L’ORGANIZZAZIONE NEGLI ENTI LOCALI n AUTONOMIA
ORGANIZZATIVA n POTERE DI ORGANIZZAZIONE n ATTI DI ORGANIZZAZIONE
dott.sa Roberta Fiore
EVOLUZIONE STORICA DELLA DISCIPLINA DEL PUBBLICO IMPIEGO ARCO TEMPORALE TRA IL 1957 E IL 1972 T.U. degli impiegati civili dello Stato (DPR 3/1957). Gli impiegati erano inquadrati in 4 categorie, alla prima si accedeva per concorso mentre alle altre mediante promozione. Il DPR 748/1972 riguardava la carriera direttiva, articolata in 3 qualifiche ( dirigente generale, dirigente superiore e primo dirigente). dott.sa Roberta Fiore
LEGGE 11 LUGLIO 1980, n. 312
Fondamentale passo verso la “privatizzazione”del pubblico impiego. Viene implicitamente riconosciuto un dovere di “produttività” del pubblico dipendente.
LEGGE QUADRO 29 MARZO 1983, n. 93
Segna l’ingresso ufficiale della contrattazione collettiva nel pubblico impiego.
VERSO LA IMPIEGO
PRIVATIZZAZIONE
DEL
PUBBLICO
La legge quadro non riuscì nell’intento di avvicinare il pubblico impiego al rapporto di lavoro privato, soprattutto a causa della residua fedeltà all’idea dello statuto pubblicistico del pubblico impiego. dott.sa Roberta Fiore
LEGGE 23 OTTOBRE 1992, N. 421 Contenente la delega al Governo per la revisione della disciplina del pubblico impiego. La delega ha trovato, poi, attuazione con il D.Lgs 3 febbraio 1993, n. 29 che ha sancito il coronamento del laborioso processo di “privatizzazione del lavoro pubblico”. LA LEGGE BASSANINI E LA SECONDA PRIVATIZZAZIONE L.59/1997: ambizioso progetto di trasferimento di compiti amministrativi esercitati dallo Stato a Regioni ed enti locali e completamento del processo di privatizzazione del pubblico impiego. dott.sa Roberta Fiore
INFINE IL TUEL ( D.LGS. 267/2001) In attuazione di tale delega è stato emanato il D.LGS. 165/2001, contenente norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.
dott.sa Roberta Fiore
AMBITO DI APPLICAZIONE DEL D.Lgs. 165/2001 ART.1 : Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN). dott.sa Roberta Fiore
RAPPORTI ESCLUSI DALLA PRIVATIZZAZIONE In base all’art.3 D.Lgs. 165/2001 non opera il trasferimento di giurisdizione al G.O. per: n n n n n
magistrati ordinari, amministrativi e contabili avvocati e procuratori dello Stato personale militare e delle forze di polizia di Stato personale delle carriere diplomatiche e prefettizie dipendenti che svolgono la loro attività in particolari materie, come ad es. risparmio, funzione creditizia e valutaria, valori immobiliari, etc. dott.sa Roberta Fiore
LA DIRIGENZA PUBBLICA Una prima organica ed autonoma organizzazione si ha col DPR 748/1972 che scorporò la carriera dirigenziale da quella direttiva ( la ratio era l’introduzione di una nuova categoria di funzionari pubblici con funzioni e possibilmente con risultati equivalenti a quelli ottenuti dai manager privati) Nei venti anni successivi questi propositi sono rimasti privi di un concreto riscontro. dott.sa Roberta Fiore
Il D.Lgs. 29/1993 ha profondamente modificato la dirigenza pubblica: n
n
n
n
Affermazione dell’autonomia gestionale ed operativa dei dirigenti e conseguente passaggio da un rapporto di gerarchia ad uno di direzione tra Ministero e dirigenti. Piena responsabilità del ceto dirigente in relazione ai risultati conseguiti e all’attuazione dei progetti e dei programmi di marca ministeriale. Semplificazione delle qualifiche attraverso la sostituzione della previgente tripartizione (dirigente generale dirigente superiore – primo dirigente) con la bipartizione dirigente generale – dirigente. Modifica dei criteri di reclutamento e formazione.
dott.sa Roberta Fiore
Legge 59/1997 ha ribadito ulteriormente la distinzione tra potere politico e potere gestionale: n n n n n n
eliminata ogni differenza di regime giuridico tra dirigenti generali e dirigenti, entrambi privatizzati. Durata a termine degli incarichi dirigenziali. Nuova disciplina della responsabilità. Trattamento economico adeguato all’incarico e alla responsabilità assunta. Accesso alla dirigenza improntato sul concorso per esami (differenza tra interni ed esterni). Maggiore attenzione alla formazione con la previsione di un periodo di stage.
dott.sa Roberta Fiore
Legge 145/2002 ,
legge di riordino della dirigenza con la previsione di disposizioni ad hoc atte a favorire lo scambio di manager fra pubblico e privato.
