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Le Sezioni Riunite in sedereferente nell'adunanza del 23 dicembre 1999
Visto l'art. 51, comma 4, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo sostituito dall'art. 4 del d.lgs. 4 novembre 1997, n. 396, che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di certificare l'attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, quantificati dall'Agenzia per la rappresentanzanegoziale delle pubbliche amministrazioni, e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazionee di bilancio; Visti gli artt. 45,46, comma 5, 47, 47 bis e 50 del citato d.lgs. n. 29 del 1993 e successivemodificazioni; Vista l'ipotesi di accordo riguardante l'area della dirigenza del comparto Regioni -Autonomie
locali per il quadriennio normativo 1998-2001 ed il biennio economico
1998-1999, sottoscritta in data lo dicembre 1999 dall' Aran, dalle organizzazioni
sindacalidi categoriae dalleConfederazioni; Vista la nota in data 22 giugno 1998, prot. n. 29551/98/7.515, che indica le linee generali e le priorità
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contrattuali, predisposta dall' Organismo di
coordinamento dei Comitati di settore di cui all'art. 46, cornrna 5, del d.lgs. n. 29/93; Considerato che la predetta ipotesi di accordo è pervenuta alla Corte in data 7
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dei rinnovi
dicembre1999; Vista la comunicazione, in dataI7 dicembre, con la quale sono state convocate le Sezioni Riunite di questa Corte in sedereferente per il giorno 23 dicembre 1999;
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Tenuto conto del Rapporto del Nucleo tecnico prodotto in data 23 dicembre
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1999; Uditi i relatori Cons. Marco Pieroni e Cons. Mario Nispi Landi;
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Presenteil Vice Procuratoregenerale,Cons.RaffaeleAngeloDe Dominicis; deliberano ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 51, comIni 4, 5 e 7, d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni e integrazioni, con le raccomandazionie le osservazioni di cui all'allegato
rapporto, la certificazionedell'attendibilitàdei costi quantificatiderivantidall'ipotesi di accordo riguardante l'area della dirigenza del comparto Regioni -Autonomie locali per il quadriennio normativo 1998-2001 ed il biennio economico 1998-1999 e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazionee di bilancio;
ordinano la trasmissione della presente delibera all' ARAN, al Comitato di settore delle Regioni e delle autonomie locali e al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione eConOmIca;
invitano il predetto Comitato di settore a dare diffusione alla presentedeliberazionepresso gli enti appartenenti al comparto e ai collegi di revisione nonché ai servizi di controllo interno delle amministrazioniinteressate.
Il Presidente
I Relatori Cons. Marco Pieroni
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~ Depositato
in Segreteria
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IL DIRIGENTE
RAPPORTO DI CERTIFICAZIONE Ipotesi di accordo relativa al Contratto collettivo nazionale per il quadriennio normativo 1998-2001 e per il biennio economico 1998-1999, area della dirigenza, comparto Regioni -Autonomie locali, sottoscritta, in data 10 dicembre 1999, dall 'Aran e dalle Organizzazioni sindacali CGIVEnti locali/Dirigenti, FIST/CISL, UlL/EE.LL./Dirigenti, DIRER/DIREL, CIDA/Enti locali e Coordinamento sindacale autonomo nonché dalle Confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL, CONFEDIR, CIDA e CISAL. L'ipotesi di accordo, ai sensi dell'art. 51, c. 4, dlgs. n. 29/1993, èpervenuta, alle Sezioni Riunite, in data 7 dicembre 1999.
