Kapitel 1: Indledning 1.1 Forord Vi gik ind til dette projekt med en forforståelse af lobbyisme som et lyssky og tvivlsomt foretagende, der ikke rigtigt stemte overens med demokratiske idealer. På trods af, at vi efter mange diskussioner er kommet frem til et komplet andet billede af lobbyisme som politisk praksis, er denne forforståelse blevet bekræftet i vores søgen efter informanter, der har vist sig at være en besværlig opgave, idet vi har oplevet at mange simpelthen ikke havde ’lov’ til at tale med os. Dog positionerer vi os, efter at have gennemlæst teori, artikler og den case, vi i projektet beskæftiger os med, nu helt anderledes i forhold til lobbyisme. Samtidig har samtaler med vores to informanter givet os en fornyet og mere nuanceret forståelse af lobbyisme og de konsekvenser, det medfører for det repræsentative demokrati i Danmark.
1
1.2 Problemformulering Hvordan påvirker fænomenet lobbyisme den politiske beslutningsproces? Gennem en case, der behandler lovforslaget om ændring af lov om elforsyning, vil vi undersøge, om lobbyisme er problematisk for den demokratiske proces i Danmark.
1.3 Motivation Vores undren omkring dette projekt ligger i den problemstilling, at den politiske beslutningsproces efter sigende i høj grad influeres af lobbyister fra diverse virksomheder og organisationer. Vi undrer os således over, hvorvidt det danske repræsentative demokrati indgår i samspil med dette fænomen, og hvilke konsekvenser lobbyarbejdet har for den demokratiske beslutningsproces. Vi er af den opfattelse, at lobbyisme som politisk disciplin på mange måder er et lukket land for ’almindelige’ borgere i Danmark. Dette undrer os, idet der i et såkaldt åbent og repræsentativt demokrati, som det danske, burde eksistere en større oplysning og viden omkring et arbejde, der har indflydelse på den demokratiske beslutningsproces. Dermed vedrører det os alle, hvad enten man vil det eller ej. Vores udgangspunkt for dette projekt er således at klarlægge og diskutere de eventuelle problemstillinger, der kan opstå i forhold til lobbyarbejde. Dette udgangspunkt skal dog ikke forstås som udelukkende negativt, da vi også er af den overbevisning, at lobbyisme kan styrke og facettere netop demokratiet og den demokratiske proces. Dette forholdsvist tvetydige forhold omkring lobbyister og deres rolle i forhold til et repræsentativt ønsker vi at undersøge og diskutere. Vi vil således forsøge at nå til en konklusion, som vedrører lobbyismens fremtidige plads i demokratiet.
2
1.4 Problemfelt Dette projekt omhandler det danske politiske system, og hvordan lobbyisme influerer og er en del af dette. Det sker via en række politologiske og samfundsvidenskabelige analyseredskaber, der vil være med til at vise, hvordan lobbyarbejde tager sig ud i et politisk system. For at være i stand til dette vil der først redegøres for lobbyismens historie. Herefter vil lobbyistens redskaber og genstandsfelt kortlægges for at kunne gå videre i dybden med lobbyistens job. Derudover vil vi anvende en case, for at skabe forståelse for nogle af de fordele og problematikker, der opstår, når lobbyisme bliver en del af den demokratiske proces. Valget er faldet på en case, hvor der både eksplicit og implicit bliver gjort opmærksom på aktiv lobbyisme fra modstandere og DONG selv. Teorier om samfund og politik vil blive brugt i en analyse af denne case, hvor begreber såsom magt, demokrati og en række andre samfundsopfattelser vil blive udforsket og bearbejdet.
1.5 Afgrænsning Fordi lobbyisme er en del af samfundet i alt fra EU til USA og ses i interaktion med flere politiske systemer i forskellige samfund, har vi valgt hovedsagligt at afgrænse os til det danske postmoderne samfund. Dette valg er taget for at undgå, at vores projekt bliver for overfladisk, da en dybdegående undersøgelse af fænomenets betydning indenfor alle områder ville være både for tidskrævende og tvetydigt. Vi anser vores eget samfund for at være det mest relevante – både for os selv som afsendere og for modtageren, der skal læse det. Vi har valgt at beskæftige os med en enkelt case, som grundlæggende har til opgave at belyse to centrale, men dog forskellige former for lobbyarbejde: på den ene side findes DONG Energy, som hovedsageligt arbejder igennem netværk. På den anden side Greenpeace, som hovedsageligt arbejder igennem medierne. Arbejdet gennem medierne begrundes ud fra det faktum, at nutidens postmoderne samfund domineres af medierne og medieret kommunikation, igennem hvilket ’virkeligheden’ dannes for
3
individet. Den anden form, altså den netværksbaserede, betyder, at man arbejder tættere på og med beslutningstagerne. Fremstillingen af de to aktører og deres kamp for at opnå indflydelse på hver deres måde skal derfor belyse to metoder indenfor lobbyisme, som vi anser for at være centrale i det postmoderne danske samfund. Lobbyisme er et virkemiddel, som kan anvendes af en public affairs agent. Vi er opmærksomme på, at public affairs indeholder flere elementer end blot lobbyisme, dog har vi valgt at fokusere mest på lobbyisme, da det har den største indflydelse på den demokratiske proces.
1.6 Valg af teori og metode I vores projekt vil vi undersøge, hvordan lobbyisme påvirker den politiske beslutningsproces, og ligeledes om dette kan være et problem i forhold til det danske demokrati. Vi har valgt en todeling af problemformuleringen, hvor den første del er meget teoretisk anlagt. Det er her, vi belyser lobbyisme som fænomen og redegør for, hvordan en lobbyist fungerer i praksis. Ligeledes omhandler denne del, hvordan lobbyismen kommer til udtryk i samfundet. Dette sker gennem en demokratisk og politologisk forståelse af, hvordan samfundet ser ud i dag. Vi vil i projektets anden del behandle en case, hvor vi, ud fra en redegørelse af casen, vil prøve at belyse de problemer, der opstår i forhold til lobbyismen i praksis. Projektet vil derfor slutteligt føre til en diskussion om, hvorvidt lobbyisme er givende eller skadende for den demokratiske proces, og hvorledes lobbyisme er et nødvendigt onde eller ej. I vores teoretiske afsnit har vi blandt andet benyttet os af Mads Christian Esbensens bog om public affairs. Esbensen er en af de første, der herhjemme er selverklæret lobbyist og har udgivet en bog om faget. Bogen er med til at belyse lobbyisme i praksis og mulige problemer derved. Ydermere har den været gavnlig i forsøget på at forstå lobbyistens dagligdag og har med dens syv faser i et godt public affairs program været med til at give et nuanceret og brugbart billede af faget, som vi senere
4
har kunnet anvende i analysen. Derudover vil vores forståelser af lobbyisme som fag samtidigt bygges på vores interviewpersoners erfaringer med dette. For at belyse vores demokratiske overvejelser, har vi valgt en række politologiske teorier om demokrati. Meningen med disse har været, at de skulle synliggøre, hvordan lobbyismen er blevet så integreret i samfundet, og hvorledes det har fået så central en plads i den politiske beslutningsproces. Det er altså en række teorier, der har demokrati som sit spændingsfelt og har givet os nogle virkemidler til at forstå lobbyisme som fænomen og samtidig nogle redskaber til at analysere vores valgte case. Vi arbejder ud fra bestemte politologiske teorier, som bevæger sig omkring den politiske arena, som lobbyisme efter alt at bedømme er en del af. Politologien dækker nemlig over alt fra forskellige former for politik herunder både politisk indflydelse og sociologi, som vil være væsentlige omdrejningspunkter i projektet. Lobbyisme handler jo kort fortalt om at få politisk indflydelse i beslutningsprocessen, og ydermere kan vi bedømme validiteten af lobbyisme som praksis ved hjælp af sociologiske overvejelser i en postmoderne verden. Vores valg af Esbensens teori kan kritiseres på et par punkter. For det første er hans bog, som han selv skriver, den første på dansk om public affairs. Public affairs er blot lobbyisme i et bredere perspektiv, så det kan diskuteres hvorvidt dette er helt sandt. I bogen vælger Esbensen til sidst at beskrive en række negative situationer indeholdende lobbyisme, som fører til hans argumentation for at der mangler regulering og registrering af lobbyisterne. Eftersom han selv fungerer som lobbyist eller public affairs agent til daglig, så har han det med at favorisere og legitimere sit fag, og næsten opfordre danske virksomheder til at nedsætte et public affairs program og dermed undgå situationer, beskrevet i hans eksempler. Det ville dog have været nyttigt for bogen at beskrive nogle situationer, hvor lobbyismen har fungeret, f.eks. ved at lokalisere den syv fasede model i praksis. Dermed kunne han også have forklaret, hvorfor faget lobbyisme er i så hastig vækst.
5
1.6 Videnskabsteoretiske tanker Inden for den videnskabsteoretiske forskning findes der groft sagt 2 hovedretninger: den
empirisk-analytiske
tradition
(den
positivistiske)
og
den
fortolkningsvidenskabelige tradition (den hermeneutiske). Den positivistiske tradition udspringer af den naturvidenskabelige, hvor problemet/fænomenet udelukkende betragtes intellektuelt udefra, og aktørernes livsverden tages ikke med i de videnskabelige overvejelser (Thüren 1996). Derimod er hermeneutikken meget humanistisk orienteret. Her spiller aktørens egen baggrund og beskrivelse af sig selv og det aktuelle problem/fænomen en stor rolle. Positivister bliver kritiseret for kun at tro på ”hårde fakta”, mens hermeneutikere kritiseres for at deres resultater ofte bygger på livsverden-bestemte iagttagelser (ibid.).
1.6.1 Interview som forskning ”Interview” betyder i bogstavelig forstand ”en udveksling af synspunkter mellem to personer, der samtaler om et tema af fælles interesse.” (Kvale 1997: 27). Et interview er en samtale, hvor resultatet er interviewerens og den interviewedes fælles produkt. Samtalen er en grundlæggende interaktionsform for mennesket, da det er gennem samtale, at vi lærer andre mennesker at kende (ibid.:19).
I dagliglivet, litteraturen og en masse andre fagområder foregår der mange forskellige former for samtaler. En særlig form for samtale er det kvalitative forskningsinterview – en professionel samtale – som baseres på dagliglivets samtaler. I vores projekt vil vi beskæftige os med den form for kvalitativt forskningsinterview, som Kvale betegner det halvstrukturerede livsverdeninterview (ibid.). Det er en form for interview, som Kvale definerer som ”[…] et interview, der har til formål at indhente beskrivelser af den interviewedes livsverden med henblik på at fortolke betydningen af de beskrevne fænomener” (ibid.). Sådan en form for samtale er struktureret og benyttes både udspørgende og lyttende. Forskningsinterviewet kan ikke betegnes som en almindelig
6
hverdagssamtale mellem to ligestillede personer, fordi det er intervieweren, som sætter dagsordenen ved at introducere interviewemnet, stille spørgsmål og derefter kritisk vurderer den interviewedes svar på disse spørgsmål. 1.6.2 Det kvalitative interview Det kvalitative forskningsinterview kendetegnes ved, at intervieweren søger at forstå den interviewedes livsverden inden for et problemkompleks udvalgt af intervieweren. I nærværende tilfælde hvordan den interviewede forholder sig til lobbyismen og dens virkemidler. I interviewet fokuseres der på nuancerede beskrivelser af specifikke situationer og ikke generelle opfattelser (ibid.: 41). Intervieweren bør gå til interviewet med en bevidst naivitet og reel interesse for den interviewedes livsverden-bestemte opfattelse af emnet. Dette gør, at der er plads til nye dimensioner af emnet, og at det ikke er nødvendigt med på forhånd formulerede spørgsmål (ibid.: 44). Det skal dog ikke forståes sådan, at der ikke bør være en rettesnor for interviewet, men den skal bruges som et værktøj til at holde interviewet flydende, hvis interviewpersonen skulle gå i stå. Det er væsentligt, at intervieweren bevarer en kritisk bevidsthed om egne forudsætninger og hypoteser. Kun ved at intervieweren indtager en forudsætningsløs position, kan interviewet få lov at udfolde sig ”på egen hånd” (ibid.). Et paradoks ved betydningen af den forudsætningløse position for interviewet er kravet om sensitivitet i et interview. Intervieweren er oftest nødt til at have en forhåndsviden om emnet for at forstå den interviewedes tilgang til det aktuelle problem. Om dette understreger Kvale betydningen af den bevidste naivitet. Et eksempel kan være: ”En interviewer, der ikke har øre for musik, kan således have svært ved at få nuancerede beskrivelser af musikoplevelser fra sine interviewpersoner, og trænge dybere ind i musikkens betydning.” (ibid.: 15). Det er derfor op til intervieweren at balancere mellem disse to væsentlige aspekter ved interviewet.
7
Som det heraf fremgår har intervieweren stor indflydelse på hvilke betydninger, der fremkommer i det endelige interview. Men fordi det kvalitative interview er et fælles produkt, hvor både interviewer og interviewede gensidigt afhænger af og påvirker hinanden, og derfor er de begge lige vigtige for processen. Kvale udtrykker det således: ”Forskningsinterviewet er et ”inter view”, en interaktion mellem to mennesker. Intervieweren og den interviewede agerer i forhold til hinanden og påvirker gensidigt hinanden.” (ibid.: 46). Skabelsen af viden i et kvalitativt forskningsinterview sker derfor i fællesskab mellem de samtalende. 1.6.3 Det kvalitative forskningsinterview som videnskab Gennem tiden har flere kritiseret det kvalitative forskningsinterview for ikke at være videnskabeligt. Disse kritikere mener, at det kan fremkalde nogle interessante resultater, men at interviewet i sig selv ikke kan danne grundlag for en videnskabelig undersøgelse (ibid: 68). Som modsvar på denne kritik siger Kvale: ”Hverken lærebøger i samfundsvidenskabelig metodologi eller almindelige ordbøger giver nogen entydig og alment accepteret definition af videnskab.” (ibid.: 67).
Definitionen af videnskab kan, ifølge Kvale, altså være flertydig, og karakteristikken af det kvalitative interviews videnskabelige eller uvidenskabelige status afhænger derfor af, hvilken definition af videnskab der vælges. Men den automatiske afvisning af det kvalitative interview som videnskabeligt, mener Kvale, afspejler en klar afstumpet opfattelse af videnskab som konstant eksakt modsat et syn på videnskab ”som en genstand for kontinuerlig afklaring og diskussion.” (ibid.: 69). Positivistiske tænkere har altid afvist det kvalitative interview som videnskabelig metode, da sandhed, ifølge positivismen, altid kun kan og skal findes gennem brug af nogle generelle metoderegler, som er helt uafhængige af undersøgelsens indhold og
8
kontekst. Også enhver form for indflydelse fra forskerens person skal minimeres og allerhelst elimineres. For denne tankegang, der tager udgangspunkt i elimineringen af den menneskelige faktor, kan det kvalitative interview med sin mellemmenneskelige interaktion selvfølgelig ikke anses for at være uvidenskabeligt. Ifølge positivismen kan kun viden, der kan kvantificeres, og som er fremkommet helt uden menneskelig indblanding og interaktion kaldes for objektiv og videnskabelig (ibid.). Som den positivistiske tankegang påpeger, vil objektiviteten ofte være savnet i det kvalitative forskningsinterview til forskel fra den af positivisterne fortrukne kvantitative forskningsmetode. Ifølge Kvale er begrebet objektivitet ”offer” for samme skæbne som det førdiskuterede ”videnskab” – der findes ikke en entydig definition som alle retninger vil tilslutte sig (ibid.: 72). Begrebet defineres ofte, som den
ene
side
af
en
polaritet:
Objektiv/subjektiv;
upartisk/fordomsfuld;
offentlig/privat; inter-subjektiv/personlig osv.. Næsten alle retninger har forskellige anskuelser af, hvad begrebet objektivitet kan betyde, og Kvale mener derfor, at man på grund af de mange forskellige opfattelser ikke kan: ”[…] entydigt kategorisere det kvalitative interview som enten en objektiv eller en subjektiv metode. Objektiviteten af den viden, der produceres gennem interviewinteraktionen, må diskuteres med særlig hensyn til de forskellige opfattelser af objektivitet og emnet for den konkrete undersøgelse.” (ibid.: 72).
1.7 Interviewmetode For at skabe grundlag for dette projekt besluttede vi tidligt i forløbet at tage udgangspunkt i en case. Denne case vil blive beskrevet senere i projektet. For at vide mest muligt om problemstillingen i casen valgte vi at lave et interview med Greenpeace – en af hovedaktørerne. Vi tog kontakt til Tarjei Haaland som er ansat som klima- og energimearbejder hos Greenpeace.