DPR 272/2004
disciplina l’accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali e negli enti pubblici non economici: in particolare le suddette amministrazioni dovranno comunicare alla Presidenza del consiglioDipartimento della funzione pubblica, in coerenza con la programmazione del fabbisogno di personale entro il 30 giugno di ciascun anno, il numero dei posti che si renderanno vacanti entro l’anno. L’accesso alla qualifica di dirigente avviene per concorso pubblico per esami indetti dalle singole amministrazioni. dott.sa Roberta Fiore
POTERE POLITICO E POTERE DI GESTIONE Orientamenti dottrinari Il fine perseguito dalla P.A. , ovvero l’interesse pubblico, viene fissato espressamente dalla legge. Il processo che porta al raggiungimento di tale fine si articola essenzialmente in 2 fasi: FASE DI INDIRIZZO e FASE DI GESTIONE ( discrezionalità amministrativa). Secondo il prof. Gardini fino agli inizi degli anni ’90 c’è stata una forte compressione della dirigenza da parte del potere politico. Solo con le riforme degli anni ’90 questa compressione è venuta meno. La “continuità” tra politica ed amministrazione viene garantita da 4 elementi: dott.sa Roberta Fiore
1. 2. 3. 4.
n n
Gli atti di indirizzo (direttive) L’attribuzione di risorse economiche ai dirigenti La responsabilità dirigenziale La fiduciarietà delle nomine, valorizzata dalla temporaneità degli incarichi. Critica del prof. Merloni, per il quale è vero che il modello italiano è l’unico in Europa, ma è caratterizzato da evidenti difficoltà: Forte resistenza della politica volta a recuperare spazi di gestione sempre maggiori Mancanza di una dirigenza adeguatamente “professionalizzata” e capace di far gruppo
dott.sa Roberta Fiore
n
Il prof. Merloni critica, ancora, la durata degli incarichi: “bisognerebbe non solo fissare una durata minima degli incarichi, ma anche una durata massima che dovrebbe andare OLTRE LA DURATA DELLA LEGISLATURA” .
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La situazione precedente
Organizzazione à regime pubblicistico
Rapporto di Lavoro à regime privatistico
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La situazione attuale
Macroorganizzazione à regime pubblicistico Microorganizzazione Rapporto di Lavoro
à regime privatistico
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La macroorganizzazione n n
n n n
Articolazione delle strutture apicali dell’ente e individuazione dei servizi Atti generali (programmazione, indirizzo …) inerenti alla organizzazione ed alla gestione Criteri generali di distribuzione delle risorse tra le strutture apicali (PEG) Materia degli incarichi dirigenziali Determinazione della dotazione organica complessiva dott.sa Roberta Fiore
La microorganizzazione n
n
n n n
L’articolazione e l’organizzazione interna delle strutture interne ai servizi Incarichi di direzione delle strutture interne ai servizi Distribuzione delle risorse tra gli uffici Organizzazione del lavoro Gestione del personale
dott.sa Roberta Fiore
Autonomia organizzativa n n n n
E’ riconosciuta dall’art. 3, co. 4° TUEL. Trova la propria fonte principale nello Statuto (art.6 co. 2 TUEL). Non si esercita nell’ambito di schemi rigidamente predefiniti. La disciplina pubblicistica è limitata all’ambito più elevato e generale. dott.sa Roberta Fiore
Autonomia organizzativa Nell’esercizio si deve tener conto di: n Principi generali fissati da disposizioni di legge. n Previsioni dello Statuto. n Principi di cui all’art. 2, co. 1° D.Lgs. 165 (organizzazione uffici). n Capacità di bilancio. n Esigenze di esercizio delle funzioni. dott.sa Roberta Fiore
Potere di organizzazione n
Natura mista: n n
n
Macroorganizzazione à pubblicistico Microorganizzazione à privatistico
Titolarità n n
Organi di governo Organi di gestione
dott.sa Roberta Fiore
Potere di organizzazione Ambito privatistico
“Le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro”
dott.sa Roberta Fiore
Il“Privato datore di lavoro” n
Soggetto che in virtù di un rapporto contrattuale è legittimato ad esercitare: n n n
Potere direttivo Potere di vigilanza Potere disciplinare
dott.sa Roberta Fiore
Gli atti di organizzazione n
Gli atti adottati dal dirigente e/o responsabile con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro hanno caratteristiche diverse e diverso regime giuridico, che derivano principalmente dal fatto che: n Il potere di organizzazione pubblicistico ha fonte nella legge n Il potere di organizzazione privatistico ha fonte nel contratto di lavoro dott.sa Roberta Fiore