l. L'ipotesi di accordo all'esame si applica a tutto il personale con qualifica dirigenziale dipendentedagli enti del comparto Regioni -Autonomie locali, compresele IPAB, di cui all'area Il dell'art. 2, c. l, dell' Accordo quadro del 25 novembre 1998, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato. L'ipotesi di accordo concerne, per la parte normativa, il periodo lo gennaio 1998 -31 dicembre 200 l e, per la parte economica, il periodo lo gennaio 1998 -31 dicembre 1999. La disciplina del contratto segue,nella sostanza,la medesimaimpostazione del contratto precedente concernente il biennio economico 1996-1997, stipulato in data 27 febbraio 1997. 2. Le disponibilità finanziarie destinate ai rinnovi contrattuali per il biennio economico 1998-1999 sono indicate, per i comparti e le relative aree dirigenziali Regioni ed Enti locali, Parastato, Enti di ricerca, Sanità ed Università, dalla legge finanziaria per il 1998 (art. 2, c. 9, legge n. 450/1997). Per l'area dirigenziale del comparto all'esame, la quota parte delle disponibilità finanziarie destinata per la contrattazione da parte dell' Aran risulta, per l'anno 1998, pari a lire 4,61 mld e, per l'anno 1999, pari a 21,29 mld. 3. Ai fini della valutazione di compatibilità economico e finanziaria, la quantificazione del personaledirigenziale effettuata dall' Aran fa riferimento alle risultanze del conto annuale 1995. Il numero complessivo delle unità di personale interessate dall'accordo sono, secondo la stima Aran, 13.051. In realtà, il conto annuale 1995, reca una cifra più elevata, pari a 13.614 unità. Peraltro, il dato di conto annuale 1997, mostra che la tendenza quantitativa di tale personale è in diminuzione, attestandosi, al 31 dicembre 1997, a 12.118 unità. Su tale dato di riferimento numerico è stata calcolata la retribuzione media al 31 dicembre 1997, quale base di calcolo per valutare i nuovi aumenti della retribuzione fissa (art. 24, incrementi tabellari) e di quella accessoria (art. 26, finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato). Gli incrementi retributivi della componente tabellare (pari a 72.000 lire dallo novembre 1998 e a 62.000 lire dal Io luglio 1999, per cui, a regime, lo stipendio tabellare annuo, indicato nell'art. 24, cornrna 2, dell'ipotesi di accordo, da ripartire in dodici mensilità,
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risulta rideterrninato in lire 37.632.000) introdotti dall'ipotesi di accordo all'esame secondo le elaborazioni effettuate dal Nucleo tecnico -costituiscono lo 0,40% e il 2,09 (incremento 1999, pari all' 0,88%, + trascinamento 1998) della retribuzione media annua in godimento prima della stipula dell' accordo, rispettivamente per l'anno 1998 e per l'anno 1999. L'incidenza percentuale a regime per il biennio 1998/99 risulta dunque pari al 2,49%. A tale incremento, a far data dal lo gennaio 2000, andrà ad aggiungersi l'eventuale aumento della retribuzione accessoria a seguito della previsione secondo la quale, a decorrere dal 31.12.99, verrà destinato un importo pari all'1,25% del monte salari della dirigenza per l'anno 1997 (art. 26, c. 1, letto d). La relazione tecnica dell' Aran non quantifica l'onere derivante dalla previsione dell'indennità di fine rapporto (art. 17), la cui attuazione è demandata alla contrattazione individuale. Non risultano, inoltr~, quantificati i possibili oneri che potrebbero gravare sui bilanci degli enti in applicazione degli artt. 33, 34 e 36. In proposito, va precisato, che gli istituti quali la mensa, i buoni pasto, il trattamento di trasferimento sono sostanzialmente confermativi della disciplina precedente. Per alcune indennità di trasferta (art. 35), quali il rimborso delle spese taxi (art. 35, c. 2, letto c) l'impiego del mezzo proprio (art. 35, c. 4) e i rimborsi forfetari (art. 35, c. 6), non previste nella precedente disciplina, gli enti faranno fronte nei limiti delle risorse dei propri bilanci (art. 35, c. 13). Oneri di spesa non quantificati derivano anche dalla previsione della copertura assicurativa (art. 38) e dall'attività di monitoraggio e verifiche (art. 39). L'Aran, nella elaborazione delle quantificazioni degli oneri, non ha indicato gli esiti della tornata contrattuale precedente (Ccn127 febbraio 1997). 