9
Udover et interview til at hjælpe os bedre ind i casen, ønskede vi også at gennemføre flere interviews med personer med professionel erfaring med lobbyisme. Derfor arrangerede vi et interview med en professor fra Århus Universitet, som igennem længere tid havde skrevet kritisk litteratur om emnet lobbyisme. Dette blev dog ikke til noget, da vores interviewperson aflyste med kort varsel. Vi forsøgte at arrangere et nyt interview, men interviewpersonen kunne ikke finde tid og foreslog i stedet et telefoninterview. Efter flere overvejelser valgte vi at takke nej til dette. Vores oprindelige tanke med interviewet var, at informationerne derfra skulle fylde en stor plads i vores projekt og vi betvivlede derfor om kvaliteten i et telefoninterview ville leve op til vores ambitioner. Derfor besluttede vi i fællesskab at finde alternative interviewpersoner. Det viste sig dog at være mere besværligt end forventet. Vi tog kontakt til flere personer, som egentlig viste interesse for at deltage i interview, men som, selv efter længervarende korrespondence, endte med at trække deres interesse tilbage. En argumenterede sit afslag med at have fået besked fra overordnede om ikke at deltage, hvilket til dels statuerer en pointe, som har givet os en større forståelse af begrebet lobbyisme og de konsekvenser, det har for åbenheden i det danske demokati. Efter flere mislykkede forsøg, fik vi til sidst kontakt til Henrik Kroos som gennem hans arbejde i fagforeningen PROSA havde fireårs praktisk erfaring med lobbyisme. Oprindeligt var vores ide, at disse interviews skulle danne grundlag for vores forståelse af lobbyisme. Men på grund af besvær med at finde interviewpersoner nåede vi, gennem læst litteratur, at sætte os grundigt ind i lobbyistens arbejde, inden vi fik mulighed for at gennemføre interviewet.
1.7.1 Metodeovervejelser i forbindelse med interview Grundet tidligere erfaring med interviews besluttede vi os hurtigt for en interviewmodel med en hovedinterviewer og en assistent.
10
Hovedintervieweren havde det overordnede ansvar og skulle som sådan styre interviewet. Assistenten skulle imidlertid have lov til at stille uddybende spørgsmål mm. Assistenten skulle fungere som hovedinterviewerens ”højre hånd”, hvilket der lå en vis tryghed i. Der var med denne model en risiko for, at hovedintervieweren ville blive forstyrret i sin tankerække, når og hvis assistenten brød ind. Der var samtidig en chance for, at samtaleformen ville blive nedbrudt, da det ikke ville være en samtale mellem to men tre. Derfor valgte vi at omforme modellen en smule. Vi beholdte som sådan modellen med en hovedinterviewer og en assistent, men assistenten havde ikke længere lov til at bryde ind under interviewet. I stedet blev det assistentens ansvar at notere sig, hvis nogle emner ikke blev fulgt op, spørgsmål gik tabt mm.. Når interviewet så var slut, kunne assistenten stille opfølgende spørgsmål hvis denne fandt det nødvendigt. Vi valgte bevidst at det kun var de to med rollen som henholdsvis hovedinterviwer og assistent der skulle være til stede under interviewene. Dette gjorde vi for at samtalen og situationen skulle føles så naturlig som mulig for vores interviewperson. Derudover lod vi interviewpersonen bestemme hvor interviewet skulle foregå – igen for at skabe en så tryg og naturlig situation som mulig. Fordi vi først fik mulighed for at gennemføre vores interviews så sent i processen og derfor allerede havde tilegnet os en del viden om emnet, valgte vi at begge interviews skulle være eksplorative. Det eksplorerende interview ”er åbent og kun lidt struktureret” (Kvale 1997: 104). I denne form for interview fremlægger intervieweren et problemkompleks, som ønskes afdækket. Efterfølgende holder intervieweren sig relativt passiv, men følger op på den interviewedes svar og søger nye vinkler på emnet (ibid.). Netop fordi vi allerede inden interviewene havde sat os grundigt ind i emnet, havde vi en vis forhåndsviden og var derfor nødt til gennem hele interviewet at opretholde den bevidste naivitet. Vores forhåndsviden kombineret med nysgerrighed gjorde, at vi fik megen viden ud af vores interviews. Hvis vi havde udført vores interviews først i
11
projektet ville vi sandsynligvis have transkriberet begge interviews og lavet en ad hoc analyse. Dette kunne ikke lade sig gøre, da vores interviews først blev gennemført sent i processen. Fordi vi, som tidligere beskrevet, havde sat os grundigt ind i emnet inden, valgte vi at lave meningskondensering af de båndede interviews og bruge disse som baggrundsmateriale. Derfor er vores interviews ikke blevet genstand for metodisk analyse, men virker som baggrund for vor teoretiske arbejde og som illustration af det emne som er omdrejningspunkt i vores projekt (ibid.: 105).
1.8 Begrebsafklaring Når man behandler et politisk emne som lobbyisme, vil der automatisk opstå forvirring og misforståelser i forhold til tolkningen af visse begreber. En række af begrebernes rammer er i deres natur udefinerede, idet mange forskellige teoretikere alle har været med til at sætte deres præg på dem. Vi har derfor valgt at afklare begreberne i forhold til den måde, vi bruger dem på i dette projekt.
Lobbyisme er det mest centrale begreb, vi benytter os af, og kan rumme forskellige definitioner alt afhængig om den adspurgte er positivt eller negativt indstillet. En lobbyist forklarer: ”Begrebet udløser ofte associationer om virksomheder, som bag lukkede døre udøver deres rå magt og på den måde er med til at underminere grundtanken i det danske repræsentative demokrati” (Esbensen 2007: 11). Denne anskuelse er måske den bredest repræsenterede i befolkningen, dog mener vi ikke, at den er gyldig, da vi ikke ønsker at skrive et udelukkende kritisk projekt, der kun diskuterer problemstillingen ved de store virksomheders magt. I stedet ønsker vi at beskrive lobbyisme som en del af disciplinen public affairs, som jo handler om virksomheder og organisationers øgede indflydelse på den politiske scene – en indflydelse som eksisterer helt reelt og derfor må tages seriøst. Lobbyisme er således i
vores
opfattelse
også
den
kommunikation,
der
foregår
imellem
interesserepræsentanter og folketingsmedlemmer. Denne kommunikation er et vigtigt
12
værktøj for politikerne, da lobbyisterne kan bruges som eksperter, der med deres viden kan mangfoldiggøre en given diskussion. ”Public affairs handler om at varetage en virksomhed eller organisations interesser, i forhold til en politisk dagsorden og beslutningsproces, hvor den end måtte opstå.” (ibid.). Endvidere beskæftiger vi os med en demokratiopfattelse, der med sit afsæt i det græske system betyder folkets styre. Med dette afsæt søger vi at forklare, hvordan det repræsentative demokrati tager sig ud i et neokorporatistisk system i Danmark. Den redegørende del af projektet tager således udgangspunkt i dette, mens vi især i analysen og diskussionen behandler den demokratiske proces som en relativ uhåndgribelig størrelse, da der er mange forskellige idéer og holdninger om dette. I projektet forholder vi os til demokrati fra mange vinkler. I projektgruppen har vi dog en grundlæggende tilgang til demokrati som værende en retfærdig demokratisk proces. Vi mener, at menneskets retfærdighedssans først vil være tilfredsstillet, når det bliver hørt og anerkendt. Vi er således af den opfattelse, at ethvert menneske skal have mulighed for at deltage, have indflydelse eller kunne påvirke den politiske debat og de dertilhørende demokratiske processer, hvad enten det sker ved stemmeret, politisk aktivitet eller lignende. Der må derfor ikke være særrettigheder for bestemte personer eller befolkningsgrupper etc. Demokrati er i vores forståelse en styreform af et samfund, der bygger på lige muligheder for alle. Denne forståelse er til dels bygget på Francis Fukuyama og hans demokratiske filosofi, som han beskriver i ”The End of History and the Last Man” (1992).
Endvidere diskuterer dette projekt forholdet mellem det eventuelle lobbyarbejde, der foregår i en politisk beslutningsproces, og den åbenhed, der efter vores mening burde præge denne proces. Denne åbenhed karakteriseres ved, at alle aspekter af en politisk proces er tilgængelige for offentligheden, hvis denne måtte ønske at være en del af det politiske system. Den politiske proces er således den proces, der har sit udgangspunkt i et lovforslag og ender med vedtagelsen af et lovforslag i Folketinget.
13
Kapitel 2: Lobbyisme 2.1 Lobbyismens opståen Ordet ”lobbyisme” stammer fra det engelske ord ”lobby”, der i traditionel forstand refererer til det engelske parlament, hvor lobbyen var stedet menigmand ventede for at tale med sit parlamentsmedlem (Viemose 1990: 8). Disse ventende personer blev kaldt ”lobbyister”, da deres hensigt udelukkende var politisk indflydelse. Omvendt var disse lobbyisters indflydelse ikke kun til gavn for dem selv, da parlamentsmedlemmerne i høj grad brugte lobbyisternes opinion for egen vindings skyld. Det var således tilladt at bede om pause i et møde, for at opsøge de ventende personer i lobbyen, og konferere det aktuelle emne med dem. Herefter ville parlamentsmedlemmerne så genoptage mødet med nyerhvervet viden. Begrebet har siden hen udviklet sig, og lobbyisme refererer i dag primært til privat påvirkning af de lovgivende instanser i samfundet fra enkeltpersoner, virksomheder eller organisationer. Lobbyisme opstod som praksis i slutningen af 1800-tallet, hvor især amerikanske virksomheder blev opmærksomme på, at mange af de beslutninger, der vedrørte virksomhedernes arbejde blev taget i politiske instanser i Washington. Dog fik lobbyisterne i USA ikke helt frit spil, da der sideløbende med lobbyismens udbredelse fra 1870’erne frem til 1920’erne blev udviklet en række antimonopollove, som rullede igennem USA’s erhvervsliv, og i 1960’erne begyndte en række magtfulde græsrodsorganisationer, interesseorganisationer og fagforeninger at kræve øget lovgivning indenfor flere områder (Esbensen 2007: 19). Dette krav om nye spilleregler for virksomhederne kom som en reaktion på virksomhedernes absolutte frihed til at påvirke det politiske system. Denne frihed blev af nogle politiske forbrugere kritiseret, idet de satte fokus på virksomhedens etiske og moralske ageren, i stedet for virksomhedens overholdelse af regler og love (ibid.: 20). Virksomhederne forsøgte at positionere sig selv som politiske samfundsaktører, hvilket medførte at
14
lobbyister strømmede til Østkysten for at varetage disses interesser i det politiske system. Især med industrialiseringens indtog i 1930’erne gjorde en stigende regulering af industrien sig gældende, idet der her blev stillet nye krav til arbejdsforhold samt miljø- og produktionsmæssige forhold. Virksomhedernes muligheder for at agere frit blev nu for alvor udfordret, og de forsøgte således at skabe relationer til Washington for at bibeholde deres indflydelse (ibid.: 19ff).
2.2 Lobbyismes ståsted i Danmark Det danske erhvervsliv er i dag præget af virksomheder, der alle – i højere eller mindre grad – gør brug af public affairs hjælpemidler i deres daglige arbejde. Public affairs defineres som værende det arbejde, der handler om at pleje og påvirke de politisk regulerede rammebetingelser, der berører en given virksomhed1. Lobbyisme tager sig i dag ud i mange forskellige former – fælles for dem alle er dog, at enkeltpersoner, virksomheder eller interesseorganisationer søger at fremme deres respektive egeninteresser. Der har siden lobbyismens udbredelse været forsøg på at gøre faget mere gennemsigtigt, idet et af hovedkritikpunkterne har været, at det ressourcestærke bureaukrati har betydeligt flere muligheder for at blive hørt i forhold til de mindre ressourcestærke forbrugere/borgere (Svendsen 2008: 95). Således har Grønbogen ’European Transparancy Initiative’ fra 2005 forsøgt at skabe mere gennemsigtighed, idet alle 15.000 lobbyister, der arbejder professionelt i Bruxelles for at påvirke beslutningstagerne i Kommissionen, Ministerrådet og Parlamentet, blev opfordret til at registrere sig i denne offentligt tilgængelig grønbog, så alle interesserede kunne holde styr på, hvem lobbyisterne var, og hvem de arbejdede for. Dette initiativ blev dog ikke en succes som forventet, da en meget lille procentdel rent faktisk valgte at registrere sig, da det ikke var obligatorisk. En løsning på dette kan ifølge Gert Tinggaard Svendsen, der er lektor i staskundskab ved Århus 1
http://www.radiuskommunikation.dk/Radgivning/Public%20affairs.aspx?gclid=CMDygsbppJkCF UIw3godT124qQ 15/3/09.
15
Universitet, være, at der opstilles direkte krav om åbenhed og offentlig tilgængelighed, ligesom det ses i USA. Denne pointe med øget regulering og mere åbenhed vil blive diskuteret senere hen, når spørgsmålet omkring demokratiets rolle i forhold til lobbyisme behandles. Erfaringer med kommerciel lobbyisme er yderst begrænsede i Danmark i forhold til EU og især USA (Esbensen 2007: 20). Derfor er den gængse opfattelse af begrebet lobbyisme også meget præget af en negativ opfattelse af at ”købe sig vej” til indflydelse. Denne holdning ses dog primært repræsenteret hos menigmand, da mange, især virksomheder, er af den opfattelse, at lobbyisme øger muligheden for at få forskellige meninger tilkendegivet omkring et givent emne. Endvidere kan lobbyisternes ekspertviden give nye dimensioner og få sagen til at fremstå i et andet lys. På trods af, at lobbyisme som praksis endnu ikke er ligeså udviklet i Danmark som i EU og USA, er mange – både fortalere og skeptikere – af den opfattelse, at det danske demokrati i høj grad præges af lobbyisme (ibid.: 12). Det kan således diskuteres hvorvidt dette ”lobbykrati”, som Henning Bregnsbo fra CBS allerede betegnede det danske system 1990’erne (Viemose 1991: 9), medvirker til, at beslutningsprocessen i Folketinget bliver mere alsidig og med flere perspektiver, eller om det blot manifesterer, hvordan det ressourcestærke og magtfulde erhvervsliv får deres meninger igennem på den politiske scene.
2.3 Introduktion til public affairs I det følgende afsnit vil vi beskrive lobbyistens værktøjer ved hjælp af Mads Christian Esbensens bog Public affairs – lobbyisme i praksis, som er udgivet i år 2007. Esbensen er en af de første danske teoretikere, der beskæftiger sig med public affairs teori og har i sit virke som public affairs rådgiver for nogle af Danmarks største virksomheder en bestemt viden omkring de virkemidler og konsekvenser lobbyisme som politisk disciplin fordrer. Følgende vil de syv faser i et public affairsprogram blive beskrevet.
16
2.3.1 De syv faser
Issues og issue-styring handler om, hvordan virksomheder forsøger at forstå hvordan forskellige emner og temaer, der eksisterer i samfundet udenfor virksomheden, påvirker rammerne og handlemulighederne for den givne virksomhed (Esbensen 2007: 41). Esbensen konstaterer, at enten styrer virksomhederne sine issues eller også styrer de virksomheden (ibid.). Issues og issue-styring kan således være en meget afgørende del af en virksomheds public affairs program og kan medvirke til virksomhedens succes med hensyn til at influere og påvirke erhvervslivet omkring virksomheden.
Issue-styring
er
således
udviklet
som
en
konsekvens
af
virksomhedernes nye rolle som store økonomiske enheder i erhvervslivet, som havde sin begyndelse i kølvandet på den amerikanske borgerkrig grundet det nye økonomiske klima med den erhvervsøkonomiske gunstige situation (ibid.: 42). Virksomhedernes dialog og samspil med det politiske system udviklede sig i denne periode meget hurtigt, hvilket betød, at der nu eksisterede et øget behov for virksomhedernes kendskab og relation til erhvervslivet. Dette er således hovedargumentet bag ethvert public affairs program – at virksomhederne har brug for at handle proaktivt på de politiske forandringer, der omgiver en virksomhed. Herved bliver kompleksiteten og usikkerheden i samfundet sat i fokus, hvilket kan medføre at virksomheden kan holde sig ajour og tage de eventuelle konflikter, der måtte opstå i forkøbet. Dette opståede behov for at handle offensivt skal ses i forhold til det samfund, som er blevet døbt det postmoderne samfund. Denne samfundsudvikling har betydning for virksomhedernes nye rolle, idet dennes værdi nu karakteriseres ved dens evne til omstille sig til forandringer med hensyn til kunderne og markedets konstante forandring og ændrede behov (ibid.: 46). Herunder hører også til, at virksomhederne opbygger en evne til at influere og påvirke den politiske dagsorden, da denne i høj grad er med til at danne befolkningens mening og opfattelse af en given virksomhed.
17
Issue-styring er således et værktøj, hvorved virksomhederne kan få mulighed for at opnå overensstemmelse med deres egne og samfundets politiske interesser. Dette sker ved at skabe dialog og tage udgangspunkt i de givne issues, der eksisterer i samfundet og ikke udelukkende i dem selv (ibid.).
