X
08-07-2010
Y h ar på vegne af X anmodet Statsforvaltningen Nordjyl land om at tage stilling til, hvorvidt den kommunale myndighed i Aalborg har handlet ulovligt i forbindelse med a fgørelse om ophør af fradrag for vandforbrug til Z.
STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN 1 9000
AALBORG
J O U R N A L N R . : 2 0 0 9 - 6 13 / 3 13
Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens udtalelse:
SAGSBEHANDLER: AGHNOR DIREKTE TELEFON: 7256 8729
Statsforvaltningen Nordjylland finder, at der i henhold til betalingsloven kan opnås fradrag for såvel den vandmængde, der medgår til produktion som den vandmængde, der af anden grund ikke tilledes et spildevandsforsyningsa nlæg, jf. bl.a. § 2, stk. 5. i Lov om betalingsregler for spi ldevandsforsyningsselskaber mv. nr. 633 af 7. juni 2010. Ifølge statsforvaltningen indebærer vejledningens ændre de ordlyd ikke en ny fortolkning af den anførte beste mmelse i beta lingslov en. Således finder statsforvaltningen ikke , at der er grundlag for at antage, at det er en forudsætning for a nvendelse af be stemmelsens 2. led, at vandforbruget kan henregnes til virksomhedens primære produktion. Statsforvaltningen Nordjylland udtaler herefter, at den kommunale myndighed i Aalborg ikke var berettiget til at tilbagekalde myndighedens afgørelse af 8. oktober 1996. Statsforvaltningen har derfor d.d. anmodet Aalborg Byråd om at udtale, hvad byrådet herefter agter at gøre i sagen. Vedlagt føl ger en sagsfremstilling samt en nærmere rede gørelse for statsforvaltningens udtalelse. Kopi af statsforvaltningens udtalelse er sendt til Aalborg Byråd.
TELEFON: 7256 8700 TELEFAX: 9631 0020 GIRO: 3001 5557410 EAN -NR. 5798000362345 SE-NR. 29 37 62 98
[email protected] www.statsforvaltning.dk
Åbningstider: Mandag-onsdag 10 - 14 Torsdag 10 - 16 Fredag 10 - 12
Med Venlig Hilsen Statsforvaltningen Nordjylland
Anette Ravnholt Kontorchef
Annemette Grøngaard Hansen Fuldmægtig
SIDE 2
Sagsfremstilling: Ved skrivelse af 15. maj 2009 har Y på vegne af X rettet henvendelse til Statsforvaltningen Nordjylland, idet Y me ner, at den kommunale myndighed i Aalborg har handlet ulovligt i forbi ndelse med afgørelse om ophør af fradrag for vandforbrug til Z. Vedlagt henvendelsen til statsforvaltningen var kopi af den kommunale myndigheds skrivelser af henholdsvis 5. marts og 24. marts 2009 med tilhørende bilag, mail af 6. marts 2009 fra X til Kloakforsyningen, skrivelse af 18. de cember 2008 fra Kloakforsyningen vedrørende refusion af vanda fledningsbidrag fra 2008 samt kopi af u dfyldt skema hertil, Aalborg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, Kl oakforsyningens betalingsvedtægt for spilde vandsanlæg 2007, side 8 og 9, og kopi af afgørelse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z af 8. oktober 1996 med tilhørende bilag.
I Ys skrivelse til statsforvaltningen har Y nærmere anført følgende: ”Jeg finder at det omfattende kopimateriale som følger vedlagt til fulde belyser, at afgørelsen er urimelig. Dog ønsker jeg at tilføje, at et centerbyggeri med stort bygningsvolumen og indeliggende gader altid vil kræve en vis form for bortkøling af den ophobede energi fra belysning og mennes ke l i g a k t i v i t e t . D e t e r f a k t i s k s j æ l d e n i l ø b e t a f å r e t , a t d e t e r nødvendigt at aftage fjernvarme. Uanset butikstype er virksomhederne afhængige af køling for at skabe produktion/omsætning. Nogle butikker er afhængige af kø l i n g f o r d i m e d a r b e j d e r e o g k u n d e r s k a l h a v e e t o r d e n t l i g t ko mf o r t n i v e a u a n d r e e r d i r e k t e a f h æ n g i g e a f a t f å g r ø n t s a g e r o g chokolade og andre fødevare opbevaret i tempererede omgivelser. Jeg synes også det er på sin plads at nævne konkurrencesituat ionen, da en forudsætning for at ændre den aftale, som h ar forløbet
siden
t o l kn i n g
1996,
skal
bør
gælde
indebære for
alle
at
tilsvarende tilsvarende
ny
regelfor-
miljøvenlige
vandbaserede køleanlæg i Aalborg såvel som i Hjørring og Århus mv.”