4. Già in occasione della deliberazione n. 19 del 1999, cui si fa rinvio per i principi e le raccomandazioni in essa contenuti, questa Corte ha avuto occasione di affermare che, ai fini della valutazione della compatibilità finanziaria di contratti collettivi nazionali riguardanti amministrazioni pubbliche non statali quali quelle in esame, mancando la definizione legislativa di un complessivo limite di spesa, la valutazione della copertura finanziaria in senso stretto appare possibile solo mediante stime, in quanto una diversa metodologia presupporrebbe una preventiva analisi dei bilanci degli enti interessati, al fine di verificare la concreta capacità di prowedere alla copertura finanziaria degli oneri gravanti su ciascuno di essi, secondo le forme previste dall'art. 52, c. 3, ultimo periodo, come novellato dall'art. 14 del citato d.lgs. n. 387 del 1998. Il problema della compatibilità finanziaria -intesa come copertura -per il comparto all'esame, si correla quindi alla peculiare disciplina della struttura e della gestione del bilancio previsti per le regioni e per gli enti locali, al fine di accertare la compatibilità degli aumenti retributivi con gli strumenti finanziari a disposizione per farvi fronte; tale valutazione dovrà avere ad oggetto la possibilità, per i diversi enti del comparto, di finanziare gli aumenti stipendiali con minori spese permanenti, owero con aumenti di entrate correnti proprie. Con la citata deliberazione n. 19/99, è stato, altresì, affermato che, agli effetti della verifica della sussistenza dei presupposti di compatibilità finanziaria degli oneri derivanti da ipotesi di accordo, l' Aran dovrebbe individuare le grandezze finanziarie cui fare riferimento prima di procedere alla contrattazione, indicandole alla Corte dei conti unitamente alla metodologia impiegata per la loro stima; e a tale riguardo, con l'ausilio 17
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della Ragioneria generale dello Stato, l' Aran dovrebbe previamente acquisire e poi dare adeguatacontezza alla medesimaCorte dei conti della quota parte trasferita dal bilancio dello Stato verso gli enti del comparto, fornendo inoltre dimostrazione della coerenza di detti oneri con gli equilibri di finanza pubblica. 4.1 Per quanto attiene ai parametri di riferimento per la valutazione di compatibilità economica, questi devono essere rinvenuti negli strumenti di programmazione e di bilancio previsti dall' art. l-bis della l. 5 agosto 1978, n. 468: documento di programmazione economico-finanziaria, bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente, legge finanziaria, relazione previsionale e programmatica, bilancio pluriennale programmatico e leggi collegate alla manovra di finanza pubblica, tenuto anche conto dell'attuale congiuntura economico e finanziaria indicata nell'art. 28 l. n. 448/1998, in materia di patto di stabilità interno, secondo il quale "le Regioni, le province autonome, le province, i comuni e le comunità montane concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il paeseha adottato con l'adesione al patto di stabilità e crescita". Agli effetti della dimostrazione della compatibilità economica degli oneri derivanti dall'ipotesi di accordo, intesa come coerenza con gli obiettivi generali di finanza pubblica, si auspica che l'Aran approfondisca l'impiego -oltre che del tasso di inflazione programmato e del tasso tendenzialedi variazione medio della spesaper il personale,già individuati dalla giurisprudenza di questa Corte -anche di altri parametri tra quelli indicati nel Dpef ovvero dalle leggi finanziarie e dalle disposizioni ad esse collegate (a titolo esemplificativo: l'indebitamento netto della pubblica amministrazione, in percentuale rispetto al prodotto interno lordo; il debito della p.a. in percentuale rispetto al piI; tasso di incremento del piI; il rapporto spese correnti piI; il rapporto redditi da lavoro dipendentedella p.a. -piI; la variazione redditi da lavoro dipendentedella p.a.). 4.2 Ai fini dì una conclusìva ed esaustìva certìficazìone dì compatìbìlìtà economìca e finanzìaria deglì oneri contrattualì come quantìficatì dall' Aran e tenuto conto che talì oneri rappresentano solo una parte dì quellì cuì l' Aran ha fatto riferimento ìn sede dì contrattazìone nazìonale per ì compartì non statalì, la Corte deì contì sì riserva ogni valutazìone da effettuare, al termìne dell' esame dì tutte le ìpotesì dì accordo, ìn merito alla compatìbìlìtà deì costì dell'ìntera tornata contrattuale con le risorse dìsponibìlì e della loro coerenza con glì equìlìbri dì finanza pubblìca ìndìcatì neglì strumentì dì programmazìone finanzìaria e dì bìlancìo dì cuì all'art. l-bis della legge n. 468/1978 e successìve modìficazìoni e ìntegrazìoni, prevìa ìntegrazìone da parte dell' Aran della documentazìonetecnica della quantìficazìone deglì onerì sottesì aì restantì compartì non statalì, tenuto anche conto delle osservazìonie raccomandazìonicontenute nel rapporto dì certìficazìone. 4.3 In relazione alla valutazione di compatibilità economica della presente ipotesi di accordo, e tenuto conto della quantificazione operata dall' Aran, rielaborata nei termini di cui al punto 3 della presenterapporto, nel complesso, gli incrementi retributivi medi della componentetabellare riferiti al biennio 1998/99, risultano, a regime, pari al 2,49%, tasso che appare sostanzialmentein linea con la variazione dell'inflazione programmata per il