Interessenter: Esbensen beskriver, hvordan en virksomhed eller organisation aldrig kan eksistere alene i nutidens samfund, da virksomheden indgår i kontekst med massemedier, interesseorganisationer, politikere og myndigheder (Esbensen 2007: 67). Det er således ikke længere kunderne, der er virksomhedens eneste betydningsfulde gruppe, men også alle disse forskellige instanser og det er således vigtigt for en virksomhed at have styr på de interessenter, der er vigtige i en organisations forsøg på at influere og påvirke den politiske proces (ibid.). Esbensen argumenterer endvidere for, at ingen af disse forskellige grupper af interessenter må tages for givet eller ignoreres, da det er afgørende at en virksomhed bruger gunstige tider på at udvikle programmer til at varetage og skabe gode relationer til interessenter og personer i omverden (ibid.: 70). Det er i denne proces vigtigt at identificere interessenten og afgøre, om denne forholder sig positivt eller negativt til virksomheden. Når en beskrivelse, kategorisering og analyse af interessenterne er lavet, er det ifølge Esbensen vigtigt at fastlægge hvordan man kommer i kontakt med dem, med henblik på at påvirke dem og få virksomhedens politiske vilje igennem (ibid.: 72). Det er nødvendigt at udvikle en strategi for, hvordan man vil gå i dialog med sine interessenter. Selvom disse kan manifestere sig som grupper og organisationer, vil dialogen altid være rettet mod konkrete individer, og en af de helt afgørende forskelle på en virksomheds succes eller fiasko i forhold til at opnå politisk indflydelse er dens evne til at få de eksterne aktører til at lytte. Det er vigtigt at udgangspunktet for virksomhedens kommunikation med omverden netop er dialog og ikke monolog. Virksomheden skal forstå interessentens logik og sprog og handle herefter. Da en virksomhed som oftest ikke kan gå i dialog med alle interessent-
18
grupper, vil en interessentanalyse hjælpe med at afgøre de vigtigste interessenter for virksomhedens vej til politisk indflydelse. Esbensen argumenterer for, at virksomheden og dens interessenter ikke altid taler det samme sprog, hvorfor det er nødvendigt for virksomheden at forstå de forskellige typer sprog, som forskellige interessentgrupper forstår og benytter sig af. En aktivistorganisation ser f.eks. ikke verden på samme måde som en etableret organisation som DONG. Dette kan medføre at forskellige interessenter ikke forstår hinanden og ikke kan kommunikere med hinanden. Denne mangel på forståelse medfører, at virksomheden må gå i dialog med interessenterne,
og
finde
frem
til
deres
standpunkter
og
forstå
deres
beslutningsprocesser (ibid.: 84).
Virksomhedens strategi for dannelsen af et public affairs program er central, da det influerer dennes evne til at analysere sig frem til de issues, der har betydning for virksomhedens samspil med omverden. Det centrale i et public affairs program er således at bygge bro mellem de trusler og muligheder, en virksomhed står overfor (ibid.: 93). Strategien skal således indeholde råd om, hvordan virksomheden får indflydelse på lovgivning og regulering og vinkle dette til at varetage virksomhedens egeninteresser (ibid.). Esbensen argumenterer for, at enhver public affairs strategi bør indeholde en issueanalyse, issuevurdering, prioritering af forskellige issues, en budskabsplatform, opstilling af scenarier, en aktivitetsliste og værktøjer til implementering. En strategi skal således indeholde en beskrivelse af hvordan de vigtigste issues adresseres og hvilke kompetencer der kræves – både internt og eksternt (ibid.: 95). Samtidig skal det vurderes, hvordan omkostningerne og ressourcerne i forhold til at påvirke de givne issues tager sig ud. Esbensen behandler spørgsmålet omkring omverdenens syn på virksomheden som meget centralt i public affairs strategien. Han præsenterer således forventningskløften (ibid.: 96), som betegnes som den forskel, der eksisterer mellem omverdenens syn på, hvordan virksomheden bør handle og dens syn på hvordan virksomheden rent faktisk handler.
19
Disse to opfattelser kan sagtens stemme overens, dog er dette ifølge Esbensen langt fra altid tilfældet (ibid.: 96). Det er derfor nødvendigt med en analytisk public affairs strategi, der ved hjælp af en såkaldt drejebog implementeres i virksomhedens arbejde. Denne implementering er således det praktiske i et public affairs program og er afgørende for hvordan virksomhedens medarbejdere tager imod programmet. Det er vigtigt at bygge en bro mellem det analytiske program og den praktiske implementering. Dette gøres ifølge Esbensen bedst vha. en manual, der præsenterer og beskriver programmet overfor medarbejderne. I implementeringsfasen ligger også kontaktprogrammet, der behandler etableringen af kontakt til beslutningstagere og rådgivere. Først skal de involverede parter identificeres, og herefter skal der besluttes en måde, hvorpå kontakten formidles. Ifølge Esbensen findes der nogle trin, hvorpå implementeringen og kontakten til de forskellige interessenter skal bygges: Miljøet hvori de involverede interessenter findes skal identificeres. De forandringer, man ønsker at lave skal sættes i forhold til den nutidige politiske situation, den givne magtbalance og organisering og samtidig skal det overvejes om et kompromis er en mulighed. Tilgangen til det specifikke issue skal klarlægges, da det viser, at man forsøger at overbevise interessenter om, at der er behov for forandring eller ikke. Budskabet skal være fuldstændigt klart, og det skal overvejes, hvordan det argumenteres og leveres i forhold til de givne interessenter. Efter denne implementering af et public affairs program er det nødvendigt med en evaluering, der ud fra en komparativ analyse undersøger resultaterne af programmet. I denne analyse kigges der på, hvordan virksomhedens situation ville se ud ift. det politiske system, hvis et public affairs program ikke havde været gennemført i forhold til, hvis det blev gennemført. Hvilke elementer i programmet har virket til fordel for virksomheden, og hvilke har ikke?
20
I monitoreringsfasen forsøges der at skabe forudsigelighed omkring de fremtidige issues, der kan dukke op. Her kan virksomheden gå tilbage og trække på programmets erfaringer for at være på forkant med nye issues.
2.3.2 Politisk kommunikation For interesseorganisationer kan det også være nødvendigt at have et udarbejdet et ”program”, hvis der er issues som den givne interesseorganisation har behov for at kontrollere. En interesseorganisation har dog sjældent de samme økonomiske midler som en stor virksomhed og er derfor ofte nødt til at finde alternative kanaler til issuestyring. En væsentlig, og for nogle den eneste kanal, som interesseorganisationer kan benytte sig af er politisk kommunikation.
Heywood fokuserer på flere forskellige former for gruppeteori, som beskriver hvorledes grupper, herunder interesseorganisationer, er opbygget. For os er det mest interessant at fokusere på teorien omkring associational groups, da disse grupper består af mennesker, som hver i sær er fælles om at forsvare et bestemt issue. Her nævner Heywood blandt andet, det han betegner som sectional groups, som skabes med det formål at varetage sine indmeldte medlemmers interesser. Dette kan f.eks. være en fagforening. Ydermere findes der grupper, som arbejder for at promovere et givent issue, som denne mener, er i hele fællesskabets interesse. Denne arbejder ikke for medlemmer men for kollektivet. Det kan f.eks. være det, vi kender som en græsrodsorganisation. Denne form for gruppe kaldes en promotional group. En associational group kan ifølge Edie Goldenberg defineres som ressource poor (McNair 1995: 142). De har ikke store økonomiske midler til at promovere deres issues, men er i stedet nødt til at skabe mediedækning for færrest mulige midler. For at opnå denne mediedækning, er det ofte nødvendigt at gruppen selv forbereder og gennemarbejder al materiale inden der etableres kontakt med et nyhedsmedie. Sådanne grupper, som ikke kan tage mediedækningen for givet, er nødt til selv at
21
generere den ved altid at skrive faglige, saglige og retoriske artikler som nyhedsmedierne kan publicere uden at skulle gøre andet end at læse det inden. hvis der så alligevel er spalteplads, vil redaktøren ofte vælge at trykke det. Derfor er det også væsentligt at associational groups ved hvornår de forskellige nyhedsmedier har deadline, så de kan udnytte den resterende spalteplads (McNair 1995: 141). Forskellen på disse to associational groups, er at den ene form, sectional groups, oftest vil have nemmest ved at opnå mediedækning, fordi de som regel har flere økonomiske midler end promotional groups, og derved har mulighed for at ansætte fagkyndige til de forskellige opgaver. Hvis det er en journalist, der står bag artikler og debatindlæg det ene sted og en autodidakt, der forsøger at gøre det samme det andet sted, vil journalistens indlæg sandsynligvis blive taget mest seriøst. En promotional group må derfor forsøge at vække opsigt omkring et issue, ved også at lave saglige debatter og faglige foredrag, men de giver ofte kun lidt eller ligefrem ingen mediedækning fordi ’news journalism tends to trivialise and simplify activities of subordinate groups, and to focus on the spectalur demonstrations at the expense of explanation and argument’ (ibid.: 143). Derfor er en anden og ofte mere effektiv måde at opnå den ønskede mediedækning af et issue på gennem aktioner, som er på kanten af loven. Næsten hele befolkningen har en holdning til disse, men om denne holdning er negativ eller positiv er ikke afgørende for effekten. Nyhedsmedier vil som regel vælge at køre historien ligegyldig hvad, simplthen på grund af underholdningsværdien. Begge parter vinder ofte på dette – gruppen får massiv mediedækning af deres issue og nyhedsmediet får sandsynligvis højere læsertal. Når nyhedsmedier sender live-reportager fra en aktion, som er på kanten af loven, finder læseren hele situationen interessant, og derfor behøver nyhedsmediet ikke at tilsætte subjektive holdninger til historien. Derved er det gruppen og derigennem gruppens issue, der er i centrum. Selvom nogle finder disse, til tider ret så farlige, aktioner forkastelige opnår gruppen en stor portion
22
mediedækning, og fra en promotional gruppes synspunkt er negativ pr bedre end ingen pr.
2.4 Lobbyisme i Folketinget En af de måder hvorpå man kan skabe sig en forestilling om, hvordan niveauet af lobbyisme i Danmark ligger, er ved at tage antallet af deputationer. En deputation er når repræsentanter fra en interesseorganisation, virksomhed eller lignende får lov til at stille sig op foran et udvalg, f.eks. miljøudvalget og forklare deres synspunkter på sager.
Figur 1: Undersøgelsen er baseret på erhvervsudvalget, trafikudvalget, sundhedsudvalget og energiudvalget. I perioden 2004 til 2008 er der i alt undersøgt 445 møder med 483 deputationer. Et udvalg har cirka 25 møder om året, men antallet kan variere meget, ligesom antallet af deputationer kan være svingende.2
2
http://www.publicaffairsacademy.dk/files/documents/Lobbyisme i folketinget.pdf. 30/3/09.
23
I tabellen vises det hvor mange deputationer, der har været fra 2004-2008 i en række selekterede udvalg. Det ses, at der har været en konstant stigning i deputationer, men også, at der har været en stigning i forhold til enkelte virksomheder og personer.
2.5 Lobbyistens dagligdag Dette afsnit vil fungere som en lille beskrivelse af lobbyistens arbejde, og er sammenfattet ud fra kvalitative interviews med Henrik Kross og Tarjei Haaland.
Dagligdagen for en lobbyist varierer meget. Da Henrik fungerede som lobbyist havde han ca. 60 ansatte under sig. Blandt disse var der bl.a. tilknyttet en journalist, hvis opgave var opinionsdannelse, hvor denne skrev debatindlæg og artikler for at skabe opmærksomhed omkring et issue (jf. bilag 4: 6.min.). I Greenpeace er metoden stort set den samme. Dog sørger den enkelte kampagnemedarbejder her selv for at promovere det pågældende issue, på samme måde som journalisten gør det i fagforeningen. Før i tiden var det typisk gamle fagforeningsfolk, der var en del af holdet. I dag er det ofte unge akademikere, såsom folk fra RUC og andre udannelser med kompetence indenfor kommunikation og statsvidenskab. Henrik sad i seks til otte udvalg, der holdt møde ca. en gang om måneden. Henrik beskriver disse møder som vigtige, da det var her, man skabte sit netværk. Netværket er essentielt for effektiviteten som lobbyist, idet det er via sit netværk, man kan få indflydelse. Henrik fortæller, hvor problematisk det er at starte op fra bunden uden netværk, og hvordan man stiger i graderne via sit netværk, som betyder, at man får mere indflydelse. Vigtigheden af netværk underbygges af Tarjei, der siger: ”En stor del af lobbyarbejdet handler om kilder.” (jf. bilag 5: 34.min).
24
2.5.1 Lobbyistens arbejdsmetoder Der er to ting, der styrer, hvordan Henrik bliver opmærksom på et issue. Et issue stammer ofte fra udlandet og kan være konsekvenser af dårlig eller uhensigtsmæssig lovgivning (jf. bilag 4: 56.min.). Henrik beskriver, hvordan politikerne ofte ser sig nødsagede til at udbygge lovgivningen, fordi man ikke fra start af har analyseret konsekvensen af lovforslaget. Her kommer fagfolkene ind i billedet, da de med deres givne ekspertise kan åbne på for nye muligheder omkring lovforslaget (jf. bilag 4: 48.min.). Henrik fortæller, at man til sidst har et stort lovkompleks, hvor mange forskellige interessenter har været inde over for at prøve at påvirke loven i en given retning. Man skal huske på, at fagforeningernes lobbyister ikke repræsenterer det almene samfund og hele Danmarks befolkning, men udelukkende de interesser, som er vigtige værdier i den givne organisation virksomhed. Lobbyistens største mulighed for at træde i karakter og påvirke lovgivningen findes i opstartsfasen, eller når en lov skal evalueres. En måde, hvorpå man kan få et issue på dagsordenen er via opinionsdannelse. Som tidligere nævnt er det et vigtigt værktøj for lobbyisten, at man starter ud med skrevne artikler og læserbreve til de forskellige aviser. Ifølge Henrik er dette muligt, da de fleste aviser rent faktisk mangler interessante nyheder. Disse indlæg skaber opmærksomhed omkring et issue, og denne opmærksomheds primære funktion er så at skabe det, som Henrik Kroos kalder for et vandfald, hvor aviserne bliver opmærksomme på et problem via læserbrevene. Herefter finder de selv vinkler, som de retter mod eksperterne, der som sagt kan være lobbyisterne selv. Det øgede fokus kan være med til at skabe en forventningskløft hos befolkningen, som betyder, at politikerne er nødt til at gå ind og tage stilling. Hvis et issue når til politikeren, kan lobbyisten opnå indflydelse, da de tidligere i processen er blevet betragtet som eksperter, og det er i politikerens favør at have eksperter bag deres udsagn og vedtagelser.
25
Tarjei forklarer, at Greenpeace sammen med skriftlig opinionsdannelse i flere tilfælde er nødt til at anvende aktioner for at gøre opmærksom på et issue. Her benyttes dog også netværk for at få et issue på dagsordenen. I starten gælder det om at gå til dem, man kender indenfor politik. Her er der mulighed for at få dem til at stille spørgsmål i Folketingssalen eller til ministeren. Det er ofte folk fra oppositionen, der som regel prøver at stille regeringen i miskredit. Det betyder igen, at ”i løbet af meget kort tid, så bliver du sådan en slags ekspert, det er sådan lidt svært at forestille sig […] lige pludselig er du inviteret til debatten på DR2, du er i Deadline, og så er du i TVavisen.” (jf. bilag 4: 12.min.). Selvom det i Greenpeaces tilfælde oftest er den nuværende opposition, de retter deres kontakt imod, er også regeringen nødt til at finde eksperter på området for at understøtte deres holdninger. Man kan derfor argumentere for, at lobbyisten er for erhvervslivet, hvad en spindoktor bør være for en politiker (Esbensen 2007: 18). Det skal forstås, at lobbyisten jo som sagt skal varetage de interesser og værdier den givne virksomhed, fagforening eller interessegruppe står for. De forsøger derfor, som Henrik påviser, at ændre lovgivningen, hvis det er til fordel for dem eller det, de repræsenterer. Når man har skabt et netværk og grundlag for et issue, så gælder det derfor om at bearbejde det, så beslutningen tjener dem eller det, man repræsenterer. I starten er det, som tidligere nævnt, ens venner, kilder og netværk man anvender for at få et givent issue på dagsordenen. Det er dog ikke her størstedelen af den effektive tid anvendes. Henrik fortæller, at det er hos de ubesluttede partier og politikere, man kan forsøge at påvirke til en holdningsændring (jf. bilag 4: 23.min.). ”Her træder den typiske lobbyisme så i kræft, og man hiver folk ud til frokost”. Det er altså klart, at man ikke kan få de allerede besluttede politikere til fuldstændig at ændre mening: ”Hvis ministrene vil bygge en Storebæltsbro så bygger de en, det man kan som lobbyist er måske at rykke den 10 meter til venstre” (jf. bilag 4: 51.min). Lobbyistens opgave er altså at gribe ind, der hvor der er størst chance for succes for at varetage de interesser, man repræsenterer.