I brev til statsforvaltningen af 10. december 2010 har den kommunale myndighed i Aalborg udtalt som følger: ” K l o a k f o r s y n i n g e n p å b e g y n d t e i 2 0 0 7 e n g e n v u r d e r i n g a f a l l e a fg ø r e l s e r o m o p k r æ v n i n g a f v a n d a f l e d n i n g s b i d r a g f o r v i r k s o mh e SIDE 3
der, som har afgiftsfritagelse for vandforbrug, der indgår i produktionen eller af anden grund ikke afledes til kloaksystemet. Ved denne gennemgang blev Kloakforsyningen opmærksom på, at [Z] siden 1996 har opnået fradrag for køling af butikslokaler mm. Det har tidligere været praksis i Aalborg Kommune, at forret ning e r k u n n e o p n å f r a d r a g f o r v a n d f o r b r u g t i l k ø l i n g a f b u t i k s l o ka ler. Af § 2a, stk. 4 i lovbekendtgørelse nr. 281 af 22. marts 2007 med senere ændringer, samt Miljøstyrelsens vejledning nr. 3 (12414) fra 2001 side 19 og 38 fremgår det imidlertid, at der k u n k a n g i v e s a f g i f t s f r i t a g e l s e f o r v a n d f o r b r u g , d e r k a n h e n fø r e s til virksomhedens primære produktion. Vi henviser i øvrigt til kap. 3 pkt. B, nr. 2 i Bet alingsvedtægt for spildevandsanlæg for Aalborg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, kloakforsyningen. Som eksempel på primær produktion anfører Miljøstyrelsen i ovennævnte vejledning side 19 følgende: ”Et eksempel på primær produktion kunne være et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I dette tilfælde kunne der ske fradrag for det vand, der medgår d irekte i produktionen af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplæne”. Med baggrund heri har vi herefter ændret praksis, så der ikke l æ n g e r e k a n o p n å s f r i t a g e l s e f o r v a n d f o r b r u g t i l k ø l i n g a f b u t i ks lokaler, idet vi vurderer, at dette ikke kan henregnes til den primæ r e p r o d u k t i o n . På baggrund af ovennævnte har vi ved brev af 5. marts 2009 til X annulleret afgørelse af 8. oktober 1996 om fradrag for vandfo r b r u g t i l k ø l e a n l æ g i Z . J f. o v e n n æ v n t e r e g l e r o g e k s e m p e l e r d e t v o r e s v u r d e r i n g , a t d e r ikke kan gives afgiftsfritagelse for vandforbrug til køling af butikslokaler. Derimod vil de enkelte forretninger i Z kunne søge om fradrag for vandforbrug, der vedrører den primære produkt ion. Til eksempel kan nævnes, at f.eks. [U] i flere år har haft fradrag for vandforbrug, der medgår til fremstilling af brød i bageriet samt til køling af frugt og grønt i grøntafdelingen.”
Vedlagt skrivelsen fra den kommunale myndighed var Mi l jøstyrelsens vejledning nr. 3 (124141), 2001, samt Aa l borg Kommune, Forsyningsvirksomhederne, Kloakforsyni ngens betalingsvedtægt for spildevandsanlæg. Af det fremsendte materiale fremgår det, at den kommu na le myndighed i Aalborg den 8. oktober 1996 traf afgøSIDE 4
relse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z. I a fgørelsen er det bestemt at: ”Der gives afgiftsfritagelse for vandforbrug, der fordamper i klimaanlæg. Det er oplyst at en del af vandforbruget til klimaanlæg tilledes kloaksystemet. Fradraget beregnes som vandforbruget registreret ved bimåler nr. 2139791 (tilløb) fratrukket vandforbruget registreret ved bimåler nr. 2154157 (afløb).”
Af afgørelse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z af 5. marts 2009 fremgår følgende: ” V i m e d d e l e r h e r m e d , a t d e r i k k e k a n g i v e s r e f u s i o n a f v a n d a fledningsbidrag
for
vandforbrug
til
klimaanlæg.
Begrundelsen
herfor er, at der kun kan gives fradrag af vandafledningsbidrag for vandforbrug, der kan henregnes til virksomhedens primære produktion. Jf. kap. 3 pkt. 2 i Betalingsvedtægt for spildevand sanlæg (vedlægges). Et eksempel på primær produktion kunne være et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I dette tilfæ l d e k u n n e d e r s k e f r a d r a g f o r v a n d d e r m e d g å r d i r e k t e t i l p r o d u k t i o n a f d i s s e p r o d u k t e r , h v o r i m o d d e r i k ke k a n s k e f r a d r a g for det vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplane. Tidligere fremsendte afgørelse nr. 16.72 af 08.10.1996 er hermed annulleret pr. 01.01.2009.”