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biennio di riferimento (1998/99) indicata nel Dpef 1999-2001 nella misura complessiva del 3,3% (1,8% per il 1998 e 1,5% per il 1999). 4.4 Peraltro in mancanzadegli esiti della precedentetornata contrattuale, specie in ordine alla componente accessoria, questa Corte, tenuto conto del fatto che i conseguenti incrementi retributivi produrranno effetto nel secondo biennio economico del contratto 2000/01, rinvia il giudizio sulla compatibilità economico-finanziaria di detta componente in sede di esamedell'ipotesi di accordo riferita al predetto secondo biennio economico, con raccomandazione all' Aran di produrre dati specifici concernenti la dinamica dei principali istituti relativi alla componente accessoria della retribuzione (con particolare riferimento all'indennità di posizione e di risultato). 5. Sotto il profilo dell'impatto economico-finanziario, si manifestano, peraltro, riserve in ordine alla disposizione contenuta nell' art. 26, cornrna 1, letto g), in base alla quale, a decorrere dall' anno finanziario 1999, per il finanziamento della retribuzione di posizione e di quella di risultato è utilizzato "l'importo annuo della retribuzione individuale di anzianità nonché quello del maturato economico di cui all'art. 35, cornrna 1, letto b del Ccnl del 10.4.1996 dei dirigenti comunque cessati dal servizio a far data dal 1°.1.1998; tali risorse sono destinate alle finalità di cui all'art. 27". Tale disposizione, infatti, sembra comportare, un ingiustificato incremento delle disponibilità utilizzabili, poiché non più supportate dal permanere del presupposto sostanziale consistente nella presenza in servizio di unità di personaledirigenziale "cessato a far data dall' 1.1.1998". In sostanza, vengono considerate come disponibili risorse stanziate in bilancio, ma destinate, contabilmente, a divenire economie di esercizio, allorché, nel corso dell' anno, vengono meno o presupposti sostanziali per la loro erogazione (presenza in servizio dei dirigenti per l'intero periodo). Quanto sopra concorre a produrre il fenomeno, più volte evidenziato, dell' aumento della spesa per il personale, pur a fronte di una riduzione numerica dello stesso in termini assoluti. Infatti, i benefici derivanti dalla cessazionedal servizio, consistenti nel mancato pagamento delle retribuzioni rischiano di venire in parte vanificati, in quanto le risorse stanziate, anziché dare luogo ad una minore spesafiniscono con l'essere impiegate per aumentare le retribuzioni del personale in servizio. Tale scelta negoziale non appare, peraltro, coerente con la politica di settore perseguita con recenti iniziative legislative intese a realizzare, attraverso il blocco del turn aver, minori oneri da porre a carico del bilancio dello Stato e degli enti pubblici, e, per questa via, un contenimento dei disavanzi pubblici. Inoltre, ove raffrontata alla previsione contenuta nell'art. 4 del previgente Ccnl per il personale del comparto Regioni-enti locali del 27.2.97, particolarmente incerta, anche per il rinvio ad una successivaintesa tra le parti, si presenta la disposizione di cui al medesimo art. 26, cornrna 4, che, a decorrere dal 31.12.1999, prevede la possibilità di integrare le risorse finanziarie destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di quella di risultato "nell'ambito delle effettive disponibilità di bilancio". 6. Con riferimento, infine, alle disposizioni che prevedono la riutilizzazione di "risparmi", si ribadisce la raccomandazione,già formulata in precedenti rapporti di certificazione
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(Sez. riun. n. 13 e 14/99), secondo la quale l'operatività di clausole negoziali di tal genere rimane condizionata al rispetto della vigente disciplina di contabilità pubblica, che, ai sensi dell'art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 29/93, non è modificabile con lo strumento negoziale. 7. Ai fini di una consapevole e responsabile attuazione delle specifiche disposizioni contrattuali e per un effettivo conseguimento degli obiettivi di un recupero della produttività cui è collegata la retribuzione di risultato, in linea con la precedente giurisprudenza di queste Sezioni riunite (Sez. riun. 14/99), si raccomandaal Comitato di settore, e a tutti gli enti interessati, nonché ai collegi dei revisori (di cui all'art. 5 dell'ipotesi di accordo) e ai servizi di controllo interno (d.lgs. n. 286/99) l'istituzione di sistemi di analisi e di valutazione dei risultati della gestione, previa determinazione degli obiettivi, priorità e programmi sulla base dei quali sono assegnateai dirigenti le risorse finanziarie per la gestione (artt. 3 e 14 d.lgs. n. 29/93).
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