Gli atti di organizzazione n
n
Regime pubblicistico: unilateralità autoritatività - imperatività – esecutività Regime privatistico: espressione di autonomia negoziale (possono anche incidere unilateralmente sulla sfera del lavoratore perché espressione del potere di ”supremazia” di diritto comune che deriva dal contratto di lavoro)
dott.sa Roberta Fiore
Gli atti di organizzazione n
Gli atti adottati con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro non hanno “vincolo di scopo” (interesse pubblico – agire per i fini stabiliti) e ciò comporta che non sono richieste, di per sé: n n n
Una determinata forma Un determinato procedimento La presenza della motivazione
dott.sa Roberta Fiore
Gli atti di organizzazione n
Gli atti adottati con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro: n n n
non sono sindacabili dal giudice amministrativo non sono sindacabili con riferimento ai vizi dell’atto amministrativo non sono sindacabili con le stesse modalità previste per gli atti amministrativi
dott.sa Roberta Fiore
ART.2086 c.c. Direzione e gerarchia nell’impresa L’imprenditore è il capo dell’impresa e da lui dipendono gerarchicamente i suoi collaboratori I regolamenti aziendali, o “interni” o di fabbrica, sono un complesso di regole predisposte unilateralmente dall’imprenditore in base al potere di organizzazione e direzione della propria azienda, che gli compete in base agli artt. 2086 e 2104 del c.c. Il prestatore di lavoro deve osservare le disposizioni per l’esecuzione e la disciplina del lavoro impartite dall’imprenditore.
dott.sa Roberta Fiore
Art. 2094 c.c. Prestatore di lavoro subordinato E’ prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga, mediante retribuzione, a collaborare nell’impresa, prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell’imprenditore n
n
n
La natura contrattuale del rapporto di lavoro si sostanzia nel tipico contratto di scambio, che consiste nel sinallagma tra retribuzione a attività lavorativa subordinata. La subordinazione consiste nella messa a disposizione delle proprie forze lavoro a favore dell’altra parte, che le indirizza secondo i suoi scopi, e si esplica nell’assoggettamento della prestazione ai criteri direttivi del datore. Le direttive non riguardano il merito della prestazione, ma le modalità del relativo disipegno in relazione alle esigenze dell’azienda dott.sa Roberta Fiore
Art.2104 c.c. Diligenza del prestatore di lavoro Il prestatore di lavoro deve usare la diligenza richiesta dalla natura della prestazione dovuta e dall’interesse dell’impresa. Deve inoltre osservare le disposizioni per l’esecuzione e per la disciplina del lavoro impartite dall’imprenditore e dai collaboratori di questo dai quali gerarchicamente dipende
n
n
Il potere di organizzazione e di direzione spetta al datore di lavoro. La prestazione lavorativa del dipendente deve rispondere agli obblighi di buona fede nell’adempimento delle obbligazioni.
dott.sa Roberta Fiore
n
Il merito delle disposizioni impartite dal datore di lavoro ai propri dipendenti non può essere sindacato né dal giudice né dal lavoratore, a meno che le stesse non siano di impossibile soluzione oppure illecite, perché contrastanti con norme poste a tutela dei lavoratori.
dott.sa Roberta Fiore
GLI ATTI DI GESTIONE come espressione del potere datoriale privato n n n
n
n
Regolamenti interni Contratti individuali di lavoro Comunicazioni del competente dirigente Gli atti di gestione NON devono assumere la forma e il contenuto di un atto amministrativo: deliberazione, determinazione, decreto, ordinanza La motivazione non è un elemento necessario della decisione, se non quando è prescritta dalla legge o dal CCNL
dott.sa Roberta Fiore
Sindacabilità degli atti organizzativi e di gestione del personale adottati dal datore di lavoro privato Nel regime privatistico gli atti di organizzazione e di gestione del personale, essendo manifestazione di autonomia negoziale, sono sindacabili solo con riferimento ai vizi tipici dell’attività di diritto privato, e in particolare con riferimento all’eventuale violazione dei diritti risultanti da norme di legge e dalle disposizioni dei contratti collettivi e del contratto individuale di lavoro, nonché con riferimento alla correttezza e buona fede nella esecuzione del contratto di lavoro.
