INDHOLDSFORTEGNELSE
KAPITEL 1: INDLEDNING OG DEFINERING AF SPECIALET
4
Problemfelt
4
Teoretiske redskaber Begrebs- og kontekstafklaring Teoretisk konceptualisering Analyseapparat Teoretisk ramme Analytiske parametre for funktionalitet Teoridiskussion Rationalisme versus reflektivisme Alternativer til debatten
7 8 9 14 14 16 19 20 23
Metodologi og design Forskningsteori og strategi Data og kilder Argumentation og design af analyse Kapitelforklaring
26 26 28 30 32
KAPITEL 2: AFRIKAS SIKKERHEDSPROBLEMER
35
Ændringer i miljøet Stat og politik i Afrika Geopolitiske forhold efter Berlin Murens fald
36 36 40
Organisationen for Afrikansk Enhed Politisk formål og etablering Institutionel og operationel udvikling Erfaringerne fra Organisationen for Afrikansk Enhed
41 42 43 46
Redefineringen af afrikansk sikkerhedspolitik Det internationale paradigmeskifte Interesser i Afrika
47 48 50
Opsummering
53
KAPITEL 3: DEN AFRIKANSKE UNION
57
Institutionelt og politisk fundament Etableringsprocessen Politisk målsætning Institutionel struktur
58 58 59 60
Operationel struktur og kapacitet En afrikansk udrykningsstyrke Sub-regional kapacitet ECOWAS SADC IGAD Regional arbejdsdeling med FN
62 63 65 66 67 69 70
AU missioner Burundi Sudan
72 73 74
Opsummering
78 2
KAPITEL 4: AU - EN FUNGERENDE SIKKERHEDSORGANISATION?
81
Evaluering af AU missioner Mandat-implementering Stabilitet og beskyttelse Konfliktløsning
81 82 83 84
Sikkerhedsorganisatorisk funktionalitet Strategisk kultur Institutionalisering Militær kapacitet
86 86 90 96
Ekstern finansiering Multilateral bistand Partnerskab
100 101 106
Opsummering
108
KAPITEL 5: KONKLUDERENDE DISKUSSION
112
Abbreviationer
117
Litteraturliste
120
3
KAPITEL 1: INDLEDNING OG DEFINERING AF SPECIALET PROBLEMFELT Siden Afrika genvandt sin selvstændighed i 1960 har det afrikanske sikkerhedspolitiske landskab ændret sig betydeligt. Samtlige afrikanske stater er i dag suveræne selvbestemmende stater på godt og ondt, men det afrikanske statssystem har desværre vist sig at være opbygget på et svagt fundament, og antallet af statssammenbrud stiger stødt. Alvorlige intrastatslige konflikter har siden uafhængigheden hærget kontinentet, men er i takt med de eskalerende statssammenbrud fordoblet siden afslutningen på Den Kolde Krig. Hele regioner som Østafrika og ved De Store Søer1 er endvidere lammet af regionale stridigheder og konflikter mellem stater, samt de interne kampe om land, ressourcer og indflydelse. Således er millioner af menneskeliv gået tabt i de afrikanske krige, og mere end 3 millioner mennesker lever i dag i flygtningelejre (U.S. Committee for Refugees & Immigrants, online 10. maj 2007). Alene konflikten i Darfur, en provins i det vestlige Sudan på størrelse med Frankrig, har krævet over 3 millioner ofre, der enten er blevet dræbt, voldtaget, fordrevet, lider af alvorlig fejlernæring eller på anden vis er syge på grund af konflikten mellem regeringen og de lokale oprørsbevægelser (WHO 2004, WHO 2005, WHO, online 1. maj 2007). Igennem de sidste 10-15 år har FN’s bestræbelser for at håndhæve fred og sikkerhed i Afrika været kraftigt udskældt. Flere større konflikter har fået lov til at fortsætte og er stadig pågående – uden FN har formået at reagere. Den manglende eller utilstrækkelige respons kan i høj grad tillægges Sikkerhedsrådets permanente medlemmers (P5)2 forskellige interesser og uoverensstemmelser, der har betydet, at stormagterne enten har engageret sig unilateralt, gået på kompromis og deployeret mindre utilstrækkelige observatørmissioner eller helt har opgivet at respondere på de afrikanske konflikter – enten i afmagt eller ligegyldighed. Dette sikkerhedspolitiske paradigmeskifte i forhold til det internationale samfunds syn på konflikthåndtering, har efterladt et sikkerhedsvakuum i Afrika. Den kontinentale organisation, Organisationen for Afrikansk Enhed (OAU) blev i 1963 oprettet med det formål at styrke sammenholdet mellem de nye afrikanske stater, fremme økonomi og udvikling og sikre den kontinentale fred og sikkerhed. På daværende tidspunkt var de afrikanske statsledere langt fra interesseret i at opgive deres nyvundne suverænitet og tildele OAU de beføjelser, der nødvendigvis kræves for at kunne håndtere et kontinent, hvis stater alle er i involverede i interne og/eller eksterne konflikter. OAU blev i stedet tildelt de beføjelser, der kunne opnås enighed om, og blev således defineret efter laveste fællesnævner. Som konsekvens af OAU’s manglende evne til at udfylde den nødvendige sikkerhedsmæssige rolle, tyede medlemsstaterne til andre sub-regionale fora og andre eksterne aktører, så som private sikkerhedsfirmaer samt internationale og regionale patroner, der
4
kunne assistere statslederne i at kontrollere civilbefolkningen, det stigende antal oprørsbevægelser og de problematiske nabostater. Tilførslen af nye aktører øgede ikke ligefrem stabiliteten i Afrika. I forlængelse af paradigmeskiftet indenfor international fred og sikkerhed samt FN’s manglende engagement i Afrika, måtte afrikanske statsledere såvel som regionale og sub-regionale aktører erkende, at det internationale samfund ikke længere var indstillet på at komme Afrika til hjælp og således varetage kontinentets stigende sikkerhedsproblemer. De afrikanske aktører måtte i stedet se sig nødsaget til at omprioritere deres oprindelige dagsorden og arbejde hen mod en regional løsning af de sikkerhedspolitiske spørgsmål. Dette blev den tydelige tendens i Afrika, hvor regionale og sub-regionale organisationer vedtog (og nogle implementerede) nye sikkerhedsmekanismer. For at dele konflikthåndteringsbyrden i Afrika og som alternativ til FN-interventioner, valgte FN’s Sikkerhedsråd i stigende grad at godkende operationer med et kapitel VIII mandat3, hvor FN kan autorisere en frivillig koalition eller (sub)regional organisation til at intervenere i en konflikt på FN’s vegne. Ved årtusindskiftet stod det dog klart, at suverænitet og territorial integritet, principper som ellers var dybt forankret i OAU’s forfatning, ikke længere var absolutte konstanter i Afrika. Til gengæld var Afrikas sikkerhedsproblem så omfattende, at den centrale suverænitet var ikke-eksisterende i flere afrikanske stater, eksempelvis Somalia, den Demokratiske Republik Congo (DRC), og Elfenbenskysten, hvilket truede den kontinentale sikkerhedssituation. Som konsekvens blev Afrika nødt til at redefinere den regionale sikkerhedspolitik og revurdere de principper OAU var baseret på. Med de panafrikanske idealer om foreningen af og solidariteten mellem afrikanske stater som det formelle normative grundlag, lykkedes det i 1999 OAU’s medlemmer at nå til enighed om at etablere en kontinental organisation i en ny og forbedret udgave. Den panafrikanske bevægelse så den regionale sikkerhedspolitiske udvikling som en mulighed for en panafrikansk renæssance, mens de to hovedaktører bag initiativet, den sydafrikanske præsident Thabo Mbeki og Nigerias daværende præsident Olusegun Obasanjo, begge havde idealistiske visioner om et integreret Afrika og politiske og økonomiske interesser i den nye organisation. Den 9. juli 2002 i Durban, Sydafrika indviede 53 afrikanske statsledere Den Afrikanske Union (AU), en kontinental organisation, der skulle erstatte OAU. Indvielsen var således kulminationen på en længere proces, med den formelle oprettelse af AU den 26. maj 2001. Formålet med AU ligger ikke langt fra OAU’s målsætning, at fremme afrikansk integration, udvikling og sikkerhed, men AU er antageligt etableret i en fælles forståelse af at fred og sikkerhed der er en notorisk forudsætning for udvikling og integration. Således er AU’s forfatning, The Constitutive Act of the AU og dens tilhørende protokoller skrevet i en ny ånd, der søger at tage del i ansvaret for fred og sikkerhed i Afrika, hvilket inkluderer forebyggelse, håndtering og løsning af intra- og interstatslige konflikter, om end det her vil lades usagt om samtlige underskrifter afspejlede statsledernes reelle politiske vilje til forandring. Omskrivningerne af forfatningen krævede væsentlige ændringer i den tidligere juridiske tilgang til fred og sikkerhed, og forfatningen afviger derfor signifikant fra OAU’s principielle ståsted, der byg5
gede på statssuverænitet og ingen indblanding i staters interne anliggender. Jævnfør CAAU har AU i modsætning til forgængeren fastlagt et nyt sæt proaktive politiske forudsætninger for konflikthåndtering, der gør op med og afstand til de tidligere organisatoriske principper. Således har statslederne tilskrevet organisationen tilstrækkelig politiske beføjelser og ’ret til at intervenere’ i et medlemsland, hvis dette kan forhindre folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og illegitime magtovertagelser. Endvidere har medlemsstaterne planlagt etableringen af et omfattende organisatorisk landskab, der inkluderer opbygningen af institutionel og operationel kapacitet samt integrerede konflikthåndteringsmekanismer under en enstrenget sikkerhedsarkitektur. Sikkerhedsarkitekturen indeholder blandt andet etableringen af et kontinentalt Freds- og Sikkerhedsråd, en AU Kommission, et Panafrikansk Parlament samt en række rådgivende komiteer, institutioner og organer. Endvidere indeholder arkitekturen etableringen af en afrikansk udrykningsstyrke, der skal bestå af fem multi-funktionelle subregionale brigader og således baseres på den sub-regionale kapacitet og udvikling. På trods af at kapacitetsudviklingen af AU’s operationelle struktur langt fra er tilendebragt, har AU’s Freds- og Sikkerhedsråd allerede iværksat to fredsoperationer, først i Burundi i 2003, og i august 2004 vedtog Rådet at respondere på den humanitære katastrofe i Darfur, hvor flere medlemmer af Khartoums islamistiske regime af FN’s Sikkerhedsråd er blevet anklaget for at begå krigsforbrydelser og henvist til den Internationale straffedomstol i Haag (UNSC 31. marts 2005, S7RES/1593 (2005)). Endvidere er AU i færd med at deployere en AU mission i Somalia. AU’s beslutning om at intervenere i Darfur har krævet betydelige organisatoriske ofre for AU og har haft store konsekvenser for den videre implementering af de planlagte institutionelle og operationelle tiltag og opbygning af kapacitet. Beslutningen om at intervenere kan umiddelbart tillægges AU Kommissionen såvel som flere dominerende afrikanske regeringslederes ønske om at reagere på de exceptionelle menneskerettigheds-overtrædelser, der finder sted i Sudan. Endvidere har AU i høj grad haft brug for at distancere sig fra OAU’s politiske og militære passivitet, påvise den ændrede afrikanske indstilling til fred og sikkerhed og således demonstrere organisationens villighed og kapacitet til at respondere tilstrækkeligt på krisesituationer på kontinentet. Dette behov for international anerkendelse skyldes givetvis det internationale samfunds skepsis og mistillid til afrikanernes politiske og militære evne og villighed til at gennemføre effektiv konflikthåndtering. Alpha Oumar Konare, formand for Den Afrikanske Unions Kommission udtalte i 2004 at: ’The AU is not the former OAU, they are completely different. [...] The AU will provide the political leadership and take appropriate action without which conflicts cannot be resolved’ (AU Commission, 25. maj 2004). Set i forhold til Afrikas sikkerhedspolitiske historie, synes det naturligt, at stille sig spørgende overfor, i hvilken grad AU kvalitativt differentierer sig fra OAU, og om AU reelt er institutionaliseringen af en ny afrikansk identitet, eller en reinkarnation af OAU blot med nyt label? Ligeledes er det relevant at spørge, hvorvidt etableringen af AU udgør en troværdig og fyldestgørende kollektiv afrikansk respons på globaliseringens udfordringer, som de afrikanske ledere selv påstår, og om AU således vil være i stand til at løfte 6
opgaven. Det er muligt, at AU ved at tage initiativ til at etablere de nødvendige konflikthåndteringsmekanismer, der gør AU i stand til at iværksætte robuste og handlekraftige fredsoperationer, endelig er i stand til vende udviklingen af konflikter, der fortsat hærger kontinentet og i kølvandet efterlader død, sygdom og social, økonomisk og miljømæssig ødelæggelse. Dog er det essentielt at stille sig kritisk overfor, om disse ændringer blot er symbolske, eller om Afrika reelt har formået at initiere etableringen af en fungerende afrikansk sikkerhedsorganisation, der kan varetage kontinentets sikkerhedsproblemer. Således kan specialets problem formuleres som følger: I HVILKEN GRAD KAN DEN AFRIKANSKE UNION POLITISK, INSTITUTIONELT OG OPERATIONELT KARAKTERISERES SOM EN FUNGERENDE SIKKERHEDSORGANISATION?
Besvarelsen af denne problemformulering er afhængig af definitionen af de forskellige begreber. Dette kræver først og fremmest en introduktion og definering af begrebet ’sikkerhedsorganisation’. I det følgende afsnit vil jeg derfor først redegøre for hvilke karakteristika, der kendetegner det neoliberale begreb ’sikkerhedsinstitution’ og herfra definere begrebet ’sikkerhedsorganisation’, der vil blive anvendt i specialet. Dette kræver endvidere en teoretiske ramme der kan hjælpe med at definere hvilke politiske, institutionelle og operationelle kapaciteter (kvaliteter, strukturer og tiltag), der bør indgå i en sikkerhedsorganisation. Den teoretiske ramme anvendes endvidere til at udlede tre analytiske parametre, der i analysen skal bruges til at vurdere, hvorvidt AU reelt er en fungerende sikkerhedsorganisation.
TEORETISKE REDSKABER Efter denne definering af specialets problemfelt vil nærværende kapitel redegøre for og diskutere den teori og metodologi som vil blive anvendt til at besvare problemformuleringen. Dette vil indebære en begrebsafklaring samt en afklaring af den afrikanske kontekst og de forbehold, der nødvendigvis bør tages hensyn til i analysen. Dette både i forhold til karakteren af afrikansk politik og AU som organisation. Den neoliberale tilgang til International Politik (IP) vil indledningsvis blive anvendt til at præsentere den overordnede teoriramme for AU som sikkerhedsorganisation. For at vurdere, hvorvidt AU kan karakteriseres som en fungerende sikkerhedsorganisation, vil specialet definere hvilke elementer og faktorer, der karakteriserer en sikkerhedsorganisation. I forlængelse og som konsekvens af både teorirammen og de kontekstrelaterede forbehold vil de analytiske parametre blive udledt, med henblik på at måle i hvilken grad AU kan betegnes som en fungerende sikkerhedsorganisation. Parametrene vil således måle AU’s egentlige sikkerhedsorganisatoriske funktionalitet. Den teoretiske ramme vil derefter blive diskuteret og kritiseret i forhold til andre tilgange til IP for således at vurdere de teoretiske briller i forhold til den anvendte empiri, og hvilke andre teoretiske elementer der har influeret specialet. Slutteligt vil kapitlet indeholde en metodologisk og designmæssig redegørelse af specialets struktur og opbygning, der inkluderer en kort gennemgang af de efterfølgende fem kapitler. 7
BEGREBS- OG KONTEKSTAFKLARING
Begrebet sikkerhedsorganisation er udledt af begrebet sikkerhedsinstitution. Sikkerhedsinstitution kan anvendes i forskellige kontekster, men bliver især anvendt af neoliberale institutionalister, inden for international politik. Denne teoretiske retning, også kaldt ny-institutionalisme, tillægger generelt internationale institutioner stor betydning for international og national politik. Neoliberale institutionalisters principielle tese er, at institutionaliseringen af international politik har betydelig indvirkning på regeringers adfærd, og at samarbejdsmønstre og stridigheder imellem stater kun kan forklares i en kontekst, hvor institutioner er medvirkende til at definere forståelse for og betydningen af staters ageren. I sikkerhedsrelationer kan institutioner spille en betydelig rolle ved eksempelvis at påvirke staters nytteværdiberegning, forme deres strategier, inducere konformitet til etablerede konventioner og normer. Institutioner kan således ændre et samfunds syn på egeninteresser og de mandater, stater har til at agere i international sikkerhedspolitik (Wallander, Haftendorn & Keohane 1999, s. 1). Således kan konfliktløsning og konflikthåndtering af lokale og regionale konflikter, formation af alliancer samt udviklingen af sikkerhedssamarbejder i forskellige dele af verden belyses ved en nærmere undersøgelse af implicerede sikkerhedsinstitutioner. Sikkerhedsinstitutioner er generelt designet til at sikre staters territoriale integritet og forhindre situationer, der kan bringe staters vitale interesser i fare, i at opstå. Robert Keohane, en af de førende neoliberale tænkere, definerer sikkerhedsinstitutioner som et: ’(…)persistent and connected set of rules (formal and informal), often affiliated with organisations, that operate across boundaries, that prescribe behavioural roles, constrain activity, and shape expectations’ (Keohane 1989, s. 3). Sikkerhedsinstitutioner kan således rangere fra konventioner (som suverænitet), til regimer (som ikke-spredningsregimet) og til formelle organisationer, som eksempelvist NATO. Som NATO er AU en formel organisation med en vedtaget og ratificeret forfatning, der beskriver medlemslandenes retningslinjer inklusiv forpligtelser, restriktioner og muligheder for samarbejde. På grund af specialets snævre fokus – AU som sikkerhedsorganisation - har jeg i nærværende speciale valgt at afgrænse mig fra Keohane’s brede definition af sikkerhedsinstitutioner, og har i stedet valgt at definere sikkerhedsorganisationer i den afrikanske kontekst som internationale/regionale organisationer, der er institutionaliseret via formelle og uformelle regelsæt og normer, hvis fælles formål og funktion består i at yde medlemsstaterne sikkerhed og håndtere sikkerhedsproblemer. Ifølge neoliberal institutionalisme kommer sikkerhedsproblemer i forskellige varianter. Den simpleste og mest indlysende af disse er deciderede trusler mod sikkerheden, der opstår når én eller flere stater har både intentionen og kapaciteten til at indskrænke en anden stats sikkerhed. Et andet sikkerhedsproblem kan opstå, når en stat er politisk ustabil og derved forårsager disintegration, regional ustabilitet og spredning af konflikten, eller når en stats fremtid er usikker og problematisk, hvilket kan udvikle
aggressive
eller
revisionistiske
intentioner
indenfor
et
regime.