26
Kapitel 3: Demokrati
Vi vil forsøge at undersøge, hvorvidt lobbyisme kan være et problem for den demokratiske proces. Derfor er det nødvendigt at definere det demokrati, som vi henviser til. Vi vil i det følgende undersøge den udvikling, som demokratiet har gennemgået og forsøge at finde ud af, hvordan lobbyismen har fået sin centrale rolle på den politiske arena. Demokrati kan opfattes meget forskelligt og udføres på endnu flere måder i praksis, men af ordets oprindelse finder man, at det mest af alt handler om folkestyre. Det ideelle demokrati er altså et styre bestående af rationelle individer, der vælger repræsentanter til at varetage deres interesser. Abraham Lincoln har beskrevet denne styreform som et ”Government of the people, by the people and for the people”3. Mere nutidigt beskriver Heywood et demokratisk samfund, som værende et samfund, der bygger på lige muligheder for alle. De folkevalgte repræsentanter er med til at sikre, at størstedelen af befolkningen er med til at bestemme og kan få indflydelse på den politiske dagsorden (Heywood 2002: 68).
Grunden til, at man begyndte at interessere sig for politik som proces, var blandt andet som følge af David Eastons4 politiske teorier. Man begyndte at interessere sig for at studere, hvordan politik faktisk udspiller sig i det virkelige liv. Man var derfor nødt til at foretage empiriske undersøgelse for at drage lære ud af det, hvilket harmonerer godt med den positivistiske tænkning. Easton mener, at man ved at kombinere resultater fra alle delene i samfundet, der omhandler det politiske liv, kan finde et billede af, hvordan de politiske enheder faktisk ser ud (Easton 1998: 29). Det vil være for omfattende at foretage et studie af alle politiske enheder, så vi vil kun 3
http://www.whitehouse.gov/about/presidents/AbrahamLincoln/ 27/2/09. David Easton (f. 1917), er amerikansk politolog, der er kendt for Eastons model, der beskriver hvordan politik afhænger og ændres af befolkningens respons (Easton 1998).
4
27
inddrage de politiske processer og udviklinger, der har størst relevans for at belyse vores problemstillinger. Det vi omtaler som det politiske liv, har en lighed med Eastons begreb; det politiske system. Vi vælger derfor at definere det, som ”alle de handlinger, der mere eller mindre direkte er rettet mod at tage vindende beslutninger for et samfund.” (ibid.:31). For at se, hvordan det ideelle demokrati tager sig ud, er vi først nødt til at kigge på den parlamentariske styringskæde, der giver os et indblik i, hvordan relationerne folk og stat imellem er.
3.1 Den parlamentariske styringskæde Den parlamentariske styringskæde er et af de hovedtræk fra Grundloven, som stadig gør sig gældende i dag i mange vestlige samfund og lyder således: Folket vælger parlamentet, der udpeger regeringen, som styrer administrationen – der styrer folket (Bogason 2004: 99). Den parlamentariske styringskæde formuleres af Johan P. Olsen og betegner hvordan de fire hovedelementer – folket, parlamentet, regeringen og administrationen indgår i en relation og er gensidigt afhængige af hinanden. Udgangspunktet i den parlamentariske styringskæde er det suveræne folk (ibid.), der udpeger sine repræsentanter ved frie valg, og frit benytter sig af at udtrykke meninger i den offentlige opinion. Der dannes således også organisationer til varetagelsen af grupper med de samme meninger om givne problemstillinger (ibid.). Folket vælger således den lovgivende forsamling, der parlamentarisk sørger for at implementere lovgivningen osv. Den udøvende magt, altså regeringen, har til opgave at lede forvaltningen og forberede beslutningerne og i samarbejde med administrationen at implementere dem, når de er truffet. Det administrative apparat, forvaltningen, har ansvaret for at lovene bliver implementeret i praksis.
28
Regering
Parlamen t
Administration
Folket
(Bogason 2004:100)
Den parlamentariske styringskæde er altså baggrunden for beslutningsprocesserne i det repræsentative demokrati. Det kan diskuteres hvorvidt modellen stadigvæk virker i praksis, men dette vil vi vende tilbage til.
3.1.1 Medierne som fjerde statsmagt Set i lyset af mediernes indflydelse og udbredelse i det moderne demokratiske samfund, og dets rolle som informationskilde, kan man argumentere for, at medierne fungerer som en fjerde magt, sammen med den lovgivende, udøvende og dømmende magt. Som McNair påpeger, skal medierne være en ”platform for public political discourse, facilitating the formation of ’public opinion’” (Mcnair 1995:21). Det er således mediernes opgave at gøre det muligt for det enkelte individ at danne en mening omkring diverse problemstillinger. En mening, som i samspil og sammenlægning med resten af samfundets meninger danner den offentlige mening (ibid.:19). Dette giver medierne en central rolle i forhold til at føre politik ud i offentligheden og respons tilbage til politikerne. Denne magt er værd at tage i betragtning i samspil med de tre andre i demokratiet.
En lov kan siges at skulle bæres frem af de forskellige interessenter eller aktører, og hvis det viser sig at være nødvendigt må man stemme om det til der nås et flertal. Det
29
repræsentative demokrati giver derfor også mulighed for at vælgerne, folket, kan stemme på en anden repræsentant, hvis denne ikke opfylder de givne krav. Det antages at både vælger og politikere handler rationelt på den politiske arena. Alt andet ville være forkasteligt, da man må formode at begge parter er interesseret i for vælgerens side at maksimere levestandarder og velfærd, og for politikerens side at maksimere sine stemmer og dermed handle i overensstemmelse med sine løfter.
3.2 Magt Først vil vi kigge på begrebet magt, der med Christensen og Jensens teori kan spille sig ud på fire forskellige måder. Vi mener, at man ikke kan undgå magtbegrebet, når man snakker politik. Vi er derfor nødt til at se på, hvordan magt udspiller sig for at kunne analysere brugen af det senere i projektet.
Magt kan have mange forskellige former og give associationer til forskellige handlinger og arenaer alt afhængig af, hvem man er. Der er dog et vigtigt fællestræk, som ser ud til at gå igen i de mange magtdefinitioner. Magt er ofte ”beskrevet som en påvirkning mellem personer eller aktører” (Christensen 2006: 13). Vi er derfor nødt til at definere magt, som vi forstår det. Vi tilslutter os det først beskrevede træk, men har valgt at uddybe det med en yderligere dimension. Vores definition vil derfor i nogen grad også hænge sammen med frihedsbegrebet, idet det forudsættes, at en af de to opponerende aktører mister sin frihed, når magten udøves. Max Weber har formuleret denne magt som ”muligheden for at sætte sin egen vilje igennem i det sociale liv, også når andre deltagere i det sociale liv gør modstand” (Merkelsen 2007: 28). Magt kan derfor i praksis udføres eksempelvis som autoritet, manipulation, vold, tvang og dominans. Man skal huske på, at magt ikke altid er noget negativt, det opleves forskelligt alt efter hvilken kontekst og hvilke behov man har. Magt er alle steder og nødvendigt for at få samfundet til at fungere. Dog er dette ikke fyldestgørende nok, når vi skal analysere det påvirkningsforhold der sker
30
mellem aktørerne mere generelt. Vi er derfor nødt til at inddrage de samfundsmæssige, institutionelle og organisatoriske rutiner, der har vist sig at spille ind på aktøradfærden (Christensen 2006: 14ff). Dette kan magtens fire ansigter hjælpe os med at belyse.
3.2.1 Magtens fire ansigter De fire magtbegreber, som vi her beskriver, er kummolative. De bygger ovenpå hinanden, men man kan samtidig analysere magtudøvelse ud fra alle fire begreber (ibid.:19). Vi benytter os af magtens fire ansigter, som de står beskrevet i Christensen og Jensens bog Kontrol i det stille (2006).
Magtens første ansigt/direkte magt: Kernen i den direkte magt er, at der foregår en synlig påvirkningsrelation mellem to aktører. A har magt over B, hvis A kan få B til at gøre noget, han ikke ellers ville have gjort. Det er en aktør, der sætter sine præferencer igennem i beslutningsprocessen (Christensen 2006: 31). Der er altså tale om to aktører med modsatrettede interesser, hvoraf den ene udøver magt over den anden i diskussionen på den politiske arena, så aktøren A udmanurerer aktøren B, så han gør noget andet, end det han havde til hensigt.
Magtens andet ansigt/indirekte magt: Den indirekte magt er også kaldet dagsordenskontrollerende magt eller ikke-beslutningstagning. Man hindrer at konflikter kommer op til overfladen enten ved at regulere den politiske dagsorden, fjerne fokus fra den givne konflikt eller ved at fokusere på alle de gode ting. Det er en aktør, der forhindrer, at en bestemt sag kommer på dagsordenen eller bliver implementeret. Bachrach og Baratz beskriver, at magt, foruden den formelle politiske arena, også indeholder nogle skjulte og bagvedliggende dagsordener, der kunne være sat af for eksempel lobbyister. ”Magt kan også udøves ved at udelukke kritiske, usikre eller problematiske sager fra dagsordenen.” (ibid.: 47) Den indirekte magt udøves
31
derfor ved at forhindre konflikterne i at nå til beslutningsprocessen, hvilket de giver beskrivelsen nondecision-making. Nondesicion er altså ”de processer, hvorved beslutningstagen begrænses til at omfatte ufarlige sager” (ibid.: 48). Ifølge Bachrach og Baratz eksisterer der en række filtre, der er med til at holde konflikterne ude af beslutningsprocesserne og derfor hindre dem i at blive truffet. Filter 1: Problemregulering – Bachrach og Baratz mener, at der er et filter når sager bliver forhindret i at komme på den politiske dagsorden. Stærke aktører vil derfor nemmere have mulighed for at påvirke denne proces og får deres interesser på dagsordenen. Det er her en kamp om hvor stor en kapacitet beslutningsarenaen har og en kamp om sagsområdet. Det er derfor et filter, hvis der i en given situation ikke er kapacitet nok til at behandle et problem, hvis der f.eks. er op til flere vigtigere problemer at forholde sig til. Men også hvis store virksomheder vil have lettere ved at få en sag indført på beslutningsarenaen end mindre virksomheder med knap så stor politisk integration. Filter 2: Implementering – dette har at gøre med, at de trufne beslutninger i den indirekte magtmodel ikke bliver implementeret i praksis. Det kan også have at gøre med, at beslutningstagerne overlader en åben tolkning til de, der skal gennemføre og implementere den trufne beslutning. Dette kan have at gøre med manglende interesse indenfor feltet. Dette kan for visse aktører være en fordel, da de dermed har større spillerum i implementeringsfasen og derfor kan påvirke beslutningen mere i denne fase end det var muligt i beslutningsfasen.
Magtens tredje ansigt/bevidsthedskontrollerende magt: Denne magt forhindrer, at der opstår konflikter. A prøver at forme B’s interesser, så det kommer til at ligne A’s interesser. Der er derfor ingen konflikt, da A har påvirket B’s bevidsthed. Så A og B mener det samme, da A har blokeret B’s evne til at opleve egne virkelige interesser. Det er en aktør, der kontrollerer andre aktørers bevidsthed. Dette medfører, at befolkningen ikke altid er bevidst om intentionerne bagved en given aktørs handling,
32
da det ofte er en usynlig handling/manipulation/propaganda, der foregår fra magthaverens side.
Magtens fjerde ansigt/institutionel magt: De tre første magtbegreber eller -ansigter udspiller sig mellem rationelle aktører i beslutningsprocessens forskellige faser, som vi vil beskrive senere. Den rationelle handling skal ses som nyttemaksimerende, altså at den enkelte aktør udøver magt i forsøget på at få varetaget egne interesser (ibid.: 88). Den institutionelle magt udøves gennem en fælles forståelsesramme. De forestillinger, normer, værdier og former for viden, vi tager for givet, repræsenterer en form for magt, fordi de tillader nogle former for udtalelser og handlinger, men ikke andre. Og det er denne horisont vi som aktører handler indenfor. Disse rammer eller normer kalder Christensen og Jensen for institutionaliserede, og jo mere faste rammer desto større institutionalisering. Det vil sige, at når nogle normer, uskrevne regler eller værdier er institutionaliseret, vil vi tage dem for givet, da de blot er en del af vores dagligdag på arbejdet, i hjemmet etc. ”Den institutionelle magt skal således findes i den adfærd, som kommer til udtryk via normer, rutiner og strategier.” (ibid.: 91). Der er altså nogle rammer, udviklet over tid, der regulerer aktørers adfærd på blandt andet den politiske arena. Den institutionelle magt er altså en implicit magt, der ikke udøves ligesom de tre foregående magtdimensioner. Magten er med til at bestemme aktørers adfærd og handlinger, selvom magten er en integreret del. I nogle tilfælde kan den derfor indeholde begrænsninger i adfærden. Dermed også begrænsninger i aktørers interessevaretagelse på den politiske arena.
3.3 Beslutningsprocessen Beslutningsprocessen er den proces og de aktiviteter, der foregår fra problemet opstår og dermed optages på den politiske dagsorden, til en beslutning er truffet. I den politologiske forskning bliver den politiske beslutningsproces ofte beskrevet som
33
forskellige faser. 1. fase: Dagsordenfastsættelsen er en startfase, hvor problemet opstår og kommer på den politiske dagsorden. Det er her man anerkender, at der er et problem. Dette bliver defineret og selve beslutningsprocessen starter. Det, der kommer på dagsordenen, er et samspil mellem stort set alle politiske systemer og aktører. Det kan ske oppefra i form af regeringens ledere og så videre, nedefra i form af offentlige instanser, medier, interessegrupper og tænketanke (Heywood 2002: 405). 2. fase: I politikformuleringsfasen bliver problemet præciseret og ud fra dette kan beslutningsforslaget formuleres. 3. fase: Implementering af beslutningen foretages af de styrende organer. 4. fase: Evaluering af beslutningen sker gennem virkningen af politikken i praksis, og ud fra dette kan den vurderes, evalueres og en revision af beslutningen kan finde sted efter behov, hvis ikke beslutningen har den ønskede effekt (Friisberg 2000: 203). Det skal bemærkes, at der ofte er flest politiske aktører i spil under de to første faser, da det er her man kan få bedst mulig indflydelse, mens der i de sidste to faser er relativt få indblandet. Der er derudover udviklet forskellige beslutningsteoretiske modeller, der beskriver hvordan beslutningerne tages. Brugen af de forskellige modeller varierer meget alt efter hvilket område og hvilken kontekst vi befinder os i. Derfor har vi valgt kun at beskrive de teorier, der bedst kan anvendes på vores område. Der er udviklet teorier indenfor alt fra rationelle modeller til mere virkelighedsnære. De fleste teorier forholder sig dog til den rationelle model, da mange indeholder elementer fra den rationelle verden eller er en direkte kritik eller modsætning til denne teori. Den rationelle model kan defineres som den mest idealtypiske, og det er derfor nødvendigt at beskrive denne (Politica 1991: 358).
3.4 Rationel beslutningsteori I den rationelle beslutningsmodel forventes det at individet, men også virksomhederne handler rationelt for at optimere nytteværdien. Modellen tager udgangspunkt i økonomisk teori, hvilket er baggrunden for, at det rationelle
34
menneske skal handle nyttemaksimerende. Det antages ydermere at aktøren har identificeret en målsætning (Friisberg 2000: 199), og at aktøren er fuld bevidst om alternativer og de givne konsekvenser ved en beslutning (Politica 1991: 359). En rationel beslutning kan derfor ses som den handling, der bedst og mest effektivt kan realisere målsætningen. Der er dog en del kritik af den rationelle beslutningsmodel. Den skal derfor mest af alt ses om en idealtypisk model, man kan stræbe efter på den politiske arena. Det er også derfor, at mange har kategoriseret modellen for at have en ”elendig virkelighedsbeskrivelse” (ibid.: 360), da den ikke inddrager aspekter som ressourcer, magt og andre forhold, der kan påvirke den politiske proces og placere nogle aktører stærkere end andre. Derudover er modellen blevet kritiseret for at være for naiv i og med at aktørerne ofte ikke har viden om alle alternativerne til den givne beslutning (Friisberg 2000: 200). Modellen forudsætter jo, at man indsamler den nødvendige viden, søger alternativer og derefter vurderer, hvad der ville være mest hensigtsmæssigt ud fra de givne konsekvenser. Dette er af mange blevet set som en urealistisk tankegang. Dette hænger også sammen med, at når en beslutning evalueres er der sjældent tilfredshed på området. I praksis går der ofte noget galt undervejs, så agendaen ikke altid harmonerer med det outcome der sker ved implementeringen. Disse kritikpunkter har givet anledning til nye teorier og det er blandt andet disse kritikpunkter som de følgende teoretikere har beskæftiget sig med. Herbert A. Simon er en af disse teoretikere, der med sin teori om begrænset rationalitet (Politica 1991: 361) påpeger, hvorfor det nogle gange går galt i beslutningsprocessen. Ifølge Simon kan vi som mennesker ikke overskue alle alternativerne. Derfor kan man i processen også overse det alternativ, der kunne have givet det bedste outcome. Dette hænger sammen med, at Simon skriver, at man kun søger efter alternativer til man har fundet et, der er tilfredsstillende i det givne øjeblik (ibid.). Det er derfor ikke altid den mest optimale løsning, man finder frem til.
