokrati gör jag analysen att demokratiaspekter inte varit en bärande del av de diskussioner som legat till grund för kommunalförbundets bildande och drift och så vidare. Till sist är det viktigt att nämna att de citat och referat som används i resultatet i så stor utsträckning som möjligt har återgetts ordagrant. Det är endast i de fall som jag ansett att en omskrivning varit nödvändig på grund av felaktig meningsuppbyggnad eller överflödiga ord som ehm eller återupprepningar av samma ord som jag skrivit rent citatet eller referatet. Jag har vid renskrivning dock alltid varit väldigt noga med att innebörden av det som sägs inte förvrängs på grund av de ändringar jag tillfört.
25
4. Resultat Här kommer resultaten av de intervjuer som genomförts samt de dokument som använts att presenteras och analyseras. Empirin kommer att analyseras utifrån de tre teman analysmodellen som presenterades i teorikapitlet bygger på; nämligen ekonomi, effektivitet och demokrati, för att sedan kopplas till och diskuteras utifrån den tidigare framställda referensramen. Resultatet kommer vidare att struktureras upp i två delar; första delen kommer främst att behandla drivkrafter till mellankommunalsamverkan, genom att först redogöra för bakgrunden till inrättandet av den gemensamma miljönämnden och sedan ombildningen av den gemensamma nämnden till ett kommunalförbund; medan den andra delen mer konkret kommer att behandla mellankommunal samverkan och dess inverkan på demokratin. Tanken med den här framställningen är att den första delen främst ska ligga till grund för uppsatsens första frågeställning; vilka drivkrafter till kommunsamverkan som lyfts fram av företrädarna för kommunen och kommunalförbundet, medan delen som behandlar mellankommunal samverkan och demokrati främst ligger till grund för uppsatsens andra frågeställning; nämligen hur kommun- och kommunalförbundsföreträdare diskuterar demokrativärden i förhållande till mellankommunal samverkan.
4.1 Drivkrafter till mellankommunal samverkan Inrättandet av den gemensamma miljönämnden Östra Skaraborg Anledningen till att den gemensamma miljönämnden från första början bildades förklarar förbundschefen för MÖS var för att ingen av de berörda kommunerna klarade sina tillsynsuppdrag. De insåg därför att ett samarbete var nödvändigt och började fundera hur de skulle gå tillväga, varpå de kom fram till att de skulle slå ihop sina respektive miljönämnder till en gemensam nämnd. Varför just samverkansformen gemensam nämnd valdes framkommer aldrig under intervjun och inte heller i det utredningsarbete som låg till grund för hopslagningen. Vad som framgår av förbundschefen är endast att kommunerna inte klarade sina tillsynsuppdrag och att de därför insåg att de var tvungna att börja samarbeta för att klara dessa och därmed valde att göra det i form av en gemensam nämnd. Det som framkommer i utredningsarbetet är att: Det är av största vikt att den gemensamma nämnden med dess förvaltning får en roll som är så fristående som möjligt från värdkommunen. Detta för att ha en oberoende myndighetsutövning och undvika större styrning från värdkommunen än från de andra kommunerna, men också för att organisationen ska kunna verka på lika villkor i alla tre samverkanskommunerna så att den av invånarna i kommunerna kan uppfattas som deras
26
miljö- och hälsoskyddsnämnd. Invånarna och företagarna i samtliga tre kommuner skall uppleva att de får samma service oavsett bostadsort.83
Här framkommer att demokratiska aspekter så som medlemskommunernas möjlighet till lika inflytande och villkor, bl.a. genom att ingen ges möjlighet till större styrning än den andra, i den gemensamma nämnden är av stor vikt samt att invånarna i respektive kommuner ska ges samma service oberoende av i vilken kommun de bor i. Jag tolkar det därför som att dessa var några av motiven bakom bildandet av den gemensamma nämnden. Effektivitetsvärden i form av att nämnden skulle vara så fristående som möjligt verkar ha vägts in och haft stor betydelse vid bildandet. Effektivitet verkar till och med ha varit ett av de främsta motiven till samarbetet då det kommer på tal flera gånger i utredningsarbetet, bl.a. genom konstaterandet att ”En större organisation med fler anställda ger ökade möjligheter för medarbetarna till både specialisering och kompetensutveckling.”84 Återigen nämns att en större organisation, som blir möjlig genom samverkan, även bidrar till specialisering av kompetenser och därmed högre kompetens, vilket ju är ett av analysmodellens indikatorer för effektivitetsaspekten. I utredningen nämns även att ”[…] möjliga rationaliseringsvinster och principer för kostnadsfördelning behandlas med målsättningen att en rationaliseringsvinst ska kunna uppnås.”85 Ekonomi i form av åstadkommandet av stordriftsfördelar verkar med andra ord också ha varit en av drivkrafterna bakom samarbetet. I utredningen tas vidare upp att eftersom det tillkommit en mängd lagar samt ändringar av dessa inom miljöområdet och direktiv och förordningar från EU så anses det inte längre lika viktigt att politiska avvägningar får utrymme i samband med de beslut som tas i myndighetsärenden. Därför ges förslaget att det är en ganska liten nämnd som skapas.86 Ledamöterna i nämnden ska tillsättas från samtliga medlemskommuner med restriktionen ingen av kommunerna får en egen en politisk majoritet. 87 Vad som sägs här verkar i det närmaste handla om en partipolitisk avpolitisering av miljöområdet vilket i sig borde framstå som problematiskt i och med att en gemensam nämnd ändå tillsätts med politiker från varje kommun. En diskussion kring vad detta kan få för konsekvenser rent demokratiskt sett hade varit naturligt men återfinns alltså ingenstans i utredningen. Här har det med andra ord inte tagits hänsyn till några demokratiska aspekter vilket även tydliggörs när utredningen sammanfattar väntade för- och nackdelar. En
83
Utredning gemensam miljö- och hälsoskydd, s.2 Ibid, s.6 85 Ibid 86 Ibid, s.5 87 Ibid 84
27
ytterligare indikator på att demokrati ändå tagits hänsyn till är i den del av utredningen där det fastställs: De samverkande kommunerna har rätt till fortlöpande insyn i förvaltning och redovisning som gäller nämndens verksamhet. Nämnden ska till kommunstyrelsen i de samverkande kommunerna regelbundet redovisa hur den ekonomiska ställningen är och hur verksamheten i respektive kommun utvecklas. Nämndens verksamhetsberättelse skall lämnas till de samverkande kommunerna senast den 1 mars året efter verksamhetsåret.88
Här redovisas alltså medlemskommunernas rätt till insyn i den gemensamma nämnden och hur återrapporteringen ska ske till respektive kommun. Sett utifrån det här kan det därmed tolkas som att demokratiska aspekter förekommit i diskussionerna som fördes inför inrättandet av den gemensamma nämnden, men inte endast utifrån ett kommunperspektiv. Hur det påverkar medborgarna kommer aldrig på tal. Möjligt är dock att i och med att en gemensam nämnd inte blir någon juridisk egen person så kan det vara så att ingen av kommunerna har varit särskilt rädda för att tappa inflytande och insyn, en gemensam nämnd blir aldrig så pass fristående. Slutligen tas de fördelar och nackdelar en gemensam organisation i nämnd kan väntas medföra. De fördelar som tas upp är bland annat genom inrättandet av en gemensam nämnd kan en effektivare
organisation
uppnås
i
form av
minskad
administration,
en
likartad
kvalitetsnivå/service uppnås, möjligheter att få en billigare verksamhet och ökad kompetens samt möjliggöra för att lättare kunna rekrytera kompetent personal. 89 Återigen är det aspekter som främst berör en ökad effektivitet som kommer till uttryck här vilket ses som ett argument för att det är just effektivitetsvärden som varit allra mest drivande till samverkan i det här fallet. Även ekonomi nämns genom att ambitionen är att på sikt åstadkomma en billigare verksamhet. Den enda nackdel som kan kopplas till demokrati som nämns är vidare att ”lokalt inflytande och möjlighet till lokala tillämpningar minskar.” 90 Återigen är
det endast ett
kommunperspektiv som verkar ha tagits hänsyn till, avsaknaden av ett medborgarperspektiv är med andra ord total. Ombildning av Östra Skaraborgs miljönämnd till kommunalförbund I förbundsordningen för kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg anges att: Ändamålet med kommunalförbundet är att verka för hög effektivitet, kvalitet och säkerhet i de verksamheter som kommunalförbundet enligt denna förbundsordning har ålagts och genom samordning också ansvara för hög kostnadseffektivitet och minskad byråkrati. 91
88
Utredning gemensam miljö- och hälsoskydd, s.8 Ibid, s.10 90 Ibid 91 Förbundsordning Miljösamverkan Östra Skaraborg, s.1 89
28
Här framkommer det tydligt att det är värden kopplade till effektivitet och ekonomi som är målet med samarbetet. Minskad byråkrati tolkas som en indikator för effektivitet och kostnadseffektivitet är som förklarats i analysmodellen en indikator för ekonomi. I ändamålet med förbundet är det endast dessa teman som nämns, några demokratiska aspekter kommer med andra ord inte till uttryck och överlag är avsaknaden av ett demokratiskt perspektiv påtagligt. De få indikatorer jag funnit för ett demokratiskt perspektiv tar bland annat upp hur protokoll ska hanteras för att allmänheten ska få tillgång till dem, hur ändringar av förbundsordningen
måste antas av
respektive
medlemskommuns
fullmäktige,
hur
medlemskommuner har rätt att väcka ärenden hos förbundet samt tar även upp hur återrapporteringen till medlemskommunerna är tänkt att ske. 92 De demokratiska aspekter som kommer till uttryck här är med andra ord medborgarnas rätt till insyn genom att förbundet redovisar sina protokoll och medlemskommunernas insyn och inflytande uppfylls genom att de fortfarande är en del inflytande samt att de garanteras insyn genom den återapportering som stadgas. I intervjun med förbundschefen för MÖS förklarar hon hur det gick till när ombildningen från gemensam nämnd till kommunalförbund först kom på tal. Hon berättar att det efter inrättandet av den gemensamma nämnden inte dröjde länge förrän Hjo uttryckte en önskan om att bli medlemmar och inte långt efter det ”knackade ju Karlsborg på dörren och då kom vi fram till att nu började det bli så många kommuner så att vi kan inte ha så många kommuner i en gemensam nämnd.”93 Hon fortsätter med att förklara: Ja för då, det blev krångligare med budget och såna där saker. Och sen var det så att om man bildade ett kommunalförbund så kunde ju kommunalförbundet ta våra taxor, vi är ju avgiftsfinansierade, vi är både skattefinansierade och avgiftsfinansierade. Skattepengarna får vi ju från kommunerna som medlemsbidrag, men på den tiden var det ju anslag då när vi var gemensam nämnd. Och ska våra taxor gå upp i fem olika kommuner, då ska ju varje fullmäktige bestämma varje taxa, det är bättre att ett kommunalförbund kan bestämma taxan själv. (Förbundschefen)