Ligeledes
opstår
sikkerhedsproblemer i takt med eksempelvis spredning af masseødelæggelses-våben, manglende adgang 8
til ressourcer - så som vand eller olie, eller ved spredningen af ekstreme ideologier. Barry Buzan har bidraget til debatten om sikkerhedsproblemer med antagelsen om, at sikkerhed er relativ og subjektiv, og at definitionen af sikkerhed indebærer et politisk valg. Buzan mener, at sikkerhed defineres som en bestemt type politik defineret ved en reference til en eksistentiel trussel og krav om ekstraordinære modforanstaltninger i enhver sektor. ’Securitization’ er således et udtryk for ekstrem politisering af et givent emne (Buzan 1999). I denne forståelse af sikkerhed kan det således argumenteres, at AU’s sikkerhedsmæssige fokus er resultatet at den førte politik, de afrikanske prioriteringer og italesættelsen og derved ’sikkerhedsgørelsen’ af dette. I nærværende speciale vil jeg derfor afgrænse mig fra at analysere AU’s håndtering af samtlige mulige sikkerhedsproblemer, og udelukkende beskæftige mig med det sikkerhedsproblem AU selv har valgt at fokusere på og som er mest aktuelt og presserende, nemlig AU’s håndtering af interstatslige og intrastatslige konflikter. Konflikthåndtering er et bredt begreb, der dækker over en række mekanismer, der kan iværksættes når en konflikt skal håndteres, både politisk eller militært. Konflikthåndtering inkluderer således konfliktforebyggende mekanismer, stabiliserende observatørmissioner, militære fredsbevarende og fredsskabende aktioner (svarende til FN-operationer med henholdsvis et kapitel VI og VII mandat), samt diplomatiske fredsskabende/fredsopbyggende initiativer (Lehmann-Larsen 2004). Slutteligt refererer politiske kapaciteter til fælles idégrundlag samt politisk strategi og vilje til at deltage i processen og nå til enighed, institutionelle kapaciteter refererer til institutionaliseringen af samarbejde, fælles strategier, det institutionelle apparat, og således den institutionelle styrke institutionen besidder, mens operationelle kapaciteter refererer til effektueringen af beslutninger, de militære ressourcer til rådighed og iværksættelsen og udførelsen af militære operationer og missioner. Disse definitioner vil dog blive uddybet senere i dette kapitel, hvor de tre mere specifikke analytiske parametre vil blive udledt. Teoretisk konceptualisering
Disciplinen International Politik (IP) opstod af ’aldrig mere krig’ reaktionen efter Første Verdenskrig. Disciplinens udvikling kan beskrives gennem fem store debatter. Første debat (1918-1950) foregik mellem klassisk realisme versus utopisk liberalisme (idealisme), der strides om hvordan fred sikres, og hvem der havde skylden for Første Verdenskrig. Realisterne arbejdede ud fra magtbalancer, alliancer og hemmeligt diplomati, mens idealisterne stod for kollektiv sikkerhed, folkeret, frihandel, opinion, oplysning og demokrati. Resultatet af den første debat blev oprettelsen af Folkeforbundet, hvilket betød dels at de liberale ideer levede videre, men samtidig fortsatte debatten mellem de to tilgange. Anden debat (1950-60’erne) drejede sig om forskningsideal og metode. Behaviouralismens introduktion til IP betød, at den traditionelle metode blev anfægtet. Mens behaviouralisterne argumenterede for en positivistisk tilgang med brug af kvantitative metoder for at opstille generelle teorier, der kunne testet empirisk, anvendte traditionalisterne en historisk-sociologisk tilgang med brug af kvalitative metoder og case-studier. Resultatet af den anden debat blev, at behaviouralismen især i 9
USA gjorde sit indtog, mens europæerne fortsatte med den mere kvalitative tilgang til videnskab. Debatten betød endvidere, at elementer som kultur, ideer og værdier, der ikke kan måles og vejes kvantitativt får en mere perifer position i IP. Således domineres mainstream IP af et positivistisk forskningsideal indtil begyndelsen af 5. debat i 1990’erne. Den tredje debat (1970’erne) kaldes også Interparadigme-debatten og gik på spørgsmålene om hvorvidt ét paradigme kan forklare IP alene og om paradigmer kan kombineres. Debatten indledtes med liberal realismekritik og en gennemgående marxistisk kritik af IP faget. De tre paradigmer realismen, liberalismen og neo-marxismen indtog således hver deres standpunkt. Realismen fokuserede på staten som enhedsaktør og high politics (sikkerhedspolitik), mens liberalismen argumenterede for, at der er mange aktører og emner for interdependens, og at der intet skel findes mellem high og low politics. Neo-marxismens fokus lå til gengæld på klasseanalyser, den nye økonomiske verdensorden og industrialiserede landes udbytning af udviklingslande. Der var ingen klar vinder af interparadigmedebatten, men realismens hidtidige dominans blev klart svækket. Dette betød at pluralisme til dels kunne accepteres, men neo-marxismen fik aldrig samme gennemslagskraft som realismen og liberalismen (Jackson og Sørensen 1999). Fjerde debat er kendt som neo-neo debatten (1980-medio – 1990’erne), og gik på institutioners rolle i international politik. Debatten begyndte med Keohane’s nye liberale teori om institutioner – neoliberal institutionalisme, der argumenterede for, at institutioner gør en forskel ved at lette samarbejdet for stater. Senere argumentere institutionalister endvidere, at institutioner endda kan påvirke staters interesser. Neo-realismen stillede sig derimod tvivlende overfor, om institutioner har en stabiliserende og fredsskabende effekt i international politik, da institutioner blot afspejler den underliggende magtbalance. En af neo-realismens fortalere, John Mearsheimer har anført, at eftersom institutioner ingen betydning har, vil det få katastrofale følger at basere udenrigs- og sikkerhedspolitik på institutionelle idéer (Mearsheimer 1994/1995). Dette skyldes, at stater ifølge neo-realismen er hårdt bundet op i deres militære og politisk relaterede adfærd, hvilket underminerer samarbejdspotentialet og medfører, at det anarkiske internationale miljø tvinger stater til kun at stole på selv-hjælps-strategier og til kun at høste relative gevinster. Både neo-realismen og neoliberalismen mente, at de hver især havde vundet den fjerde debat, men reelt blev resultatet en neo-neo syntese, der betød, at de to retninger kom til at ligne hinanden så meget, at det var svært at se forskel. Således er diskussionen mellem de to parter kørt i tomgang i en til tider meget abstrakt diskussion af ’relative gevinster’. Neo-neo syntesen kunne blandt andet lade sig gøre, fordi de to paradigmer delte et fælles metodisk udgangspunkt; rationel teori og spilteori. Grundlaget for meget af dette arbejde skal findes i regime-teorien og Keohane’s tanker om samarbejde under anarki gennem institutionelle arrangementer. Grundlaget for syntesen er desuden interessen for en bredere dagsorden – økonomisk samarbejde og miljøproblemer har været dominerende som eksempler, og endelig har især samarbejde mellem lande i den vestlige verden været genstand for syntesens diskussioner (Lamy 2001). Således har neoliberalismen 10
accepteret, at staten er i centrum for analysen, neo-realismens forståelse af det internationale anarki (i modsætning til den komplekse interdependens), samt at staten er rationel enhedsaktør. Samtidig har neo-realismen erkendt, at samarbejde finder sted på områder med fælles interesser og kan vælges rationelt under særligt definerede omstændigheder, eksempelvis når stater trues militært. Stater kan i disse tilfælde indgå samarbejde med andre stater, men sådanne alliancer søges ad hoc og er tilfældige og ustabile, hvorfor disse alliancer er midlertidige og forsvinder så snart de særlig omstændigheder er stabiliseret eller har ændret sig (Waltz 1979 og Waltz 1987). Institutionalistisk teori opererer derimod med en forventning om, at stater ønsker at samarbejde for at forfølge fælles interesser, og at institutioner kan have en generel værdi for stater, så længe institutioner hjælper staterne med at modarbejde usikkerheden om andre staters hensigter. Således understreger institutionalismen, at samarbejdsstrategier i de fleste situationer har større gavn end unilaterale strategier. Neo-realismen erkender dog, at institutioner hjælper samarbejdet på vej, på betingelse af, at der er en vis balance i samarbejdet og systemet ikke er præget af intens usikkerhed. Den femte debat (1990’erne og fortsat) mellem reflektivisme og rationalisme opstod oprindeligt på grund af utilfredshed med oplysningstidens hegemoniske projekter, hvilket betød, at postmodernisme vandt indpas. Dette var endvidere konsekvensen af den naturlige teoretiske udvikling og den sociologiske bølge samt en reaktion på statssystemet fallit og et begyndende kritisk syn på verden (Smith 2001). Generelt blev resultatet af den femte debat, at normer, ideer, kultur og identitet fik en voksende betydning i IP, samt at konstruktivisme blev etableret som mainstream på linje med realisme og liberalisme. Dog er det stadig den modificerede udgave (neo) af de to sidstnævnte retninger der fortsat dominerer IP disciplinen. De mere radikale tilgange, som eksempelvis postmodernisme, der er imod idealet om empirisk testbar forskning, har fortsat en marginal placering. Men mere herom senere i dette afsnit. Både neo-realisme og neoliberal institutionalisme er baseret på den traditionelle forståelse af det vestphalske statssystem, det vil sige suveræne rationelle stater, der frivilligt og bevidst vælger at indgå samarbejde med andre stater. Desværre består størstedelen af Afrikas stater af ’svage stater’, en kendsgerning der nødvendigvis bør indgå i den teoretiske forståelse og afgrænsning af begrebet sikkerhedsorganisation. Svage stater besidder ikke substantiel statshed, og er således ikke eller kun i begrænset omfang i stand til at varetage de funktioner, velfungerende stater håndterer. Dette være opretholdelse af lov, orden og retfærdighed, frihed og lighed for loven inklusive de grundlæggende civile og politiske rettigheder, samt sikkerhed mod indre og ydre trusler (Herbst 2000, Jackson 1990, Sørensen 1997, s. 129-132, Clapham 1998 og Jackson & Rosberg 1982). I stedet er svage stater kendetegnet ved et komplekst parton-klient netværk, manglende intern statslegitimitet samt interne, voldelige konflikter (Van De Valle 2001, Herbst 2000, Beyart, Ellis & Hibou 1999, Thomson 2000 og Hyden 2006). Denne tilstand er beskrevet som neo-patrimonialisme, og er opstået som resultat af et kolonialt styre og de legalrationelle statselementer dette medførte, kombineret med et patrimonialt styre, der er konsekvensen af 11
det manglende skel mellem det private og offentlige, og hvor patrimoniale ledere håndterer alle politiske og administrative statsanliggender som deres egne personlige affærer (Thomson 1999, s. 107). Denne forståelse af den afrikanske stat og neo-patrimonialisme er baseret på en politologisk tilgang til statsbegrebet, funderet i Max Webers statsmodel, der konceptualiserer staten som en organisation med legitimitet til at anvende magt, men hvor den lovgivende, udøvende og dømmende magt er adskilt og kontrolleret af en lang række checks and balances. Andre mere antropologiske tilgange kritiserer denne ’ensidige’ måde at anskue (afrikansk) politik og har påpeget nødvendigheden af at anvende en mindre statscentreret tilgang for at kunne forstå betydningen af patron-klient netværkene, der er en del af det politisk/økonomisk patroniseringssystem, der praktiseres i Afrika, hvorigennem en diktator uddeler store og små belønninger af de offentlige midler og goder, som han kontrollere til en meget lille del af befolkningen igennem de sociale netværk. Således kontrollerer diktatoren både de aktører, der indgår i systemet, der er styret af forventninger og illusioner om at få en del af magten, samt den store befolkningsdel der er undertrykt, eftersom de ikke får del af goderne. Patron-klient netværkene er således de sociale led mellem uddeleren og modtageren af goderne (Martinussen 1994, s. 234-237 og Thomson 2000, s. 99- 120). Christian Lund understreger i denne forbindelse, at litteratur om den afrikanske stat er problematiseret af et gængs fokus på statslige institutioner og legitimitet, idet det langt fra kan tages for givet, at det er statslige institutioner, der reelt udøver autoritet lokalt. Han argumenterer i stedet for, at de institutioner, der bør fokuseres på i forbindelse med autoritet og offentligt legitimitet, er ’the substantial activity of competing political organizations as they exercise authority’ - ikke-statslige aktører og institutioner – hvilket vil give en bedre forståelse af formationen af offentlig autoritet, der finder sted i de daglige interaktioner (Lund 2006, s. 675). Lund er ikke den eneste, der udfordrer den weberianske forståelse af staten, og Bob Jessop definerer i samme ånd opbygningen af statssystemet i Afrika således: ’The core of the state apparatus comprises a distinct ensemble of institutions and organizations whose siocially accepted function is to define and enforce collectively binding decisions on the members of a society in the name of tehir common interst or general will’ (Jessop 1990, s. 342). Hermed er såkaldte ’statskvaliteter’ ikke kun forbeholdt stats- og regeringsinstitutioner, men er mere en refleksion af den individuelle forståelse af slutresultatet af statsdannelsen end selve statsformationen, da enhver civil institution, der er i stand til at definere og gennemføre bindende beslutninger i civilbefolkningen kan etablere legitimitet (Lund 2006, s. 676). Denne konstruktivistiske forståelse af staten adskiller sig i høj grad fra den rationalistiske statsopfattelse, der er herskende blandt neoliberalister, hvilket efter min opfattelse er det neoliberale paradigmes akilleshæl. Neoliberal institutionalisme levner ikke meget plads til stater, der ikke nødvendigvis lever op til Webers idealstat. Keohane’s forståelse af stater er således, at stater er rationelle og nyttemaksimerer og derfor vil samarbejde for at realisere absolutte gevinster, med mindre de frygter et militært angreb fra samarbejdspartnerne, hvor de i så fald vil fokusere på relative gevinster. Denne rationalistiske tilgang er derfor ikke i stand til at inkorporere ideer og normer, elementer der både i henhold 12
til neo-patrimonial politologi og antropologi i høj grad gør sig gældende i den afrikanske kontekst. Fordi det afrikanske statssystem netop er differentieret fra det vestphalske/weberianske statssystem, bør det derfor holdes in mente, at de politiske aktører i Afrika ikke kan sidestilles med eksempelvis de europæiske, når AU analyseres med et neoliberalt institutionelt udgangspunkt. Samtidig kan AU heller ikke betingelsesløst sammenlignes institutionelt med NATO, EU, FN eller lignende internationale og regionale sikkerhedsinstitutioner. AU er først og fremmest en ung organisation. På trods af AU’s rødder i OAU’s institutionelle system blev AU først endeligt etableret i 2001. Endvidere er medlemsstaterne forhenværende kolonistater og fik således først deres uafhængighed i 1960’erne, hvilket giver dem mindre end halvtreds års selvstyring. Dertil kommer staternes manglende substantielle statshed, samt kontinentets manglende økonomiske og militære ressourcer og moderne afrikansk politik. Således er det fra begyndelsen givet, at hvis AU analyseres komparativt eller på niveau med eksempelvis NATO, vil AU hurtigt komme til kort. Udviklingen af det analytiske apparat samt selve analysen vil derfor være opmærksom på, hvordan disse begrænsende faktorer indvirker på institutionaliseringen af AU. OAU vil i nærværende speciale ikke indgå i analysen. Dette er et bevidst fravalg, da det er tvivlsomt om OAU overhovedet kunne betegnes som en forpligtende organisation – og langt fra en sikkerhedsorganisation. OAU kunne nærmere karakteriseres som en forening af stater eller et regionalt diskussionsforum. OAU’s formål, udvikling og erfaringer bliver i specialet til gengæld anvendt til at definere og forklare det paradigmeskifte, der førte til dannelsen af AU og således til den ændrede forståelse for fred og sikkerhed, der ved årtusindskiftet var herskende i Afrika. Endvidere bliver OAU anvendt som referenceramme for defineringen og udviklingen af AU. Nogle af neoliberalismens største kritikere - neo-imperalisterne (Furedi 1994 og Chomsky 1999) påpeger det internationale samfunds misforståede ret til at implementere vestlige værdier i form af ’imperalistisk fred’ som respons på underudvikling og konflikt (Duffield 2001, s. 32). Ifølge det neoimperalistiske argument opfattes den sydlige halvkugles underudvikling som legitimation for ekstern intervention, fordi vestlige aktører har diskvalificeret sydens egne politiske projekter og organisationer som værende utilstrækkelige, tilbagestående og uden den nødvendige kapacitet. Til dels kan det argumenteres, at der er en tendens til at problematisere alle syd-syd relationer og placere (afrikanske) organisationer udenfor analytisk rækkevidde, en argument der løbende vil blive pointeret gennem specialet. Dog mener jeg at denne tendens til dels er en konsekvens af neo-imperalismens forsøg på at af-problematisere Afrika og portrættere afrikanerne helt uden skyld i kontinentets tilstand (Duffield 2001). Opstillingen af dette speciale kan ses som en respons på denne kritik, eftersom jeg forsøger at modsvare den gennemgående (også blandt neo-imperalister) tendens til ikke at tage Afrika alvorligt, men samtidig holder kritikken for øje. Siden AU blev etableret har organisationen har hård modvind, og AU’s initiativer er fra starten blevet dømt til fiasko. Men ifølge de afrikanske ledere er AU løsningen