35
Den inkrementalistiske teori er udviklet af Charles Lindblom og er ifølge Friisberg (2000: 201) tættere på virkeligheden end den rationelle model. Den bygger på en forståelse af, at man i politik gradvist foretager små justeringer af lovene ud fra de erfaringer, man løbende får efter implementeringsfasen. Lindblom har en pluralistisk tankegang, der selvfølgelig gør, at han tager bestik af, at der er mange aktører med forskellige mål og værdier i spil. Disse søger at tilgodese og forsvare deres egne interesser. Derfor sikrer den inkrementalistiske model, at alle i et eller andet omfang får deres ønsker opfyldt, da man som sagt foretager små justeringer, når der opnås nye erfaringer. Lindblom beskriver, at aktørerne har en ”vagthund for de relevante interesser”(Politica 1991: 363), der er med til at sikre disse forhold. I praksis kan dette give udslag i nogen form for utilfredshed, da der ofte bliver taget tøvende beslutninger. Dette skal ses på baggrund af, at aktørerne tager beslutninger uden at have det fulde overblik over alternativerne. Det kan derfor ses som en mere realistisk model, da man løbende, for nogen tøvende, søger at bygge videre på erfaringerne. Samtidig kan inkrementalismemodellen munde ud i, at ”policy-makers” undviger problemerne i stedet for at løse dem. Da de ofte er mere villige til at se på daglige problemer frem for længere- og vedvarende problemer. Modellen er derfor stærkt kritiseret for at være alt for konservativ (Heywood 2002: 401ff)
Det er ikke længere staten alene, der er det styrende organ og det naturlige centrum for politisk indflydelse. Der er sket en udvikling fra den formelle hierarkiske statsstyring til at politik også foregår i en række netværk. Staten er altså blevet fragmenteret og består nu af en række netværk, hvori forskellige politiske aktører indgår. Disse aktører kan være offentlige som private og i mere eller mindre grad have indflydelse på den politiske dagsorden. Vi vil derfor forsøge at skitsere den udvikling som samfundet er gået igennem de sidste årtier, hvilket kan give os en indsigt i lobbyismens centrale rolle i politik i dag.
36
3.5 Neokorporatisme Neokorporatisme betegner et politisk system, der præges af et samarbejde mellem samfundets forskellige interessegrupper. Det danske demokrati har siden midten af 1970’erne været præget af neokorporatisme. Til at begynde med blev korporatisme kritisk modtaget i Danmark, da opfattelsen af korporatisme associerede til Mussolinis Italien, hvor det var envejs kommunikation og staten bestemte over de forskellige institutioner (Ronit 1998: 20). Dog udviklede den danske korporatisme sig ad en langt mindre totalitær vej, og resulterede i neokorporatismen eller en mere dansk liberal korporatisme. I dag betegnes det neokorporatistiske system som værende ”en specifik socio-politisk proces, hvor organisationer, der repræsenterer monopolitiske funktionelle interesser, indgår i en politisk udveksling med statsinstitutioner i forbindelse med policy-output, som involverer disse organisationer på en måde, der kombinerer interesserepræsentation med policy-implementering gennem delegeret selvhåndhævelse”5.
Den neokorporatisktiske udvikling i Danmark betød således, at organisationerne etableredes fra neden ad frivillighedens vej, men samtidig stod meget stærkt i det politiske system som interesserepræsentanter, der måtte konsulteres for at sikre legitimitet og effektivitet (Ronit 1998: 21). Neokorporatisme i Danmark betyder således, at fagforeninger og forskellige interesseorganisationer indgår frivillige aftaler med de lovgivende instanser og hermed får deres synspunkter og interesser varetaget. Magten i det neokorporatistiske system i Danmark ligger således i det tætte samarbejde
og
den
gensidige
interesseorganisationer/virksomheder
og
staten
afhængighed imellem.
de
Samfundets
store vigtige
beslutninger bliver således taget i samråd med erhvervsorganisationer, fagforeninger og den legislative institution. De udefinerede grupper har således mindre mulighed 5
http://www.tidsskrift.dk/visning.jsp?markup=&print=no&id=99046 20/4/09
37
for at være medbestemmende part i den politiske beslutningsproces, mens veldefinerede fagforeninger, virksomheder og organisationer har relativt stor indflydelse i det neokorporatistiske system.
3.5.1 Kritik af neokorporatisme Neokorporatismes kritikpunkter går på, at der via de meget veldefinerede politiske indflydelseskanaler kan opstå en situation, hvor de store interesseorganisationer har monopol på den politiske indflydelse. Desuden bliver muligheden for at få position som statsforhandler uddelt af staten, hvilket i høj grad medvirker til statens monopol i udvælgelsen af, hvilke organisationer og virksomheder, der får taletid i den politiske proces. Via monopolet og den påkrævede statslige accept af organisationer, kan der opstå en situation, hvor den enkelte person ikke er i stand til at blive hørt eller skifte organisation, hvis personen er utilfreds, da der ikke eksisterer andre muligheder. Dette kan anses som et problem, da et af neokorporatismens kritikpunkter går på, at fagforeninger og andre interesseorganisationer har stor mulighed for at påvirke den politiske beslutningstagen og at dette ofte er i diametral modstrid med offentlighedens opinion.
3.6 Pluralisme Pluralisme er en politisk teori, som først formuleres af James Madison i ”The Federalist Papers” (Heywood 2002: 78). Madison formulerede denne teori, da han var vidne til USA’s bevægelse fra løs samling af stater til et føderalt samfund (ibid.). Hans frygt bestod i, at USA kunne ende med at blive et flertalstyranni, hvor der ikke ville være plads til differentierede holdninger eller minoriteter. Madison mente, at det var nødvendigt at forskellige interessegrupper i samfundet havde en politisk stemme, da dette ville betyde, at der ikke var en elitær gruppe, som kunne sidde på alle beslutninger. En af de mest fremtrædende fortalere for pluralisme er Robert Dahl, som i sin bog ”Who Governs? Democracy and Power in an American City” (ibid.)
38
beskriver hvordan en enkelt person eller gruppe ikke kan dominere den politiske agenda, selvom disse har større finansiel eller politisk magt end normale borgere. Denne form for demokratiforståelse er bedst eksemplificeret i USA og EU, som begge bygger på en pluralistisk dannelse, der i praksis betyder, at for at forhindre flertalstyranni skal det være muligt for interessegrupper og befolkningen at komme til orde. Dette medfører, at disse indgår i et forhandlingsregulerende forhold, det vil sige, at de ’holder hinanden i skak’ og at det derved ikke er muligt for en bestemt elite at overtage den politiske proces. Enhver gruppe eller interesseorganisation besidder således hver en politisk stemme, da dette er den eneste måde hvorpå stabilitet og orden kan opretholdes.
3.6.1 Kritik af pluralisme I et pluralistisk system eksisterer samme mulighed for, at interesseorganisationer får monopol på den politiske indflydelse. Dog adskiller dette sig fra kritikken af korporatisme, idet der i korporatisme er en tendens til at de organiserede interesser danner monopol. Interesseorganisationer i et pluralistisk system har større mulighed for at organisere sig effektivt, idet de alle spiller en større rolle i forhold til den politiske organisering i dette system. De indgår således her i et samspil med mindre mulighed for at den enkelte organisation kan danne monopol. Det betyder dog, at der er større mulighed for at påvirke enkelte områder med større effekt, da der ikke er en samlet og godt organiseret institution, som kan kontrollere dagsordenen.
3.7 Policy netværk Et politisk netværk er en klynge eller et kompleks af organisationer, der er forbundet i kraft af deres gensidige ressourceafhængighed, og som kan adskilles fra andre klynger og komplekser i kraft af brud i afhængighedsrelationerne. Det er altså en relation mellem organisationer, interessenter, virksomheder eller andre politisk aktive
39
aktører, der har den samme interesse på en given politisk arena (Heywood 2002: 406). Det der sker i praksis er, at nogle forskellige organisationer ikke kan løse en styringsopgave alene. De er derfor gensidigt afhængige og nødt til at arbejde sammen med andre organisationer. Det smarte ved policy netværket er nemlig, at de alle har forskellige vigtige ressourcer til at løse en samfundsopgave. De udveksler derfor deres erfaring og viden med hinanden, hvilket gør, at netværket står stærkere sammen end de havde gjort hver for sig. Aktører der er at finde i denne kategori, altså aktører, der er afhængige af udveksling af ressourcer, er nødt til at knytte sig sammen og lave et såkaldt netværk. Sagen er, at de vil søge hinanden og udelukke andre organisationer, de ikke er afhængige af (Bogason 2004: 124). Organisationerne bliver altså gensidigt afhængige af hinanden, fordi de kan se en fordel ved at oprette et policy-netværk.
Rhodes (1998) tilslutter sig definitionen af et policy-netværk som et kompleks af organisationer, der er koblet til hinanden på grund af deres indbyrdes ressourceafhængighed (Rhodes 1998: 37ff). Han udvider dog denne definition sammen med David Marsh til at dække over to typer for policy-netværk. Dette er de to modpoler policy community og issue network (ibid.: 43ff). - Policy Community: Et policy community består derfor af velafgrænsede stabile netværkssamarbejder mellem få aktører og det foregår som regel over lang tid. Netværket har et begrænset antal deltagere, men den faste sammentømring omkring de fælles interesser sikrer, at der hele tiden opstår nye projekter. På grund af den stærke gensidige afhængighed snakker man sammen på kryds og tværs og kommer tæt ind på hinanden. Issue network: Karakteristikken bygger altså på et netværk der har mange medlemmer og er meget åbent overfor hvem man optager i netværket, da man
40
ikke behøver at ligne hinanden på alle områder. Netværket har en svag integration, hvilket gør at samarbejdet er kort, så når man har gennemført et projekt går man fra hinanden igen.
Nedenstående skema stiller de to netværk overfor hinanden i kategorierne medlemskab, integration, ressourcer og magtralationer, hvilket har vist sig at være nogle af de mest centrale dimensioner i og betingelser for et netværk (Politica 1994: 461).
Det kan ud fra tabellen derfor ses, at vi har at gøre med både de mere formelle og organiserede netværk kaldet policy-communities, men også issue-networks, der nogle gange kan opstå mere spontant og kan være mere uformelt organiseret. Egen interesse er drivende for danelsen af et policy-netværk, som dermed giver adgang til udvekslingen af de forskellige organisationers ressourcer. Et policy-netværk bliver derfor kun sat i værk for at varetage organisationernes egne interesser. Interesserne i et netværk er derfor det, man kalder for indogene, hvilket vil sige, at interesserne er givet på forhånd. Netværket bliver derfor et redskab, hvor man kan varetage egne interesser. Alle tidligere teorier kan indfanges i den ovenstående beskrivelse af netværk. Det vi tidligere omtalte som korporatisme og neokorporatisme er faktisk et af de Rhodes definerede netværk, de er nemlig begge policy-communities. Vi kan derfor bruge disse netværks fremgangsmåder til at analysere interessegruppers rolle på den politiske arena. Set i forhold til lobbyisme, så foregår denne påvirkningsproces ude fra, altså uden for den oprindelige politiske arena. Policy netværkstilgangen opgiver forestillingen om, at der er en klar grænse mellem inde og ude i det politiske system.
41
3.8 Governanceteori Forskydning af beslutningsprocesserne fra de tidligere formelle repræsentative fora til de før beskrevede netværk har gjort, at man er begyndt at tale om overgangen fra government til governance. Derfor laves der poitik og træffes beslutninger mange forskellige steder i dag. Beslutningsprocesserne foregår ikke kun i Folketinget, men er som sagt blevet forskudt til en række forskellige netværk af politiske aktører (Berg-Sørensen 1999: 56). Overgangen fra government til governance har reduceret institutionernes muligheder for en suveræn, rationel styring. Det er altså en udvikling, der gør, at vi ikke kan beskrive institutionerne på traditionel vis, hvor der eksempelvis hersker overvejende hierarkisk styring. Som så mange andre teorier er der ikke en entydig beskrivelse af begrebet, men ifølge Hansen i Berg-Sørensen (ibid.) har det ændret demokratiet på tre punkter: grænsedragninger, repræsentation og gennemsigtighed, hvoraf det første også er det mest tydelige problem. Dette har at gøre med, at det er blevet sværre at sætte en klar linje som afgrænsning af folket. Dette skal forstås sådan, at det er svært at skelne mellem, hvad der er politik og hvad som ikke er. Dette har at gøre med, at magten som førnævnt er blevet forskudt i alle retninger, så man kan tale om at politikken er ”eksploderet” (ibid.). Derfor bliver de politisk bindende beslutninger truffet andre steder end blot i staten og amterne. Denne decentralisering gør at også brugerbestyrelser og andre former for borger- eller brugerindflydelse har noget at sige på den politiske arena. Det næste punkt som Hansen peger på er repræsentationen. Der er kommet tvivl om hvem der repræsenterer hvem samt hvad de enkelte aktører repræsenterer. Dette har at gøre med at aktørerne ikke repræsenterer hele folket, men i nogle tilfælde har særlige interesser fra interessegrupper etc. Hansen peger på, at der kan være et problem i og med
at
den
føromtalte
netværksorganisering
truer
”den
klassiske
repræsentationsforestilling og flertalsprincippet” (ibid.: 57). Det kan true demokratiet, hvis man udelukkerfolk, der ikke indgår i et såkaldt netværk. Da adgangen til netværkene samtidig ikke sker gennem en traditionel folkeafstemning,
42
kan man mene, at befolkningen bliver udelukket fra beslutningsprocesserne. Der er derfor en usikkerhed i hvorvidt denne organisering og specielt om indflydelsen er demokratisk. Man kan tale om, at der hersker en form for dominans af særinteresser. Gennemsigtigheden er den sidste fare ved governanceteorien som Hansen peger på. I den oprindelige og ideelle demokratiske styringsform er det vigtigt at styringen er gennemsigtig for folket. Så folket kan følge med i den politiske debat, kan kontrollere processerne samt at udskifte repræsentanterne hvis de ikke lever op til de opstillede mål. Netværksorganiseringen har medført en større lukkethed, der gør det svært for alle andre, mest af alt den enkelte borger, at bevare det fulde overblik over de politiske processer. Derfor er det også svært en gennemskue hvem der deltager i det givne netværk, hvad deres interesse er og hvor og hvordan beslutningsprocessen finder sted.
3.9 Opsamlende diskussion af lobbyarbejde i demokratiet Hele problematikken omkring magtforhold, fremgangsmåde, repræsentation og ansvar, kan skabe forvirring om, hvad demokrati egentlig er i dag. Det neokorporatistiske politiske system i Danmark har altså gjort det muligt at flytte selve forforståelsen og opfattelsen af demokratiets form. Hal Koch og Alf Ross repræsenterer to forskellige forståelser af, hvordan et demokrati bør formes. På den ene side mener Koch, at demokratiet skal opdrage den enkelte borger, som igennem en helt grundlæggende demokratiforståelse, skaber en identitet. Dette skal gøre det muligt for almindelige borgere at gå sammen og blive enige om løsninger på de forskellige problemstillinger. Denne demokratiform kendes som livsform (ibid.: 52ff). På den anden side mener Ross, at folkets interesser skal varetages i staten igennem repræsentanter, som i første omgang er valgt af folket. Han mener, at folkets egentlige interesser ikke kan varetages af repræsentanterne i samspil med den øvrige elite, medmindre de frikobler sig fra folket. Denne form kendes som statsform (ibid.).
43
Altså mener Koch, at folket skal dominere den demokratiske beslutningsproces og Ross mener, at folket skal holde sig udenfor og lade eliten komme frem til den i sidste ende bedste løsning. Demokratiet i dag synes at have ændret form fra en mere eller mindre statsform i det repræsentative demokrati til noget, der ligner en blanding af Kochs og Ross’ ideelle demokrati. Med et folketing, som besættes af folkets valgte repræsentanter til at varetage diverse interesser, må man antage, at vi i Danmark opererer med et repræsentativt demokrati. Men udenfor Folketingets faste rammer er lobbyismen i færd med at skabe et nyt billede af demokratiet. Et billede, som farves mere af Kochs ideal
om
folkets
direkte
indflydelse.