I mail til Kloakforsyningen af 6. marts 2009 er X fremkommet med føl gende bemærkninger til den kommunale myndigheds skrivelse af 5. marts 2009: ”Jeg stiller mig uforstående overfor den pludselige ændring i betingelserne, for at opnå refusion for vores vand, der ikke tilgår kloaksystemet. I n t e t h e r i [ Z ] e r æ n d r e t s i d e n a ft a l e n s i n d g å e l s e i 1 9 9 6 . Det er meget let målbart og klart defineret hvor stor en vandmæ n g d e d e r e r t a l e o m . Ligeledes er det hævet over enhver tvivl, at vandet fordamper til den blå luft via vores kondensatorer. Må jeg citere vedtægterne: Erhvervsejendomme kan opnå fradrag for vand der medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. Det er jo netop hvad der er tale om her i [Z]. SIDE 5
H vi s K l o a k f o r s y n i n g e n n y f o r t o l k e r r e g l e r n e d e r h e n , a t d e r s k a l v æ r e t a l e o m e g e n t l i g p r o d u k t i o n , v i l d e t s t i l l e s e r v i c e v i r k s o mheder urimeligt dårligt. Et overdækket indkøbscenter kan ikke eksistere uden køling pga. d e m a n g e e l e k t r i s k e p æ r e r i b u t i k k e r n e . D e t e r d e r f o r v i g t i g t fo r os at kunne fjerne overskudsvarme vha. køling. Man kan sige at vores produkt er et tåleligt indeklima de handlende og kunderne kan lide at færdes i. Da jeg i sin tid var driftschef i [V] i Aalborg fratrak vi afgiften for spædevand der fordampede. Jeg går ud fra, at kommunens badelande og svømmehaller stadig gør det. Her kan man jo heller ikke tale om en produktion.”
I skrivelse af 24. marts 2009 vedrørende opkrævning af vandafledningsbidrag for Z har den kommunale myndi ghed anført, som følger: ”I henhold til ”Lov om betalingsregler for spildevandsanlæg m . v . ” f a s t s æ t t e s v a n d a fl e d n i n g s b i d r a g e t s o m u d g a n g s p u n k t e ft e r v a n d f o r b r u g e t . F o r a f l e d n i n g a f t a g - o g o v e r f l a d e v a n d , d e r i kk e g e n a n v e n d e s , b e t a l e s i k k e v a n d a fl e d n i n g s b i d r a g . I ovennævnte vandforbrug kan der for erhvervsejendomme ydes fradrag for vandforbrug, der ikke tilledes kloaksystemet, hvis vandforbruget kan henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produktion. Da et klimaanlæg ikke kan henregnes til d e n p r i m æ r e p r o d u k t i o n i e t b u t i k s c e n t e r , k a n d e r i d e n k o n kr e te sag ikke ydes fradrag for vandforbrug hertil. Som eksempel på fradrag for vandforbrug der vedrører primær produktion i et butikscenter kan nævnes følgende: Fradrag for vandforbrug til køleanlæg i forbindelse med opbeva r i n g a f f r u g t o g g r ø n t . Fradrag for vandforbrug til brødfremstilling (hvis der er bageri i centret).”
Følgende fremgår af Aalborg Kommune, Forsyningsvirk somhederne, Kloakforsyningens betalingsvedtægt for spi l devandsanlæg 2007, kapitel 3, pkt. B, nr. 2: ”For erhvervsejendomme beregnes vandafledningsbidraget efter m å l t e l l e r s k ø n n e t v a n d fo r b r u g . Erhvervsejendomme kan opnå fradrag for vand, der medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. For a t få fr a d r a g s k a l d e t v a n d f o r b r u g , d e r ø n s k e s f r a d r a g f o r , k u n n e henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produkt ion. Fradrag kræver endvidere, at den vandmængde, der ønskes fr a d r a g f o r , l e d e s g e n n e m e n b i m å l e r , e l l e r a t d e n , d e r ø n s k e r fr a d r a g e t , i ø v r i g t e r i s t a n d t i l a t g o d t g ø r e s t ø r r e l s e n a f d e n v a n d mæ n g d e , d e r ø n s k e s f r i t a g e t e f t e r f ø l g e n d e r e t n i n g s l i n i e r :
SIDE 6
V a n d m æ n g d e n fa s t s æ t t e s u d fr a m å l i n g a f e t a n d e t s t o f , d e r indgår i produktionen, og hvor forholdet mellem dette stof og vandmængden er kendt.”