Återigen nämns effektivitetsaspekter som större frihet i form av att ett kommunalförbund till skillnad från en gemensam nämnd kan ta sina taxor själv. 94 Jag tolkar det som att hon anser att ett kommunalförbund i det avseendet blir flexiblare helt enkelt, dels i form av större frihet men också att fler kommuner kan vara medlemmar än vad som var möjligt i den gemensamma
92
Förbundsordning Miljösamverkan Östra Skaraborg, s.3ff Förbundschefen 94 Viktigt att poängtera här är dock att kommunalförbund inte längre har möjlighet att besluta om sina egna taxor längre efter ett beslut i Högsta förvaltningsdomstolen, numera är det precis som för en gemensam nämnd respektive medlemskommuns fullmäktige som tar beslut om kommunalförbundet taxor. 93
29
nämnden. Effektivitet verkar med andra ord ha vägt in en hel del i ombildningen vilket förbundschefen också bekräftar: Ja effektivitet, få bättre effektivitet och också det att vi inte ska vara bunden till nån särskild kommun, att man inte har en värdkommun, att man bli ju mer fristående. Kommunerna är ju medlemmar nu i kommunalförbundet, så att då har man ju lika mycket värde. Om man ser ledamöterna i den politiska nämnden, om man har gemensam nämnd så tillsätts ledamöter utifrån mandatet så det var flest ifrån Skövde för Skövde har flest invånare. Och i ett kommunalförbund har man två ledamöter oberoende hur stor organisationen är eller hur stor kommunen är. (Förbundschefen)
Återigen nämns här ett värde jag kopplar till effektivitet, nämligen frihet. Vikten av att vara fristående från medlemskommunerna verkar hög, men inte bara för att det ska bli en effektivare verksamhet utan snarare verkar det vara för att medlemskommunerna i förbundet ska garanteras lika inflytande. Högre effektivitet verkar ses som ett medel för att garantera en mer demokratisk organisation. Demokratiska aspekter i form av kommunernas eget inflytande har med andra ord vägts in i ombildningen, hur det är ställt med medborgarnas inflytande förblir dock osagt. Den f.d kommunpolitiker som var med både vid bildandet av den gemensamma nämnden och den senare ombildningen bekräftar det förbundschefen sagt angående anledningen till varför en omorganisation kom på tal när fler kommuner visade intresse att gå med i den gemensamma nämnden: Det går ju an att ha gemensam nämnd när det är relativt få kommuner, för det ska ju då alla ärenden ska upp till dom har tre fullmäktige och tas beslut om. Så att, alla beslut ska ju tas i respektive fullmäktige och de måste ju vara likalydande också besluten. Så att även om, det är ju demokratiska, varje direktvald politiker får säga sitt va, men alltså om man inte kan säga sitt, eller inte kan rösta på mer än ett förslag då är det ju helt meningslöst egentligen. Så därför konstaterade vi när det var dags att utöka att det var dags att se över en annan organisation. (F.d. kommunpolitiker)
Även om det inte sägs rätt ut här så tolkar jag det som att det ansågs irrelevant att en gemensam nämnd är mer demokratisk i den mening att det sitter direktvalda politiker där medan det som bekant endast sitter indirekt valda i ett kommunalförbund eftersom alla medlemskommuner ändå var tvungna att ta samma beslut i slutändan. Möjliga konsekvenser för den kommunala demokratin verkar med andra ord inte ha spelat något större roll vid bildandet av kommunalförbundet. Den före detta kommunpolitikern beskriver vidare hur processen kring bildandet gick till: […] den första rundan där gick väl inte så bra. Det fanns rätt mycket konflikter och, vi har ju sett på andra kommunalförbund att när man lämnade över till kommunalförbund så är ju kommunalförbundet en egen kommun egentligen, så att det är svårt att styra den. Dom kan ju ta i princip vilka beslut som helst, kommunerna har ju bara att antingen lämna kommunalförbundet eller också acceptera. Det är det enda [sättet] man kan träda ur
30
kommunalförbundet. Så tillsätter man ju folk i styrelsen då vart 4:e år eller det kan ju va olika mandatperioder också […] (F.d. kommunpolitiker)
Här anser jag att det tydligt framgår att kommunerna var rädda för att tappa sitt inflytande om de skulle bilda ett kommunalförbund, särskilt på grund av hur den f.d. politikern resonerar kring svårigheten med att styra ett kommunalförbund och att kommunerna bara har att lämna kommunalförbundet om de inte samtycker med förbundet. Eftersom inflytande i den här uppsatsen ses som en demokratiaspekt vill jag därmed hävda att demokrati faktiskt kommer på tal även här, om än endast centrerat kring kommunernas eget inflytande. Återigen verkar nämligen ett medborgarperspektiv saknas, t.ex. hur deras möjligheter till insyn och inflytande skulle kunna påverkas av ombildningen. Resonemanget utvecklas vidare: En annan fördel med detta var ju också att i ett kommunalförbund så får du ju bara tillsätta ledamöter som sitter i respektive medlemskommun fullmäktige. I en (gemensam) nämnd så kan du tillsätta vilka som helst av medborgarna höll jag på att säga, eller medlemmarna i kommunen, vi är inte medborgare utan vi är medlemmar egentligen, enligt kommunallagen. Så att då kan man välja dom som man tycker är lämpligast hos respektive kommun, så man behöver inte sitta i fullmäktige. Kommunalförbund måste sitta i fullmäktige eller ersättare i fullmäktige och det var ju också något vi vägde in lite mindre då, men framför allt var det så att vi ville ha med kommunstyrelseordföranden. (F.d. kommunpolitiker)
I ovanstående citat förklarar den f.d. kommunpolitikern alltså att det sågs som en fördel att kommunalförbundets ledamöter var tvungna att vara valda av respektive medlemskommun. Det här anser jag skulle kunna tolkas som att de ansåg kommunalförbund som ett rättssäkrare alternativ jämfört med den gemensamma nämnden. Någon diskussion kring hur det faktum att det då handlar om indirekt valda ledamöter till förmån för direkt valda och vilka konsekvenser det skulle kunna få för demokrativärden som ansvarsutkrävande verkar inte ha förts. […] samtidigt sa vi också att tjänstemännen, kommunstyrelsen, eller kommuncheferna i kommunen ska ju va en grupp som skulle stötta förbundschefen, så dom skulle träffas också och diskutera och lägga fram förslag. Det skulle förberedas mellan förbundschefen och kommuncheferna inför kommunalförbundsmötena. Så att det är inte hon som ska göra hela budgetarbetet, göra allting, eller förankra det överallt utan det skulle kommuncheferna göra. Och i början i alla fall så hade dom en grupp med kommunchefer, för det var nog inte alla var inte med från början, men man hade några stycken sen hade man stöttning från ekonomer där också. Så det var väl tanken bakom [ombildandet]. (F.d. kommunpolitiker)
Här nämns för första gången förankring, som ju är en av de indikatorer som kan kopplas till demokratiaspekten. Det som framkommer i citaten anser jag visar på att de trots allt tänkt på vikten av förankring som var tänkt att ske genom kommuncheferna till varje medlemskommun. Även om jag tolkar det som att det sedan inte blivit så, vilket jag också får bekräftat av kommundirektören senare i analysen, så verkar tanken i alla fall ha funnits där. Om än återigen 31
sett ur ett kommunperspektiv snarare än ett medborgarperspektiv, det framstår nämligen inte som att förankringen var till för medborgarnas möjlighet till insyn i förbundet utan snarare för medlemskommunernas insyn och möjlighet till påverkan. Angående valet av organisation; direktion med en nämnd under sig, säger förbundschefen såhär: Ja jag tror inte det vart så mycket tankar på detta utan det är ju ett litet kommunalförbund, det var ju för fyra kommuner först sen tillkom en till. Så små, det är väl så enkelt att små kommunalförbund och inte så himla många medlemmar då räcker det med en direktion. (Förbundschefen) […] vi är ju en tillsynsmyndighet och där ska det ju vara enkelt. Nu är det så att direktionen lägger sig ju inte i myndighetsbeslut, det gör ju inte fullmäktige heller i en kommun. Utan det är nämnden som ansvarar för myndighetsutövningsbesluten i vår tillsyn och så. Men det har aldrig, så vitt jag vet varit diskussion om-. En myndighet ska ju alltid vara enkel och snabb och billig, det står ju i förvaltningslagen. (Förbundschefen)
Enligt henne förekom alltså inte så mycket tankar kring organisationsformen utan det som var viktigast var just att det skulle vara så effektivt som möjligt. Huruvida direktion anses mindre demokratiskt än ett fullmäktige har med andra ord inte tagits i beaktande, åtminstone enligt den tolkning jag gör. Den f.d kommunpolitikern är inne på ett lite annat spår än förbundschefen. Istället för att framhålla vikten av effektivitet vid valet av organisationsform så menar han att medlemskommunernas garanti till inflytande vägde tungt när diskussioner kring organisationsformen fördes. […] hur skulle vi kunna konstruera detta så att dom starka personerna i kommunerna kan påverka men ändå inte sitta i det dagliga beslutsfattandet. Och det var detta som sen då efter, ja efter lite krokiga turer, kom fram till den nuvarande organisationen med ett kommunalförbund där kommunstyrelseordförande och oppositionsråden sitter i kommunalförbundets styrelse och en nämnd där under. Då tar ju direktionen budget, dom tar mål och inriktning men dom tar inte, dom sitter inte i det dagliga. (F.d. kommunpolitiker)
Återigen är det demokratiska aspekter i form kommunernas eget inflytande som togs hänsyn till när diskussioner fördes kring valet av organisation. Jag anser därmed att trots att det framgår att demokrati förekommer i diskussionerna är det tydligt att det saknas ett medborgarperspektiv. Varför kommunerna valde att inrätta en direktion och inte ett fullmäktige menar vidare den f.d. kommunpolitikern var för ”[…] att kommunalråden skulle känna att man både tar ansvar och tvingas vara med där. Så det var det. Och det här med fullmäktige är ju, ja om man har ett kommunalförbund med fullmäktige är det ju bara ett spel för kulisserna.”95 Ett lite lustigt 95
F.d. kommunpolitiker
32
påstående angående fullmäktige kan jag tycka nu i efterhand, men där och då utvecklades aldrig resonemanget vidare varför det gör det svårt att tolka vad han egentligen vill ha sagt här. Anledningen till att en nämnd inrättades under direktionen var vidare för att: […] kommunerna ville inte släppa sitt, alltså, dom ville inte släppa ifrån sig det här va, dom kände ju att det är myndighetsutövning mot kommuner så dom såg ju hur dom andra kommunalförbunden fungerade, tog sina egna beslut och dom hade inte nånting att säga till om.[…] (F.d. kommunpolitiker) […] Då tyckte jag, eller kände jag, att för att dom ska kunna känna att dom tar ansvar men även kunna påverka, så har man då en direktion med en nämnd under så får dom ta ansvar. Det är dom som har tagit besluten om att man ska, vad heter det, följa lagstiftningen om tillsyn och sånt va, då får dom också försvara det hemma. (F.d. kommunpolitiker)