Udenom
den
formelle
debat
og
beslutningsproces, argumenteres der fra flere og flere aktører, som ønsker indflydelse på beslutningsprocessen omkring forskellige issues, som deres respektive bagland finder interesse i. Dermed har folket repræsentanter både inden for og uden for Folketingssalen, hvor interesser varetages og der vindes indflydelse. Der er altså blevet skabt en form for mellemting mellem livsformen og statsformen, som i dag danner det danske demokrati, vi har i Danmark. Det er uklart, hvem der bliver styret, og hvem der styrer. Hvor det før var det man kalder governmentstyring - formel hierarkisk samfundsstyring, så er vi gået mod et samfund, der er mere netværsstyrret, governance (ibid.: 50). Den traditionelle danske samfundsstyringsmodel er den neokorporatiske, hvor det ofte har været igennem interesseorganisationer og fagforeninger, at man har vedtaget og forhandlet sig frem til overenskomster. Denne model er i mindre grad gældende. Som vi tidligere har påvist, har der været en stigning af deputationer fra private og enkelte virksomheder, hvilket viser en differentiering af interesser i interesseorganisationerne, og at de har opdaget mulighederne i at kunne kontrollere og påvirke via deres policy-netværk. Disse netværk gør det i højere grad muligt for lobbyister at påvirke beslutningsprocesserne, da de netop er en del af de netværk, der er blevet centrale i beslutningsprocessen. Ligesom Henrik Kroos forklarer, er netværket det vigtigste for
44
en lobbyist og det bedste værktøj, når man enten skal have noget på dagsordenen, eller når man vil påvirke beslutningsprocessen. Henrik Kroos mener ydermere, at muligheden for at påvirke en beslutning i en favorabel retning er stor, da især de mindre partier eller yngre Folketingsmedlemmer ikke har et stort bagland, hvilket gør, at de langt fra har de nødvendige ressourcer til at anskaffe den nødvendige viden om alle emner. ”I nogle tilfælde er det rigtig godt, fordi at det er svært, som jeg siger, hvis man er Folketingsmedlem, de er 179 […] De her mennesker har ingen mulighed for alene at overskue de konsekvenser de vedtager, og man ser gang på gang på gang at de vedtager noget, så i løbet af kort tid så er der så mange uheldige effekter.” (jf. bilag 4: 47.min.) Morten Helveg Petersen, som var videnskabsminister, da Henrik Kroos arbejdede som lobbyist, havde f.eks. en delt sekretær, hvor Henrik Kroos til sammenligning havde 60 ansatte under sig. Dette har gjort det nødvendigt for folk i Folketinget at drage nytte af folk med den rette viden om et givent område. Det betyder, at hvis man som lobbyist er i stand til at skabe sig et godt netværk og opnå ”ekspert” status, så har man stor mulighed for at påvirke en beslutningsproces. Som før beskrevet er der sket en forskydning af magten. Hvor der før var en stor og central magt, er der nu sket en organisatorisk fragmentering. Der er især tre aspekter, som er interessante aspekter. Disse er som tidligere omtalt grænsedragning, repræsentation og gennemsigtighed (Berg-Sørensen 1999: 56). Med grænsedragning er det efterhånden blevet svært at definere, hvad et folk er, da magten de seneste år både bliver distribueret opad mod EU og nedad i regionerne og kommunerne. Repræsentationen bliver i disse policy-netværk også svækket, da det ikke længere er klart, hvem der repræsenterer hvem. Det er ikke klart, hvem der er del af disse netværk og hvilke beslutninger, der bliver taget af hvem. Man er derfor ikke sikker på opretholdelse af demokrati og ligelig fordeling af indflydelse. Dette leder over til gennemsigtighed. Da det er umuligt at klassificere den egentlige beslutningstager, er det også svært for folket at gennemskue disse uformelle policy-netværk, som skaber uklarhed om, hvem der er ansvarlige. I dag er altså en samfundsstruktur domineret af
45
uformelle netværk og en ugennemsigtighed af disse. Denne samfundsstruktur har gjort det muligt for lobbyismen at få sin centrale plads. De tre aspekter der peges på i Berg-Sørensen (1999) gør sig også gældende indenfor lobbyismen. Når det er uklart, hvem der styrer kan det give problemer i et demokratisk samfund. Lobbyismen er herhjemme stadig et forholdsvist lukket fænomen, hvor gennemsigtigheden er meget begrænset. Grundet lobbyisternes centrale plads i beslutningsprocessen bør det være muligt at gennemskue, hvem der har hvilke interesser og hvem der er styret af hvem. Man kan afhjælpe dette ved en regestrering af lobbyisterne, samt uddybende regler af deres handlinger og ageren på den politiske arena.
3.10 Delkonklusion Det er interessant, at de, der før blev set som lobbyister nu er kategoriseret som en slags medproducenter af styringen gennem det tætte netværkssamarbejde, der finder sted med de offentlige myndigheder. Det er derfor ikke helt klart hvem, der styrer, og hvem, der er styret, da alle kan være en del af den politiske arena, hvis man har en interesse i den politiske agenda.
46
Kapitel 4: Det postmoderne individ i forhold til demokrati og lobbyisme Dette afsnit vil redegøre for individets rolle i demokratiet i forhold til den postmoderne verden. Denne postmoderne – og dermed sociologiske vinkel – vil bidrage til at nuancere projektets udgangspunkt og diskussion, idet vi er opmærksomme på at bevæge os over flere akademiske områder. Vi koncentrerer os derfor ikke udelukkende om den meget politologiske redegørende del, da teori altid vil være en forenkling af virkeligheden og ikke i så høj grad tager udgangspunkt i de individuelle forståelser af vores kernebegreber. Med dette afsnit har vi således i tankerne, at demokratiet er dannet ud fra et ideal om folkestyre, og at et demokrati aldrig kan eller skal eksistere uafhængigt folket. De individuelle borgere i et postmoderne samfund spiller derfor en stor rolle i diskussion omkring repræsentativitet og retfærdighed i en politisk proces. Derfor vil vi nu søge at forklare og reflektere over disse individers forståelse af og relation til det danske politiske system anno 2009 og lobbyisme som en del af dette.
Diskussionen omkring individet i den postmoderne verden har i forhold til vores problemstilling sit udgangspunkt i den rolle, individet spiller i det postmoderne demokrati i Danmark. Denne rolle defineres af postmodernister som flydende og meget afhængig af de diskurser, der gør sig gældende på det givne tidspunkt (Andersen 2005: 256). Disse diskurser bestemmes i høj grad af massemedierne, der skaber en medieret virkelighed, som kan siges at være et resultat af en sammenblanding af billeder, analyser og refleksioner, der præger vores postmoderne informationssamfund (ibid.). I den hyperreelle virkelighed findes der forskellige rum, hvor individet kan skabe sin identitet. I denne sammenhæng skabes identiteten i det medierede rum, hvor massemedierne i høj grad skaber deres egen virkelighed, der så
47
efterfølgende laves politik på, grundet mediernes øgede vigtighed for det politiske system. Den førte politiks grundlag præges ikke af åbenhed og gennemsigtighed, men i stedet af en medieret virkelighed, der gør, at vi som individer ikke har adgang til den reelle virkelighed, idet denne som udgangspunkt ikke længere eksisterer. Dette har betydning for individets følelse af deltagelse i et repræsentativt demokrati, da man nu bliver udeladt fra mange politiske processer, der næsten udelukkende foregår politikere, lobbyister og medier imellem. Det er således medierne samt lobbyisterne, der i høj grad styrer den politiske dagsorden, hvilket giver dem ekstremt meget magt i forhold til at være en medbestemmende part i den demokratiske proces. Det betyder, at lobbyister anser massemedierne som et vigtigt værktøj i forhold til at danne en bestemt holdning hos den almene befolkning. Henrik Kroos fra Prosa fortæller, hvordan han i sit virke som lobbyist benyttede medierne meget for at skabe opinionsdannelse i befolkningen. Dette kan medvirke til, at individet har sværere ved at føle sig som en reel del af fællesskabet og demokratiet, idet man som individ ofte ikke har nogen stemme i beslutningsprocessen. Individets opinion omkring mange politiske emner bliver skabt ud fra mediernes skriverier, og hermed forringes individets forestilling om sig selv og sin rolle i demokratiet grundet det postmoderne brud med den universelle opfattelse af virkelighed og stabilitet. Samtidig besværliggør også lobbyisme denne følelse, idet den politiske virkelighed transformeres til et flydende begreb, der defineres af diverse medier, virksomheder og organisationer. Det kan derfor som individ være en vanskelig proces at tage stilling til den viden vi præsenteres for – hvilket budskab fremfører den, og hvor stammer dette budskab fra? Er det de politiske partiers holdning eller blot et udtryk for en pengestærk virksomheds interesser? Man kan hermed argumentere for, at mediernes styrkede position i den politiske dagsorden medvirker til, at ikke alle individer i demokratiet har samme forudsætninger for at være aktivt deltagende. Det fordrer en ekstremt opmærksom og opsøgende borger at være fuldt ud informeret omkring alle aspekter af en demokratisk proces og være klar over de forskellige politikeres og
48
eventuelle virksomheders bagvedliggende dagsordener. Lobbyisme i et postmoderne demokrati har derfor den konsekvens, at mange mennesker bliver udelukket fra den demokratiske proces, på grund af de stigende krav, der sættes til individets evne til at sætte sig ind i den demokratiske proces, da de både skal forholde sig til den medierede virkelighed, og at denne er influeret af lobbyisme. Man kan ud fra dette argumentere for, at tilstedeværelsen af lobbyister i Folketinget medvirker til en folkelig mistillid til det politiske system. Lobbyisme indsnævrer således det rum, der eksisterer for at sikre borgernes selvforståelse af at være en medbestemmende part i en demokratisk proces og medvirker til, at alle ikke har lige præmisser for at involvere sig. Samtidig har lobbyismens tilstedeværelse i det postmoderne samfund betydet, at der fra politisk side – i hvert fald de politikere, der anser det som legitimt at arbejde sammen med lobbyister – lægges større vægt på begrebet frihed end deltagelse. Denne frihed repræsenteres i vores case, hvor en pengestærk virksomhed stort set har fået frit spil i forhold til at være medbestemmende part i den demokratiske beslutningsproces. Denne proces vil nu blive behandlet og analyseret med henblik på at kunne diskutere og konkludere konsekvenserne af lobbyisternes muligheder i det postmoderne danske demokrati – både set fra en demokrati-teoretisk perspektiv, samt fra en individuel forståelse af mulighed for deltagelse i det danske demokrati.
49
Kapitel 5: Case 5.1 Beskrivelse af case Dette afsnit vil redegøre for vores valgte case, som omhandler regeringens beslutning om at ophæve kulstoppet på de to kraftvarmeværker, Avedøreværket og Skærbækværket. DONG Energy A/S, som fremover vil blive betegnet DONG ejer disse kraftværker og har ifølge oppositionen og Greenpeace benyttet sig af lobbyisme, for at få denne beslutning vedtaget i Folketinget. Endvidere mener også Hvidovre Kommune at denne beslutning om at benytte sig af fossile brændstoffer kunne have været undgået. Hovedaktørerne er dog DONG og Greenpeace, som med modstridende interesser begge forsøger at påvirke den politiske beslutningsproces.
Tidslinje over forløbet vedrørende vedtagelse af lovforslaget om ophævelse af kulstop: 1997: Kulstoppet vedtages af S-R regeringen.
Forår 2008: Indledende forhandlinger, forlig mellem V-K, DF og LA.
Forår 2007: Regeringen foreslår ophævelse af kulstop
Forslaget vedtages 14. juni 2008 efter heftig debat i Folketinget (jf. bilag 6).
DONG er Danmarks største energiproducent, er delvist statsejet og har stor kapital og mange økonomiske midler til at fremføre deres sag for de politiske beslutningstagere. DONG forsøger i deres ansvarlighedsrapport fra 2007 at gøre opmærksom på deres klimavenlige fremtidsplaner: ”I Dong Energy vil vi mindske vores miljøaftryk i
50
samfundet. Derfor vil vi konsekvent tænke miljø ind i vores arbejde – fra udvinding af gas og olie, over produktion af elektricitet til distribution og salg til kunderne. For os er ansvarlig forretning at påvirke miljøet mindst muligt og samtidig levere en pålidelig og konkurrencedygtig energiforsyning.” (jf. bilag 7: 2). Dette forsøg fra DONGs side på at være klimavenlige bliver dog stærkt kritiseret af Greenpeace og oppositionen, da de ikke mener, at DONG lever op til deres målsætning om at mindske deres aftryk på miljøet ved igen at ville benytte sig af fossile brændstoffer på de 2 kraftværker. Tarjei Haalund fra Greenpeace mener, at hele denne beslutningsproces som havde sin begyndelse i foråret 2007, da regeringen kom med forslag om at ophæve det kulstop, som S-R regeringen vedtog tilbage i 1997 og endte, da forslaget blev vedtaget efter heftig debat i Folketingssalen med stemmerne 626 for og 477 imod d. 14 juni 2008, er præget af lobbyismens arbejdsmetoder. Da Greenpeace er en promotional group med begrænsede økonomiske midler, er de primært nødt til at fremvise deres argumentationer alene med diverse kommunikative midler. Noget af denne kommunikation foregår i medierne og læses af befolkningen. Herunder medlemmer af oppositionen som, som sagt ikke kan se det miljø-fornuftige i regeringens beslutning: ”Det er jo faktisk sådan, at vi i månedsvis har prøvet at tale regeringen til fornuft i den her sag og finde nogle kompromiser, som ikke er lige så skadelige for Danmarks omdømme som det bare uhæmmet at bruge løs af kul. Desværre er det ikke lykkedes, og derfor skal vi stemme nej til forslaget i dag.”8 DONG argumenterer således for, at denne beslutning stadig viser Danmarks position som fremgangsland på klimaområdet, da den nye lov samtidig binder DONG til at afbrænde 700.00 tons biomasse. Både de partier der har stemt for dette lovforslag og DONG er af den overbevisning, at køb af CO2-kvoter fra lande med en dårligere udnyttelsesgrad ved kulafbrænding vil 6
V, K, DF, LA og Pia Christmas-Møller (UFG) S, SF, EL, RV 8 Mette Gjerskov (S) fra talerstolen i Folketinget 14. juni 2008. 7
51
retfærdiggøre tilladelsen til et øget kulforbrug på kraftværker herhjemme. De mener således, at kulafbrændingen hellere skal foregå på et effektivt værk i Danmark end et ineffektivt i Østeuropa.
Denne mening deles dog ikke af Hvidovre kommune, som opponerer kraftigt imod ophævelsen af kulstoppet på de to kraftværker, hvoraf det ene ligger i Hvidovre kommune. Dette fremgår af et brev sendt til klima- og energiminister Connie Hedegaard den 30. april 2008, hvor borgmester Milton Graf Petersen og kommunaldirektør Jens Frederik Jørgensen beskriver, hvordan kommunen er stærk modstander af en mulig dispensation, bl.a. fordi Hvidovre Kommune i foråret 2008 tiltrådte, som en af landets første kommuner, Danmarks Naturfredningsforenings Borgmestererklæring, hvor der arbejdes for at mindske CO2-udledning i kommunens område og derved blev anerkendt som ’klima-kommune’. De mener, at en mulig dispensation derimod vil øge CO2-udslippet i kommunens område og deler ikke DONGs overbevisning om, at kravet om øget biobrændsel vil opveje afbrænding af kul på Danmarks kraftværker.
Der hersker således stor modstand mod dette lovforslag, både i Folketinget, kommunalt og hos promotional groups som f.eks. Greenpeace. Selvom DONG på den ene side vil blive tvunget til at afbrænde mere biomasse, betyder ophævelsen af kulstoppet ifølge disse modstandere, at billedet af Danmark som foregangsland ift. klimakampen vil blive svækket og hele grundlaget for COP15 mødet i København til december vil svækkes. Nu er lovforslaget dog vedtaget grundet regeringens velvilje og det store arbejde med at forberede implementeringen er i gang. Miljøcenter Roskilde, som er en instans under klima- og energiministeriet, skal lave VVM redegørelser9 i og omkring Hvidovre Kommune. Dong venter på svaret på VVM, så de kan gå i gang med at 9
Vurdering af Virkninger på Miljøet
52
ombygge deres blok til at fyre med både kul og biobrændsel. Alt efter priser på brændsel vil de sandsynligvis afbrænde hvad der er mest lønsomt, da Anders Eldrup10 fortæller i et interview i Børsen 11 juni 2008, hvordan Dong udvælger projekter: ”Når vi skal beslutte, hvad vi skal investere i, kigger vi i høj grad på lønsomheden. Vi har nogle bestemte kriterier for, hvor lønsomt et projekt skal være før vi går ind i det. Derfor er der nogle projekter, som falder ud, fordi de simpelthen ikke er overskudsgivende, mens der er nogle andre, som bliver mere lønsomme, og så kaster vi større interesse på dem.” Greenpeace opponerer især imod, at DONG selv kan vælge hvor de afbrænder de lovpligtige 700.000 ton biobrændsel. De frygter at DONG på samme måde som de udvælger projekter, vil vælge at afbrænde biobrændslen på de mindst effektive værker, for at kunne udnytte effektiviteten på andre værker ved kulafbrænding. Det vil ifølge Greenpeace føre til et øget CO2 udslip som på ingen måde ”neutraliseres” af afbrændingen af biomassen. Greenpeace arbejder fortsat videre for at få stoppet denne dispensation. DONG derimod er færdige med deres arbejde og venter bare på svar fra Miljøcenter Roskilde.