Den kommunale myndighed i Aalborg har i skrivelse til statsforvaltningen af 17. marts 2010 desuden angivet de for afgørelsen relevante hjemmelsgrundlag. Heraf fremgår det, at myndigheden har valgt at ændre praksis, på ba ggrund af en ændring i Miljøstyrelsens vejledning nr. 12 fra 1998, som er tilsvarende den gældende vejledning fra 2001. På statsforvaltningens forespørgsel af 21. maj 2010 har den kommunale myndighed i Aalborg endvidere udtalt at: ” E ft e r § 2 a , s t k . 1 i l o v b e k e n d t g ø r e l s e n r . 2 8 1 a f 2 2 . m a r t s 2007 med senere ændringer om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. skal der betales vanda fledningsbidrag af alt spildevand. Af tekniske og økonomiske grunde er det dog ikke muligt at måle afledning fra samtlige ejendomme. Det er derfor bestemt, at vandafledningsbidraget skal afregnes efter e j e n d o m m e n s s a m l e d e v a n d f o r b r u g , j f . M i l j ø s t y r e l s e n s ve j l e d n i n g nr. 3 2001 side 36. Der vil således altid være et mindre vandforbrug som ikke tilledes kloaksystemet, men som der bliver opkrævet vandafledningsbidrag for. Eksempelvis vil boligejere betale for vandforbruget, der anvendes til havevanding. A f l o ve n s § 2 a , s t k . 5 f r e m g å r d e t , a t e r h v e r v s v i r k s o m h e d e r k a n opnå fradrag for vandforbrug, der medgår til produkt ionen eller af anden grund ikke tilledes det offentlige spildevandsanlæg. Af Miljøstyrelsens ovennævnte vejledning fremgår det, at det vandforbrug, der gives fradrag for skal kunne henregnes til erhvervsdelen, det vil sige den primære produktion. S o m p r i m æ r p r o d u k t i o n n æ v n e s i v e j l e d n i n g e n f ø l g e n d e e k s e mpel: Et bryggeri, hvis primære produktion er at producere øl og sodavand. I dette tilfælde kan der ske fradrag for det vand, der medgår i produktionen af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græsplæne.” U d fr a d e t o v e n n æ v n t e e k s e m p e l h a r v i v u r d e r e t , a t v a n d f o r b r u g til erhvervsdelen (primær produktion) er vandforbrug, som er nødvendig til produktionen. Til eksempel kan nævnes bageriet i [U] i [Z], hvor der gives refusion til vandforbrug til fremstilling af brød. J fr . e k s e m p l e t m e d v a n d i n g a f g r æ s p l æ n e h a r v i v u r d e r e t , a t v a n d fo r b r u g e t t i l k o m f o r t s k a b e n d e e l l e r r e k r e a t i v e f o r m å l i k k e k a n h e n f ø r e s t i l e r h v e r v s d e l e n . V a n d f o r b r u g t i l k ø l i n g a f b u t i ks -
SIDE 7
areal kan paralleliseres med vandforbrug til vanding af græ splæ ne. Vi må derfor fast holde, at der ikke gives fradrag for vandforb r u g t i l d e t t e fo r m å l . Af lovens § 2a, stk. 5 fremgår, at der kan gives fradrag for vandforbrug, ”der af anden grund ikke tilledes kloaksystemet”. Det er vores vurdering, at det også er en forudsætning for dette vandforbrug, at det kan henregnes til erhvervsdelen og er nødvendig for produktion. Som eksempel kan nævnes et trykkeri i Aalborg, som får fradrag for vandforbrug til befugtningsanlæg. Baggrunden herfor er, at det i tørre perioder er nødvendigt at holde en bestemt fugtighed a f h e n s y n t i l p a p i r e t . I d e t t e t i l fæ l d e e r d e n p r i m æ r e p r o d u k t i o n a t t r y k k e b r o c h u r e r , m e n d e t e r n ø d v e n d i g t f o r t r y kk e p r o c e s s e n , at papiret har en bestemt fugtighed. Et andet eksempel er et teleselskab, hvor det er nødvendigt at køle de tekniske anlæg. Det kan for øvrigt nævnes at køleanlæ gget også køler kontorerne, men i dette tilfælde sker der en modr e g n i n g i f r a d r a g e t , s å d e t u d e l u k k e n d e e r k ø l i n g a f d e t e kn i s k e anlæg, der gives fradrag for. Det fremgår af loven, at der som udgangspunkt skal opkræves v a n d a fl e d n i n g s b i d r a g a f d e t s a m l e d e v a n d f o r b r u g , m e n d e t n æ vnes
specifikt,
at
erhvervsvirksomheder
kan
opnå
fradrag
for
vandforbrug til produktion. Vi vurderer på baggrund heraf, at der ikke kan gives fradrag for vandforbrug, der ikke direkte vedrører
produktionen.