Det är rätt tydligt här att organisationsformen främst valdes utifrån kommunernas rädsla att tappa för mycket inflytande, så sett utifrån det perspektivet har demokratiska aspekter ändå tagits hänsyn till i dessa diskussioner. På frågan vilka fördelar och vilka nackdelar förbundschefen kan se med att jobba inom ett kommunalförbund svarar hon såhär: Ja.. största fördelen det är väl vi är större och vi kan få en effektivitet och inom ett större område och vi kan ju, vi jobbar ju över hela, vår kommun är ju yttergränserna på vårat område så att säga. Och vi kan få en likvärdig tillsyn inne på ett stort område, förr kunde det ju skilja, det skiljde säkert mellan Falköping och Skövde hur man såg på tillsyn. Men här har vi ju en mer likvärdig så att om man ser ur ett företagarperspektiv så behandlas de ju lika inom ett stort område och sen har ju vi mer kompetens, för tidigare i Hjo eller Karlsborg så hade de tre inspektörer. Nu kan ju vi skicka ut 30 inspektörer. Vilken kompetenshöjning. Så det som är jättesvårt för den lilla kommunen är ju inte så svårt för oss, för vi har ju gjort det så många gånger. Så vi, det blir ju hållbarare för kommunerna. Mycket hållbarare. (Förbundschefen)
Enligt förbundschefen är de största fördelarna alltså främst sådana som jag kopplar till effektivitet. De är en större organisation som bidrar till att de kan utföra en effektivare verksamhet. Andra indikatorer som jag kopplar till effektivitetsaspekten är den kompetenshöjning hon pratar om i ovanstående citat. Förbundschefen berättar även att de idag har en så kallad miljöbarometer på sin hemsida där de redovisar hur miljön ser ut i olika områden samt att samtliga livsmedelskontroller som görs läggs ut på hemsidan, vilket hon menar möjliggör för konsumenterna att själva titta hur exempelvis olika restauranger klarat kontroller utförda av MÖS. Åtgärder som dessa menar hon hade inte varit möjligt för en liten enskild kommun, MÖS bidrar med andra ord till en öppenhet och transparens som de inte hade kunnat åstadkomma annars. Hon anser även att de bidrar till att kunder behandlas lika. Här kommer därmed demokratiska aspekter så som öppenhet in, som direkt kan kopplas till medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar, även om förbundschefen 33
själv aldrig nämner huruvida hon är medveten om vikten av att dessa värden uppfylls. Den nackdel hon säger sig se med att jobba inom ett kommunalförbund är att det kan uppstå ett glapp mellan kommunalförbundet och medlemskommunerna, men att det skulle innebära några nackdelar för den kommunala demokratin framkommer inte. När jag konkret frågar om nackdelar utifrån ett demokratiskt perspektiv svarar hon nämligen: Jag tycker ju då att det är samma demokrati i här som där (kommunen, min anm,), om det hade blivit bolag tycker jag det hade varit mer tveksamt. Nu kan man ju inte ta myndighetsfrågor i ett bolag så det är ju en icke-fråga egentligen men vi har ju precis samma öppenhet som i en kommun. (Förbundschefen)
Utifrån det här svaret anser jag att det kan ses som ett ganska tydligt tecken på att mellankommunal samverkans inverkan på demokrati inte är något som förbundschefen är medveten om, eller i varje fall ser som problematiskt eftersom hon bland annat nämner att öppenheten är densamma som i en kommun. På frågan om förbundschefen slutligen anser att vinsterna överväger förlusterna får jag detta svar: Absolut. Jag tror att det är ett väldigt, väldigt effektivt sätt att driva tillsyn på som ändå är ju ganska fristående i sig, vi har ju tillsyn över kommunen själv. Och då är det ju rätt så bra att vara fristående. Det är ju mycket, kan ju upplevas, ja vi är ju, de köper ju våra tjänster i princip då. Men ändå, vi blir ju mer fria. Det blir ju rättvisare. (Förbundschefen)
Förbundschefen verkar med andra ord värdera effektiviteten i form av att de blir mer fristående som en av de viktigaste aspekterna, utan att för den skull säga rätt ut att demokratin inte är lika viktig. Men jag får ändå uppfattningen att det är åt det hållet det drar. Samtidigt menar hon dock att det genom att vara friare blir mer rättvist, vilket kan ses som ett uttryck för demokratiaspekten. Den f.d. kommunpolitikern svarar på samma fråga såhär: Absolut. Och demokratin va, jag säger att. Om man säger för medborgaren, vad är viktigast – att myndighetsutövningen blir rätt och effektiv än att du har insyn i allting med att du ska kunna gå in genom dörren med en gång och se det? Då tror jag att kvalitén och att riktig myndighetsutövning är viktigast för dig som, än att du ska ha det nära dig och du ska veta vilken politiker som tar beslutet. (F.d. kommunpolitiker)
Ovanstående svar anser jag tala sitt tydliga språk; medborgarnas möjlighet till insyn och därigenom ansvarsutkrävande nedprioriteras till förmån för en effektivare och rättvisare verksamhet med högre kvalité.
4.2 Mellankommunal samverkan och demokrati Kommunstyrelsens ordförande i den utvalda kommunen berättar om problematiken som förekommer när olika företrädarskap uppstår till följd av att en kommun samverkar. Hon berättar bland annat hur hon går från att vara företrädare för sitt parti, till att vara det för sin 34
kommun och slutligen även för olika kommunalförbund. Hon är noga med att poängtera att när hon sitter som representant i kommunalförbund så lämnar hon sin partifärg och blir företrädare för sin kommun och att det då inte ska förekomma politik där. I och med att hon inte kan representera sitt parti (och därmed sina väljare) fullt ut så ställer hon sig frågan om demokratin satts ur spel då. Samtidigt menar hon att uppdraget förtroendevalda får är till för att göra något bra för de kommuninvånare som lagt sina röster på dem, men att partifärg ändå värderas högre vilket blir en lurig balansgång enligt henne själv. De fördelar kommunstyrelseordföranden kan se är att kommunerna blir starkare och effektivare ihop samt i många fall får en högre kompetens och att det bidrar till en bättre kvalité. Nackdelar är att det blir många kommungränser och att det i de fall det är olika politisk färg som styr i de samverkande kommunerna kan verka som barriärer. Några demokratiska aspekter nämns inte här som möjliga nackdelar med mellankommunal samverkan, något jag tolkar som ett tecken på att samverkan helt enkelt inte ses som problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv för kommunens del. Angående hur kommunstyrelseordföranden anser att demokratin fungerar i kommunen svarar hon såhär: Det som ligger strikt i kommunal förvaltning är det ju liksom mer, mer ljus på dom demokratiska aspekterna. Så ju längre ifrån du kommer från den kommunala förvaltningen desto otydligare blir det ju. Men, demokrati handlar ju ändå om att du ska välja företrädare som ska företräda dig och på så vis får man väl ändå säga att demokratin fungerar. (Kommunstyrelseordföranden) Medborgarna väljer ju egentligen inte mer än dom som sitter i kommunfullmäktige. Så utifrån ett demokratiskt perspektiv, alltså väljarperspektiv, så väljer ju inte dom till nått annat. Och det kan man väl tycka är en svaghet, men jag tror att det skulle bli otroligt svårt att ha ett annat system. (Kommunstyrelseordföranden)
Återigen så anser jag att det framkommer ganska tydligt att demokratin i kommunen inte ses som hotat av deras medlemskap i olika former av mellankommunal samverkan. När jag däremot ställer frågor som mer konkret behandlar demokratiska konsekvenser av mellankommunal samverkan framkommer för det första att kommunstyrelseordföranden ändå inte kan se att medlemskapet i MÖS skulle föra med sig hinder för demokratin, utan snarare anser det fungera bättre i den organisation som de har nu än vad det gjorde när de hade samma verksamhet i kommunen. Hon fortsätter: Det är dom demokratiska vägarna som du ändå är inne på, och då hade vi ju fler personer som satt i nämnden än vad vi har idag. Så sett utifrån Skövdebons perspektiv så är det klart att nu har ju inte den personen så många företrädare där, men det kan man väl fundera på behöver man det där? (Kommunstyrelseordföranden)
35
Här ställer hon sig själv frågan hur viktigt demokratiska aspekter i form av representation egentligen är, vilket jag också ser som ett tecken på att det inte är något som tas större hänsyn till när kommunen väljer att samverka. Jag följer upp med att fråga om demokratiska aspekter ens kommer på tal i de diskussioner som förs när kommunen väljer att samverka varpå kommunstyrelseordföranden svarar ”Nej, jag funderar, men det kan jag inte säga.” 96 När vi ändå är inne på frågor gällande representation berättar kommunstyrelseordföranden att i MÖS så är det hennes egen kommun hon representerar. Det här är hon väldigt tydlig med. Förbundschefen
menade
dock
att
företrädarna
för
MÖS
”[…]
representerar
kommunalförbundets bästa när dom är i kommunalförbundet.” 97 Att det inte riktigt verkar finnas en överenstämmelse kring vem företrädarna faktiskt representerar framkommer tydligt här, vilket ju är ett tecken på att den problematik som fördes fram gällande representation i teorikapitlet faktiskt kommer till uttryck även i det undersökta fallet. Angående hur representationen ser ut för partier som inte är representerade i MÖS och andra kommunalförbund är kommunstyrelseordföranden desto tveksammare ”Ne, alltså det har vi haft väldigt mycket diskussioner om för dom mindre partierna protesterar mot, dom vill ju sitta med.98 Hon fortsätter: […] för dom små partierna dom lyfter fram nu att vi måste vara representerade. Men jag säger det vi representerar kommunen, så det får man inte ge avkall på för då har man ju politiserat hela systemet. Då blir det jättefel. Men i MÖS så sitter vi en från varje kommun. (Kommunstyrelseordföranden)
Utifrån hennes svar tolkar jag det som att det faktum att vissa grupper/partier inte representeras i kommunalförbunden inte ses som ett särskilt stort problem, eftersom hon menar att det ändå inte ska vara politik i de forumen. Genom att den/de valda ledamöterna enbart representerar kommunen ses det alltså inte som ett problem, vilket så som jag förstår det innebär att det egentligen inte är någon som blir underrepresenterad i ett sådant företrädarskap; så länge du är kommuninvånare är du representerad, enligt hennes resonemang. Inte heller medlemskommunernas insyn och inflytande ses som problematiskt av kommunstyrelseordföranden, då detta säkras bland annat genom att de representanter som sitter i de olika förbunden representerar kommunen. Det gör man ju genom att man har både, man har ju besluten i vårat fullmäktige, bokslut och sånt tas. Sen sitter ju, alltså det sitter ju kommunrepresentanter, dom har ju ett ansvar att vara