5.2 Analyse I det følgende vil vi analysere på de to hovedaktører Greenpeace og DONGs ageren på den politiske arena og de konsekvenser, det medfører for den politiske beslutningsproces. Dette vil vise, hvordan lobbyisme udspiller sig i praksis i det danske demokrati og vil føre til en diskussion af, om disse kan indgå i et gensidigt forhold eller ikke. Dernæst vil vi diskutere hvorvidt det er et problem for den demokratiske proces, at vi er gået fra government til governance styring.
10
Topchef i Dong
53
5.2.1 Analyse af DONGs lobbyarbejde I Folketingsdebatten 14. juni 2008 blev forslaget til loven om ændring af elforsyning (øget biomasseanvendelse og frit brændselsvalg på centrale værker) behandlet. Her talte oppositionen for at man ikke vedtog lovforslaget, da dette ville øge Danmarks afbrænding af kul. Dette skal ses i den kontekst, at Danmark i forvejen ligger nummer 11 på verdensranglisten over kulforbrug per indbygger med 4,2 kg kul om dagen pr. dansker. Oppositionen var forargede over, at regeringen lagde ud med at ville helt af med kulafbrænding, hvorefter man gav ”tilladelse til, at der må fyres med kul på to store danske værker, der i de seneste mange år - faktisk siden de blev etableret - har haft forbud mod kul” (jf. bilag 6). Oppositionens problem var altså, at regeringen på den ene side gerne ville fremstå som grønne, hvor de derefter gav tilladelse til, at DONG kunne brænde mere kul af. Ud fra dette argumenterer oppositionen og Greenpeace for, at der undervejs i denne proces er gjort brug af lobbyisme fra DONGs side. Dette kommer til syne i det faktum, at DONG har fået deres interesser på dagsordenen og et lovforslag, som i høj grad er i DONGs favør, er blevet vedtaget af regeringen. DONG har således længe forsøgt at påvirke regeringen til at vedtage forslaget. Dette kan underbygges med at selv klima- og energiminister Connie Hedegaard påviser, at ”DONG's lobbyister render rundt på gangene her på Christiansborg” (ibid.). DONG har i denne proces været tæt på magtens centrum, og de har derfor haft mulighed for at påvirke lovgivningen og de politikere, der er involveret i denne. Dette er dog ikke et enkelttilfælde, da der kan være flere forskellige lobbyister til stede, der har en interesse i at påvirke politikerne i denne klimadebat. Oppositionen mener, at det er klart DONG har lobbyister i spil, da de vil ”have frie hænder” (ibid.) og fleksibilitet på kulmarkedet. Som vi kan se, har regeringen skiftet mening undervejs, hvilket antyder at DONGs lobbyarbejde har haft succes. Dette betyder altså, at DONG har øget sin indflydelse i den politiske beslutningsproces, og har fået overtalt
54
den siddende regering til at vedtage lovforslaget. DONGs lobbyister har altså været tidligt på banen, hvilket har været med til at sikre dem indflydelse i forhandlingerne. Som det blev formuleret af Esbensen, er det en nødvendighed for godt lobbyarbejde, at man er med i opstarts- eller evalueringsfasen i lovgivningsprocessen, da det er her man har bedst mulighed for at påvirke forhandlingerne (Esbensen 2007: 43). En gældende faktor for dette er, at man har sine kontakter i orden og har et godt og omfangsrigt netværk. Endnu et argument herfor er Esbensen overvejelser angående et issues livscyklus. Han mener, at jo før man er ude desto bedre er en given virksomheds muligheder for at være med til at skubbe issuet i en given retning, hvorefter det bliver sværere og til sidst næsten umuligt at påvirke. Det har derfor været nødvendigt fra DONGs side at være med fra start, da de samtidig har haft gode forudsætninger for dette. Ifølge Tarjei fra Greenpeace har DONG nemlig kunnet drage fordel af, at DONGs bestyrelsesformand Fritz Schur har været i et netværk tæt på den daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen (jf. bilag 5: 33.min.). Forholdet mellem Fritz Schur og regeringen er da også vedvarende, eftersom Schur i dagbladet Børsen har udtalt sig om, at den nuværende statsminister altid har været en ven af topcheferne i de danske virksomheder: ”Lars Løkke Rasmussen behøver ikke gøre sig store anstrengelser for at få etableret kontakter til topcheferne i de danske virksomheder.”11 Som tidligere nævnt er det derfor muligt for DONG at kontrollere dagsordenen på den politiske arena. På grund af deres store og tætte netværks samarbejde med de siddende ministre har det været muligt ved hjælp af indirekte magt at være med til at påvirke den politiske dagsorden. Det er således en vigtig pointe, at en given virksomhed eller organisations netværk spiller en stor rolle for dennes muligheder for politisk indflydelse. DONGs netværk er betydeligt mere udviklet end en interesseorganisation som Greenpeace, hvilket betyder at DONG har haft flere og bedre muligheder for at påvirke denne politiske beslutning. DONG har i samspil med regeringen forsøgt sig med en indirekte dagsordenskontrollerende magt 11
business.dk/article/20090406/okonomi/90406002/. 6/4/09.
55
overfor befolkningen. Det skal ses i lyset af at beslutningen er irrationel, som vi vil vende tilbage til. DONG og regeringen har i processen netop, som Christensen skriver, forsøgt at fokusere på de gode ting ved ændringen af lovforslaget og få disse til at fylde på dagsordenen. Selvom regeringen har udtalt, at de ville ud af kulalderen, har de fokuseret på, at de nye ændringer vil være mest klimavenligt, eftersom det vil give et mindre CO2-udslip ved at brænde kul af på de rene effektive danske værker, som regeringen kalder dem, frem for på beskidte værker i Østeuropa. Det er ifølge Connie Hedegaard ”det, det her grundlæggende handler om” (jf. bilag 6). Samtidig er et af argumenterne, at ”hvis man bruger mere fossilt brændstof et sted i EU, vil det fortrænge noget fossilt brændstof et eller andet sted på kloden” (ibid.: 9). DONG har derfor i været inde og påvirke regeringens bevidsthed, jf. magtens tredje ansigt, hvor de har formet regeringens bevidsthed til at ligne DONGs interesser. Af hvilke årsager de har fået trumfet det igennem vides ikke, man kan derfor kun gisne om det har været af økonomiske og/eller imageskabende årsager. Dog udtaler DONGs adm. direktør Anders Eldrup, at DONG faktisk er økonomiske motiverede, selvom de udadtil forsøger at fremstå grønne12. At man udfører bevidsthedskontrollerende magt kan ifølge Christensen (2006) medføre, at befolkningen ikke altid er bevidst om denne handling, da den ofte er usynlig, og som tidligere beskrevet har governance styringen
blandt
andet
medført
at
lobbyprocessen
foregår
med
en
vis
uigennemsigtighed. Dette underbygger Henrik Kroos, idet han siger at den gode lobbyist ikke skal være synlig for alle (jf. bilag 4: 49.min.). Forslaget som regeringen har vedtaget kan virke irrationel, da regeringen som førnævnt gerne vil udvise at være en grøn regering og har udmeldt at de vil ud af kulalderen (jf. bilag 8), og på sigt helt vil stoppe med at fyre med kul. Det irrationelle ligger derfor i, at man alligevel vælger at øge kulforbruget på de to værker. Vi er ikke
12
borsen.dk/investor/nyhed/133663/. 6/4/09.
56
interesserede i at diskutere hvorvidt den givne handling regeringen har gjort er forsvarlig eller om det havde været bedre at lytte til oppositionens argumenter herfor. Spørgsmålet om den rationelle handling skal være med til at påvise, at lobbyismen rent faktisk har fundet sted i praksis og endsige har været succesfuld. Man skal derudover huske på, at Danmark som vært for COP15 er nødt til at fremstå som forgangsland for klimadebatten. Selvom regeringens argument for alligevel at fyre med kul er, at de danske værker er mere effektive og at det derved er bedre for klimaet, hvis vi opkøber CO2-kvoterne fra andre lande, så er oppositionens argument stadig, at det aldrig kan gavne at sætte kulforbruget op, og at der må findes alternativer. Det irrationelle i vedtagelsen af dette lovforslag viser således, at der undervejs i processen har foregået interessepåvirkning, da regeringens interne målsætning omkring klimavenlig ikke stemmer overens med det vedtagne lovforslag. Denne
analyse
argumenterer
således
for,
at
DONG
har
udøvet
en
bevidsthedskontrollerende magt, og fået deres vilje trumfet igennem, så regeringen adopterer DONGs interesser. Dette sammenholdes med at DONGs adm. direktør Anders Eldrup udtaler, at DONG kun går ind i projekter, der er lønsomme. De er altså ikke forgængere for om det har kvaler for miljø og klima. DONG burde som grøn virksomhed og med COP15 i vente være interesserede i, at gå forrest i klimadebatten og derfor afbryde forhandlingerne om kulafbrænding. Udover DONGs økonomiske interesse ligger der også en skjult agenda bag regeringens handlinger. Tarjei påpeger, at ”DONG skal børsnoteres, hvad skal der til for at staten får noget fornuftigt ud af en børsnotering, ja så skal DONG jo fedes op, Hvordan bliver DONG fedet op, det gør det ved at man får lov til denne fleksibilitet. Det vil styrke deres bundlinje” (jf. bilag 5: 38.min.). Dette påviser, at DONG som statsejet virksomhed har økonomiske interesser, der overstiger deres klimainteresser. Denne interesse har de som sagt via en bevidsthedskontrollerende magt overført til regeringen. Regeringen er derfor ifølge Tarjei interesserede i at styrke DONGs kapital, hvis det
57
skulle ende op med at DONG bliver børsnoteret. Hele denne diskussion omkring børsnotering og at DONG er statsejet er med til at påvise, at DONG som førnævnt har nemmere ved at få deres interesser trumfet igennem i den politiske beslutningsproces. Ergo må vi antage, at DONG som statsejet selskab i denne debat har haft en større magt end alle andre politisk interesserede aktører. De har som stor statsejet virksomhed flere ressourcer, penge og magt og kan derfor nemmere gebærde sig på den politiske arena. 5.2.2 Analyse af Greenpeaces rolle i den politiske proces Interesseorganisationen Greenpeace er som allerede nævnt af den overbevisning, at der er foregået lobbyisme i beslutningsprocessen omkring ophævelsen af kulstoppet på de to kraftværker. Sammen med oppositionen argumenterer Greenpeace for, at DONGs forsøg på at virke ’grønne’ udadtil ikke stemmer overens med virkeligheden, da denne aftale, som er indgået på DONGs præmisser, på ingen måde gavner miljøet. Greenpeace arbejder som promotional group for at promovere et givent issue. Opgaven er ikke at arbejde for medlemmers interesse, men at sikre hvad de ser som fællesskabets bedste. Greenpeace er som promotional group ofte en del af mindre bemidlede netværk, der derfor ikke har samme brede ekspertise som DONG og derfor er nødsaget til at benytte sig af alternative kanaler indenfor politisk kommunikation, såsom læserbreve, høringssvar og aktioner, der er på kant med loven (ibid.).
Tarjei fra Greenpeace fortæller, at de i første omgang forsøgte at overtale DONG til at gå i dialog og sammen skabe et samarbejde med de politiske beslutningstagere. Han fortæller at han tidligt i forløbet tog kontakt til DONG for at forsøge at standse deres officielle ansøgning om en ophævelse af kulstoppet. Han brugte argumentet at DONG profilerer sig som grønne og at yderligere kulafbrænding kan skade deres image. Fordi DONG i deres ansvarlighedsrapport fra 2007 lægger stor vægt på at de vil mindske deres miljøaftryk i samfundet foreslog han dem at de sammen skulle gå
58
til klima-og energiministeren og finde en løsning, som kunne være økonomisk rationel for DONG og samtidig tage større hensyn til klimaet. Tarjei har lavet flere alternative udregninger for hvordan energiproduktionen både kan være lønsom og samtidig nedbringe Danmarks samlede CO2-udslip. Han følte dog ikke, at han selv og Greenpeace blev taget seriøst (ibid.), hvilket medførte, at Greenpeace så det som en nødvendighed at forsøge at skabe mediedækning omkring dette lovforslag og på den måde gøre politikere såvel som den almene befolkning opmærksom på DONGs indflydelse. Dette forsøgte Greenpeace at gøre ved hjælp af åbne breve til både ministre og DONG. Vedtagelsen af dette lovforslag, som er i DONGs favør og modarbejder Greenpeaces mål og idealer, er i høj grad kommet i stand grundet det netværk, som DONG har haft til de vigtige politikere i denne givne situation.
Modsat DONG sidder Greenpeace ikke inde med det samme gunstige forhold til det politiske netværk, hvilket gør at de udelades fra beslutningsprocessen. Dette skal dog ikke forstås som om, at Greenpeace som promotional group ikke kan trække på netværk overhovedet, da der blot er tale om en anden form for netværk. Greenpeace har ikke ressourcer til at være en del af det magtfulde netværk, som sidder med beføjelserne til at tage den endelige beslutning, dog er de en del af 92-gruppen, som et policy-netværk af forskellige organisationer, der alle samarbejder for bæredygtig udvikling13. Denne form for netværk kan hjælpe Greenpeace til at være på forkant med de issues, der kan komme til at påvirke organisationens arbejdsområder. Arbejdsmetoderne for en promotional group som Greenpeace kan derfor ikke sammenstilles fuldstændigt med de af en etableret statsejet virksomhed som DONG, da DONGs dagsorden selvfølgelig betyder mere for staten end en ganske uafhængig interesseorganisation som Greenpeace, hvis politiske agendaer ikke nødvendigvis stemmer overens med statens økonomiske interesser. Greenpeaces incitamenter for
13
http://www.92grp.dk/cms/. 13/05/09.
59
blande sig i denne beslutningsproces har været klimamæssige, mens de mener, at regeringens og DONGs motivation er udelukkende økonomiske og image-mæssige. Det er således Greenpeaces formål at afsløre den pointe, at DONGs handlinger ikke stemmer overens med deres mål om at handle med klimaets interesser for øje. Greenpeace benytter sig således af politisk kommunikation og søger at skabe en forventningskløft i befolkningens opinion omkring DONG og deres handlinger. Greenpeaces mulighed for arbejdsmetoder er således begrænset til at være udelukkende kommunikationsmidler. Man kan således argumentere for, at promotional groups kan defineres som ressource poor (McNair 1995: 142) da de ikke har økonomiske midler til at promovere deres issues, men i stedet er nødt til at skabe mediedækning for færrest mulige midler. Når en promotional group skaber opmærksomhed omkring et issue, kan det komme i vejen for kapitalistiske virksomheders agenda. Derfor er sådan en virksomhed nødt til at så tvivl i legitimiteten af promoveringen af sådan et issue. Sådanne virksomheder er i modsætning til promotional groups pengestærke og har rig mulighed for at promovere dem selv og deres issues i medierne. Dette eksemplificeres i casen, hvor DONG modsat Greenpeace har haft muligheder for at påvirke den politiske beslutningsproces, hvilket Greenpeace ser som et tegn på DONG og regeringens udelukkende økonomiske motivation (jf. bilag 5: 39.min.).
5.3 Delkonklusion på analyse Hovedpointen i denne analyse findes i det ulige forhold, der eksisterer mellem en pengestærk virksomhed som DONG og en pengesvag organisation som Greenpeace i forhold til at kunne influere den politiske dagsorden i Danmark. Casen viser i høj grad, hvordan DONG som statsejet virksomhed har flere og bedre muligheder for at få deres egeninteresser varetaget i den politiske dagsorden. Modsat Greenpeace har DONG mange muligheder for at trække på det netværk, de som virksomhed kan benytte sig af. Man kan sige, at dette netværk i høj grad er medbestemmende for
60
virksomhedens eller organisationens chance for at indgå i den politiske proces, hvilket givetvis kan give nogle problemer i forhold til den demokratiske proces, da ikke alle er repræsenteret på lige fod. Denne pointe er i alle tilfælde hovedargumentet hos Greenpeace, der i form af Tarjei argumenterer for DONGs udelukkende økonomiske motivation, der overskygger deres miljømæssige hensigter.
61
Kapitel 6: Diskussion 6.1 Indledning Denne diskussion vil diskutere projektets pointer, og der vil blive stillet spørgsmålstegn til lobbyismes påvirkning af den demokratiske proces og den manglende regulering af både den form for lobbyisme, der hjælper politikere til at se en sag fra nye perspektiver, og den, der udelukkende sikrer virksomheders egeninteresser. Diskussionen vil først opridse de problemer, vi efter at have beskæftiget os med vores case, mener, at der opstår i forbindelse med lobbyisme. Herefter vil konsekvenserne af disse blive diskuteret ud fra et demokratisk perspektiv og vi vil se på, hvilke løsninger problemerne kan have. Slutteligt vil vi åbne op for diskussionen og se på lobbyismens ståsted i den postmoderne verden, og hvad dette fænomen betyder for individet i det danske demokrati.