Vanding
af
græsplæ ne,
vandforbrug
til
s p r i n g v a n d , k l i m a a n l æ g o s v . e r i k k e e n f o r u d s æ t n i n g f o r p r o d u ktionen, og kan derfor ikke opnå fradrag. Der findes f.eks. mange forretninger uden klimaanlæg, og ikke alle bryggerier vander græsplæne.”
Den kommunale myndighed har endvidere redegjort for, hvor vandforbruget til køleanlægget forsvinder hen: ”Vi kan oplyse, at størstedelen af vandforbruget til køleanlægget fordamper. Der er installeret bimålere henholdsvis ved tilgang o g a f g a n g f r a k ø l e a n l æ g g e t . A f g a n g f r a k ø l e a n l æ g g e t t i l l e d e s o ffen t l i g t k l o a k s y s t e m . T i l o r i e n t e r i n g k a n v i o p l y s e , a t d e r p å årsbasis fordamper ca. 2000 m3 vand fra køleanlægget, og det samlede vandforbrug til Z er ca. 27.400 m3/år. Det svarer til at c a . 7 % a f d e t s a m l e d e v a n d f o r b r u g b r u g e s t i l k l i m a a n l æ g . I fo r bindelse hermed kan for god ordens skyld tilføjes, at mange h u s e j e r e b r u g e r c a . 1 0 % a f d e t s a m l e d e v a n d f o r b r u g t i l e ks e mp e l v i s h a ve v a n d i n g , s o m d e r i k k e k a n g i v e s f r a d r a g f o r . ”
Nærmere redegørelse for statsforvaltningens udtalelse: Indledningsvis be mærkes, at det tilsyn, der udøves af statsforvaltningen i henhold til kommunestyrelseslovens §
SIDE 8
47, stk. 1, er et retligt tilsyn. Statsforvaltningen fører så ledes tilsyn med, at kommunalbestyrelserne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentl ige myndi gheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. kommunestyrelsesloven § 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan således ikke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sagsbehandling er rimelig eller h e n s i gtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsu døvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsforvaltningen kan heller i k ke tage stilling til, om de kommunale myndigheders sagsbe handling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. § 2a i den på tidspunktet for afgørelsen af 5. marts 2009 gældende Lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber mv. nr. 281 af 22. marts 2007 lyder bl.a. som følger: ” For afledning til det offentlige spildevandsanlæg af spilde-
vand, herunder filterskyllevand, kølevand og genanvendt tagvand, betales et årligt vandafledningsbidrag, jf. dog stk. 2 og § 2 b . D e r b e t a l e s e n d v i d e r e v a n d a f l e d n i n g s b i d r a g f o r a fl e d ning af vand, der kan sidestilles med spildevand, herunder afværgevand, jf. dog § 2 b. [ …]
Stk. 4. For erhvervsejendomme fastsættes vandafledningsbidraget efter vandforbruget fratrukket den vandmængde, der medgår til produktionen eller af anden grund ikke tilledes det offentlige spildevandsanlæg, jf. dog § 7 b, stk. 1 . [ …]”
Bestemmelsen i § 2a, stk. 4 i lovbekendtgørelse nr. 281 af 22. marts 2007 er enslydende med § 2a, stk. 5 i den gæl dende Lovbekendtgørelse nr. 633 af 7. juni 2010. Beste mmelsen er desuden i det væsentligste tilsvarende § 2, stk. 4 i tidligere Lov om betalingsregler for spilde vandsanlæg nr. 863 af 23. december 1987, som senere ændret ved bl.a. Lov om ændring af lov om betalingsre gler for spildevandsanlæg m.v. nr. 342 af 17. maj 2000. Bestemmelsen havde følgende ordlyd: ”For erhvervsejendomme fastsættes det årlige bidrag til anlæg og drift efter stk. 2 efter vandforbruget, dog med fradrag af vand, der medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. Det årlige bidrag til anlæg efter stk. 2 fastsættes dog mindst til den afledningsret, der er tillagt e ft e r s t k . 1 . ”
Af gældende Vejledning om betalingsregler for spilde vandsanlæg nr. 12414 af 1. januar 2001 fremgår følgende
SIDE 9