13
på de afrikanske sikkerhedsproblemer, og derfor skal både Afrika, AU og afrikanernes rolle i de eksisterende sikkerhedsproblemer og løsningen heraf tages alvorligt. Sikkerhedssituationen i Afrika er endvidere kritisk, og den skal håndteres effektivt, enten af AU eller af andre unilaterale eller multilaterale aktører, hvis kontinentet vil gøre sig håb om en mere stabil sikkerhedssituation. Det nytter derfor ikke at overlade de afrikanske problemer til den afrikanske løsning, hvis ikke det primære håndteringsorgan AU kan besidde de helt basale og nødvendige kapaciteter, der normalt stilles til en sikkerhedsorganisation. AU bør derfor vurderes i forhold til hvilke reelle kriterier, en sikkerhedsorganisation i Afrika skal opfylde, og hvilke kapaciteter organisationen bør besidde, dog set i forhold til Afrikas unikke institutionelle og politiske landskab. De parametre specialet vil udlede for AU som fungerende sikkerhedsorganisation, er måske ikke kongruente med de krav, der kan stilles til etablerede vestlige sikkerhedsinstitutioner, men analogiske og udledt på samme baggrund. Således vil det teoretiske analyseapparat være styrende for specialet, om end empirien og Afrikas faktiske forhold vil få betydning for selve udformningen af analyseapparatet. ANALYSEAPPARAT
Keohane’s institutionalistiske tilgang til sikkerhedsinstitutioner er særdeles omfattende og opdelt i forhold til sikkerhedsinstitutioners funktion og form, sikkerhedsinstitutioners effekt og forandring og udvikling af sikkerhedsinstitutioner. Hvert delelement af analysen indeholder en lang række analyseredskaber, som kan anvendes, når en vestlig sikkerhedsinstitution som NATO skal analyseres, men som endnu ikke kan anvendes på en uudviklet organisation som AU. De teoretiske delelementer, der med neoliberalistiske briller overordnet betegner en sikkerhedsorganisations karakteristika, udgør tilsammen en sammenhængende og gensidigt konstituerende teoretisk ramme, hvilken jeg indledningsvist vil beskrive. Formålet med opsætningen af teorirammen er dels at definere det fundament, der bliver anvendt til at udlede de analytiske parametre, dels en forståelse af det overordnede teoretiske paradigme, der er styrende for forståelsen af AU. Denne teoretiske ramme vil blive styrende for strukturen i den beskrivende del af specialet, der således vil redegøre for henholdsvis udvikling, form og funktion samt sikkerhedsorganisationens umiddelbare effekt i kapitel 2. Som konsekvens af den teoretiske rammes omfang og de forbehold, der nødvendigvis må tages in mente, når en afrikansk organisation skal analyseres, vil jeg udlede tre analyseparametre for AU, der vil blive anvendt i analysen af AU som fungerende sikkerhedsorganisation. Disse er i høj grad inspireret og defineret ud fra Keohane’s neoliberale teori, men er modificeret således at de er anvendelige i den afrikanske kontekst. Teoretisk ramme
Ifølge Robert Keohane er sikkerhedsinstitutioner en bekostelig affære og etableres ikke blot fordi de ville komme staterne til gavn. Generelt står valget for staterne mellem at opnå et ad hoc samarbejde eller investere i en institution. Ad hoc-arrangementer er mindre bekostelige, men til gengæld opnår 14
staterne ikke de fordele, der opstår på længere sigt ved at etablere vedvarende regler og praksisser, der kan facilitere et fremtidigt institutionelt samarbejde uden de store omkostninger (Wallander & Keohane 1999, s. 31). Ofte er det økonomisk og politisk fordelagtigt for staterne at bevare gamle institutioner på trods af et forældet formål, eller at anvende forældede institutioner som fundament for nye, især hvis omkostningerne ved at forhandle en hel ny – og stadig usikker - institution på plads, er for høje set i forhold til den manglende garanti for succes (Keohane & Wallander 1999, s. 32-34). De eksisterende sikkerhedsproblemer påvirker staters interesse i at investere i en sikkerhedsinstitution. Hvis et sikkerhedsproblem opfattes som langvarigt frem for kortvarigt, er der for staterne større politisk, økonomisk og militær fordel ved at betale omkostningerne ved at initiere en institutionaliseret fælles indsats. Ligeledes er antallet og graden (tætheden) af sikkerhedsproblemerne i en givet policy sfære afgørende for om staterne ønsker at indgå et institutionaliseret samarbejde (Keohane 1982, s. 339-340). Jo længere varighed og større tæthed af det givne sikkerhedsproblem, jo flere fordele findes der ved at investere i en institution, der kan hjælpe staterne med at håndtere sikkerhedsproblemerne struktureret og konstruktivt. Sikkerhedsinstitutioner varierer i graden af form og funktion i kraft af formålet med sikkerhedsinstitutionen, graden af institutionalisering samt den strukturelle og politiske etablering og organisering. Den politiske og strukturelle etablering og organisering vurderes efter institutionens anvendte strategier, mens institutionalisering vurderes ud fra den fælles organisatoriske norm, juridisk og politisk afklarede regler samt den interne rollefordeling. Spørgsmålet om hvorvidt en organisation, institution eller alliance er mere, mindre eller nøjagtigt summen af dens medlemmer er en løbende diskussion blandt politologer. Mens nogle teoretikere argumenterer for, at nationer mister deres fleksibilitet og derved kontrol, når de indgår i et bindende samarbejde med andre nationer (Singer & Small 1968, s. 249), pointeres det af andre, at nationer i tæt samarbejde er i stand til at gennemføre og udvikle standarder, der ikke blot kan ændre aktørernes interesser, men også deres verdensopfattelse.4 I sådanne tilfælde kan den givne organisation, institution eller alliance kun forstås som noget mere og større end medlemsstaterne og deres egeninteresser (Zinnes 1967, s. 270-288). Antagelsen om at sikkerhedsinstitutioner kan påvirke nationers strategier, præferencer og normer er en ny men elementær del af den neoliberalistiske institutionalistiske tilgang til magtforhold i internationale relationer. Ifølge Keohane er det: ‘misleading to limit the significance of institutions to their effects on incentives. Institutions may also affect the understandings that leaders of states have of the roles they should play and their assumptions about other’s motivations and perceived self-interests’ (Keohane 1989, s. 6). Således arbejder Keohane med den tese, at den endelige effekt af institutionen og dens indflydelse på nationale sikkerhedspolitikker samt interessers indvirkning på beslutningsprocessen, sker via medlemmernes interne magtforhold og ressourcer. Samtidig har stater og institutioner mulighed for at søge at påvirke nationale strategier, eksempelvis ved at ændre staternes præferencer, ændringer i magtressourcerne eller forrykkelser i de eksisterende normer og idéer. Denne teori er dog udledt med henblik på rationelle, gennem15
sigte aktører, og eftersom de fleste afrikanske statsledere ikke kan betegnes som rationelle aktører, men derimod er uigennemsigtige og irrationelle aktører bliver den teoretiske tilgang af sikkerhedsorganisationens effekt i nærværende speciale holdt på et mere simpelt niveau. Således vil specialet redegøre for nationernes samarbejdsstrategier i form af graden af politisk vilje og strategiske kultur som medlemsstaterne besidder, hvilket vil give begrænset om end reelt indblik i AU’s reelle effekt på medlemsstaterne. Denne teoretiske rammeforståelse af sikkerhedsinstitutioner vil indledningsvis blive anvendt til at beskrive og forklare den institutionelle udvikling fra OAU til AU i kapitel 2. For at forstå motivationen for ændringen eller etableringen af en institution, må der nødvendigvis ligeledes ses nærmere på forskellige potentielle årsager til forandringen. Generelt opdeles de relevante faktorer, der medfører institutionelle forandringer i eksogene og endogene ændringer. De eksogene ændringer har stater ikke kontrol over og inkluderer ændringer i det internationale system, magtskifte og staters udenrigspolitiske policies, mens endogene ændringer er defineret af de interne skift, der sker organisatorisk. Denne kontekstanalyse kræver således både et indblik i ændringer, der forekommer i staters domestiske forhold, i fundamentale idéer blandt medlemsstaterne, ændrede krav til og udvikling af sikkerhedsorganisationen og påvirkningen fra geopolitiske faktorer (Haftendorn, Keohane & Wallander 1999, s. 12-13). Den teoretiske ramme for karakteriseringen af en sikkerhedsinstitution vil i kapitel 3 blive styrende for beskrivelsen af AU’s begyndende sikkerhedsarkitektur som sikkerhedsorganisation, inklusive de operationelle og institutionelle tiltag. Således er begrebet ’sikkerhedsarkitektur’ anvendt som empirisk samlebetegnelse for de regionale og sub-regionale institutionelle og operationelle strukturer, som afrikanerne er i gang med at etablere eller udbygge med det formål at håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer. Redegørelsen vil indebære en gennemgang af organisationens etablering, formål og samarbejdsstrategier samt grad af institutionalisering i form af strukturer og institutioner samt planlagte og udførte funktioner. Analytiske parametre for funktionalitet
De tre parametre, der er applikable i analysen af AU som fungerende sikkerhedsorganisation i kapitel 4, er inspireret og defineret af Keohane men er simplificeret og modificeret således at de kan anvendes i den afrikanske kontekst. De vil definere AU’s politiske, institutionelle og operationelle funktionalitet. For at illustrere denne funktionalitet vil jeg vurdering AU’s to fredsmissioner, for således at evaluere organisationens aktuelle operationelle konflikthåndteringskapacitet og den institutionelle og politiske håndtering heraf. Til dette skal jeg bruge en evalueringsramme, hvilken også vil blive redegjort for i nærværende afsnit. Tilblivelsen eller udviklingen af en sikkerhedsorganisation indebærer først og fremmest en fælles interesse i at håndtere de sikkerhedsproblemer der truer, såsom at forebygge interstatslige militære angreb, eskalering af regionale konflikter og ustabilitet i form af interne borgerkrige. Sådanne fælles interesser resulterer i en politisk vilje til at samarbejde og ansporer således staterne til udtænke 16
samarbejdsstrategier. Men forudsætningen for, at en sikkerhedsorganisation kan fungere på det politiske niveau kræver, at de deltagende nationer besidder en fælles strategisk kultur. Strategisk kultur er derfor specialets parameter for politisk funktionalitet. Begrebet er anvendelsen af kulturstudier i forbindelsen med sikkerhedsstudier med det formål at forklare valg af strategi gennem kulturelle faktorer, med vægt på de sociale magter, der former valg af strategi hos policy-makers og i militære og sikkerhedsinstitutioner. Strategisk kultur forklarer således, hvorfor nationer vælger samme eller forskellige strategier (Farell 2003, s. 4). Den præcise definition og indholdet af strategisk kultur er blevet diskuteret i omfattende værker. Ifølge Ian Johnston kan strategisk kultur defineres som: ’shared conceptions of their relationsship to their social, organisational or political environment’ (Johnston 1995, s. 34), mens andre påviser at også eksisterende idéer og implementeret policies (behaviour) har betydning for graden af strategisk kultur. Eftersom eksisterende idéer ifølge Keohane spiller en betydelige rolle i forandring og udvikling af en sikkerhedsinstitution, vil jeg i det følgende afsnit anvende samme metode til at vurdere graden af strategisk kultur i AU som Sten Rynning tidligere har anvendt i en analyse af EU (Rynning 2003, s. 482). I forhold til strategisk kultur vil specialet således søge at vurdere, om der er konsensus i AU om organisationens strategiske planlægning og implementering af samarbejdende strategier og policies. Således betyder strategisk kultur, at staterne både har en fælles ide om, hvordan man opfatter verden (er krig en uundgåelighed eller ej), hvordan trusler skal opfattes, og hvordan man bedst handler i forhold til denne opfattelse, og således hvilken strategi er den mest effektive. Strategisk kultur påvirkes af idéer, der bidrager til at ændre et udfald, fordi der ikke er balance hos aktørerne. Idéer kan i så tilfælde hjælpe med at definere en samarbejdsløsning eller fungere som et bindemiddel og dermed facilitere kohærens i en gruppe. I alle tilfælde varieres policy, fordi en idé er valgt frem for en anden. Beslutningen om at sætte en idé i kraft kan få langvarige implikationer på den strategiske kultur. Så snart en ide er blevet institutionaliseret, ændres den strategiske kultur. I manglen på innovation kan institutionaliserede idéer derfor få stor betydning for politiske beslutninger, uanset hvilke faktorer der oprindeligt lå til grund for vedtagelsen af ideen. Således vurderes den strategiske kultur efter fælles idéer, der bedst kommer til udtryk i de historier, som staterne/organisationen fortæller om dem selv. Kulturen er tydeligst under formative begivenheder, hvor nationer står overfor at skulle omdefinere deres identitet. Her skal man dog være opmærksom på forskellen mellem det sagte og det der reelt menes. Derfor er strategisk kultur endvidere udmålt efter den gennemgående politiske vilje til at samarbejde, enighed og villighed til at handle kollektivt og samarbejdende med fælles strategi og til at iværksætte fredsinitiativer (politisk, militært og økonomisk), samt til at bidrage politisk, finansielt og militært til håndteringsprocessen og implementere strategierne. Den strategiske kultur indikerer således medlemsstaternes reelle samarbejde, interesse og engagement i at håndtere de afrikanske konflikter. Specialets parameter for institutionel funktionalitet er Institutionalisering. Institutionalisering defineres ved at vurdere, om medlemmerne deler en forventning om korrekt opførsel, i hvilken grad 17
specifikke og vedvarende regler eksisterer, og hvorvidt disse praktiseres af embedsmændene, forpligter staterne og legitimerer procedurerne for de skiftende kollektive policies. Der gælder både detaljerede regler for, hvad der kræves af medlemmer, samt indikerende regler om, hvordan regler skal forstås, eller hvordan de kan ændres. Dette viser sig eksempelvis i intern og ekstern politisk adfærd, beslutningsprocesser og operationelle procedurer, i hvilken grad normerne er indskrevet i de institutionelle regulativer, samt i hvilket omfang organisationen er i stand til at gøre brug af og handle via institutionerne. Institutionel kapacitet vurderes endvidere efter antallet og effektiviteten af de institutionelle strukturer og organer det institutionelle apparat indeholder, samt hvorvidt sikkerhedsorganisationens formål er klart defineret og kommunikeret eksternt og internt (Keohane & Wallander 1999, s. 24). Formålet med en sikkerhedsorganisation er som tidligere defineret håndtering af sikkerhedsproblemer, hvilket i AU’s tilfælde er afgrænset til kun at gælde konflikthåndtering. Effektiv konflikthåndtering kræver nødvendigvis tilstrækkelig kapacitet, og adgangen til og opbygningen af militær kapacitet, må derfor være et parameter for sikkerhedsorganisatorisk funktionalitet. I hvilken grad den er rustet til at håndtere de givne sikkerhedsproblemer, er endvidere afgørende for, om en organisation er funktionel og levedygtig (Shanks 1996). Den militære effekt af sikkerhedsorganisationen er afhængig af de militære ressourcer, medlemsstaterne stiller til rådighed til implementering af fredsinitiativer og udførelse af operationer af større eller mindre omfang, og tilsammen udgør dette sikkerhedsorganisationens militære kapacitet. Militær kapacitet er derfor specialets parameter for operationel funktionalitet. Militær kapacitet inkluderer militære ressourcer, logistik, mandskab samt træning. Graden af militær kapacitet måles gennem nationale bidrag til fredsoperationer, opbygningen af den afrikanske udrykningsstyrke, fordelingen af det militære ansvar og kapacitetsudviklingen samt AU styrkernes reelle effektivitet i aktion. De tre analyseparametre; strategisk kultur, institutionalisering og militær kapacitet er gensidigt afhængige variabler. Således kan de enkeltstående parametre ikke egenhændigt definere sikkerhedsorganisationen, eftersom eksempelvis institutionalisering i sig selv ikke udgør en effektiv sikkerhedsorganisation og er afhængigt af både strategisk kultur samt militær kapacitet og vice versa. Foruden de tre analytiske parametre er finansielle ressourcer og ekstern involvering et gennemgående element, der påvirker samtlige parametre, dog især institutionalisering og militær kapacitet. Specielt i den afrikanske kontekst er finansiering dog også tæt forbundet med strategisk kultur, da tilstrækkelige midler er nødvendige for at bibeholde medlemsstaternes politiske engagement og opbakning, ved eksempelvis refundering af udgifter i forbindelse med fredsoperationer. Samtidig er organisationerne ikke i stand til at indhente medlemskontingenter samt ansøge om ekstern assistance uden eksempelvis institutionel kapacitet. Finansiering er således gensidigt konstituerende med samtlige analyseparametre, så midler og finansiering vil derfor blive en gennemgående faktor, der påvirker analysen af institutionelle og operationelle tiltag og kapaciteter.