96
Kommunstyrelseordföranden Förbundschefen 98 Kommunstyrelseordföranden 97
36
kommunföreträdare Så på så viset har man väl täckt, tycker jag man har täckt upp för det. (Kommunstyrelseordföranden)
Samma avsaknad av problematisering återfinns även i hennes syn på medborgarnas möjlighet till insyn och påverkan: Dom kan ju ta del av handlingar som ligger i, dom är ju publika alla handlingar, i nämnderna så det har man möjlighet till. Men det är ju inga, det är ju inga fullmäktige eller på så vis. (Kommunstyrelseordföranden)
Just den sista meningen i citatet, att det inte är några fullmäktigen, tolkar jag som ett tecken på att kommunstyrelseordföranden ändå på något plan är medveten om att demokratin kanske inte kan uppfyllas lika väl som i en organisation med fullmäktige men att det inte är något som ägnats någon vidare tanke. När det kommer till förankring och återkoppling till kommunen av vad som gjorts i Miljösamverkan
Östra
Skaraborg
men
också
andra
kommunalförbund
berättar
kommunstyrelseordföranden att det sker genom de företrädare som sitter i respektive förbund samt den traditionella återrapporteringen till fullmäktige. Hon erkänner dock att hon själv skulle kunna återkoppla vad som sker i kommunalförbunden mycket mer än vad hon gör idag, då hon exempelvis inte berättar något för sitt eget parti. Samtidigt säger hon att om hon skulle börja informera mera så skulle hon knappt få göra annat. De gånger hon för tillbaka till kommunen vad som händer i något kommunalförbund är om det är något utöver det vanliga: ”Jag gör nog inte det mer än när det är något ärende som är av en sån karaktär att jag skulle behöva ha deras uppmärksamhet. Så per det löpande arbetet så är det väldigt lite information.”99 När jag frågar vem det är som medborgarna ska utkräva ansvar av får jag ett ganska oklart svar: ”Eh, ne det måste ju va direkt mot förbundet. Du hör vad förskonade vi är, vi har aldrig dom här frågorna […].”100 Det här tolkar jag som att frågor som ansvarsutkrävande sällan kommer upp när samverkan diskuteras vilket uppenbarligen leder till oklarheter kring vem som faktiskt är ytterst ansvarig, vilket är ytterligare ett tecken på att demokratiska aspekter utifrån medborgarperspektiv sällan tas hänsyn till i de diskussioner som förs kring mellankommunal samverkan. I slutet av intervjun ställer jag en fråga rätt ut angående om kommunstyrelseordföranden faktiskt ens var medveten om att ett demokratiskt underskott sägs uppstå till följd av mellankommunal samverkan och får till svar: ”Ne dom har jag inte funderat på så mycket ska
99
Kommunstyrelseordföranden Kommunstyrelseordföranden
100
37
jag säga.”101 Hon undrar istället vad det är jag egentligen menar med demokratiskt underskott så jag får förklara att det som åsyftas är att det innebär att bland annat ansvarsutkrävandet blir otydligt, medborgarnas inflytande och insyn mindre när kommuner väljer att samverka över kommungränserna, varpå hon kontrar: ”Ja alltså inflytande har vi genom direktion och också genom våran nämnd. Sen har vi inflytande genom att vi får årsredovisningar och dom delarna och har man då nånting att anmärka mot så får man ju använda det den vägen, och att jag sitter i direktionen.”102 Återigen får jag ett svar som tyder på att demokratiska aspekter i form av medborgarinsyn och inflytande inte tas i beaktande, istället är det kommunens egen insyn och inflytande som väger tyngst. Även om det genom detta kan sägas att kommunen faktiskt uppmärksammar demokratiska aspekter i diskussioner om mellankommunal samverkan så är det tydligt att det saknas ett perspektiv som värderar medborgarnas rättigheter. Just den aspekt som har med medlemskommunernas eget inflytande att göra verkar med andra ord inte ses som problematiskt, vilket kommunstyrelseordföranden själv bekräftar: ”Nej det kan jag inte säga att jag upplever det som, dom gånger man haft synpunkter har man anammat det och sen liksom jobbat in det i-, i verksamheten.”103 Angående om kommunstyrelseordföranden slutligen anser att vinsterna med mellankommunal samverkan överväger förlusterna svarar hon: ”Ja definitivt, jag skulle vilja säga tvärtom, man skulle behöva samverka mycket mer.” 104 Återigen får jag uppfattningen om att kommunstyrelseordföranden inte alls tänker på att kommunsamverkan skulle ge upphov till några demokratiska nackdelar, något jag baserar på det faktum att hon sällan ser det som problematiskt alls. I intervjun med kommundirektören förklarar att han anser sig vara ganska väl insatt i arbetet med mellankommunal samverkan och att han har hand om en del av att arbeta fram hur kommunen kan gå vidare inom olika samarbeten och vilka former som kanske lämpar sig bäst i olika samarbeten. Han förklarar även hur han tänker när det är dags för ett nytt mellankommunalt samarbete, dels menar han att det är av vikt att utgå från den lilla kommunens perspektiv eftersom om han bara skulle tänka på sin egen kommun så skulle det kunna leda till problem längre fram i processen. Tanken är att försöka förutse möjliga problem i form av att mindre kommuner kan vilja ha det på ett visst sätt som inte helt överensstämmer med den stora kommunens vilja. Han tar upp ett exempel där kommunen just nu håller på att försöka komma 101
Ibid Ibid 103 Ibid 104 Ibid 102
38
fram till vilken typ av samverkansform som lämpar sig bäst för ett särskilt samarbete som för tillfället bedrivs i avtalsform, där en kommun som är mindre än hans egen verkar ha en annan uppfattning om vilken form det ska ta: Så det är lite granna att vi är själva här och det kanske, det är lite granna både mitt uppdrag och min styrka att se var landar vi och hur långt har vi kommit, kan vi gå ytterligare, för dom vill ju gå längre än vad vi har i dag, och då måste man fundera på var kommer politiken in. Och då blir ju det här utifrån demokratiperspektivet, att då lämnar man över. Sen kan man vända på det och säga såhär, egentligen kanske jag tycker den typen av frågor, alltså det här våra interna stödfunktioner, samordna dem med nämndsorganisation, är det egentligen, är det viktigt för politiken i den lilla kommunen att vi går ihop i en sån här organisation? Att besluta kring vilka viktiga IT-system vi ska ha, jag vill ju gärna hålla politiken borta från det för jag tycker att det, från ett demokrati-, det är inte det medborgarna är intresserade av. (Kommundirektören)
Här kommer demokrati till uttryck genom att han dels nämner det faktum att i vissa samverkansformer handlar det om att kommunen måste lämna över uppgifter, utifrån hur jag tolkar det, vilket jag kopplar till demokratiaspekten kommuninflytande. Han nämner även medborgarna här vilket jag tycker visar på att dessa tas hänsyn till i de diskussioner som åtminstone han är delaktig i. Det här bekräftas även av honom själv då han berättar att han i samband med samverkan tänker mycket på ”[…]vad är det egentligen medborgarna borde ha synpunkter på?”105 Han fortsätter: ”Så tänker jag jättemycket. Det är min, det är så jag försöker ju hjälpa politiken i att tänka på det sättet.”106 Resonemanget här utvecklas dock aldrig vidare och jag har svårt att komma underfund med exakt vad det är han menar, men jag anser att det ytterst ändå skulle kunna tolkas som ett uttryck för demokratiindikatorn medborgarinflytande. Detta får jag får uppbackat genom citaten nedan, där han i ett exempel specifikt uttrycker vikten av medborgarnas intresse av att påverka. Eh, om vi tänker att vi skulle börja samverka med Mariestad kring IT då är det ju frågan om vi kan säga att ja då tycker jag att ni ska ha ett avtal, då kanske dom, kanske Mariestad börjar då måste vi ha en gemensam nämnd där Skövde är med också. För det är den traditionen man har i Mariestad. (Kommundirektören) Så att lite sätter ju politiken nivån men vi kan ju, som tjänstemän, kan ju också ha en egen tanke om, om vi nu gillar att jobba i en organisation så måste man ju fundera, ja vad är våran, hur ser våran styrning ut och finns det nån anledning till varför det ser ut sådär, och ytterst ska medborgarna ha ett intresse av att påverka. (Kommundirektören)
Under
intervjuns
gång
framkommer
ytterligare
aspekter
som
kan
kopplas
till
demokratibegreppet: […] om man verkligen börjar titta på nått som jag ser nedsidor på, kanske inte då när man gör dom här avtalslösningarna, men när man går in i juridiska former som 105 106
Kommundirektören Ibid
39
kommunalförbund-. Då tycker jag att, alltså det finns en nedsida på det att man kommer längre ifrån, man tappar, det tycker jag, det tror jag om du skulle prata med politiken är jag övertygad om att dom säger det, men hos tjänstemannasidan också. Alltså räddningschefen sitter där borta, han är i ett förbund, han är en liksom en egen direktör. Han behöver inte rapportera till mig, han rapporterar till en egen nämnd, eller räddningsnämnden, eh, det ser jag i budgetfrågor, alltså vi ser i andra delar. (Kommundirektören)
Här pratar han om flera saker som jag anser kan kopplas till demokratiaspekten, för det första nämner han att när man samverkar i juridiska former så uppstår ett glapp och, så som jag tolkar det, att kommunen tappar inflytande. Även förankring som är av vikt för att ansvarsutkrävandet ska fungera nämns här som en följd av det glapp som uppstår, i form av det han säger om rapporteringen mellan kommunalförbunden och medlemskommunerna. Lite längre fram under intervjun kommer kommundirektören med synpunkter liknande de som nyss tagits upp. Sen tycker jag om man nu ska ha synpunkter, inte nackdel, det får ju politiken, men jag ser även politiskt så blir det ju, det är ju bara att konstatera att man avhänder ju sig en del till kommunalförbund. Även om dom är indirekt valda så, det tycker jag så länge man håller på med dom frågor man gör nu, när det gäller teknisk service och kanske miljö. Då kanske inte jag ser det som ett stort problem, men det kan jag säga om gymnasieskolan skulle läggas i kommunalförbund då tycker jag det är ju en viktig funktion för våra medborgare, just gymnasiet. Och sen kan Katarina då eller vem det nu är som är ute då säga att nej det är inte min fråga, det är kommunalförbundets fråga. (Kommundirektören)