af punkt 4.2.2.3 vedrørende ”Det variable vandafle dningsbidrag for erhvervsejendomme”. ” E ft e r l o v e n s § 2 a , s t k. 4 , b e r e g n e s v a n d a f l e d n i n g s b i d r a g e t f o r erhvervsejendomme efter erhvervsejendommens vandforbrug, fratrukket den vandmængde, der medgår til produktion eller som af anden grund ikke afledes til det offentlige spildevandsanlæg. Som erhvervsejendomme regnes alle ejendomme, der ikke kan h e n f ø r e s t i l b e b o e l s e a l e n e , d e t v i l s i g e i n d u s t r i - o g h å n d v æ r ks virksomheder, skoler, hoteller, kirker, sportsanlæg, kontorer og ejendomme med blandet bolig og erhverv, herunder også landbrugsejendomme, der er tilsluttet spildevandsanlægget med andet end spildevand fra boligen. For at få fradrag skal det vandforbrug, der ønskes fradrag for, ku n n e h e n r e g n e s t i l e r h v e r v s d e l e n , d e t v i l s i g e d e n p r i m æ r e p r o duktion. Et eksempel på primær produktion kunne være et bryggeri, hvis primæ re produktion er at producere øl og sod avand. I d e t t e t i l fæ l d e k u n n e d e r s k e f r a d r a g f o r d e t v a n d , d e r m e d g å r direkte til produktionen af disse produkter, hvorimod der ikke kan ske fradrag for vand, der medgår til eksempelvis vanding af bryggeriets græ splæ ne. E n fo r u d s æ t n i n g f o r f r a d r a g e t e r , a t e r h v e r v s v i r k s o m h e d e n k a n godtgøre størrelsen af den vandmængde, der ønskes fritaget, på e n m å d e s o m k o m m u n a l b e s t y r e l s e n k a n a c c e p t e r e . K o m mu n e n s godkendelse af fradrag kan for eksempel gøres afhængig af opsættelse af en bimåler eller af nærmere dokumenterede skønsmæ s s i g e b e r e g n i n g e r . Der er ikke hjemmel for kommunalbestyrelsen til at fastsætte en bagatelgrænse for at opnå fradrag. En erhvervsvirksomhed, der kan opfylde kommunens dokumentationskrav, har således krav p å a t få fr a d r a g . ”
Første gang, miljøstyrelsen henviser til, at det vandforbrug, der ønskes fradrag for, skal kunne henregnes til den primære produ k tion, er ved Vejledning nr. 12 af 1. januar 1998 om beta lingsregler for spildevandsanlæg. I tidligere Vejl edning om udformning af betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 124 af 16. juli 1992 var for så vidt a n g å r e r h v e r v sejendomme bl.a. anført at: ”For disse ejendomme betales efter vandforbrug – målt eller skønnet – dog med fradrag af vand, der medgår i produktion eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet.”
Det fremgår, at afgørelsen af 5. marts 2009 til Z om ophør af refusion for vandafledningsbidrag er begrundet i et ønske fra myndighedens side om at ændre praksis såle des, at den er i overensstemmelse med gældende vejle dning. Hvorvidt, den kommunale myndighed i Aalborg var bere ttiget til at tilbagekalde det tildelte fradrag i opkrævning af vandafledningsbidrag, skal vurderes i henhold til den
SIDE 10
vandafledningsbidrag, skal vurderes i henhold til den a l mindelige grundsætning om tilbagekaldelse af begunsti gende forvaltningsakter. Begunstigende forvaltningsakter kan undtagelsesvis tilb a gekaldes uden udtrykkelig lovhjemmel. Hvorvidt der i det konkrete tilfælde er hjemmel til at til ba gekalde til ugunst for adressaten beror på en afvejning af henholdsvis adre ssatens berettigede forventninger og de modstående offentlige interesser i en ophævelse af den oprindelige forval tningsafgørelse. Se hertil bl.a. Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner 4. udgave side 525ff. Ændringer i de retlige forhold efte r udstedelsen af den oprindelige forvaltningsakt kan under visse omstændigheder danne grundlag for en tilbagekaldelse. I tilfælde, hvor der gennemføres en ny lov eller anordning, uden at denne indeholder regler om tilbagekaldelse af ek sisterende forvaltni ngsakter, er udgangspunktet imidle rtid, at der ikke kan ske tilbagekaldelse til ugunst for adressa ten. Såfremt de ændrede retlige forhold består i en praksisændring, er det klare udgangspunkt ligeledes, at der ikke er grundlag for tilbagekaldelse. Dette skyldes bl.a., at h e nsynet til lighed og konsekvens i administrationen normalt ikke er tilstrækkeligt tungtvejende til, at det kan opveje hensynet til adressatens berettigede forventninger. S e h e rtil bl.a. Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emne r 4. u dgave side 533ff. Er der er tale om et såkaldt løbende retsforhold som for eksempel overførsler af økonomiske midler, er adga ngen til at tilbagekalde til ugunst for adressaten generelt vide re end normalt, for så vidt tilbagekaldelsen kun har virk ning for fremtiden. Årsagen hertil er, at det er vanskeligt ud fra et forventningsprincip at hævde, at myndigheden er bu ndet af den oprindelige vurdering, idet formålet med h j ælpen og udformningen af betingelserne for hjælpen i sig selv forudsætter en løbende nyvurdering. Det må dog i a lmindelighed kræves, at tilbagekaldelse af løbende retsforhold sker med et rimeligt varsel. Ved løbende retsforhold må myndigheden desuden have ret og pligt til at træffe sine nye afgørelser med virkning for fremtiden på grundl ag af en ny fortolkning af de rele vante bestemmelser, hvor en sådan er fastlagt ved domstolene eller overordnede administrative myndigheder. Statsforvaltningen udøver alene et legalitetstilsyn og kan derfor ikke tage stilling til rimeligheden og hensigtsmæsSIDE 11