18
Jeg har i specialet valgt dels at anvende disse tre parametre på den politiske, institutionelle og operationelle etablerings- og udviklingsproces AU, dels på de to fredsmissioner organisationen allerede har iværksat. Disse to missioner forventer jeg kan afsløre både de politiske, institutionelle og operationelle erfaringer AU allerede nu har gjort sig, dels forventer jeg, at jeg ved at vurdere organisationen under pres, kan afdække nogle af de problemer AU skal håndtere for at kunne betegnes som en funktionel sikkerhedsorganisation. Dette kræver nødvendigvis en evalueringsramme for fredsoperationer. Fredsoperationer af forskellig karakter kan vurderes efter flere varierende modeller. Det er ikke specialets hensigt at præsentere en dybdegående evaluering af organisationens operationelle kapacitet, alligevel bør succeskriterierne for organisationens operationelle effektivitet reflektere de reelle behov, der eksisterer når en fredsoperation iværksættes. På baggrund af den igangværende debat mellem forskere på området, vil jeg liste tre parametre for reel operationel succes og gennemførlighed, der vil blive anvendt, når AU’s operationelle erfaringer, som vil blive redegjort for i kapitel 3, analyseres (Druckman 1997): -
Implementering af mandatet: I hvilken grad missionsmandatet blev implementeret, om opgaven blev løst, om styrken formåede at håndtere konflikten og havde styr på de faktorer, der var inden for styrkens kontrol. Dette kræver givetvis et klart defineret mandat.
-
Indvirkning på befolkningen i form af stabilitet og beskyttelse: Operationens indvirkning på lokalbefolkningen kort efter indsættelse og under operationen. Dette indbefatter ikke politiske processer, der på længere sigt muligvis kan have en langt større effekt.
-
Konfliktløsning: Hvorvidt missionen bidrog til løsning af konflikten, initierede våbenhviler, fredsaftaler etc. og om missionen blev udført effektivt i forhold til konfliktens udvikling (Diehl 1993 og Diehl 1998).
Opsummerende har jeg gennem neoliberalismes institutionelle teoriramme defineret de faktorer der påvirker, udvikler og forandrer sikkerhedsinstitutioner så vel som sikkerhedsorganisationer. Endvidere har jeg via Keohane’s forståelse af sikkerhedsinstitutioners form, funktion og effekt, med den afrikanske kontekst in mente, opsat en teoretisk ramme for sikkerhedsorganisationens arkitektur, samt konkluderet, at en afrikansk sikkerhedsorganisation vurderes efter graden af strategisk kultur og politisk vilje, organisationens udrustning til at gennemføre den satte dagsorden, samt graden af institutionalisering. Disse tre parametre for funktionalitet: strategisk kultur, institutionel kapacitet og militær kapacitet, er således afgørende for, om AU kan betegnes som en fungerende sikkerhedsorganisation. Til dette analyseapparat skal evalueringen af AU’s operationelle erfaringer samt finansieringsproblemerne tilføjes. TEORIDISKUSSION
For at give et reflekteret billede af den valgte neoliberale institutionelle tilgang til IP, må denne teori ses i forhold til andre IP tilgange, paradigmer og forskellige anskuelser af institutioner.5 Indledningsvist skal det nævnes, at de kritiske røster, der er nævnt i dette afsnit blot er få ud af mange, og kun set i forhold til IP disciplinen. Således findes der en lang række forvaltningsteorier, konfliktløsningsteorier samt an19
tropologiske og sociologiske teorier, der i høj grad kritiserer ikke blot neoliberal institutionalisme men IP teori generelt. Jeg tillader mig dog hermed at afgrænse mig fra at inddrage disse i denne teoridiskussion, og kun diskutere de forståelser som jeg anvender i teoretiseringen af AU. En af de mest traditionelle måder at differentiere studiet af politik er i forhold til struktur versus aktør. Der er i klassisk politologisk teori en skarp linie mellem teoretikere, der anskuer samfundet i et struktur/system-perspektiv i modsætning til et aktør/enhed perspektiv. Struktur – aktør diskussionen drejer sig om, hvor forklaringsfaktorerne findes, og er udledt fra sociologi (Anthony Giddens). Traditionelt betyder anvendelsen af struktur/system-forklaringer, at en aktørs handlinger altid bunder i strukturen, og derved ubetydeliggøres aktørens handlinger. Omvendt påpeger aktør/enheds-forklaringer, at strukturerne kommer af aktørerne og deres handlinger, og at ingen strukturer kommer uden om dem (Giddens 1984). Kategoriseringen af forklaringer kan i forhold til IP inddeles i tre billeder/niveauer (1) individer (2) stat (3) system/struktur (man, state, war) (Waltz 1959). Første niveau er fokuseret på statsmanden (kognitiv konsistens, misperception, informations-processing). Andet niveau forklarer statens karakter/organisering, der indeholder præferencedannelse (pluralistisk teori, interessegruppeteori), beslutningsprocesser (eksempelvis group-think), organisatoriske kampe og fløje (bureaucratic politics), styreform og ideologiske standpunkter (demokratier slås ikke med hinanden) samt differentieringen af svage og stærke stater. Tredje niveau er det mest anvendt niveau indenfor traditionel IP, og er koncentreret om det internationale system, der inkluderer magtbalance (neorealisme, det internationale anarki), interdependens skaber samarbejde (neoliberalisme), samfund og normer (konstruktivisme, den engelske skole) samt klassekamp og udbytning (globalisme (neo-imperalisme), marxisme). IP har længe været præget af strukturelle/systemiske forklaringer (niveau 2 og 3), mens aktør/enheds niveauet har været negligeret. Mens størstedelen af IP teoretikere enten anvender den ene eller den anden tilgang, understreger nogle teoretikere at de to tilgange bør kombineres. Udgangspunktet herfor er, at jo større kausal dybde (jo tættere man kommer på individet), jo flere retninger kan inddrages (Carlsnaes 2002). Walter Carlsnaes argumenterer at (a) strukturen påvirker overordnede fortolkningsramme/handlerum (Strukturelle teorier, sociologisk konstruktivisme) (b) fortolkningsrammen påvirker aktørernes opfattelse af handlemuligheder (disposition) (c) aktørerne agerer ud fra handlingsrummet (rationelt såvel som sociologisk og psykologisk). Således mener Carlsnaes, at især mindre casestudier, der ikke inddrager aktør/enheds niveauet og de enhedsbaserede forklaringer overser statsmandens betydning for beslutningsprocesser. I forhold til AU som casestudie, mener Carlsnaes således, at strukturen på lang sigt sætter de overordnede rammer (polariteter, normer, etc.) inden for hvor enhederne agerer, men at det er aktørerne, der på kort sigt sætter dagsordenen og derfor bør være styrende for analysen af AU. Rationalisme versus reflektivisme
Det epistemologiske perspektiv på IP (forklare/forstå dimensionen) skelner mellem rationelle/objektive/positivistiske teorier og sociologiske/normbaserede/subjektivistiske/hermeneutiske 20
teorier (den femte debat som beskrevet ovenfor). De seneste reflektivistiske skud på stammen indenfor international politik-teori, har én fælles-nævner - opgøret med den positivistiske, rational choice inspirerede teori, som kendes fra amerikansk mainstream teori – neo-realisme og neoliberalisme. Således er rekflektivisme ikke en retning men en masse retninger med samme mål og epistemologisk udgangspunkt (kritisk teori, normativ teori, feminisme, historisk sociologi (social konstruktivisme)). Grundlæggende handler debatten om en skepsis overfor den ’naturvidenskabelige’ samfundsvidenskab, der mener, at vi kan kortlægge den menneskelige verden med generaliseringer, hvilket betyder, at teorier fremstår som sandheder. Dette er reflektivismens underliggende dagsorden, men graden af bevidstheden om denne varierer fra teoretiker til teoretiker. Mens nogle teoretikere mener, at man skal være opmærksom på de valg, man som forsker tager, mener andre at teorier skal benyttes som værktøj til at forandre verden. Rationalisme (positivisme) en samlebetegnelse for tilgange, der ontologisk er forklarende (verden er eksterne i forhold til teorien) og epistemologisk er foundational, hvilket vil sige, at der eksisterer en objektiv basis for at afgøre om udsagn er sande eller falske, en tilgang som eksempelvis liberalisme, realisme og marxisme anvender. Reflektivisme (fortolkningsvidenskab) er på den anden side en samlebetegnelse for tilgange, der ontologisk er konstitutive, og således teorier der bidrager til at skabe verden, og mener at virkeligheden er socialt konstrueret samt anti-foundational, hvilket betyder, at vi har ikke noget grundlag for at afgøre om udsagn er sande eller falske (Smith 2001). Der findes endvidere to typer konstitutive teorier. Konstruktivister der mener, der findes en virkelighed og at verden er præget af sociale konstruktioner, dvs. ideer og roller som er skabt gennem historien, og som virker sammen med mere ‘materielle strukturer’. Omvendt mener postmodernister ikke, at der er en virkelighed og at verden derfor kan ikke erkendes, men at vi kan dekonstruere dialogen og begreberne gennem tiden for at se hvem og hvad der har domineret praksis. Dette skal ses i forhold til neoliberalisme og neo-realisme, der mener, at verden kan erkendes og generelle lovmæssigheder opstilles, samt at interesser og identiteter er eksogene variabler. I forhold til specialets analyse ville postmodernister således mene, at siden viden og dermed sandhed er kontekstuel og kun eksisterer indenfor bestemte socialt konstruerede diskurser, der afspejler de eksisterende magtstrukturer, bør analysen af AU være determineret af at skulle påvise, at de elementer, vi tager for givne og betragter som sande, i realiteten er sociale konstruktioner, der er opstået som et resultat af en historisk proces. Således ville en postmodernistisk analyse være fokuseret på en fortolkning af en fortolkning af historien om dannelsen og etableringen af AU. Denne tilgang til videnskab er særdeles abstrakt i forhold til IP, da man i realiteten ikke kan genere objektiv viden om AU med denne tilgang, der ville gøre et alvorligt indtryk på den gængse IP verden. Dette betyder dog ikke nødvendigvis, at den postmodernistiske tilgang er forkert. Derfor vil den postmoderne tilgang til viden også komme til at indvirke på diskussionen af specialets konklusioner. Inspireret heraf tager dette speciale
21
således et anderledes metodologisk udgangspunkt end den neoliberale teori traditionelt tager, hvilket også betyder at specialets konklusioner er diskuterbare og ikke endegyldige. Postmodernismen er ikke den eneste retning der har indvirket på opstillingen af specialets forskningsdesign. Konstruktivisme, der søger at bygge bro mellem neo-neo aksen og postmodernisterne, har ligeledes påvirket opstillingen af de analytiske parametre og således analysens udformning. (Social) konstruktivisme kan spores tilbage til 80’erne, der ellers var domineret af neo-neo debatten. Især Alexander Wendt kritiserede neo-neo tilgangene med udgangspunkt i aktør-struktur problemet, da strukturer ikke kun sætter rammer for aktører/stater, men også er med til at skabe deres identitet og interesser, samtidig med at strukturer både er normative og materielle elementer og derfor også et produkt af staterne. Konstruktivister satte sig for at demonstrere, hvordan IP kunne tilføje forståelsen af identitet og normers betydning for staters interaktion og strukturerne i international politik, samt forklare issue-områder, der hidtil havde været negligeret i neo-neo debatten. Konstruktivisme er således en social teori, der beskæftiger sig med aktører og strukturer og ikke en substantiel teori som traditionel IP med fokus på, hvem der er primære aktører etc. Til gengæld er konstruktivister optaget af menneskelig bevidsthed, der er formet af kollektive ideer som viden, symboler, sprog og regler og bevidsthedens rolle i international liv (idealisme). Konstruktivister mener således, at fælles ideer skaber verdenspolitikken. Med det formål at bygge bro mellem især neoliberal institutionalisme (rationalisme) og konstruktivisme forklarer Wendt magtpolitik ud fra et konstruktivistisk perspektiv. Wendt argumenterer, at magtpolitik er en socialt konstrueret institution og følger ikke logisk eller kausalt fra anarki, men skyldes således processen (interaktion mellem stater) frem for struktur. Spørgsmålet om hvorvidt magtpolitik forekommer eller ej, er derfor afhængigt af de interesser og identiteter, som staterne danner i deres interaktion med andre stater (eksempelvis venne- og fjendemønstre) (Wendt 1992). Stater bliver opfattet som enhedsaktører (på linje med realisterne), men Wendt går skridtet videre og behandler staterne som mennesker med gruppepsykologi og sociale træk. Ifølge Wendt er institutionalisering den proces, hvormed rollerne bliver gjort til kollektivt anerkendte elementer i et system. En sådan institutionalisering foregår, når vi har menneskelig interaktion. Vi føler med andre ord vores modparter på tænderne og prøver at skabe os et billede af hvem de er. Det billede vi skaber os af modparten er imidlertid med til at definere, hvorledes vi opfatter os selv. Det kalder Wendt for Reciprocal Interaction. Således gives neoliberalisterne endnu et argument for, at samarbejde ’får sit eget liv’, når det først er iværksat. Wendts argumentationsrække er at samarbejde medfører, at staters interesser og identiteter ændres, samt at identiteten som samarbejdspartner betyder, at samarbejde bliver et mål i sig selv. Således forankres samarbejde dybere og bliver sværere at afbryde (rationel nyttemaksimering). Denne argumentation har i høj grad påvirket Keohane’s udvikling af neoliberal institutionel teori (Keohane 2001). Umiddelbart ville traditionelle konstruktivister og liberalister afvise, at det kan lade sig gøre at kombinere neoliberalisme og konstruktivisme. Alligevel har Wendts inklusion af normer, 22
værdier og interesser i magtteori påvirket Keohane’s anskuelse af institutioner og hans betragtninger af, hvordan institutionaliseringsgraden påvirker staters adfærd. Således deler Wendt og Keohane opfattelsen af, at staten er i fokus, den ’materielle’ struktur er anarkisk, at magtfordeling ikke er uden betydning, samt at magtbalance ofte er et træk ved international politik. Endvidere har Wendt forståelse af en social struktur (institution/organisation) fået en markant betydning for nærværende speciales analytiske ramme. Ifølge Wendt består en organisation af tre elementer: fælles viden, materielle ressourcer og praksis (handlemønstre) og er en struktur der er opstået som et resultat af interaktion mellem staterne i det internationale system og skabes, reproduceres og ændres af staterne gennem interaktion (proces). Denne definition af en organisation (social struktur) er i høj grad lig de analytiske parametre, der på baggrund af Keohane blev udledt tidligere i nærværende kapitel. ’Fælles viden’ indeholder delvist samme karakteristika som ’strategisk kultur’, ’militære ressourcer’ er enslydende med ’militær kapacitet’, mens ’praksis’ gør det ud for ’institutionalisering’. De modifikationer, der er blevet tilføjet Keohane for at udlede de analytiske parametre, er således i høj grad inspirerer af konstruktivismen og Wendts tilføjelser til neoliberal institutionalisme. Dertil kommer specialets mere konstruktivistiske anskuelse af staten og statssystemet, der igen afviger fra den traditionelle neoliberale forståelse af staten som 100% rationel aktør. Alternativer til debatten
I kølvandet på debatten om forholdet mellem reflektivisme og rationalisme opstod der i slut halvfemserne en række nye teoretiske tilgange, der adskilte fra både reflektivismen og rationalismen. Den engelske skole er en af de teorier, der kom frem som alternativ til denne debat, og tæller blandt andre Hedley Bull (1995), Martin Wright (1995) samt Robert Jackson og Georg Sørensen (1999). Den engelske skoles hovedpointe er, at det internationale system af stater har en samfundsoverbygning (the social world of international relations), og mellem staterne i det internationale system eksisterer der et samfund (som vi kender det fra alle menneskelige relationer). Stater handler ikke selv, de har ikke en eksistens, der ligger udover mennesket. I stedet er det borgerne og statsmændene, der handler på deres vegne, hvilket betyder at der findes værdier, normer og regler, der begrænser deres adfærd (Jackson & Sørensen 1999). Endvidere understreger retningen, at stater har fælles interesser, hvilke er drivkraften mod den internationale orden, men at disse kun kan realiseres, hvis der eksisterer et sæt fælles regler, der gør andres handlinger forudsigelige. Det metodiske udgangspunkt for den engelske skole er en forstående, normativ tilgang med fokus på mennesket (statsmanden), med stor vægt på historien. Den engelske skole mener, at vi kun ved at kigge på historien, kan forstå indholdet af de værdier, normer og regler, der findes i det internationale samfund – og som er indlejret i de ovennævnte tankesæt. En anden ny retning der har vundet indpas de sidste ti år er teorien om globaliseringens indflydelsen på IP. Denne retning udspringer fra Marxismen og er sidste nye trin på den kapitalistiske ekspansionistiske logik - en ny form for imperialisme, der uddyber skellet mellem kerne og periferi. Ifølge Held og McGrew (2000) består globalisering af (a) et materielt aspekt, der er vedvarende mønstre af 23