6.2 Opridsning af lobbyarbejdet i casen I forhold til det repræsentative demokrati foretager lobbyister sig grundlæggende ikke noget ulovligt. Det er folket, der vælger sine repræsentanter ind i Folketinget, som i dette tilfælde førte til dannelsen af VK-regeringen, der fører en politik med frihed for økonomisk stærke virksomheder og de lobbyister, som følger med. Dermed er vejen legitimt banet for lobbyvirksomhed fra eksempelvis DONG, som er en betydelig økonomisk faktor i den danske industri. Da DONG er statsejet er begge parter – altså staten og DONG – interesserede i at styrke DONG økonomisk. DONG har derfor bedre mulighed end eksempelvis Greenpeace for at danne netværk med regeringen og dermed få indflydelse herigennem. I sagens forløb kan det ikke afvises, at DONG er blevet anvendt som ekspert og har givet regeringen et grundlag for at træffe en beslutning. Dog kan man antage, at der er foregået irrationelle handlinger i beslutningsprocessen, hvor én ting er blevet sagt, og en anden er blevet gjort, både fra DONGs og regeringens side i forhold til blandt andet befolkningen og Greenpeace.
62
Her henvises til det, vi pegede på i analysen, nemlig at DONG prøver at fremstå som en grøn virksomhed. Casen bærer præg af, at Greenpeace ligeledes har forsøgt at påvirke regeringens beslutning ved at stå til rådighed med ekspertviden. De har dog ikke haft samme succes, og det kan derfor argumenteres for, at DONGs forslag har stemt bedre overens med regeringens ønskede politik. Da de omtalte netværk ofte er lukkede, er det ikke muligt at afvise, at DONG har haft indflydelse igennem et tæt netværkssamarbejde med regeringen. Ligeledes kan det hverken be- eller afkræftes, at der har været personlige økonomiske interesser involveret i forhold til debatten om lovforslaget. Problemet ifølge governanceteorien er, at beslutningerne ofte tages ude i netværkene frem for i eksempelvis Folketingssalen.
Altså
kan
der
tages
beslutninger
forudgående
for
beslutningsprocessen i det formelle forum, hvor beslutningerne faktisk tages officielt og lovforslag vedtages. Det er altså muligt, at DONG i samarbejde med den siddende regering har udarbejdet lovforslaget. Det er ifølge Hansen i Berg-Sørensen (1999: 57) et problem, hvis man eksempelvis bevidst har valgt at udelukke Greenpeace fra dette forum. Hvis dette har været tilfældet kan man diskutere hvorvidt denne netværksorganisering og beslutningstagen er demokratisk. Vi har redegjort for, at Greenpeace længe har kæmpet sideløbende med DONG, men det virker mest af alt til, at de ikke bliver hørt i samme omfang som DONG.
6.3 Lobbyismens konsekvenser Når lobbyismen foregår i det skjulte er det svært for offentligheden at gennemskue handlingerne. Denne manglende gennemsigtighed er problematisk i forhold til den demokratiske proces, da det gør det sværere at påvise uregelmæssigheder eller regelmæssigheder. Det ville derfor styrke legitimiteten i beslutningerne fra alle parter, hvis der havde været regler for lobbyisme. Dette ville føre til en legitimering af beslutningernes grundlag og gøre, at der ikke ville blive stillet spørgsmålstegn ved politikernes grundlag. Regler vil dog ikke betyde en legitimering af processen, da de
63
mest ville sikre en større lighed mellem konkurrerende interessegrupper, og derved fremme en mere ligelig distribution af indflydelse. Det ville dog ikke ændre på beslutningsprocessens decentralisering ud i netværkene. De omtalte regler skal alle være regler, der fordrer mere åbenhed indenfor lobbyisme, og et af kravene kunne være, at alle lobbyister skulle lade sig registrere, så man vidste hvem og hvad man havde med at gøre. Derved ville man også kunne finde ud af hvem, der lå inde med hvilke særinteresser. Eftersom vi har påvist, at DONG har haft bedre ressourcer både hvad angår økonomi, magt og position ville økonomiske rammer fordre, at lobbyisme kunne anses som værende mere demokratisk anlagt. Denne diskussion af regulering af lobbyarbejde i Danmark har således sit udgangspunkt i det faktum, at lobbyisme er ved at være en integreret og central del af det danske politiske system, hvilket rejser nogle behov for en ændring af det nuværende system. I USA har dette længe været tilfældet, hvilket har betydet, at en politisk stillingstagen til lobbyisme i samfundet har været nødvendig, da der har været en række skandaler omkring lobbyisme og dets virke. Dette har medvirket til en meget stram regulering af lobbyarbejde i USA, og har betydet, at det er en proces i konstant udvikling, hvor man hele tiden prøver at skabe tilstrækkelig regulering. En regulering, man i USA har fundet nødvendig for at opretholde dele af demokratiet og dets proces. Det er derfor også vigtigt for det danske politiske system at lære af andre lande som USA, der har mere erfaring omkring lobbyisme og regulering. Det kan derfor klart anbefales, at foregangslande som USA tages i betragtning, når der skal diskuteres lobbyisme i forhold til den demokratiske proces. Et forslag til regulering er nemlig at finde hér, hvor der findes et loft på de midler, man må anvende på lobbyismens arbejdsmetoder. Derudover bliver der udstedt personlige bøder på op til 50.000 dollars, hvis man undlader at registrere sig som lobbyist, hvilket ligeledes kunne være et krav til regulering i Danmark.
64
6.4 Lobbyismen i demokratiet Den manglende regulering af lobbyisme i Danmark har ikke kun konsekvenser for store virksomheder eller mindre organisationer. Konsekvensen af disse lukkede fora – både de uformelle og formelle – er også at finde hos individets opfattelse af demokratiet. Vi argumenterer således for, at disse netværk er nødt til at være åbne for alle, der har en interesse i et givent issue. Lukkethed i disse fora ville som førnævnt medføre et brud i den demokratiske opfattelse, ligesom vi har påpeget, er sket i kulforhandlingerne. Endvidere medfører denne lukkethed til, at individet i demokratiet kan føle sig overset og forbigået i de demokratiske forhandlinger. Borgerens individuelle rolle i demokratiet bliver således udfordret i og med, at lobbyisme har fået sådan en magtfuld rolle i nutidens demokrati i Danmark. Samtidigt er det nødvendigt at forholde sig til politikernes position som enten demokratisk rationel eller motiveret af egen vinding. Dette kan som allerede beskrevet være vanskeligt, da lukkethed og uigennemsigtighed præger disse processer. Flere regler og lovgivning på området ville derfor også sikre en mindskning af den menneskelige utilstrækkelighed og medvirke til en øget åbenhed i de politiske skjulte dagsordener. Samtidig ville flere regler og øget regulering højst sandsynligt have den konsekvens, at lobbyarbejde ville blive betragtet som et ’nødvendigt onde’, idet åbenhed omkring lobbyisternes indflydelse blot ville betyde en klogere og mere kvalificeret politiker, da man ikke kan forvente, at alle politikere skal kunne overskue alle alternativer og alle konsekvenser af de vedtagne love. Politikere kan ikke vide alt omkring deres fagområder, hvilket gør, at lobbyisterne fungerer som en slags eksperter. Dog er en forudsætning for denne hypotese, at alle politikere tænker og handler rationelt, hvilket selvfølgelig kun er den ideelle tanke og måske ikke helt realistisk. Netop herfor er det nødvendigt, at lobbyismens virkelighed tages seriøst og ikke blot behandles som et flyvende begreb, der ikke rigtigt vides eller menes det store om.
65
6.5 Afrunding Et af de største umiddelbare problemer ved tilstedeværelsen af lobbyisme er den konsekvens, at det repræsentative i demokratiet til dels går tabt. Det er muligt, at lobbyisme sikrer politikerne en større indsigt og viden omkring de givne emner, men samtidig har lobbyarbejdet den konsekvens, at individet som beskrevet kan føle sig overset og glemt. Man kan således diskutere, om det i det repræsentative demokrati i Danmark i dag er folkets opinion og stemmer, der varetages, eller om lobbyarbejdet (og det faktum, at der er plads til det) rent faktisk underminerer demokratiets idealer. Som allerede beskrevet i afsnittet omkring postmodernitet, har den politiske magt i vores demokrati udviklet sig til ikke at være begrænset til en regering eller 179 folketingsmedlemmer på Christiansborg. Derimod er magten blevet decentraliseret til at medtage lobbyister og medier. En decentralisering af magten kunne meget vel betyde et større demokratisk udgangspunkt, men grundet lobbyisternes omfangsrige magt, er det ikke i alle tilfælde den brede befolknings interesser, der varetages, men i stedet de store virksomheders som f.eks. DONG. I dette projekt argumenteres der for, at en grundene til DONGs effektivitet i forhold til at være en medbestemmende part i den demokratiske beslutningsproces ikke udelukkende skal findes i (op)rigtigheden eller rationalet
i deres argumenter – men i stedet i virksomhedens netværk og
økonomiske kapital. Modsat har Greenpeaces argumenter slet ikke fået den samme plads i regeringens taletid, da deres miljømæssige interesser ikke stemmer overens med DONG og regeringens økonomiske og imagemæssige interesser – i hvert fald ikke på kort sigt. Omvendt kan man som sagt diskutere om lobbyisme i et neokorporatistisk system er en nødvendighed, idet det medfører en større viden og refleksion fra politikernes side. Lobbyismen kan medvirke til at skabe en horisont i debatten og give politikeren mulighed for at danne sig et så objektivt syn på sagen som muligt. I denne sammenhæng kan lobbyisme under ingen omstændigheder betegnes som udelukkende dårligt. Dog ligger problemet i, at denne tese omkring politikernes evne og lyst til at forholde sig objektivt og lytte til både den ene og den
66
anden lobbyist ikke har vist sig at holde stik. Muligheden foreligger der i teorien, men praksis viser, at politikerne – både på den ene og den anden fløj – er mere tilbøjelige til at fokusere på den lobbyist, der lægger sig tættest op ad de respektive partipolitiske holdninger. Der er således behov for regulering og åbenhed for netop at skabe rum for den demokratiske valgdeltagelse og følelsen af, at borgernes interesser bliver varetaget i den demokratiske proces.
67
Kapitel 7: Konklusion Det er muligt for virksomheder at opnå indflydelse på den politiske proces igennem forskellige former for lobbyarbejde og kontrol med medierne. Dette er muligt, da magten og beslutningerne i højere grad end før, er blevet decentraliseret og skubbet ud i forskellige institutioner og netværk. Disse netværk er lukkede og svært gennemskuelige for befolkningen, hvilket der ifølge vores forståelse og diskussion er en forringelse af den demokratiske proces. Derudover kan man betvivle de danske medier, som legitim institution i den demokratiske proces, da deres formidlinger ofte ukritisk bliver anset for at være sande i det postmoderne samfund. Det faktum, at hverken lobbyisten eller medierne nødvendigvis holder sig til den fulde sandhed, betyder, at individet i samfundet aldrig kan være sikker på, hvad der er sandt, og hvad der ikke er. Lobbyisme er imidlertid en nødvendig del af vores nuværende samfund, da folketingsmedlemmerne er nødt til at få kvalificeret ekspertviden for at kunne træffe en oplyst beslutning. Det er således en fin balancegang mellem skjult dagsordenkontrol og kvalificeret information, hvor regler og regulering er den umiddelbare optimale løsning. Regulering vil begrænse den store skævvridning af økonomisk indflydelse, der kan opstå firmaer og institutioner imellem. Derudover vil en registrering og regulering højne gennemsigtigheden af policy-netværk og den politiske beslutningsproces, hvilket ville forbedre den demokratiske proces. Man kan således ud fra vores case og den viden om lobbyarbejde, vi har erfaret os, konkludere, at lobbyisme som det tager sig ud i dag i det neokorporatistiske system udfordrer demokratiets standpunkt og fordrer derfor en kursændring eller modifikation i det mindste, der skal hjælpe til at tilpasse lobbyisme til det danske demokrati i sådan en grad, at fordelene forbliver og ulemperne minimeres.
68
Kapitel 8: Litteraturliste Andersen, I & Borum, F & Kristensen, P.H & Karnøe, P (1992) Om kunsten at bedrive feltstudier – en erfaringsbaseret forskningsmetodik, Frederiksberg: Samfundslitteratur. Andersen, H & Kaspersen, L.B (2005) Klassisk og moderne samfundsteori 3 udgave, København: Hans Reitzels forlag. Antonsen, M. & Jørgensen, T.B. (2000) Forandringer i teori og praksis – skiftende billeder fra den offentlige sektor, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Berg-Sørensen, A. (1999) Politologi i praksis, Roskilde: Roskilde Universitetsforlag. Bogason, P. (2004) Forvaltning og stat, Viborg: Systime Academic. Christensen, S. & Jensen, P.E.D. (2006) Kontrol i det stille, Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur. Christiansen, P.M. & Nørgaard, A.S. & Sidenius, N.C. (2004) Hvem skriver lovene? Interesseorganisationer og politiske beslutninger, Aarhus: Aarhus Universitetsforlag. Easton, D. (1998) Om at analysere politiske systemer, i Grundbogen i Statskundskab, Hansen & Jensen (red.), København: Akademisk Forlag, ss. 19-47. Esbensen, M.C. (2007) Public Affairs – Lobbyisme i praksis, København: Informations Forlag. Frandsen, A. (2008) Lovgivningsprocessen i praksis, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Frankel, C. (2004) Virksomhedens Politisering, Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur. Friisberg, G. (2000) Politik – dansk politik i en EU-ramme, København: Forlaget Columbus. Friisberg, G. (1983) Politik – magt og indflydelse i det politiske system, Søborg: Samfundsfagnyt.
69
Fukuyama, F. (1992). The End of History and the Last Man. London: Hamish Hamilton. Heywood, A. (2002) Politics, New York: Palgrave. Kvale, s (1997) Interview – en introduktion til det kvalitative forsningsinterview, København: Hans Reitzels forlag. McNair, B. (1995) An Introduction to Political Communication, New York: Routledge. Merkelsen, H. (2007) Magt og medier, Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur. Politica (1991) 23. årgang, nr. 4. Politica, Bind 26 (1994) 4. Politica, Bind 19 (1987). Rhodes, R.A.W. (1998). Understanding Governance. Buckingham: Open University Press, ss. 32-47, 51-53. Ronit, K. (1998) Interesseorganisationer i dansk politik, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Svendsen, G.T. (2008) Lobbyisme i EU, Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur. Thüren, T (1994) Videnskabsteori for begyndere, København: Munksgaard. Viemose, S. (1990) Lobbyisme, København: Nordisk Forlag A/S. Villadsen, S. (1992) Demokrati?, Roskilde: Forlaget Samfundsøkonomi og Planlægning.
8.2 Web-adresser Lobbyisme i Folketinget: http://www.publicaffairsacademy.dk/files/documents/Lobbyisme%20i%20folketinget .pdf den 30/3/09.
Fornyet energi med DONG Energy: http://www.berlingske.dk/article/20071016/debatter/110150991/ den 6/4/09.
70
Dong: Mere olie og mindre vind: http://borsen.dk/investor/nyhed/133663/ den 6/4/09.
Fritz Schur klar med erhvervsnetværk til Løkke: http://www.business.dk/article/20090406/okonomi/90406002/ den 6/4/09.
Public affairs: http://www.radiuskommunikation.dk/Radgivning/Public%20affairs.aspx?gclid=CMD ygsbppJkCFUIw3godT124qQ den 15/3/09.
Abraham Lincoln: http://www.whitehouse.gov/about/presidents/AbrahamLincoln/ den 27/2/09.
92-gruppen: http://www.92grp.dk/cms/ den 13/05/09.
Alan Cawson, Corporatism and Political Theory: http://www.tidsskrift.dk/visning.jsp?markup=&print=no&id=99046 den 20/4/09.
Lobbyister bag fire ud af fem EU-love: http://www.dr.dk/Nyheder/Temaer/2009/Europa/2009/05/22/123453.htm den 23/5/09.
71
8.3 Resumé This project describes and problematizes lobbyism in relation to the Danish democracy. The basis of our analysis a case that deals with DONG Energy A/S and Greenpeace and shows how the financially successful companies have a lot to say in the democratic process and how a promotional such as Greenpeace has little to say in this debate. Furthermore the project proposes and discusses an alternative to the common view of lobbyism as a relatively shady business via rules about registration and legislation.
8.4 Abstract I dette projekt arbejdes der ud fra bestemte politologiske teorier, som bevæger sig omkring den politiske arena, lobbyisme efter alt at bedømme er en del af. Politologien dækker nemlig over alt fra forskellige former for politik herunder både politisk indflydelse og sociologi, som vil være væsentlige omdrejningspunkter i projektet. Endvidere har vi gennemført to interviews ud fra den metode, Kvale betegner det halvstrukturerede livsverdeninterview. Vores interviews er ikke blevet genstand for metodisk analyse men for meningskondensering og virker som baggrund for vor teoretiske arbejde og som illustration af det emne, som er omdrejningspunkt i vores projekt. Gennem vores valgte case, den læste teori og de foretagne interviews, når vi til en konklusion, der omhandler lobbyismens ståsted i det danske demokrati anno 2009, hvilke konsekvenser det har for den demokratiske proces, og hvordan disse kan legitimeres ved hjælp af regler og lovgivning.
72