sigheden af den indbyrdes afvejning af de lovlige kriterier, der indgår i et skøn. Statsforvaltningen kan imidlertid tage stilling til, om myndigheden overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Den kommunale myndigheds afvejning er således bundet af almindelige, uskrevne forvaltningsretlige regler. Dette indebærer bl.a., at den skønsmæssige afgørelse skal base res på saglige hensyn. Adgangen til at tilbagekalde en begunstigende forval tningsakt beror som nævnt på en konkret afvejning. I indeværende sag er tilbagekaldelsen begrundet i en ændret retsopfattelse af gældende lovgivning på ba ggrund af en af miljøstyrelsen udstedt ny vejledning. Den kommu nale myndighed har under henvisning hertil påbegyndt en ge nvurdering af alle afgørelser om opkrævning af vanda fl e dningsbidrag for virksomheder, som hidtil har fået a fgiftsfritagelse for vandforbrug, der indgår i produktionen eller af anden grund ikke afledes til kloaksystemet. Myndigh e dens ændrede opfattelse indebærer en indskrænk ning i virksomhedernes adgang til at opnå afgiftsfritage l se. Hensynet til det offentliges økonomi eller hensynet til sik ring af lighed og konsekvens i administrationen betegnes i almindelighed som svage hensyn, og er normalt ikke ti l strækkeligt tungtv e j e nde til at kunne bære en afgørelse til ugunst for adressaten. Se hertil Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almi ndelige emner 4. udgave side 527f. Myndighedens adgang til at tilbagekalde forvaltningsafgørelser i løbende retsforhold er imidlertid videre end normalt, såfremt tilbagekaldelsen alene har virkning for fre mtiden. Således har en myndighed mulighed for at ti l b a ge kalde en retsakt i tilfælde, hvor der er tale om et l øbende retsforhold mellem myndigheden og adressaten, uanset at der alene foreligger en svag tilbagekaldelse sgrund. En forudsætning herfor er dog, at der er grundlag for at tilside sætte myndighedens oprindelige vurdering af forholdet. Årlig refusion af det af myndigheden opkrævede vanda fledningsbidrag må ifølge statsforvaltningen bete gnes som et løbende retsforhold. Statsforvaltningen skal i forbindelse hermed bemærke, at den kommunale myndighed i Aalborg således ikke var be rettiget til den 5. marts 2009 at tilbagekalde afgørelsen af 8. oktober 1996 med virkning fra den 1. januar 2009. SIDE 12
Som begrundelse for at tilbagekalde afgørelsen af 8. ok tober 1996 henviser den kommunale myndighed til, at Miljøstyrelsens vejledning fra 1998 som senest ændret i 2001 indebærer en anden fortolkning af betalingsloven end den af den kommunale myndighed hidtil anvendte. Under he nvisning hertil har den kommunale myndighed foretaget en omvurdering af det pågældende forhold og herefter truffet afgørelse om, at der ikke længere kan gives refusion af vandafledningsbidrag for vandforbrug til klimaanlæg i Z. Hvor domstolene eller overordnede administrative myndi gheder har fastlagt en ny fortolkning af de for afgørelsen relevante bestemmelser, har den pågældende myndighed ret og pligt til at træffe nye afgørelser med virkning for fre mtiden. Statsforvaltningen finder, a t en myndighed ligeledes må være berettiget til træffe nye afgørelser på grundlag af en ny fortolkning fastlagt i en vejledning udarbejdet af en overordnet myndighed. Således findes den kommunale myndighed i Aalborg at være berettiget til at træffe en ny a fgørelse om opkrævning af vandafledningsbidrag for Z og derved tilbagekalde den hidtidige udstedte forvaltnin gsakt, under henvisning til den af Miljøstyrelsen ændrede v e j l e dning, såfremt ændringen indebærer en ny fortol k ning af betalingsloven. Den for indeværende sag relevante ændring af Vejledning om betalingsregler for spildevandsanlæg vedrører henvi sningen til, at det vandforbrug, der ønskes fradrag for, skal kunne henregnes til erhvervsdelen, dvs. den primære