Här framkommer det ändå att även om han inte vill kalla det en nackdel, så kan det åtminstone sägas att han ser det som problematiskt med att kommunen tvingas ge avkall på sitt självbestämmande och därmed inflytande. Samtidigt verkar han mena att så länge det handlar om hårda politikområden bör inte detta ses som ett problem i den bemärkelsen, men när det kommer till mjukare politikområden som kommuninvånare har en starkare koppling till bör det tas på större allvar. Med det sagt anser jag att det får ses som att kommundirektören ändå ser vissa demokratiaspekter som problematiska, men att det varierar i styrka beroende på vilket politikområde som avses. Jag spinner i intervjun vidare på de demokratiska aspekterna min analysmodell delvis utgörs av och vi kommer in mer specifikt på problematiken som omgärdar ansvarsutkrävandet. Där är dock kommundirektören väldigt tydlig med att han inte ser det som ett problem så länge det handlar om kommunalförbund. Han menar istället att det är värre när kommunen väljer att lösa ut vissa uppgifter till kommunala bolag; ”Kommunalförbundet trots allt, det är ju precis samma kommunallag som vi har att hantera. Diarieföring, utlämnande av handlingar och lite så.” 107 Samtidigt är han noga med att påpeka att ”[…] man kan inte ha hur många kommunalförbund som helst, då tappar man styrning i kommunen, då är det bättre att slå ihop kommunerna .108 107 108
Kommundirektören Ibid
40
Återigen kommer demokratiaspekten kommuninflytande in genom att han säger att kommunen tappar styrning om de är medlemmar i allt för många kommunalförbund. Angående ansvarsutkrävandet anser jag att det framkommer tydligt att det inte alls ses som något problematiskt i kommunen. Jag gör snarare tolkningen att det kommundirektören ser som mest problematiskt med samverkan i den här kontexten är svårigheten med att styra, vilket jag som sagt kopplar till ett minskat inflytande från kommunens sida. På frågan hur kommundirektören bedömer att demokratin fungerar i kommunen mot bakgrund av deras medverkan i olika former av mellankommunal samverkan svarar han såhär: Alltså jag tycker nog ändå, för medborgarna kan jag nog ändå säga att det vi har valt att lägga i kommunalförbund så vill jag nog ändå påstå att den påverkan från medborgarna är, alltså, ja, om jag vore Skövdebo så det skulle jag inte se som nått problem där alltså, så länge vi har lagt verksamheten som vi gjort nu. Så jag tycker bara att det finns fördelar, man ser att här får man en effektiv avfallshantering, räddningstjänst, alltså det finns så mycket andra grejer som är lätt att kommunicera, sen att inte jag direkt kan utkräva indirekt nått ansvar. Det, däremot så som jag sa tycker jag ändå för dom kommunala politikerna så tycker jag att det är, då är det lite jobbigare. (Kommundirektören)
Här blir det väldigt tydligt att så länge samarbetena bidrar till effektivitet så problematiseras inte de demokratiska aspekterna i någon större utsträckning. Att ansvarsutkrävandet tvingas ske indirekt ses alltså inte som ett problem så länge verksamheten är effektiv. Kommundirektören är även inne på det här med kommunikation, vilket jag anser skulle kunna tolkas som ett uttryck för att han anser att det råder en sådan öppenhet inom de nämnda verksamhetsområdena att det i sig bidrar till att demokratin ändå upprätthålls. Några konkreta konsekvenser av mellankommunal samverkan kan kommundirektören inte se så länge det handlar om samverkan i avtal och liknande där kommunens eget fullmäktige fortfarande är de som bestämmer. Återigen tar han dock gymnasiefrågan som exempel på ett område där han inte är fullständigt övertygad om att det faktiskt är en bra idé att lägga i ett kommunalförbund. Han förklarar varför: Då tror jag verkligen att man måste beskriva nyttorna, att vi vinner det och det och det. Vi tappar lite granna där. Men mot medborgarna, ja dom kanske säger såhär att ok vi är, vi finns med, vi är en av sju i detta, vi får inte riktigt inflytande men våra elever kommer få ett större utbud och kanske få bättre mat eller vi får bättre digitalt eller lite så va. Ja ok, vi fick en bra service, bra tjänster där, för nånstans är det ju skattepengarna man ska ansvara för. Men vi får lite mindre inflytande, och vad är det vi tappar då? Ah, jo lite så. (Kommundirektören) […] Och jag tycker, alltså, sen lyssnar man politiskt ser man ju olika känslor inför detta. Det är nästan lite ideologiskt, ser man Miljöpartiet och Vänstern dom är ju sådär superdemokratiska, sen kanske S och M är dom här kan vara lite mer rationella, men jag tycker att det måste man ha med på checklistan som ett av kriterierna när man bedömer ska vi gå in eller inte gå in. Är det värt detta? (Kommundirektören)
41
Här säger han ändå rätt ut att den möjliga inverkan på demokratin bör tas i beaktande de gånger kommunen planerar att samverka. Om det sedan sker i praktiken framkommer dock inte, men i och med att han nämner kommunens inflytande ett antal gånger anser jag ändå att det kan sägas att värden kopplade till demokrati faktiskt finns med i tanken vid samverkan vilket jag tycker bekräftas av citatet nedan. Aa fast alltså när jag sitter och pratar med dig så jag tror att det kommer på tal på lite olika sätt. Jag tror inte det finns nån sån, som tänker man borde ha en checklista. Då har man lite att man säger såhär att man har med sig, vad blir, vad blev den demokratiska effekten utav det? Ehm, jag tror att det ska ju politiken själv svara på men dom, jag tror att den här diskussionen förs bland politiker. I alla fall dom högre politiker som ser och förstår detta. Eh, mer eller mindre. (Kommundirektören)
Angående vilka aspekter som väger tyngst när kommunen väljer att samverka så berättar kommundirektören att det hittills har varit ekonomi, att kommunen genom att samverka kan uppnå stordriftsfördelar. Här kommer alltså ekonomiaspekten i mellankommunal samverkan till uttryck, men det handlar också om kvalité menar han. Fast det är inte bara ekonomi. Det är också ett kvalitéperspektiv, skulle jag vilja påstå. Att över tid säkra en leverans, över tid ha en räddningstjänst som fungerar, över tid ha en miljösamverkan som faktiskt kan svara upp. Ehm, demokratin i dom här sammanhangen har nog kommit på, ah lite lägre ner. (Kommundirektören)
Här framkommer det klart och tydligt att demokratiska aspekter inte väger lika tungt som bland annat ekonomiska och även effektiva som ju framkommit tidigare i analysen. Kommunstyrelseordföranden hade t.ex. det här att säga som svar på samma fråga: Största nyttan för våra kommuninvånare. Och bäst, ge bäst service på ett så effektivt sätt som möjligt. Det är givetvis en grundingång som vi har med oss även där, det har man ju hela vägen, så att utifrån hur vi ser på medborgaren och dess behov så tycker jag att det är genomgående i alla, det ser jag ingen nackdel i. (Kommunstyrelseordföranden)
Det värde som framkommer som viktigast för kommunstyrelseordföranden är med andra ord effektivitet, något som jag nämnde ovan verkar vara genomgående för nästan alla respondenter. När det kommer till vilka samverkansformer som bäst kan leva upp till de krav som ställs på den kommunala demokratin är kommundirektören mycket tydlig: Ja det är ju avtal, helt klart, då har du ju inte avhängt dig nånting utan då är det ju. Ja så länge, nu förutsätter jag att det är vi som ändå är säljande part, och vi är bara säljande part. Så nu har jag det perspektivet, om du är köpare då kan man nästan vända perspektivet. Det är ju därför man ofta då vill ha en gemensam nämnd åtminstone, så man ändå får vara med lite granna. (Kommundirektören)
42
Återigen handlar det om kommunens perspektiv i form av att de i avtalsformen slipper avsäga sig sitt inflytande över verksamheten, så länge de är den säljande parten då vill säga. Han ser dock en nackdel med gemensam nämnd på så sätt att det som han själv uttrycker det blir ”varken hackat eller malet” rent styrningsmässigt. Han menar dock att ”känslan är att gemensam nämnd ändå kommer närmare den lokala politiken.” 109 Ändå föredrar han kommunalförbund som han menar är mer distinkt i och med att det är som en egen kommun. Samtidigt är han noga med att påpeka att ” vi kan inte ha massa såna små kommunalförbund, för då blir det ju, då äts det ju upp av den här fördelen med effektiviteten och ekonomin. 110 Återigen är det alltså ekonomi och effektivitetsaspekten som lyfts fram som klara fördelar med mellankommunal samverkan här. I och med det han säger om gemensamma nämnder här tolkar jag det som att kopplingen mellan valda och väljare blir tydligare i en gemensam nämnd på grund av att de, precis som han säger, ligger närmare den lokala politiken och att han tänker främst utifrån ett medborgarperspektiv här, något han också själv bekräftar. Angående om vinsterna med mellankommunal samverkan överväger förlusterna anser kommundirektören att i det kommunen gjort hittills ändå kan sägas göra det, men han är noga med att understryka att det kanske inte alltid kommer att göra det ”[…] när man kommer till dom här riktigt nära frågorna skola och vård och omsorg”.111 Han fortsätter: ”Jag kan förstå lite granna, ja då tappar man ju insyn där och såhär. Där tror jag medborgarna vill ha nära till sina politiker för att kunna framföra och få lite, det tror jag finns en väldig sån förväntan […]”.112 Vad han syftar på här är alltså de mjukare politikområdena vi var inne på tidigare. Jaa, som påverkar människor direkt i vardagen, inte dom här hårda grejerna, för att det bryr man sig inte om. Man förväntar sig att soporna töms och brandbilen kommer och vattnet kommer ur kranen, att IT och lön det här, det tror jag inte man (bryr sig om). Men däremot dom här nära tjänsterna, och då är vi tillbaka till våra grundvälfärdstjänster, vård och omsorg. (Kommundirektören)
Här är kommer demokratiaspekten medborgarinsyn och, så som jag tolkar det, även medborgarinflytandet till uttryck i det kommundirektören säger. Han uppvisar med andra ord en medvetenhet kring det faktum att det är mycket möjligt att medborgare har ett större intresse av att ha nära till sina politiker i frågor som berör dem på ett närmare plan för att därmed kunna framföra sina åsikter och liknande. Slutligen tolkar jag det som att kommundirektören indirekt
109
Kommundirektören Ibid 111 Kommundirektören 112 Ibid 110
43