verdensomspændende afhængighedsrelationer (interconnectedness), (b) et spatialt aspekt, der er går ud på, at social interaktion ikke længere er afhængig af geografisk nærhed samt, (c) et kognitivt aspekt, der fokuserer på bevidstheden om at lokale skæbner er afhængig af globale forhold. Held og McGrew understreger endvidere, at globaliseringens konsekvens ikke nødvendigvis er en fredelig verden med universel orden og harmoni, men at nye konfliktmønstre kommer til samtidig med at uligheden ikke er forsvundet. Således påpeger de fire ’indiskutable’ forhold (1) at der sket en stigning i den økonomiske afhængighed, (2) den globale (og regionale) konkurrence udfordrer eksisterende fordeling af magt og rigdom, (3) statens relevans som problemløser i forhold til moderne problemer er sat på prøve, samt (4) den globale styring (governance) udvides gennem institutioner. Således er globalister særdeles kritiske overfor statens rolle, men mener samtidig at orden skabes via institutioner (Held & McGrew 2000, s. 546). Københavnerskolen leverer med Barry Buzan og Ole Wæver (1997) i front en ny tilgang til IP og studiet af sikkerhed,6 der illustrerer sprogteori og diskursanalysers betydning for sikkerhedsstudier og IP disciplinen. Københavnerskolen præsenterer en enkel tilgang til diskursanalyse, der ikke udspecificerer, hvad den sociale praksis indeholder, men forholder sig til den aktivitet, der foregår, når mennesker kommunikerer om et emne, og i den aktivitet producerer, reproducerer og ændrer den diskursive struktur, som er normgivende for deres handlinger. Samtidig er denne diskursive struktur med til at begrænse individets aktivitet og bestemmer således til en vis grad denne (Wæver 2000, s. 279-318). Wæver og Buzan antager en konstruktivistisk tilgang til IP (virkeligheden er socialt konstrueret, dog er nogle konstruktioner mere stabile end andre), i det de mener, at de sikkerhedsproblemer der eksisterer, er de sikkerhedsproblemer vi selv definerer (gennem speech-acts), men samtidig forsøger de at bygge bro mellem de andre retninger (traditionalisterne, de udvidet ’traditionalister’ samt kritiske teorier). Dette gøres ved at pointere: (a) bipolariteten er forsvundet, hvilket betyder at sikkerhed ikke længere er opdelt i blokke (b) vi kan ikke objektivt definere hvad der udgør en sikkerhedstrussel, da det afhænger af hvad vi individuelt anskuer som et sikkerhedsproblem, (c) ønsket om at sætte individet i centrum og fremhæve de problemer statssystemet skaber er prisværdigt men naivt, da det er blindt for aflejrede sociale konstruktion. Staten er eksisterende og skal ikke ignoreres og udelades i en forklarende teori (Buzan 1999). I stedet ønsker med Københavnerskolen med sit bidrag at understrege, at sikkerhed er relativt og subjektivt samt at begreber indeholder politiske funktioner, hvilket betyder, at definitionen af et emne som sikkerhed indebærer et politisk valg. Københavnerskolen mener således, at sikkerhed bør analyseres som et politisk valg, der indebærer, at man definerer et emne som en trussel mod et kollektivs eksistens, og som man tager ekstraordinære midler i brug for imødegå. Endvidere er studiet af sikkerhed ifølge Buzan og Wæver et spørgsmål om at studere, hvem, der kan sikkerhedsgøre hvad, hvornår. Dette skyldes at overdreven securitization er farlig, hvorfor det normative mål med studiet af sikkerhed må være at bidrage til at securitization begrænses mest muligt (Buzan 1999). Københavnerskolen kombinerer herved struktur–aktør dimensi24
onerne ved at vise, hvorledes forklaringer, der forankres på enhedsniveau, spiller sammen med strukturen i det internationale system. Således eksisterer strukturen, men fortolkningen af den bliver til gennem diskurser, speech-acts og sociale konstruktioner, der bliver til på enhedsniveauet (gerne mellem flere stater). Københavnerskolen mener således, at der findes en virkelig verden, men at man skal lære at se ud over demagoger og politikere med skjulte motiver og derved forstå den for at komme med de rigtige løsninger. Divergensen mellem disse tre nye tilgange og neoliberal institutionalisme er gennemgående den tilbagevendende aktør–struktur diskussion, der nødvendigvis må tages in mente, når AU analyseres ud fra et neoliberalt perspektiv, der udelukkende fokuserer på strukturernes betydning. Således har samtlige af disse perspektiver haft indvirkning på specialets beskrivende del og/eller analysen. Den engelske skole mener, at det neoliberale fokus på staten som enhedsaktør er forkert, og at de afrikanske statsledere (statsmanden) skal tillægges langt større betydning. Ifølge den engelske skole er det de normer og regler, der eksister i samfundet, der sætter rammerne for vores handlinger, der giver statsmanden rum til at gøre ’rigtige’ og ’forkerte’ handlinger, hvilket bliver et studie af de moralske dilemmaer, statsmanden er konfronteret med. Det centrale dilemma statsmænd skal håndtere er forholdet mellem orden og retfærdighed, da de brutale kræfter i anarkiet på ene side skal tøjles – på den anden side må tøjlerne helst ikke blive så stramme, at det går ud over menneskets fundamentale rettigheder (retfærdighed) (Jackson og Sørensen 1999). Således mener den engelske skole i højere grad, at statens valg er defineret af den individuelle statsmands valg, principper og interesser. Dette perspektiv har for analysen betydet, at redegørelsen af den afrikanske kontekst, der førte til etableringen af AU, kort har søgt at inddrage de tre primære statsmænd, Olusegun Obasanjo, Thabo Mbeki og Muammar Gaddafi. Disses interesser og motiver bliver kort berørt for at åbne op for den mulighed at deres personlige standpunkt fik betydning for etableringsprocessen. For at gennemføre dette statsmandsperspektiv burde analysen have inddraget langt flere aktører, der dog igen problematiseret af manglen på tilsyneladende rationelle aktører og manglende mulighed for at få indsigt i politikernes bagvedliggende motiver. Denne indsigt ville dog ganske givet have tilføjet nye og interessant aspekter til specialets analyse. Globalister mener i samme åndedrag, at man skal være opmærksom på statens ændrede rolle og det faktum, at fordi der stadig findes en statskonstruktion, er det ikke det samme som at den er uforandret. Ifølge globalister er det nødvendigt at forstå den langsomme erosion af statens magt for at forstå international politik. Dette argument har især sin relevans i Afrika, hvor staten som før nævnt eksisterer i en anderledes form og med andre funktioner end i traditionelle vestlige stater. Derfor har denne teoretiske retning fået betydning for den ovenstående definition og forståelse af det afrikanske statssystem, der efter min mening er altafgørende for at forstå afrikansk politik. Netop fordi flere afrikanske stater er svage og endda kollapsede, kommer institutionen til at få en anden betydning. Således er globalisterne og den engelske skole enige i at man for at få et fuldstændigt billede af AU bør se ud 25
over staten som enhedsaktør og i stedet fokusere på statsmanden og institutionen som de mest interessante og betydningsfulde aktører. Også Københavnerskolens diskursanalytiske tilgang til sikkerhedspolitik har fået betydning for analysens udformning og definitionen af AU’s sikkerhedsproblemer. Inddragelsen af securitization har betydet, at analysen er opmærksom på den proces der sker, når et emne italesættes og således gøres til et sikkerhedsproblem. Dette betyder, at selv om de fleste af Afrikas interne konflikter har været igangværende mellem 10 til 40 år, skal der en italesættelse til før kontinentets konflikter bliver anerkendt som et reelt sikkerhedsproblem (mere herom i kapitel 2). Samtidig indeholder analyseparameteret strategisk kultur et begrænset element af diskurser, eftersom strategisk kultur oftest kommer til udtryk i offentlige udtalelser. Diskursernes begrænsede rolle i analysen er dog langt fra på niveau med en grundig diskursanalyse. Efter en gennemgang og diskussion af de forskellige tilgange til IP, institutioner og sikkerhed står det klart, at de mange tilgange alle har fået hver sin betydning for udformningen og anvendelsen af begreber, metodologi, analyseapparatet og konklusioner. De postmoderne retninger har påvist problemet med at producere endegyldig viden og forskerens betydning for konklusionernes udfald. Konstruktivismen pointerede normer, værdier og interessers betydning for institutioner, en pointe som Keohane siden hen har søgt at inkludere i den neoliberale tilgang til sikkerhedsinstitutioner, hvilket også har fået betydning for definitionen af speciales analytiske parametre. Den engelske skole understregede statsmandens rolle og argumenterede på linje med globalisterne, at statens betydning er aftagende og at der i stedet skal fokuseres på individets betydning for samarbejde, samt at institutioner er ordensgivende. Ligeledes påpegede Københavnerskolen at emner italesættes før de bliver opfattet som sikkerhedsproblemer, hvilket igen understreger begrebers betydning og aktørernes indflydelsen på strukturer. Disse forskellige retninger er alle inddraget for at forbedre og uddybe den neoliberale tilgang til sikkerhedsorganisationer i Afrika og vil således hjælpe med at tilføje mere forstående elementer til en ellers forklarende teori, hvilket vil forbedre specialets analyse.
METODOLOGI OG DESIGN Opsætningen af den teoretiske ramme for specialet indebærer en afklaring af specialets metodiske udgangspunkt og gennemførsel. Følgende afsnit vil redegøre for specialets metodologi og design inklusiv forskningsteori og strategi, gennemgang af dataindsamling og kilder, opsætning af argumentation og design af analyse, samt slutteligt en kapitelforklaring for kapitlerne 1 til 5. FORSKNINGSTEORI OG STRATEGI
Teorier udledt af andre teorier består af komplekse udsagn, og de formodninger de tidligere teorier har taget udgangspunkt i. Ligeledes indebærer den anvendte empiri den aktuelle forskers formodninger og verdensanskuelser, hvilket konklusionerne skal tage højde for. Den metode forskningen anvender for brugen af teorien og empirien kan endvidere påvirkes af omgivelser og eksterne forhold, hvilket bety26
der, at konklusionerne ikke er endegyldige, men afhængige af de underliggende præmisser. Således har jeg klarificeret, at forskningen i dette speciale er inspirerede af de postmoderne videnskaber, der ikke opfatter sandhed som et essentielt begreb, men som noget, der altid vil være underlagt en diskurs og en egen fortolkning. Specialets epistemologiske udgangspunkt er derfor blandt andet, at sandheden altid er subjektiv og kontekstafhængig og ikke for eksempel i historien set som en endegyldig størrelse. Denne metodologi er differentieret fra neoliberalisters traditionelle tilgang til videnskab, der er 100% rationalistisk. Ifølge Keohane er teori forklarende, hvilket betyder, at vi har en (forholdsvis) sikker viden om verden og skal stræbe efter at opstille testbare hypoteser. Således mener Keohane på linje med Waltz, at institutioner og organisationer kan observeres objektivt. Specialets videnskabsteoretiske udgangspunkt tager således ikke den neoliberale forståelse for givet, men anvender og diskuterer den, samtidig med at andre relevante elementer fra andre retninger tilføjes efter behov. Formålet med specialet er at vurdere Den Afrikanske Unions funktion som sikkerhedsorganisation jf. de politiske, institutionelle og operationelle kapaciteter, en sikkerhedsorganisation ifølge neoliberal institutionalisme skal besidde. Men for at kunne fremstille de mest reflekterede konklusioner må andre retninger og forståelser nødvendigvis inddrages. Således søger specialet samtidigt at reflektere over den teoretiske tilgang til internationale institutioner og organisationer som neoliberal institutionalisme foreskriver, ved at diskutere og bistå den teoretiske ramme specialet tager udgangspunkt i, for derved at søge at forstå empirien bedre. Dette skyldes i høj grad, at IP som studie har en tilbøjelighed til at fokusere på paradigmer, hvilket resulterer i ’kassetænkning’ og stråmænd. I nærværende speciale vil teori blive anskuet som et analytisk hjælpemiddel, der kan anvendes til at forklare og gerne også forstå AU som en sikkerhedsorganisation, og derfor er denne refleksion over teorien nødvendig. Teorier er ikke rigtige eller forkerte, men mere eller mindre hensigtsmæssige i forhold til empirien. Formålet med den anvendte teori er, at den skal hjælpe med at overskue en ellers uoverskuelig virkelighed og gøre analysens forudsætninger eksplicitte ved opstilling af begreber samt sikre at analysen er konsekvent i argumentationen og konklusionerne. Intentionerne bag forskningen og formålet med specialet kan skitseres ved at determinere specialets anvendte forskningsstrategi. Eftersom analysens udgangspunkt er AU’s karakteristika som fungerende sikkerhedsorganisation, vil specialet anvende en forklarende og evaluerende forskningsstrategi, der er designet for at håndtere kompleks social forskning (Walliman 2006). Dette valg af forskningsstrategi er i høj grad præget af specialets teoretiske udgangspunkt, da denne hovedsageligt bliver anvendt i deskriptiv forskning, med det formål at tage forskningen videre fra ’just getting the facts’, til at skabe mening i en myriade af menneskelige, politiske, sociale, kulturelle og kontekstuelle elementer, der er involveret i forskningen (Walliman 2006). Denne forskningsstrategi er anvendes til at eksaminere aktuelle projekter, programmer og initiativer i forhold til formål og implementering, og kan således via uddybende forklaringer bruges til at foreskrive ændringer og forbedringer.7 I forhold til specialets fokus er den forklarende og evaluerende forskningsstrategi oplagt at anvende, da jeg med denne kan forklare 27
formålet med AU, den politiske kontekst og udvikling, samt implementeringen af AU’s institutionelle og operationelle redskaber, samtidig med at AU’s funktionalitet kan evalueres ud fra de tre analytiske parametre beskrevet ovenfor. Specialet vil ikke præsentere en række endegyldige anbefalinger, men vil løbende i analysen pointere områder, hvor ændringer er tiltrængt og nødvendige. Disse pointer er optegnet ud fra forskerens eget epistemologiske og ontologiske ståsted, og er således i høj grad konstrueret efter forskerens baggrund samt sociale og politiske synspunkter. Disse anbefalinger står endvidere helt for egen regning. Specialet er designet som et fleksibelt casestudie, der kan tages i brug, når eksempelvis en institution eller organisation skal analyseres. Formålet med et casestudie er at undersøge mange egenskaber i en (eller få) cases, for derfor at forstå selve casen. Eftersom nysgerrigheden bag specialet er udsprunget fra AU’s etableringsproces og aktuelle funktion, var valget af selve casen givet på forhånd. Samtidig stod det fra begyndelsen af dette studie klart, at de interessante forhold ved AU, kun ville lade sig afklare ved casestudie-forskning, da denne metode er udformet for at give indsigt i dybden. Eftersom et casestudie er en empirisk undersøgelse, der undersøger et samtidigt fænomen inden for rammen af dets eget liv, nær grænsefladen mellem fænomen og kontekst (Yin 2003), er denne metode ideel til studiet af AU. Brugen af dette forskningsdesign betyder at jeg afgiver retten til at generalisere. I stedet fokuseres der i specialet på kvaliteten af den teoretiske analyse, hvilket en intensiv analyse af casen tillader, samt hvordan teori og empiri spiller sammen ved hjælp af både induktiv og deduktiv forskning. Således er forskningen ikke tænkt til at generere endegyldige konklusioner om sikkerhedsorganisationer generelt, blot forklare, evaluere (og om muligt forstå) AU som sikkerhedsorganisation samt anvendelsen af begrebet sikkerhedsorganisation i forhold til AU. Da fokus er på den enkelte case frem for et overordnet (teoretisk) fænomen (undersøgelsen af teori via en eller flere cases) kan dette studie betegnes som et intrinsisk casestudie, hvilket indebærer inddragelse af casens historiske forudsætninger og case kontekst, som en integreret del af undersøgelsens problemfelt, samt aktiviteter og adfærd, ikke-aktiviteter, beslutningsprocesser, konflikter og feedback (Flyvbjerg 1991, s. 27-29). Disse elementer inddrages via empiri og analyse. DATA OG KILDER