produktion, som første gang anført i Vejledning fra miljøstyrelsen om betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 12 fra 1998. Af § 2a, stk. 4 i den i 2009 gældende betalingslov, jf. § 2, stk. 4 i den tidligere betalingslov fra 1987, fremgår det, at vandafledningsbidraget fastsættes efter vandforbruget fra trukket den vandmængde, der medgår til produktionen e ller af anden grund ikke tilledes et spildevandsforsyningsselskab. I henhold til bestemmelsens ordlyd kan der således opnås fradrag for både den vandmængde, der medgår til produ k tionen og den vandmængde, der af anden grund ikke till e des et spildevandsforsyningsselskab. B y- og Landskabsstyrelsen har i skrivelse af 19. maj 2010 i forbindelse hermed bl.a. udtalt følgende: ”I den senere større revision af betalingsloven år 2000, jf. forslag til lov om ændring af lov om betalingsregler fremsat den 3. februar 2000 fremgår det af bemærkningerne til bestemmelsen, at den er en næsten ordret videreførelse af den tidligere be-
SIDE 13
stemmelse, samt at der ikke er tiltænkt materielle ændringer, men alene sproglig fornyelse. Miljøstyrelsens vejledning til betalingsloven, definerer, som n æ v n t i b i l a g e t t i l S t a t s f o r v a l t n i n g e n s b r e v ( B r e v a f 1 0 . d e c e mber 2009 fra Forsyningsvirksomhederne), hvad der forstås ved primær produktion, men beskriver ikke nærmere, hvad der er ind e h o l d t i § 2 a , s t k . 5 , a n d e t l e d ” …e l l e r a f a n d e n g r u n d i k k e t i l l e des et spildevandsforsyningsselskab…”. [ …] By- og Landskabsstyrelsen finder på denne baggrund, at afgørende for om vand kan fratrækkes vandafledningsbidraget, er om vandmængden medgår i produktionen eller af anden grund ikke tilledes kloaksystemet. De foreliggende oplysninger i den konkr e t e s a g g i v e r i k k e s t y r e l s e n m u l i g h e d f o r e n d e l i g t a t v u r d e r e , om det vand, der anvendes i forbindelse med køling af storcent e r , h e r m e d k a n f r a t r æ k k e s v a n d a fl e d n i n g s b i d r a g e t . ”
Statsforvaltningen finder i overensstemmelse hermed i k ke, at det i vejledningen nærmere er anført, hvorledes 2. led i bestemmelsen skal fortolkes. Ifølge statsforvaltningen er der herefter ikke grundlag for at antage, at det er en forudsætning for anvendelse af b e stemmelsens 2. led, at vandforbruget kan henregnes til virksomhedens primære produktion. Der henses endvidere til lovbestemmelsens ordlyd. Uanset om køling af Z kan henregnes til den primære produktion eller ej, finder Statsforvaltningen Nordjylland så ledes, at den vandmængde, der anvendes til kølea nl ægget, og som ikke tilledes offentlig kloaksystem, er fra dragsbe rettiget i henhold til § 2a, stk. 4, 2. led i be ta lingslovens fra 2007. Der henses til lovforslag nr. 182 fremsat den 3. februar 2000 til lov om ændring af lov om betalingsregler. I be mærkningerne hertil er der, for så vidt angår ændringsforslaget til § 2, stk. 4 i tidligere Lov om betalingsregler for spildevandsanlæg nr. 863 af 23. december 1987, bl.a. a nført, at forslaget til § 2a, stk. 4 (nu stk. 5), er en næsten ordret videreførelse af den gældende lovs § 2, stk. 4, og at der ikke er tiltænkt materielle ændringer. Dette forhold understøtter, at den gældende vejledning, som er udarbejdet på baggrund af den gældende l o v , i k k e for så vidt angår § 2a, stk. 4 (i dag stk. 5) skal fortolkes anderledes end tidligere vejledning udarbejdet på ba ggrund af tidlige re lov nr. 863 af 23. december 1987. Statsforvaltningen finder således ikke, at den omtalte ændring i vejledningen vedrørende betalingslovens § 2a, stk. 4 (stk. 5) indebærer en ny fortolkning af denne beste mmelse. SIDE 14
Eftersom statsforvaltningen herefter ikke finder, at der på baggrund af den foretagende ændring i vejledningen er g r u ndlag for at tilsidesætte den kommunale myndighed i Aalborgs afgørelse af 8. oktober 1996, skal statsforval tningen udtale, at myndigheden ikke har været berettiget til at tilbagekalde den pågældende afgørelse. Statsforvaltningen har derfor d.d. anmodet Aalborg Byråd om at udtale, hvad byrådet herefter agter at gøre i sagen. Uanset ovenstående er statsforvaltningen desuden mest tilbøjelig til at mene, at vand til køling af butikslokaler i en virksomhed som den heromhandlende kan henregnes t i l e r h v e r v s de len.
SIDE 15