säger att hårda politikområden inte behöver tänka på demokratiska aspekter i form av medborgarinsyn och inflytande i lika stor utsträckning som mjuka. Angående återkoppling och förankring är kommundirektören något mer fundersam och uttrycker en slags oro över det faktum att kommunen alltid får reda på vad som sker i kommunalförbunden efter att det redan genomförts/beslutats. Han menar att de gärna skulle vilja vara med och påverka och att det vore bra att hitta en struktur för hur detta skulle kunna gå till. Som exempel nämner han ekonomi, hur de kan få in kommunens ekonomiperspektiv i den gemensamma verksamheten osv. Han poängterar också att det inte bara är kommunen själv som önskar ett närmare samarbete med kommunalförbunden, även kommunalförbunds företrädare har uttryckt en sådan önskan. Nämndsordföranden i Miljösamverkan Östra Skaraborg har det här att säga angående hur demokratin fungerar i kommunen mot bakgrund av medlemskapet i MÖS: Ah alltså det, det är klart att det är väl den nackdel som finns med ett kommunalförbund är ju att man begränsar demokratin, gentemot om man har en kommunal verksamhet. I en kommunal verksamhet så har man ju en fullmäktige och så har man ju nämnd eller nått och det är ju naturligtvis en jätteskillnad för här sitter vi ju två ifrån varje kommun och det är klart att vi blir ju, det blir ju väldigt litet jämfört med hur det var tidigare, då hade vi ju, jag kommer ifrån Falköping och där hade vi ju en miljönämnd, jag tror den bestod av nio ordinarie ledamöter och nio ersättare innan och sen gick det ner till två. Så att det, det är klart att demokratin är ju en, en del i detta som gör att, både att det blir färre personer men att också att det begränsar allmänhetens, även om det är kommunalförbund, så blir det inte riktigt samma, eh samma tydlighet till allmänheten va, alltså allmänheten uppfattar nog inte att, att man kan använda sig av kommunalförbundet rent demokratiskt på samma sätt som man gör i en kommun då. (Ordföranden i nämnden)
Till att börja med är det värt att notera här att detta är enda gången under alla intervjuer som någon respondent uttalar sig om ett demokratiunderskott utan att jag själv först fört det på tal. Det som kommer på tal här är också främst ur ett medborgarperspektiv där nämndsordföranden ser att allmänheten inte garanteras samma tydlighet i ett kommunalförbund som i en kommun, vilket kan begränsa deras insyn samt inflytande. Han fortsätter: Men det är väl egentligen nackdelen och sen finns det ju trots allt två nivåer i detta kommunalförbund [MÖS], både direktion och nämnd, så det är ju lite bättre än vad det är i andra kommunalförbund där man inte har någon nämnd då, utan bara har direktion. Men det är, det är ändå ett, det är väl, demokratin om man skulle tänka sig att man drar ut linjen till att kommunerna rent generellt utvecklar kommunalförbund som ett sätt att samarbeta med varandra, så är det klart att då kommer det ju att minska demokratin i kommunen va. Och om man skulle ha kommunalförbund om skolor eller kommunalförbund om äldreomsorg eller andra som är stora, ekonomiskt stora verksamheter i en kommun, då skulle naturligtvis hela, då skulle mycket av den kommunala demokratin utarmas alltså, det. (Ordföranden i nämnden)
44
Återigen framkommer att även nämndsordföranden verkar rangordna politikområden som mer eller mindre viktiga gällande nackdelar för demokratin i mellankommunal samverkan. Inom mjukare politikområden ges demokrativärden mer vikt än i andra hårdare politikområden. Han går vidare med att förklara att: […] det lyfts ett steg över, och väldigt få personer som på nått sätt blir involverade i beslutsfattandet på en politisk nivå i fall man har det och den, för då börjar man ju närma sig gränsen för kommunsammanslagningar. Och om det skulle bli så att man flyttar väldigt mycket beslut över till kommunalförbund, tycker jag i alla fall att det, att man får ett demokratiunderskott. (Ordföranden i nämnden)
På frågan om vilka fördelar och nackdelar nämndsordföranden kan se med att vara medlem i Miljösamverkan Östra Skaraborg nämner han först ekonomi och kompetens som fördelar. Högre kompetens har jag i min analysmodell tolkat som ett effektivitetsvärde så det är med andra ord ekonomi och effektivitet som avses här. Han tar även upp det faktum att ”Ett företag i en kommun behandlas på samma sätt som ett företag i grannkommunen.113 Även rättssäkerhet kommer till uttryck här med tanke på det likabehandlingsprincip som åsyftas här. […] men när det gäller nackdelar så har vi ju nämnt en sak och det är väl möjligtvis att det är lite svagare demokrati i en sån här organisation än vad det är, kan vara i en kommun. I alla fall är det färre förtroendevalda. Man återför kanske inte heller den politik, den diskussion som är i nämnden, återförs inte in i de politiska partierna på hemmaplan. (Ordföranden i nämnden)
Här tar han återigen upp den kommunala demokratin som en möjlig nackdel med samverkan i kommunalförbund, i form av att förankringen och återrapporteringen kanske inte genomförs i den utsträckning det borde för att ses som fungerande ur ett demokratiskt perspektiv. Insynen för både medborgare och kommunerna själva blir ju begränsade av om förankringen inte sköts, vilket i sin tur gör det svårare att få information om vem som är ansvarig, och så vidare. Nämndsordföranden fortsätter med att understryka att trots fördelarna i form av effektivitet så tappar dock kommunerna mycket av sitt inflytande och menar följande: […] en kommun är ju inte bara en förvaltningsapparat som ska leverera så bra välfärd som möjligt på bästa och billigaste sätt, utan den har ju också ett uppdrag att vara ett demokratiskt forum där man som invånare kan va med och påverka det som sker och görs och ju längre bort ifrån man kommer ifrån den egna kommunens beslutforum till en annat form av, så får man ju svårare och svårare att upprätthålla det då va. (Ordföranden i nämnden)
Här är han också den första och ende respondenten som faktiskt ser problematiken i när effektivitet och ekonomi prioriteras till förmån för demokratiska värden som inflytande för kommuninvånarna. Han fortsätter:
113
Ordföranden i nämnden
45
Då blir ju så att säga va den, när det blir för långt bort, om det blir det eller att det blir för många verksamheter i en kommun där man antingen köper tjänster eller organiserar det med kommunalförbund eller liknande, då är det klart att, då börjar man att tappa så pass, då kan man ju tappa så mycket av verksamheterna att det inte går att få, att man upplever att man inte har något inflytande över dom. (Ordföranden i nämnden)
Här kommer även problematiken med att kommunerna själva tappar inflytande i mellankommunala samverkansformer upp. Avslutningsvis säger han: Egentligen så skulle man väl kunna säga då att, med tanke på att vi ändå lägger upp väldigt mycket på vår hemsida, på det sättet så har ju medborgarna ändå en möjlighet i alla fall i insynen. Inflytande är ju en annan sak, men insynen och informationen finns ju och det är ju jätteviktigt för den, den är ju naturligtvis jättestor ingång för människors engagemang och intressen och därför så är det jätteviktigt då. (Ordföranden i nämnden)
Kommuninvånarnas insyn ser han med andra ord inte som ett problem eftersom han menar att öppenheten finns där och att de ges tillgång till information, vilket också är ett av de kriterier som krävs för ett fungerande ansvarsutkrävande. De nackdelar som ordföranden i direktionen kan se med främst kommunalförbund är att beslutsvägarna blir besvärligare samt att det blir en maktkoncentration på grund av att kommuner nästan alltid strävar efter att ha kommunal- och oppositionsråd i förbundets direktion. I och med detta nämner han vikten av att ”[…] på nått sätt hitta en rapporteringsmodell då va till hemkommunen.”114 Här tas alltså både effektivitet- och demokratiaspekter upp, effektivitet i form av att direktionsordföranden anser att beslutsvägarna blir besvärligare och demokrati i form av maktkoncentration och återrapportering/förankring. Just besvärligare beslutsvägar är en intressant tanke eftersom det i min referensram ofta nämns som en av fördelarna med just kommunalförbund. Att han även nämner vikten av att hitta en bra rapporteringsmodell till hemkommunen tyder även det på att han är medveten om vikten av förankring. Huruvida det sen är sett ur ett kommun- eller medborgarperspektiv framgår inte. Mer specifikt angående de demokratiproblem som kan kopplas till mellankommunal samverkan säger han såhär: Ja dom delarna är ju dom knixigaste när man gör såna här konstruktioner och samarbeten. Ansvarsfrågan är överdramatiserad tycker jag, på nått sätt landar ju allt ansvar på kommunstyrelsen för all verksamhet man har och ytterst på kommunstyrelsens ordförande. Det spelar nog ingen roll om man har förbund eller egen nämnd eller vad man har då. Den tycker jag då ibland att man överdramatiserar lite då, men sen är det ju den här andra delen, dialogen med medborgare och annat, den är betydligt svårare i ett förbund då för det blir väldigt anonymt. Skulle du gå ut och göra slumpvisa intervjuer med kommuninvånare nu då så tror jag inte det är nån som vet vad MÖS är faktiskt. Sen gäller det även generellt också, jag tror inte någon om du går ut och gör slumpvisa intervjuer så tror inte jag det är speciellt
114
Ordföranden i direktionen
46
många som kan rabbla upp nämnder och sånt hemma i kommunen heller ärligt talat. (Ordföranden i direktionen)
Ansvarsfrågan, alltså huruvida ansvarsutkrävandet blir otydligt eller inte, är han väldigt tydlig skeptisk mot. Han verkar tycka att det är tydligt i och med att kommunstyrelsen alltid är ytterst ansvarig och ser inga problem ur ett demokratiskt perspektiv där. Det han istället vill lyfta fram är medborgardialogen och hur mycket svårare det blir att upprätthålla den i ett kommunalförbund. Här tolkar jag det därför som att han är medveten om att insynen för kommuninvånarna blir försämrad när kommuner lägger sina verksamheter i olika former av mellankommunal samverkan. Mer specifikt angående ansvarsfrågan säger han: Enligt kommunallagen så har vi [kommunstyrelsen] ju alltid tillsynsskyldighet över all verksamhet som finns då, sen om det är organiserat i ett kommunalt bolag eller gemensam nämnd eller kommunalförbund så det kan vi aldrig avvända oss. (Ordföranden i direktionen)
Han ser med andra ord ingen problematik i detta utan anser att det är kommunstyrelsen som alltid är ytterst ansvarig. Angående representation är han desto mer oklar: ”Ja jag vet inte, egentligen så är det nog kommunalförbundet jag upplever att jag företräder betydligt mer än kommunen.115 Även ordföranden i nämnden är inne på samma spår och nämner att han inte känner att han är i någon slags beroendeställning till sin egen kommun utan säger att han ”[…] upplever att jag företräder kommunalförbundet.”116 Som sammanfattning på hur direktionsordföranden ser på fördelarna och nackdelarna med mellankommunal samverkan säger han till sist att ”[…] Fördelarna är betydligt fler och större och dom är klart överskuggande nackdelarna.”117
4.2.1 Sammanfattning av resultat De drivkrafter och motiv till mellankommunal samverkan som under analysens gång framkommit är i hög grad förknippade med temat effektivitet, följt av ekonomi och till sist, underordnat föregående teman, demokrati.