Et grundigt casestudie kræver en systematisk databehandling, hvilket hjælper til at begrænse de store mænger data. Dataindsamlingen til dette specialet er foregået efter sneboldsmetoden, det vil sige at en kilde har ledt til en anden kilde etc., hvilket har tilvejebragt en betydeligt mængde empiri. Størstedelen af det empiriske grundlag består af sekundær data, videnskabelige artikler og rapporter, der indeholder andres indsamlede data og deres fortolkninger af denne information, eksempelvist videnskabelige rapporter, artikler og bøger, embedsmandsrapporter samt mødereferater og rapporter fra forskellige organisationer. Endvidere anvendes primær litteratur i form af rammedokumenter for de afrikanske organisationer. 28
Den primære data er hentet fra internettet, fra organisationernes egne hjemmesider og fra hjemmesider, der lister alle rammedokumenterne fra organisationerne i Afrika, eksempelvis Institute of Security Studies (ISS) i Pretoria. Intentionen med at indsamle de primære data er således at definere de formelle formål med organisationerne og de redskaber og politiske beføjelser medlemsstaterne selv har tildelt organisationerne. De primære data udgør rammen for empirien og for analysen, da disse afgør på hvilket normative grundlag organisationen skal vurderes. Den sekundære litteratur dækker over en lang række bidrag på de relevante videnskabelige områder, der er indhentet for skabe et så bredt empirigrundlag så muligt og derved undgå at binde specialet op på få empiriske kilder. Eftersom størstedelen af empirien er sekundær litteratur, har det været nødvendigt at opveje og sammenligne de forskellige udsagn og konklusioner fra diverse bidragsydere, for derved at kunne drage de mest objektive konklusioner fra litteraturen. Således lægges der i specialet stor vægt på, at alt materiale er vurderet og kvaliteten af informationen gennemchecket, før det er inddraget i analysen. Derfor har det været vigtigt at forstå baggrunden for de forskellige udtalelser og konklusioner, der eksempelvis drages af afrikanske politikere, AU organerne og FN. Når rapporter, taler og diverse udtalelser inddrages fra disse aktører, har det derfor været nødvendigt at holde for øje at disse kilder selv er aktører i det politiske spil, der spilles i forbindelse med AU’s sikkerhedspolitiske rolle, hvilket der nødvendigvis må tages højde for i konklusionerne. De FN og AU rapporter, der indgår i det empiriske grundlag, kan således kun fungere som troværdige kilder, når de bagvedliggende motiver er eksponeret og deres konklusioner sat i relief til andre kilder. Specialet inddrager endvidere en række rapporter fra forskellige NGO’er, der har dokumenteret både AU’s politiske principper og operationelle engagementer. Dette gælder eksempelvis International Crisis Group, Global Witness, International Peace Academy, International Commission of State Sovereignty, Human Rights Watch, Amnesty International etc. I modsætning til FN og AU er disse NGO’er upartiske organisationer dog med klart definerede dagsordner indenfor deres respektive arbejdsområde, om at påvise nødvendigheden af deres tilstedeværelse. På trods af at (eller fordi) NGO’erne er afhængige af donationer fra fonde og vestlige regeringer, er de i høj grad beviste om deres objektivitet. I samme omgang skal de afrikanske NGO’er, som eksempelvis Centre for Conflict Resolution, nævnes. Disse har ligeledes klart definerede agendaer, der går på at promovere afrikanske interesser, og derfor ofte fremstiller afrikanske initiativer særdeles positivt. I specialet anvendes også empiri fra Internettet i det omfang materialet er af pålidelig karakter. Således er mødereferater, udtalelser og anden dokumentation fra AU, FN og andre offentlige instanser indhentet fra internettet, via de officielle hjemmesider, hvis troværdighed næppe kan anfægtes. Internettet har endvidere bidraget til at bibeholde overblik over situations politiske udvikling, og derfor har diverse nyhedssider så som: BBC News, ABC News, The Guardian, The Observer, Reuters Alertnet, Integrated Regional Information Networks (IRIN), U.S. Committee for Refugees & Immigrants, ReliefWeb, Jeune Afrique Economie, SudanReeves.org, iafrica.com og Creamer Media. Samtlige af disse nyhedssider har deres egne dags29
ordner, men ved at sammenholde de forskellige nyheder og fortolkninger har det været muligt at skabe et faktuelt overblik for den politiske udvikling i Afrika. Specialets forskellige data er af kvalitativ karakter, eftersom de registrerer kvaliteter frem for kvantiteter. Kvalitative data kan ikke måles og optegnes i samme grad som kvantitative data og i stedet udtrykt i ord og observationer, hvilket betyder at disse data i høj grad er afhængig af betydningen af ord, udviklingen af koncepter og inter-relationer mellem variabler. Behandlingen af specialets kvalitative data har hovedsageligt bestået af analyse af indsamlet tekster og dokumenter og efter forskellige behandlingsteknikker. Således er den indsamlede data gennemset i forhold til problemløsningsdiskurser, kategorisering samt retorik. Problemløsningsdiskurser er anvendt på de forskellige artikler og rapporter, der har behandlet problemer relateret til specialets problemfelt og anbefalet forskellige løsninger på problemerne. Dette har været brugbart i forhold til en stort del af empirien, eksempelvis omhandlende opbygningen af operationel kapacitet i AU, inkluderingen af sub-regionale organisationer, og hvilke operationelle færdigheder AU bør fokusere på. Kategorisering er en behandlingsteknik, der hovedsageligt anvendes, når man skal vurdere forskellige individers synspunkter og opførsel, og er i denne sammenhæng blevet brugt til at behandle de data, der har omhandlet aktørernes forskellige adfærd, samarbejde eller manglende samarbejde samt de sekundære kilders holdning til AU’s institutionelle og politiske engagement. Således har det været muligt at gennemskue synspunkter, forventninger og argumentationer, der ikke har fremgået implicit i teksten. De tekster, der er rettet mod et publikum, har endvidere været behandlet i forhold til retorik. Dette gælder eksempelvis taler fra statsledere, officielle udtalelser fra AU, FN etc. og rapporter fra NGO’er (afrikanske og til dels også vestlige). Når en tekst gennemgår en retorisk analyse er det muligt at finde implicitte indikationer for såkaldt ’rightness’ og ’wrongness’, der er indskrevet for at få det givne budskab sikkert i havn. Dette indikerer endvidere, hvem teksten er rettet i mod. Disse tre behandlingsteknikker er enten brugt enkeltvist eller samlede på den indsamlede data. ARGUMENTATION OG DESIGN AF ANALYSE
Specialets analyse er kvalitativt funderet og empirien relateret til teorien ved hjælp af koncepter (generelle udtryk for særlige fænomener), indikatorer (angiver konceptets tilstedeværelse), variabler (angiver graden af en indikator) og værdier (for de enkelte måleredskaber). Defineringen af koncepterne viser det begrebsmæssige udgangspunkt for specialets analyse: -
Sikkerhedsorganisation: Internationale/regionale organisationer, der er institutionaliseret via formelle og uformelle regelsæt og normer, hvis fælles formål og funktion består i at yde medlemsstaterne sikkerhed og håndtere sikkerhedsproblemer.
-
Politiske kapaciteter: Fælles idégrundlag, enighed om strategi samt politisk vilje.
-
Institutionelle kapaciteter: Institutionaliseringen af samarbejde, fælles strategier, det institutionelle apparat, og således den institutionelle styrke institutionen besidder. 30
-
Operationelle kapaciteter: Effektueringen af beslutninger, de militære ressourcer til rådighed og iværksættelsen og udførelsen af militære operationer og missioner.
-
Sikkerhedsproblemer: Udbredelsen af interstatslige og intrastatslige konflikter.
-
Konflikthåndtering: Mekanismer, der kan iværksættes når en konflikt skal håndteres, både politisk eller militært.
For at påvise koncepternes tilstedeværelse i empirien blev en række analyseparametre udledt tidligere i kapitlet. Disse parametre udgør indikatorerne for, om organisationen besidder de politiske, operationelle og institutionelle kvaliteter, for at udføre effektiv konflikthåndtering, og om den pågældende organisation kan betegnes som en fungerende sikkerhedsorganisation. De nævnte indikatorer er strategisk kultur, institutionalisering, militær kapacitet, operationel succes samt finansiering. Variablerne og deres værdi er de determinanter, der anvendes i analysen til at definere graden og værdien af indikatoren. Variablerne for strategisk kultur er en fælles idé om hvordan verden opfattes, politiske vilje, enighed og villighed til at bidrage og handle kollektivt og samarbejdende samt udvikling og institutionalisering af samarbejdsstrategier. Dette måles via officielle udtalelser, politiske, militær og økonomiske bidrag samt et kompromissøgende og samarbejdende engagement i AU. Variablerne for institutionalisering er specifikke og vedvarende regler for korrekt opførsel i organisationen, der forpligter staterne og legitimerer procedurerne for de skiftende kollektive policies, det institutionelle apparats antal og effektivitet af de institutionelle strukturer og organer samt et klart defineret og eksternt og internt kommunikeret formål. Værdien heraf måles i intern og ekstern institutionaliseret adfærd, beslutningsprocesser og operationelle procedurer, i hvilken grad normerne er indskrevet i de institutionelle regulativer, samt i hvilket omfang organisationen gør brug af og handler via institutionerne. Variablerne for militær kapacitet er determineret efter i hvilken grad organisationen er rustet til at håndtere de givne sikkerhedsproblemer samt den militære effekt af sikkerhedsorganisationen. Værdierne herfor vurderes efter fordelingen af det militære ansvar og kapacitetsudviklingen samt eksisterende militære ressourcer, inklusiv logistik, mandskab og træning, medlemsstaterne stiller til rådighed til opbygningen af den afrikanske udrykningsstyrke samt udførelse af operationer af større eller mindre omfang. Variablerne for operationel succes er implementering af mandatet, indvirkning på befolkningen i form af stabilitet og beskyttelse og konfliktløsning, hvilket måles efter hvordan opgaverne blev løst og håndtering, om den generelle sikkerhedssituation ændres og om missionen bidrog til en løsning af konflikten. Variablerne for finansiering er økonomiske indskud til organisationen og dens aktiviteter i form af kontingenter, donationer og militære bidrag, og måles i forhold til behov. De indikatorer og deres respektive variabler og værdier er i høj grad afgørende for analysen udformning og analysens konklusioner, og det er derfor vigtigt, at disse indikatorer ikke er forceret af empirien, men er tro mod den teoretiske tilgang, da dette ellers vil lette analysen. Samtidig er det vigtig at holde for øje, at teorier er provisoriske og derfor aldrig er endegyldig, uanset hvor anerkendte og anvendte de er. Teorier er per definition en abstraktion fra virkeligheden, hvilket betyder at teori altid 31
bør være åben for modifikationer og endog erstatninger. Med dette in mente blev indikatorerne i forrige afsnit udledt fra den neoliberale institutionalistiske tilgang sikkerhedsinstitutioner, men modificeret således, at de var tilnærmelsesvist applikable i den afrikanske kontekst. Dette betyder, at indikatorerne ikke kun er baseret på et teoretisk fundament, men er udledt på et kombineret teoretisk-empirisk grundlag, der tager højde for de faktuelle forhold. De analytiske parametre eller indikatorer som de er benævnt i nærværende afsnit er fundamentet i analysens argumentation, og deres holdbarhed er altafgørende for specialets konklusioner. Eftersom de er udledt fra den valgte teori, endog med de nødvendige modifikationer, der skal til, hvis teorien skal kunne anvendes i den afrikanske kontekst, er teorien og empirien givet de bedste forudsætninger for at kunne samarbejde. Der er dog visse forhold, der skal tages højde for i analysens argumentationen og i konklusioner, der indebærer teoriens generelle anvendelighed. I forlængelse af analysen, er det nødvendigt at se ud over problemformuleringen - om AU kan leve op til de standarder som neoliberal institutionalisme opsætter som idealer – for at diskutere hvorvidt forventningerne til AU er realistiske i forhold til de eksisterende ressourcer og om idealet i stedet bør omdefineres. Således sættes teorien på kant med virkeligheden og igennem specialets løbende argumentation vil der derfor være en kritisk stillingtagen til det ideal AU forsøger at leve op til. Dog skal det bemærkes, at formålet med specialet som nævnt ikke er vidensproduktion af endegyldig og universel karakter, men at producere inputs til den samfundsfaglige dialog og praksis i forhold til det internationale samfunds tilgang til sikkerhedsorganisationer. Specialets konklusioner vil således indebære validering for, hvorfor jeg mener at kunne sige det, jeg gør, og hvorfor det er relevant. Således bliver validering af argumentationen vigtigere end verificering eller falsificering af teorien. KAPITELFORKLARING
Nærværende kapitel 1 har således introduceret læser til specialets problemfelt og forskningsområde, defineret den teoretiske ramme for specialets analyse samt gennemgået de metodiske overvejelser. Gennem problemfeltet har jeg udledt en problemformulering, der vil blive styrende for specialets design, hvilket er struktureret i forhold til begrebet ’sikkerhedsorganisation’. Derfor indledte jeg teoridefineringen med at forklare, hvilken teoretisk kontekst begrebet sikkerhedsorganisation stammer fra og hvordan begrebet skal defineres i forhold til den empiriske afrikanske virkelighed, der er dette speciales kontekst. Kapitlet fortsætter med at opsætte en teoretisk rammeforståelse i kraft af neoliberal institutionalisme, og diskuterer endvidere relevansen for den valgte teori i forhold til den eksisterende empiri på området. Det forklares hvordan den neoliberale tilgang til sikkerhedsinstitutioner vil strukturere de to efterfølgende empiriske kapitler, der således vil klarlægge i hvilket omfang AU kan beskrives og karakteriseres som en sikkerhedsorganisation. Af den teoretiske rammeforståelse har jeg endvidere udledt tre analytiske parametre for sikkerhedsorganisatorisk funktionalitet (politisk, institutionelt og operationelt). Efter gennemgangen af teori blev denne diskuteret i forhold til modstridende og/eller kompromissøgende IP retninger for derved at give et mere nuanceret billede og den valgte teori, og inkludere rele32
vante elementer fra andre retninger. Dette forklarer endvidere valget af metodologi, inklusiv forskningsstrategi, anvendelsen af data og kilder samt argumentation. Kapitel 2 er det empiriske kapitel, der lægger rammerne for casen ved at redegøre for den afrikanske kontekst og de politiske omstændigheder, der gjorde det muligt for afrikanerne at etablere AU i 2001. Kapitlet vil først gennemgå de endogene og eksogene forandringer, der er forekommet i miljøet, både internationalt og regionalt i forhold til afrikansk sikkerhedspolitik indtil afslutningen på Den Kolde Krig. Dette gøres med en beskrivelse af udviklingen af det afrikanske statssystem og afrikansk politik samt en redegørelse for de geopolitiske forandringer, der kom til at påvirke statssystemet. Kapitlet fortsætter med at introducere AU’s forgænger OAU, der i høj grad har banet vejen for det kontinentale samarbejde. Afsnittet beskriver oprettelsen af OAU og organisationens politisk principper og dagsorden, OAU institutionelle og operationelle udvikling fra 1963 til 1999, samt de erfaringer afrikanerne tog med sig da de initierede etableringen af en ny organisation i 1999. Endelig diskuterer kapitlet redefineringen af regional sikkerhedspolitik i Afrika. Dette indbefatter en forklaring af det internationale paradigmeskifte til international fred og sikkerhed, der fandt sted efter FN og det internationale samfunds katastrofale håndtering af international fred og sikkerhed i midt 1990erne, samt en diskussion af de forskellige afrikanske interesser, både kontinentale og nationale, der formåede at rykke ved afrikanernes sikkerhedspolitiske tilgang. Således introducerer kapitlet den panafrikanske ide samt de dominerende nationale interesser, der i høj grad formåede at præge udviklingen. Kapitel 3 redegør for AU’s sikkerhedsarkitektur i form af politisk etablering og institutionelle og operationelle tiltag og strukturer, og beskriver således casen i forhold til etablering, formål, udvikling og effekt. Indledningsvist redegør kapitlet for organisationens politiske og institutionelle fundament, de reformprogrammer AU er bygget op omkring samt formålet med organisationen. Dette fører til en mere udførlig definering af de ændrede principper og politiske og juridiske beføjelser de afrikanske statsledere har bevilliget AU. Afsnittet afsluttes med en gennemgang af de politiske institutioner og organer AU har påbegyndt etableringen af. Kapitlet gennemgår dernæst den operationelle struktur, der skal være bærende for AU’s konflikthåndteringskapacitet. Dette indbefatter en introduktion til planerne om en afrikansk udrykningsstyrke samt de kapaciteter, der findes i de sub-regionale organisationer. Endvidere indeholder afsnittet en diskussion af den arbejdsdeling, der foreligger mellem AU og FN. Afslutningsvist gennemgår kapitel 3 de operationelle erfaringer, AU allerede har haft med regional konflikthåndtering og kapitlet introducerer således AU’s missioner i henholdsvis Burundi og i Darfur-regionen i Sudan. Kapitel 4 indeholder specialets analyse. Eftersom AU’s operationelle erfaringer med konflikthåndtering har haft en store konsekvenser for AU’s udvikling, indledes kapitlet med en evaluering af AU’s missioner i forhold til de tre evalueringsparametre. Missionen i Darfur er den operation, der har fået langt mest omtale i dette afsnit, fordi missionen er særdeles omfangsrig og har fået de største konsekvenser for AU. Missionen i Burundi blev inden for et år overtaget af FN, mens missionen i Dar33