dott.sa Roberta Fiore
Sindacabilità degli atti organizzativi e di gestione del personale adottati dal datore di lavoro privato
n
La tendenziale irrilevanza giuridica, nel diritto privato, dei motivi concreti degli atti negoziali, comporta la impossibilità, oltre i limiti detti, di un sindacato sui motivi degli atti organizzativi e di gestione del personale posti in essere dal datore di lavoro e la impossibilità di configurare, rispetto ad essi, vizi analoghi a quello dell’eccesso di potere.
dott.sa Roberta Fiore
La gestione del personale: lo ius variandi (art. 52 d.lgs 165/2001) n
n n
n
la soppressione del riferimento alla possibilità di adibire a mansioni inferiori (jus variandi in pejus). l’introduzione del concetto di equivalenza. introduzione in positivo del concetto di mansioni superiori: è considerato svolgimento di mansioni superiori soltanto l’attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo quantitativo, qualitativo e temporale dei compiti propri delle suddette mansioni. l’impossibilità, in caso di svolgimento di mansioni superiori alle condizioni consentite dal legislatore, di ottenerne il relativo inquadramento.
dott.sa Roberta Fiore
IUS VARIANDI Spetta al dirigente, ma per gli enti privi di dirigenza, tale potere spetta al responsabile del servizio, nell’ambito delle risorse espressamente assegnate per tale finalità secondo la programmazione dei fabbisogni ed è comunicato per iscritto al dipendente.
dott.sa Roberta Fiore
Mansioni superiori n
n
n
Al di fuori delle ipotesi consentite è nulla l’assegnazione a mansioni superiori ma al lavoratore è corrisposta la differenza retributiva. Il dirigente risponde per dolo o colpa grave.
dott.sa Roberta Fiore
La giurisprudenza:Cassazione sez. lav. Sentenza n. 14150 del 2 ottobre 2002 Con riguardo allo “ius variandi” del datore di lavoro il divieto di variazioni in peius” opera anche quando al lavoratore, nella formale equivalenza delle precedenti e delle nuove mansioni siano assegnate di fatto mansioni sostanzialmente inferiori sicché nell’indagine circa tale equivalenza non è sufficiente il riferimento in astratto al livello di categoria ma è necessario accertare che le nuove mansioni siano aderenti alla specifica competenza del dipendente salvaguardandone il livello professionale acquisito e garantendo lo svolgimento e l ’accrescimento delle sue capacità professionali. A tal fine l’indagine del giudice di merito deve essere volta a verificare i contenuti concreti dei compiti precedenti e di quelli nuovi onde formulare il giudizio di equivalenza, da fondare sul complesso della contrattazione collettiva e delle determinazioni aziendali. dott.sa Roberta Fiore
La posizione giuridica della Cassazione 15403/2003 n
[...] deve pertanto ritenersi che l’art. 63 4 comma del d.lgs 165/2001, quando riserva alla giurisdizione del G.A le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle P.A., faccia riferimento non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche alla prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore, con la conseguenza che rientrano nella giurisdizione del G.A non solo le controversie in materia di concorsi pubblici, ma anche quelle in materia di concorsi interni e procedure promozionali.
dott.sa Roberta Fiore
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE L’art. 35 D.Lgs 165/2001 dispone che l’assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene: n
n
Tramite procedure selettive volte all’accertamento della professionalità Mediante avviamento degli iscritti nelle liste di
collocamento
Fatte salve le assunzioni obbligatorie dei soggetti appartenenti a categorie protette
dott.sa Roberta Fiore
CRITERI DI SELEZIONE per l’accesso e la progressione del personale Criteri fondamentali: n Adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento che garantiscano l’imparzialità. n Adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare requisiti attitudinali e professionali n Rispetto delle pari opportunità tra lavoratori e lavoratrici n Decentramento delle procedure di reclutamento n Composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso dott.sa Roberta Fiore
LE RESPONSABILITA’ DEI PUBBLICI DIPENDENTI Art. 55 D.Lgs. 165/2001
Ai sensi dell’art. 28 Cost. i funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. n
RESPONSABILITA’ PENALE: la trasgressione dei doveri d’ufficio assume il carattere delle violazione dell’ordine giuridico generale e si concreta nella figura del reato.
dott.sa Roberta Fiore
n
RESPONSABILITA’ CIVILE: la condotta illecita del dipendente comporta per i terzi un danno patrimoniale, con conseguente obbligo di risarcimento del danno.
n
RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA: l’inosservanza dolosa o colposa degli obblighi di servizio comporta un danno patrimoniale all’amministrazione.
n
RESPONSABILITA’ CONTABILE: grava su coloro che, di fatto o di diritto, hanno maneggio di cose o valori dell’amministrazione.
dott.sa Roberta Fiore