Genom att gå samman och bilda större
organisationer kan en större frihet (främst i kommunalförbundsformen då) från medlemskommunerna uppnås. Detta bidrar även till en större handlingskraft, vilket i sin tur gör det lättare att rekrytera och behålla kompetent och specialiserad personal, vilket är återkommande motiv till kommunsamverkan hos samtliga respondenter. Även om ekonomi inte har varit en ledande drivkraft bakom de former av kommunsamverkan som kommun- och kommunalförbundsföreträdare är medlemmar så har det ändå vägts in i de diskussioner som 115
Ibid Ordförande i nämnden 117 Ordförande i direktionen 116
47
förts kring samverkan. Målsättningar i form av att genom att samverka uppnå kostnadseffektiviseringar/stordriftsfördelar nämns på flera håll. Genomgående för hela analysen är att värden kopplade till demokrati visserligen ofta kommer på tal men sällan problematiseras utav kommun- och kommunalförbundsföreträdarna. Det underordnas
även
ofta
till
förmån
för
effektivare
och
billigare
verksamheter.
Medlemskommunernas eget inflytande eller bristen därav ses dock som problematiskt hos flera av mina respondenter men sällan kommer medborgarnas rätt till insyn och inflytande på tal. Framför allt när det gäller demokrativärdet ansvarsutkrävande framgår det att det inte är något som egentligen någon av respondenterna ens funderat på skulle utmanas av deras medverkan i olika former av mellankommunal samverkan. Demokrativärdet representation däremot problematiseras i något högre utsträckning, och det framkommer även att representanter för kommunalförbundet MÖS inte är helt på det klara med vem de egentligen representerar, eller rättare sagt ska representera, kommunalförbundet eller hemkommunen. Vad som även framkommer i analysen är att ett tydligt kommunperspektiv genomsyrar hela diskussionen kring mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin. Detta genom att det främst är demokratiska aspekter kopplade till kommunernas eget inflytande och insyn som anses vara av störst vikt att uppfylla, kommuninvånarnas rätt till detsamma värderas inte alls lika högt. Flera respondenter menar nämligen att de krav på öppenhet och information som krävs faktiskt uppfylls i de former av kommunsamverkan de är medlemmar i och att det därför inte bör ses som ett demokratiskt problem. Vidare utkristalliserar sig ytterligare en skiljelinje inom hur företrädarna ser på mellankommunal samverkan och den kommunala demokratin. Även om de som tidigare nämnt i stor utsträckning inte ser medverkan i olika samverkansformer som problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv så framkommer det att det i grunden beror på vilka politikområden det handlar om. Inom mjuka politikområden såsom skola, vård och omsorg anses det viktigare att uppfylla demokrativärden kopplade till medborgarnas rätt till insyn och inflytande, än vad det är inom hårda politikområden. Resonemanget som förs är att i de mjuka politikområdena har medborgarna själv ofta ett större intresse och anses därmed vara med angelägna att påverka, varför demokratiska aspekter i större utsträckning måste tas hänsyn till av samverkande kommuner.
48
5. Slutsatser och avslutande diskussion I detta kapitel kommer de slutsatser jag kunnat dra av de resultat analysen lett fram till att redovisas för att sedan diskuteras och problematiseras utifrån min tidigare framställda referensram. En avslutande diskussion kommer även att föras innehållande allt från egna tankar om studien till förslag på vidare forskning inom området.
5.1 Slutsatser Den kommunala demokratin utgör en viktig del i den svenska folkstyrelsen, där de svenska kommunerna ses som symboler för förverkligandet av den representativa demokratin. I och med det ökande deltagandet i mellankommunal samverkan ställs dock den kommunala demokratin inför ett antal legitimitetsproblem såsom oklarheter kring ansvarsutkrävande och kommuninvånarnas rätt till inflytande. Syftet med den här uppsatsen har därför varit att bidra med en förståelse av hur kommun- och kommunalförbundsföreträdare själva ser på mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin. För att besvara syftet och därmed den övergripande forskningsfrågan formulerades två frågeställningar: (1) Vilka
motiv
till
mellankommunal
kommunalförbundsföreträdare?
och
samverkan (2)
Hur
lyfts
fram
diskuterar
av
kommunkommun-
och och
kommunalförbundsföreträdare olika demokrativärden i förhållande till mellankommunal samverkan? Vilka motiv till mellankommunal samverkan är det då som lyfts fram av kommun- och kommunalförbundsföreträdarna? Det är främst motiv kopplade till effektivitet som lyfts fram i den här studien. Aspekter som att uppnå en handlingskraftigare organisation med minskad byråkrati, vilket kan göras genom att bilda de större organisationer som samverkan möjliggör, större möjligheter att lättare rekrytera och behålla kompetent personal samt att åstadkomma en högre kvalité inom verksamheten är några av de mest framträdande drivkrafterna till kommunsamverkan som nämns av kommun- och kommunalförbundsföreträdarna. Även ekonomiska drivkrafter i form av kostnadseffektiviseringar, alltså målet att få en billigare verksamhet, lyfts fram. Hur diskuterar sen kommun- och kommunalförbundsföreträdarna olika demokrativärden i förhållande till mellankommunal samverkan? Vad som framgår tydligast är att de överlag sällan problematiserar demokrativärden som ansvarsutkrävande, representativitet, insyn och inflytande i någon större utsträckning. Demokrati är till stor del underprioriterat till förmån för effektivare och billigare verksamheter. Representationsfrågan framstår i det stora hela som 49
ganska oklar hos respondenterna då vissa av dem tvärsäkert menar att de i kommunalförbundet MÖS företräder sin kommun, medan andra är mer osäkra och menar att de nog företräder förbundet mer än sin egen kommun, samtidigt som förbundschefen är tydlig med att det är just förbundet de ska företräda vilket också är det rätta. Att vissa partier och grupper inte heller representeras i kommunalförbundet verkar inte ses som något större problem. Det är just dessa oklarheter kring representativiteten som Gossas & Falkerby menar kan leda till att kommuninvånarna mister sitt förtroende för hela det politiska systemet, vilket i sin tur gör att hela dess legitimitet kan ifrågasättas. Det kan med andra ses som ganska problematiskt att kommun- och kommunalförbundsföreträdare inte verkar förstå vikten av en tydlig och rättvis representation. Ansvarsutkrävande, som uppfylls genom att kommuninvånarna ges insyn i beslutsprocesser samt att det finns en tydlig koppling mellan de valda och väljarna, ses inte heller som ett problem i samband med kommunsamverkan. Risken med att ansvarsutkrävandet inte tas på allvar kan enligt Gilljam & Hermansson leda till att väljare i brist på information försöker utkräva ansvar av fel person/på fel nivå samt i värsta fall till att kommuninvånare som är missnöjda
börjar
misstro
hela
det
demokratiska
systemet.
Att
kommun-
och
kommunalförbundsföreträdare inte ser mellankommunal samverkan som ett hot mot ansvarsutkrävandet skulle därmed också kunna riskera att legitimiteten hos det politiska systemet undergrävs. Slutligen; hur ska vi då förstå kommun- och kommunalförbundsföreträdarnas syn på mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin? För det första kan det konstateras att de inte ser mellankommunal samverkan som särskilt problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv. I de få fall de gör det så är det nästan uteslutande i form av en rädsla för att tappa för mycket av kommunernas eget inflytande i olika samverkansorganisationer, de ser i princip aldrig samverkan som problematiskt för kommuninvånarnas rätt till insyn och inflytande. För det andra kan det slutligen konstateras att nästan ingen av de intervjuade kommun- och kommunalförbundsföreträdare ens är medvetna om att ett demokratiskt underskott uppstår till följd av samverkan. Det här om något borde ses som ett problem eftersom det kan tänkas vara personer med just sådana positioner som faktiskt har möjlighet att genom medvetenhet om problemet och olika tänkbara åtgärder motverka att ett demokratiskt underskott ens har möjlighet att uppstå till följd av mellankommunal samverkan.
50
5.2 Avslutande diskussion Föreliggande uppsats har till mångt och mycket bekräftat vad tidigare forskning redogjort för gällande de drivkrafter och incitament som finns till samverkan, samt till viss del även rörande de demokratiska konsekvenser som uppkommer till följd av mellankommunal samverkan. Resultatet av studien har dock även genererat nya insikter om hur problemet med samverkan och demokrati gestaltas inom kommuner och samverkansorganisationer. Slutsatserna som kunnat dras utifrån den syn kommun- och kommunalförbundsföreträdarna har beträffande mellankommunal samverkan och dess inverkan på den kommunala demokratin visar nämligen att de inte bara sällan tar hänsyn till demokratiska aspekter när de initierar och/eller verkar inom samverkansorganisationer, de är överlag inte ens medvetna om att problemet förekommer. I en utredning som specifikt behandlar den kommunala demokratin, gjord av statens offentliga utredningar, presenteras en möjlig lösning på det demokratiska underskott som uppkommer till följd av mellankommunal samverkan. Lösningen som föreslås är i form av en så kallad gemensam styrelse, som i stor utsträckning skulle likna den redan existerande samverkansformen gemensam nämnd och baseras på de bestämmelser som finns om denna i kommunallagen, vilket innebär att ingen ny juridisk person skapas. Istället ska ett mindre antal, 2-3 st., angränsande kommuner, gå samman och verka under en enda politisk överbyggnad. Syftet med förslaget är att säkra de svårigheter gällande bland annat insyn och ansvarsutkrävande som uppmärksammats, vilket utredningen ansåg att bildandet av sådana gemensamma styrelser skulle kunna göra.118 Även om det hittills inte blivit något av förslaget visar det på att staten är angelägen om att försöka hitta lösningar på de demokratiska problem som uppstår till följd av samverkan. I och med det här kan det vara av relevans att fortsätta fundera på vad lämpliga lösningar skulle kunna bestå i. Utifrån det som framkommit i denna studie angående kommun- och kommunalförbundsföreträdares omedvetenhet kring det demokratiska underskottet och överlag den uppenbara bristen på ett demokratiskt perspektiv från deras sida kan det tänkas att ett närmande på problemet skulle kunna bestå i att staten utförligt informerar kommuner kring de demokratiska konsekvenserna. På så sätt får kommunerna möjlighet att i så stor utsträckning som möjligt åtgärda problemen själva, exempelvis genom att bli tydligare med vem som har ansvar för vad och vem som representerar vem och så vidare.