fur har været under AU’s auspicium siden 2004 til i dag. Kapitlet analyserer efterfølgende AU’s operationelle og institutionelle karakteristika i forhold til de tre analytiske parametre for funktionalitet; strategisk kultur, institutionalisering samt militær kapacitet. Således analyseres AU’s faktuelle funktionalitet som sikkerhedsorganisation og det vurderes, hvorvidt AU er en sikkerhedsorganisation ikke blot af navn men også af gavn, og hvorvidt AU reelt er i stand til at varetage Afrikas sikkerhedsproblemer. Gennem både evalueringen af missionerne samt analysen af AU’s funktionalitet som sikkerhedsorganisation viser finansiering og eksterne aktører at spille en afgørende rolle. Derfor afsluttes kapitel 4 med en diskussion af AU’s finansielle problemer, de multilaterale bistandsaftaler og aftaler om teknisk assistance samt det mulige og nødvendige partnerskab med FN. Kapitel 5 indeholder specialets konklusioner og diskussionen heraf. Kapitlet reflekterer således over både konklusionerne og valget af teori, og hvilken betydning denne har for konklusionerne. Samtidig vil den teoridiskussion, der blev opridset tidligere i dette kapitel, blive inddraget for således at give en bedre og mere reflekteret forståelse af AU den afrikanske kontekst og de konklusioner der drages heraf. Endvidere vil kapitlet diskutere hvorvidt det er relevant og hensigtsmæssigt at opstille teoretiske idealer for sikkerhedsorganisationer. 1
Tanganyikasøen, Victoriasøen, Lake Albert, Lake Edward og Lake Kivu. Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA. 3 FN Traktaten, Kapitel VIII anerkender de regionale organisationers subsidiære men integrerede rolle i varetagelsen af international fred og sikkerhedsspørgsmål, men kapitel VIII beskriver ikke en præcist arbejdsfordeling mellem FN og de regionale organisationer. Sikkerhedsrådet bibeholder dog den overordnede myndighed. 4 For eksempler på FN’s og NGO’ers indflydelse på menneskerettighedsstandarder se Korey 1998 og Sikkink 1993. 5 Jeg vil gerne takke Peter Viggo Jakobsen og Henrik Højstrøm for godt og overskueligt forelæsningsmateriale. 6 Gennemgående findes der tre forskellige anskuelser af sikkerhedsbilleder (1) det traditionelle (2) det udvidet ’traditionelle og (3) det udvidet kritiske sikkerhedsbillede, der hver anskuer sikkerhedsobjekter forskelligt. Den traditionelle anskuelse forstår sikkerhed som en minimering af risikoen for, at andre stater kan invadere eget territorium og overtræde den suveræne integritet (national security). Den udvidet traditionelle anskuelse mener, at sikkerhed er imødegåelsen af risiko for at egne statsborgere lider overlast. (citizen security), mens det kritiske objekt for sikkerhed er det enkelte menneske eller et kollektiv af mennesker, eksempelvis etniske grupper) (human security). 7 Denne forskningsstrategi er blevet betegnet som ’fjerde generations evaluering’ og indebærer seks egenskaber: (1) Evalueringens resultater skal ikke repræsentere ’the way things really are, or how they work’, men præsentere en meningsfuld konstruktion som forskningsobjekterne selv opfatter den situation de befinder sig i. (2) Dette betyder at det anerkendes at konstruktionerne er skabt af konstruktørerne og deres individuelle værdigrundlag. (3) Disse konstruktioner er således tæt forbundet af den fysiske, psykologiske, sociale og kulturelle kontekst der omgiver dem, mens omgivelserne endvidere er påvirket af de aktører der agerer inden for miljøet. (4) Evalueringen af disse konstruktioner er i høj grad afhængig af forskerens udgangspunkt og engagement. (5) Evaluering bør være handlingsorienteret, definere en kurs der praktisk kan følges og opfordret til at disse anbefalinger bliver fulgt. (6) De evaluerede aktørers værdighed og integritet bør respekteret, og de bør så vidt muligt inkluderes i processen som ligeværdige partnere (Guba & Lincoln 1989, s. 9-11). 2
34
KAPITEL 2: AFRIKAS SIKKERHEDSPROBLEMER Afrika er et kontinent plaget af alvorlige og vedvarende sikkerhedsproblemer. Konflikterne i Afrika har resulteret i, at mere end 3 millioner afrikanske flygtninge og IDP’er lever i flygtningelejre (U.S. Committee for Refugees & Immigrants, online 10. maj 2007), mens flere hundrede tusind mennesker er blevet dræbt inden for de sidste 10 år, og antallet vokser for hver dag. Hvis denne grad af menneskelig ødelæggelse fandt sted i Europa ville det betegnes som Tredje Verdenskrig. Men det gør den ikke. I stedet finder størstedelen af verdens intra- og interstatslige konflikter sted på det kontinent med færrest ressourcer til at håndtere det. I 1963 etablerede de nyinstallerede afrikanske ledere Organisationen for Afrikansk Enhed (OAU) i håbet om at organisationen kunne styrke kontinentet og fungere som mægler mellem Afrikas stridende parter. I stedet udvikledes OAU til en diktatorklub, der hverken kunne eller ville involvere sig i medlemmernes interne affærer og behandlingen af deres befolkninger. Ved århundredeskiftet valgte de afrikanske statsledere at omprioritere deres sikkerhedshensyn og indgå et mere institutionaliseret samarbejde i form af Den Afrikanske Union. Dette kapitel søger at redegøre for hvilke geopolitiske og regionale faktorer, der påvirkede denne udvikling. Ifølge specialets analyseapparat vælger stater at indgå i et institutionelt samarbejde og investere i en institution, når graden og varigheden af staternes interne og eksterne sikkerhedsproblemerne er så alvorlige, at staterne ikke håndterer dem egenhændigt eller i ad hoc alliancer. Dette skyldes at en sikkerhedsorganisation er bekostelig, både politisk og økonomisk. For at forstå motivationen for ændringen af OAU og etableringen af AU som en sikkerhedsorganisation, er det derfor nødvendigt at se på den historiske baggrund og de endogene og eksogene forandringer, der har påvirket Afrika, og således undersøge de regionale motiver bag etableringen af AU samt de problemer, der truer kontinentets sikkerhed. Dette kapitel vil således forsøge at redegøre for det overordnede incitament for Afrikas aktører til at indgå i et institutionelt samarbejde. Nærværende kapitel vil først gennemgå de eksogene geopolitiske ændringer, der har påvirket udviklingen af det afrikanske statssystem og således redegøre for systemets fejl, mangler og levedygtighed, inklusiv udviklingen af afrikansk politik. Eftersom etableringen af AU blev muliggjort af det indledende samarbejde, der skete inden for rammerne OAU, vil kapitlet efterfølgende gennemgå organisationens etablering og politiske formål, dens institutionelle udvikling og de endogene ændringer organisationen har gennemgået, samt de erfaringer de afrikanske ledere erhvervede sig fra dette samarbejde. Slutteligt vil kapitlet forklare hvorfor det internationale paradigmeskifte, der opstod efter afslutningen på Den Kolde Krig, i høj grad påvirkede afrikanernes sikkerhedspolitik, og hvordan det sammenfaldt med to dominerende afrikanske staters nationale interesser. Således vil dette afsnit redegøre for redefinering af afrikansk sikkerhedspolitik og konkludere, at afrikanerne ved århundredeskiftet i modsætning
til tidligere forstod suverænitet som en statsret med tilhørende ansvar (frivilligt eller modvilligt). Dette afsnit vil således indeholde en kombination af endogene og eksogene ændringer og forklare hvorfor omstruktureringen af OAU, og etableringen af AU i 1999 forekom som en naturlig reaktion på de regionale og geopolitiske forhold.
ÆNDRINGER I MILJØET I dette afsnit redegøres der for de forskellige ændringer i miljøet, der har haft indflydelse på den institutionelle forandring. Kapitlet vil først gennemgå ændringerne i det regionale miljø og efterfølgende de relevante geopolitiske ændringer på den internationale scene, der har haft afgørende betydning for det institutionelle samarbejde i AU. De internationale og regionale ændringer er nødvendigvis gensidigt afhængige variabler, så frem for at opdele afsnittet efter internationale og regionale ændringer i miljøet beskriver følgende afsnit først dannelsen og udviklingen af den afrikanske stat og afrikanske politik op til afslutningen af Den Kolde Krig og dernæst de geopolitiske faktorer, der efterfølgende har påvirket afrikansk sikkerhedspolitik. STAT OG POLITIK I AFRIKA
Det afrikanske statssystem blev skabt i 1960 på initiativ af FN’s Generalforsamling, der via resolution 1540, i 1960 etablerede en ny model indenfor international politik, hvor stater ikke længere behøvede at gøre sig fortjent til suverænitet gennem etableringen af en autoritær national regering, der besad fuld territorial kontrol. Med Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and People (UNGA 14. december 1960 A/RES/1514(XV)), blev det understreget, at alle mennesker har ret til selvbestemmelse, og at samtlige nye stater således havde fortjent fuld suverænitet i kraft af at være afkolonialiseret. For at give de nye stater mulighed for at indgå i det internationale system, opgav det internationale samfund de ’adgangsbetingelser’, der hidtil var blevet stillet som forudsætning for medlemskab af FN og samfundet af suveræne stater. Således blev de afrikanske stater dannet af det internationale system i direkte modsætning til den normative statsdannelse, eksempelvis til de europæiske stater, der var blev dannet indefra gennem konkurrerende statssøgende grupper, der med en sejr således fik monopol på legitim magtanvendelse, og derefter blev en anerkendt stat (Sørensen 1997, s. 129-132). Nationalstaten blev af den afrikanske elite anskuet som kernen i modernitet og samtidig vejen til international anerkendelse. Hele FN systemet, inklusiv Verdensbanken, International Monetary Fund (IMF), World Health Organisation (WHO) etc., anerkender kun nationalstater som legitime samarbejdspartnere, og hvis de afrikanske stater skulle tages i betragtning, måtte det givetvis blive som nationalstater. Tilbuddet fra Generalforsamlingen om betingelsesløs suverænitet var endvidere ikke tilgængeligt i anden organisatorisk form end som nationalstat. Således kunne små stater som eksempelvis Lesotho, Gambia og Guinea-Bissau blive medlemmer af Generalforsamlingen, mens større enheder som Zulu eller Ashanti grupper, der tidligere var store imperiums, ikke kunne få adgang til de finansielle fordele et medlemskab af FN medfører (Herbst 2001). 36
Ved at acceptere håndsrækningen fra FN og bevare nationalstaten, forkastede statslederne endvidere muligheden for at genetablere det pre-koloniale statssystem med flere territoriale suveræniteter med bløde grænser. Den afrikanske demografi, etnografi og topografi, gjorde det dog særdeles vanskeligt at etablere nye mere rationelle grænser. Desuden ville en grænsedragning, der svarede til den enkelte stats territorielle kontrol betyde, at staterne ville miste store landområder. Dette ville blive en lang og besværlig proces og betyde usikkerhed for befolkningerne og ikke mindst regeringerne. I stedet for at ændre grænserne og territorierne, udtænkte de afrikanske lederne et sæt domestiske og internationale strategier, der skulle give lederne maksimal intern fleksibilitet og samtidig undgå udefra kommende indblanding og territoriale stridigheder. Ved at centrere det nye afrikanske system om territorial integritet og statssuverænitet, formåede de afrikanske ledere at bevare grænserne stort set uændrede indtil 1990erne, og således forblev det afrikanske statssystem overraskende stabilt. Selv om mange stater havde alvorlige interne sikkerhedsproblemer, i form af civile stridigheder, borgerkrige og gentagende militære kup, ændredes den overordnede struktur af det uafhængige Afrika ikke. Bevarelsen af statssystemet i Afrika skyldtes ikke kun de afrikanske statslederes respekt for de territoriale grænser, institutionaliseret via OAU, men også de tidligere kolonimagters økonomiske og politiske interesser, som de europæiske stater ønskede at sikre via statssystemet. Efter uafhængigheden søgte USA og Sovjetunionen endvidere at udvide deres indflydelsessfære, og praktiserede begge et balancerende magtspil for at mindske modpartens indflydelse på kontinentet. Dette resulterede i, at de interne civile konflikter øgedes og forlængedes i form af såkaldte stedfortræderkrige, hvor eksterne aktører søgte at forlænge deres indflydelse og forhindre deres modstandere i at tilegne sig indflydelse (Gordon 2001 og Devlin 2007). Interne lokale aktører mobiliserede således ekstern støtte i deres egne interesser ud fra den daværende geopolitiske og strategiske ’koldkrigslogik’, der blandt andet betød, at fjendens fjende var en ven. På trods af de interne splittelser i de afrikanske stater, bidrog stormagternes magtspil til at bevare det afrikanske statssystem ved status quo. Flere interne stridigheder førte til lokale løsrivelsesforsøg, såsom Shaba-regionen (dengang Katanga) fra Congo i 1960 og Biafra fra Nigeria i 1967, men de modtog meget begrænset støtte fra andre afrikanske stater og blev alle hurtigt bragt under kontrol. Ligeledes kæmpede Eritrea i tredive år for at løsrive sig fra den etiopiske regering. På trods af, at Eritrea havde været en særskilt italiensk koloni, og derfor mente at besidde retten til selvbestemmelse ifølge OAU’s principper, modtog Eritrea minimal regional støtte og anerkendelse. Stabiliseringen af statssystemet i Afrika var en global trend, der efter slutningen af Anden Verdenskrig betød, at Den Kolde Krig fastfrøs grænserne verden over. USA og Sovjetunionen ønskede et minimum af destabiliserende ændringer i verdensordenen, og således var uafhængige stater garanteret overlevelse, uanset hvor inkompetente deres regering eller hvor begrænsede deres ressourcer var. Da Berlin-muren faldt, ophørte den såkaldte imperialistiske orden, og flere regioner verden over, blandt andet Eurasien og Balkan, brød sammen. I Afrika indledtes den nye æra med Eritreas selvstændighed i 37