118
SOU 2012:30 Vital kommunal demokrati, s.282
51
Viktigt att poängtera här är dock att lösningen på problemet i stor utsträckning beror på vad som för det första menas med demokrati och för det andra vilket perspektiv som väljs. Som framgick i referensramen går det t.ex. att skilja mellan ett normativt och ett formellt demokratiteoretiskt perspektiv, varav det ena anser mellankommunal samverkan som problematiskt medan det andra, det formella, inte gör det. Det finns även ett antal olika värden som värderas olika högt beroende på vilket antagande du gör. Antagandet i föreliggande uppsats har som bekant varit det normativa, men under studiens gång har frågor ändå väckts om det faktiskt bör ses som ett problem. Eller för att uttrycka det annorlunda; bör det verkligen ses som ett så pass allvarligt problem? Resultaten av studien visar ju på att företrädarna för kommunen och kommunalförbundet inte anser det, men hur ställer sig egentligen medborgarna till frågan? Det här tänker jag mig därför som både lämpligt och intressant område för vidare forskning. Hur pass intresserade är egentligen medborgarna själva av att ha inflytande i exempelvis kommunalförbund som Miljösamverkan Östra Skaraborg eller samverkansorganisationer inom mjukare politikområden? Vet de vad mellankommunal samverkan ens innebär; rent generellt är ju kommunpolitik ett område medborgare sällan har särskilt stor koll på eller intresse av, och hur viktigt är det för dem att t.ex. känna sig representerade fullt ut på varenda nivå som uppstår i samband med samverkan? I en av statens offentliga utredningar från 1984 hävdas att”[D]emokratins egenvärde ligger i att medborgarna genom att delta i en demokratisk process kan påverka den kommunala verksamheten.”119 Frågan om huruvida innebörden av detta verkligen är aktuellt än idag kan och, enligt min mening, bör diskuteras vidare genom ytterligare forskning på området. Det faktum att de i föreliggande uppsats intervjuade företrädarna inte är medvetna om det demokratiska underskott i form av oklarheter kring ansvarsutkrävande, representation och medborgares rätt till inflytande som uppkommer till följd av kommunsamverkan skulle utifrån utdraget ovan därför kunna ses enbart som problematiskt. Utifrån ett sådant perspektiv kan hävdas att om inte medborgarna representeras av de folkvalda kan ytterst den representativa demokratin sättas ur spel och hela det politiska systemet därmed förlora sin legitimitet, vilket ju också varit grundantagandet i föreliggande uppsats. Men vad händer om vi vänder på det? I nuläget finns inte någon forskning som fastställer hur medborgare själva ställer sig till frågor som ovan nämnda, därför anser jag att frågan huruvida det politiska systemet verkligen förlorar sin legitimitet om det visar sig att medborgarna själva
119
SOU 1984:83 Folkstyret i kommunerna, s.9
52
inte upplever mellankommunal samverkan som problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv bör ställas eller åtminstone övervägas. Möjligheten finns att även de anser att effektivitet och ekonomi bör gå före demokratiska aspekter som ansvarsutkrävande och möjlighet till inflytande, och att problemet således egentligen inte kanske är så pass allvarligt som det verkar.
53
Källförteckning Litteratur Alvehus, Johan, 2013, Skriva uppsats med kvalitativ metod – en handbok. Stockholm, Liber Agevall, Lena & Klasson, Torgny, 2000, Demokrati i praktiken. Lund, Studentlitteratur AB Anell, Anders & Mattison, Ola, 2009, Samverkan i kommuner och landsting – en kunskapsöversikt. 1:a upplagan, Lund, Studentlitteratur AB Bergman, Erik, 2013, Interkommunal samverkan – en nödvändig lösning på kommunala utmaningar? Masteruppsats i offentlig förvaltning, Förvaltningshögskolan Bryman, Alan, 2008, Samhällsvetenskapliga metoder. Malmö, Liber AB Elofsson, Kristina & Rindefjäll, Teresia, 1998, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning. Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Wängnerud, Lena, 2012, Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm, Norstedts Juridik AB Falkerby, Julia och Gossas, Markus, 2006, Kommunal samverkan och demokrati. Institutet för Framtidsstudier, Dnr Fi2006:04/2006/5 Gidlund, Janerik, 1998, Regionalisering & demokratisk legitimitet. Uppsats skriven på uppdrag av Regionförbundet i Kalmar län Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen (red.) 2013, Demokratins mekanismer. Malmö, Liber AB Gossas, Markus, 2006, Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning. Gävle, Institutet för Framtidsstudier Hjerm, Mikael, Lindgren, Simon, Nilsson, Marco, 2014, Introduktion till samhällsvetenskaplig analys. Malmö, Författarna och Gleerups AB Johansson, Jörgen, 2004, Regionalisering och kommunal självstyrelse – halländska kommuner i en regional miljö, Forskning i Halmstad nr 8, Högskolan i Halmstad Montin, Stig & Granberg, Mikael, 2013, Moderna kommuner. Malmö, Liber AB SKL, 2009, Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, Klippan
i
Offentligt tryck Förbundsordning för Miljösamverkan Östra Skaraborg Ombildning av MÖS till kommunalförbund SOU, 1984, Folkstyret i kommunerna (1984:83) SOU, 2007, Kommunal kompetens i utveckling (2007:72) SOU, 2007, Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (2007:10) SOU, 2012, Vital kommunal demokrati (2012:30) Utredning gemensam miljö och hälsoskyddstillsyn ÖSM
Elektroniska källor Miljöskaraborg.se Om Miljösamverkan http://www.miljoskaraborg.se/Organisation/ Avläst 2016-05-20 Skl.se Vägar till samarbete – Mellankommunal samverkan inom bygg- och miljöområdet http://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7585-047-4.pdf?issuusl=ignore Avläst 2016-05-20
Intervjuer Kommunalförbundet Miljösamverkan Östra Skaraborg Förbundschef Ordförande i direktionen Ordförande i nämnden F.d. kommunpolitiker Kommunen Kommundirektören Kommunstyrelsens ordförande
ii
Intervjuguide Frågorna nedan utgör alltså den grund varpå intervjuerna baserades. Några av dem följdes upp med följdfrågor och i den mån det ansågs nödvändigt lades andra frågor till. Vissa frågor tillfogades därför under själva intervjun om det framkommit något jag fattade intresse för och ville fråga om men merparten formulerades innan intervjuerna genomfördes. Alla frågor ställdes heller inte till samtliga respondenter utan anpassades efter varje individ och situation. Frågor som ställts särskilt angående synen på mellankommunal samverkan och demokrati Hur ser du på samverkan mellan kommuner? I vilken utsträckning skulle du säga att din kommun är i behov av samverkan? Vilka fördelar respektive nackdelar ser du med samverkan? Hur bedömer du att demokratin fungerar i kommunen mot bakgrund av mellankommunal samverkan? Hur skulle du beskriva de konsekvenser som mellankommunal samverkan får för den kommunala demokratin? I vilken utsträckning kommer demokratiska aspekter på tal när din kommun väljer att samverka? Vilka aspekter väger tyngst när din kommun väljer att samverka? (Ekonomi, effektivitet eller demokrati) Anser du att vinsterna med mellankommunal samverkan överväger förlusterna? Frågor som ställts särskilt angående drivkrafter till samverkan Vilka är de främsta motiven till att din kommun samverkar? I vilken utsträckning skulle du säga att mellankommunal samverkan ger upphov till stordriftsfördelar? I vilken utsträckning skulle du säga att mellankommunal samverkan bidrar till en effektivare verksamhet? (Enklare/snabbare beslutsvägar, större frihet och flexibilitet är bl.a. vad som åsyftas här) I vilken utsträckning skulle du säga att mellankommunal samverkan bidrar till att rekrytera och behålla kompetent och mer specialiserad personal? Frågor som ställts särskilt angående de demokrativärden analysmodellen utgörs av Vem representerar du i kommunalförbundet? Hur väljs de som ska representera kommunen i kommunalförbundet ut?
iii
Hur säkras möjlighet till insyn hos partier som inte är representerade i kommunalförbundet? Hur säkras de enskilda kommunernas insyn och påverkan i kommunalförbundet? Hur säkras medborgarnas möjlighet till insyn och påverkan i kommunalförbundet? Föranleds besluten i direktionen av politisk debatt? Hur sker återkopplingen mellan kommunen och kommunalförbundet gällande den verksamhet som förbundet bedriver? I vilken utsträckning kräver förbundets beslut godkännande av respektive kommuns fullmäktige/styrelse? Hur ser uppdelningen av frågor mellan kommunen och kommunalförbundet ut, är den tydlig? Vem är ytterst ansvarig för verksamheten inom kommunalförbundet? Frågor som ställdes i samband med utredningsarbetet hösten 2015: Var det några särskilda motiv som låg bakom bildandet av Miljösamverkan Östra Skaraborg? Varför valde ni att inrätta en direktion istället för fullmäktige? Vad ser du för fördelar och nackdelar med samverkan? Hur ser du på respektive medlemskommuns inflytande i Miljösamverkan Östra Skaraborg? Hur bedömer du att demokratin fungerar i kommunen mot bakgrund av ett medlemskap i ett kommunalförbund som Miljösamverkan Östra Skaraborg? Hur ser du på samverkan, något nödvändigt ont eller enbart positivt? Upplever du att du företräder din kommun eller kommunalförbundet? Upplever du att vinsterna med samverkan överväger förlusterna?
iv