1991, og snart begyndte de afrikanske stater og OAU at føle ændringerne i det nye unipolære verdenssystem. Afslutningen af Den Kolde Krig medførte et drastisk fald i de eksterne aktørers strategiske, politiske og økonomiske interesser i Afrika. Den manglende eksterne politisk og økonomiske støtte til de afrikanske stats- og oppositionsledere havde i høj grad en destabiliserende effekt på det afrikanske statssystem. Destabiliseringen af det afrikanske statssystem i årene efter Den Kolde Krig blev ydermere forstærket af den afrikanske stats generelle tilstand. Da de tidligere kolonier i 1960 blev optaget i det gode selskab af suveræne stater, skete det uden nogen form for hensyn til om staterne ville kunne fungere som suveræne stater. Eftersom FNresolution 1514 understregede, at ’inadequacy of political, economic, social or educational preparedness should never serves as a pretext for delaying indepence’ (Jackson 1990, s. 77), blev samtlige af de afrikanske stater bevilliget suverænitet på trods af manglen på substantielt suverænitet og statshed, som etablerede stater ellers besidder. Substantiel suverænitet og statshed indebærer kapaciteter, der gør regeringen i stand til at udøve fuld kontrol over statens befolkning og territorium, og til at forsvare staten og territoriet, enten alene eller i samarbejde med allierede. Ydermere indebærer dette et ansvar overfor befolkningen i form af et fungerende forvaltningssystem og offentlige serviceorganer. Stater, der besidder disse kapaciteter, har over tid opbygget legitimitet ved at allokere goder og ressourcer til befolkningen og således sikret styresystemets stabilitet og effektivitet, hvilket omvendt ikke er gældende for de afrikanske stater (Berlin 1969). Til gengæld besidder afrikanske stater udelukkende den formel-legale form for suverænitet, baseret udelukkende på international anerkendelse. Stater, der kun besidder denne form for suverænitet, er ikke i stand til at kontrollere eller forsvare deres territorium og befolkning, regeringen besidder ikke folkelig legitimitet og det domestiske politiske system er svagt og ustabilt (Jackson 1990, s. 26-28). I Europa er statsdannelse et samspil mellem substantiel og legal statshed, eftersom den juridiske statshed og internationale anerkendelse er et middel til at konsolidere en reel fremvoksende empirisk statshed, der til gengæld var en forudsætning for legal statshed og formel juridisk suverænitet. Således besidder moderne industrialiserede stater en kombination af både substantiel og formel-legal suverænitet, om end graden kan variere. Den betingelsesløse anvendelse af formel-legal suverænitet udgjorde i 1960 en bekvem løsning for det internationale samfund for således at kunne inkorporere en stor del af verden i det internationale system og samarbejde (Clapham 1998, s. 145). Konsekvensen var en række uafhængige og suveræne, men svage afrikanske stater, der besad ringe udviklede menneskelige og økonomiske ressourcer, rudimentære administrative systemer og styret af uvægerligt uerfarne statsledere, der på grund af statssystemet dog alligevel kunne overleve. I løbet af de følgende tredive år lykkedes det nogle stater at konsolidere duelige regeringer, der kunne realisere et minimum af statshed. Disse stater var dog ikke nødvendigvis demokratiske eller præget af god regeringsførelse, men var dog fungerende stater i begrebets mest basale form. Dette gælder i dag stater som Kenya, Sydafrika, Egypten og Ghana. Samtidig var andre stater ikke i stand til at opfylde selv et mini38
mum af de krav, der stilles til en substantiel suveræn stat. Dette gælder i dag stater som Elfenbenskysten, Somalia, Sierra Leone og DRC. Denne generelle regionale udvikling fik afgørende konsekvenser for moderne afrikansk politik, hvilket har betydet at afrikansk politik i dag er kendetegnet ved udemokratiske traditioner og manglende legitimitet. For at forstå denne sammenhæng er det nødvendigt kort at introducere en række statsspecifikke forhold, eksempelvis forskellige etniske og sproglige konkurrerende eliter, modsætningerne mellem land og by og disses forskellige styreformer og politiske systemer (traditionelt/moderne), militærets og forvaltningens egen interesser (som konsekvens af deres rolle i kolonitiden), samt centraliseringen af staten og således koncentrationen af magt. Disses er blot enkelte ud af en lang række forskellige men tilsvarende forhold, men gennemgående har disse betydet, at der i Afrika i dag eksisterer stærke overleverede traditioner og institutioner (fra før, under og efter kolonitiden), der er problematiske at forene med demokratiske styreformer og folkelig deltagelse i politiske beslutningsprocesser (Martinussen 1994, s. 221-230 og Herbst 2000). Især har magtcentraliseringen betydet, at ingen rivaliserende politiske aktører er accepteret og anerkendt af den politiske elite, mens civile aktører oftest er indlemmet i statsstrukturen for dermed at skabe et generelt behov for at bevare status quo. Konsekvensen blev stadfæstelsen af etpartisystemet. Eftersom politiske partier normalt fungerer som bindeleddet mellem befolkningen og det politiske system medfører etpartisystemet, at forbindelserne mellem stat og civilsamfund samt regering og regerede generelt er reduceret, fordi de politiske ledere ingen interesse har i at bevare kontakten til befolkningen og respondere til samfundets behov og krav (Thomson 1999, s. 101-104). Hermed mister de politiske ledere ansvarlighed og legitimitet. Kombinationen af neo-patrimonialisme som beskrevet i kapitel 1 med etpartisystemet og ofte personligt styre, har betydet at politiske statsledere anvender en blanding af tvang og legitimitet for at bevare styret og den sociale orden. Hertil kommer, at der kun i få afrikanske stater findes en ’legitimerende ideologi’ – alment accepterede principper i overensstemmelse med hvilke regeringsmagten udøves (Sandbrook 1985). Fordi de afrikanske samfund ofte er skarpt opdelt i etniske, nationale, religiøse og sproglige grupperinger, eksisterer sådanne alment accepterede principper ikke, og flertalsholdninger og afgørelser opfattes derfor ikke som bindende, hvis disse er opstået ud fra et flertal, der fra andre grupper end ens egen. Dette problematiserer endvidere det politiske styre, der i stedet må retfærdiggøre deres magtudøvelse efter anderledes principper (Martinussen 1994, s. 230). Denne retfærdiggørelse findes eksempelvis i clientism, der er relationen af udveksling mellem ulige parter i form af patron-klient netværk (Clapham 1982). Denne politisk bindende kontrakt går ud på, at en patron tilbyder goder, sikkerhed og/eller ressourcer i kraft af hans position til gengæld for klientens støtte og agtelse, hvilket hjælper patronen med at legitimere hans højtstående position. Således er det en gensidigt fordelagtigt association mellem den magtfulde og den svage. I de svage stater intensiveres problemerne derfor, når dette politiske styresystem og patron-klient netværkene bryder sammen. En følge heraf kan være stats39
sammenbrud, der eksempelvis sker, når den centrale myndighed ikke kan bibeholde sin legitimitet, og regeringen trues alvorligt af interne oprørsbevægelser, der udfordrer statens monopol på magtanvendelse (Weber 1958, Thomsen 2000, s. 99-120, Zartman 1995, s. 1-11). Dette betyder ikke nødvendigvis, at der udbryder anarki, men i mange tilfælde er situationen forbundet med interne voldelige konflikter, der i anseeligt omfang går ud over civilbefolkningen, som eksempelvis set i Liberia, Sierra Leone, Rwanda og Somalia. Efter Den Kolde Krig betød den manglende eksterne støtte, at en betydelig andel afrikanske statsledere var efterladt uden deres primære indkomstkilde, og fordi staterne allerede havde solgt ud af deres diplomatiske klientel, strategiske location og økonomiske muligheder, så var de ikke i stand til at opretholde det interne politiske styresystem og de patron-klient netværk, der var essentielt for magthaverne (Clapham 1996/1997, s. 120-144). Dette førte til et stort antal statssammenbrud og en fordobling af kontinentets intra- og interstatslige konflikter om ressourcer, uligheder og territorial kontrol samt politisk indflydelse og regionale sikkerhedsproblemer. Samtidig førte dette også til genindførslen af politisk konkurrence og fler-partisystemet, der dog stadig er i implementeringsfasen. Således befinder moderne afrikansk politik sig i en ny og uvant position. Diktatorer er blevet tvunget til at åbne systemet for oppositionen og civilsamfundet via parlamentsvalg, men det er stadig uvist om dette vil betyde et afgørende skift i afrikansk politik. Disse politiske forhold må nødvendigvis holdes in mente, når AU skal analyseres, da det er disse (ex)-despoter, der er styrende for beslutningsprocessen i organisationen. Således har AU nok taget skridtet ud af OAU’s skygge, hvilket vil uddybes i det kommende afsnit, men det er stadig de samme aktører, der sætter dagsordenen. GEOPOLITISKE FORHOLD EFTER BERLIN MURENS FALD
På trods af manglende strategiske, politiske og økonomiske interesser opstod der i perioden efter Den Kolde Krigs afslutning et generelt globalt ønske om en anderledes tilgang til og håndtering af de afrikanske konflikter. Eksempelvis omstødte Bill Clinton i januar 1993, da han tiltrådte det amerikanske præsidentembedet, de republikanske FN-polices ved at iværksætte udviklingen af et sæt amerikanske interventionistiske konflikthåndteringspolicies, mens han samtidig efterspurgte en FN udrykningsstyrke (Christopher 21. maj 1993). Disse amerikanske policies nåede kun akkurat at blive implementeret, før de blev udskiftet med ekstrem forsigtighed overfor enhver direkte involvering på det afrikanske kontinent. Dette skyldes især USA engagement i krisen i Somalia i 1992-1993. Da FN og USA i 1992 intervenerede med diplomatiske og militære midler i krisen i Somalia, var det ikke kun for at undgå en humanitær katastrofe men også for at genetablere den somaliske stat. Dette blev dog det sidste direkte forsøg fra amerikansk side på at intervenere i en afrikansk konflikt, og da FN og USA besluttede at trække sig ud af Somalia, efter deres katastrofale håndtering af konflikten, var det en beslutning, der fik alvorlige konsekvenser for Afrika. Den politik, der efterfølgende herskede i FN, var i høj grad præget af USA’s manglede interesse i international konflikthåndtering. Denne manglede interesse var ikke kun rettet mod afrikanske konflikter, men et globalt tilbagetog. Men fordi 40
entusiasmen efter afslutningen af Den Kolde Krig havde haft størst effekt på det afrikanske kontinent, både i antal og størrelserne på FN operationerne, var det her skiftet gjorde den største forskel (Boulden 2003, s. 11). I tiden efter opstod der en generel mangel på politisk vilje i FN’s Sikkerhedsråd til at initiere større fredsoperationer, og FN havde således ikke mandat fra P5 til at intervenere i tilstrækkeligt omfang i de afrikanske konflikter. Dette betød en drastisk tilbagegang i antallet af FN operationer i Afrika og de operationer, der blev godkendt, var hovedsageligt af mindre størrelse og udstyret med et begrænset observatørmandat. Resultatet blev, at de mindre FN missioner ikke var i stand til at håndtere de eskalerende konflikter og ofte måtte de trække sig tilbage med ringe succes. Således befandt FN sig på sidelinjen med et alt for vagt mandat, da folkemordet i Rwanda brød ud i 1994, og op til 800.000 tutsier og moderate hutuer på bare tre måneder blev dræbt. Roméo Dallaire, tidligere kommandør ved FN missionen i Rwanda beskrev vestens tilbagetrækning fra Rwanda således: ’Some 2.000 personnel form several countries, including France, United Kingdom, United States and Italy, had come to evacuate their expatriates and though they were stumbling on corpses, they remained firm in totally ignoring the catastrophe’ (Dallaire 2004).1 FN’s fiasko først i Somalia og efterfølgende i Rwanda betød, at FN måtte revurdere operationerne i Afrika. Sikkerhedsrådet og FN systemet var rystede over de alvorlige udfordringer organisationen havde stået overfor i Somalia og Rwanda (såvel som i Bosnien), og beklemt ved udsigten til at blive fastlåst i de komplekse og langtrukne afrikanske konflikter. Til gengæld begyndte Sikkerhedsrådet i højere grad at gentage kravet om en anderledes fordeling af de økonomiske, militære og personelle byrder i forbindelse med fredsoperationer, og Rådet tog således initiativ til at tildele regionale og sub-regionale organisationer en autoriseret rolle. Dette skete i erkendelse af, at Sikkerhedsrådet ikke var i stand til at nå til enighed om, hvordan og i hvilket omfang det skulle reagere på Afrikas sikkerhedsproblemer, og ved at placere en del af byrden og således ansvaret på de regionale organisationer, gav FN de afrikanske aktører en mulighed for selv at reagere hurtigere og i det nødvendige omfang på kontinentets konflikter. Men inden jeg går i dybden med denne udvikling, må den første regionale organisation - OAU først introduceres, for at forstå hvilke endogene forhold der i sammenspil med de eksogene forhold har påvirket etableringen af AU.
ORGANISATIONEN FOR AFRIKANSK ENHED OAU var som sagt Afrikas første regionale organisation, men siden hen fulgte etableringen af kontinentets sub-regionale organisationer, Economic Community of West African States (ECOWAS), Southern Africa Development Community (SADC), samt Intergovernmental Authority of Development (IGAD) i Østafrika. Reelt set var det begrænset, hvad OAU formåede at udrette i forhold til operationel konflikthåndtering i løbet af de næsten fire årtier den eksisterede, men institutionelt set banede OAU vejen for et panafrikansk samarbejde. Således udgør OAU det basale politiske og institutionelle fundament for efterfølgeren, Den Afrikanske Union. Dette afsnit vil først gennemgå den politiske etablering og formålet med 41
organisationen, for således at redegøre for OAU’s rammeforhold. Derefter vil afsnittet beskrive de endogen ændringer, der siden hen er sket jævnfør den politiske, institutionelle og operationelle udvikling indenfor organisationen. Slutteligt vil afsnittet opsummere de erfaringer afrikanerne gjorde sig via OAU. Dette er med til at sætte casen i den rette kontekst og således skabe en bedre forståelse for hvorfor og hvordan AU blev etableret. POLITISK FORMÅL OG ETABLERING
Afrika er lige så meget en politisk ide, som det er et geografisk kontinent - med en karakteristisk ideologi: Panafrikanismen. Panafrikanismen er en variation af afrikansk nationalisme, og betyder afrikansk frihed og befrielse fra ikke-afrikansk dominans. Den panafrikanske ideologi, der har sine historiske rødder i det 19. århundrede, blev i høj grad formet af den fælles afrikanske erfaring fra kolonitiden, og ideologien spiller fortsat en betydelig rolle for udviklingen og udformningen af afrikansk politik og afrikansk selvforståelse.2 Panafrikanismen indeholder en række elementer, blandt andet: -
En fælles mytologi om en storartet fortid og afrikansk forening.
-
En fælles historisk erindring om en offerrolle, baseret på slavehandlen og kolonialiseringen af Afrika, der deles af afrikanere og den afrikanske diaspora.
-
En følelse af samhørighed og fællesskab.
-
Et fælles håb om en afrikansk renæssance, hvilken der ofte refereres til af prominente afrikanske ledere (Møller 2005, s. 16).’
Da de afrikanske stater i slutningen af 1950’erne skulle etableres, var panafrikanismen i høj grad fortaler for, at dette skete ud fra de kolonialt fastlagte grænser. Den gennemgående panafrikanske indstilling var, at ligegyldigt hvor arbitrære grænserne var, optegnet af europæere, så lagde de det juridiske grundlag for frihed og selvbestemmelse, fordi de var legitimeret i forhold til det internationale samfund (Jackson & Rosberg 1982, s. 18). I tråd hermed udtalte Malis daværende præsident, Modibo Keita ved oprettelsen af OAU, at det koloniale system, selv om det opsplittede Afrika; ’permitted nations to be born... African unity... requires full respect for the frontiers we have inherited from the colonial system’ (Good 1964, s. 632). Foruden at retfærdiggøre anvendelsen af de kunstige territoriale grænsedragninger, gjorde Keita det endvidere klart, at Afrika ikke kunne forenes, før de territoriale grænser blev respekteret fuldt ud. Det betød, at de fleste forsøg på at skabe større politiske enheder eller at skabe stater ud fra de etniske opdelinger fejlede,3 ligesom Kwame Nkrumah’s panafrikanske vision om et United States of Africa4, heller ikke modtog megen støtte fra regeringslederne i de nyligt etablerede uafhængige stater. Behovet for nabolandenes og andre potentielt fjendtlige staters anerkendelse og respekt for staternes individuelle suverænitet, blev styrende for de svage afrikanske regeringers politik de næste mange år fremover. Frygten for at miste den nyvundne selvstændighed for regional usikkerhed og generel ekstern indblanding i form af støtte til interne fjender og eventuel omstyrtning af styret, forhindrede de afrikanske regeringer i at indgå tættere samarbejder. 42
OAU blev oprettet i maj 1963 og inkluderede alle de nyoprettede afrikanske stater. Da OAU’s forfatning skulle udarbejdes, fik uoverensstemmelsen mellem den panafrikanske vision om et forenet Afrika og hensynet til national suverænitet en afgørende betydning for forfatningens udformning. På den ene side refererede forfatningen til: ’A common determination to promote understanding among peoples and cooperation among our states in response to the aspirations of our peoples for brotherhood and solidarity, in a larger unity transcending ethnic and national differences’ (OAU 25. maj 1963). Samtidig reflekterede forfatningen, at etableringen af OAU skete i fuld erkendelse og legitimering af de uafhængige territorier og princippet om statssuverænitet imellem de nye nationer.5 På grund af medlemsstaternes bekymring og reelle sårbarhed over for interne løsrivende elementer, foranlediget af eksterne aktører, indså de, at det ville være til deres fordel at afstå fra kravet om at omlægge de kunstige grænser og i stedet insistere på en bevarelse og på en stærk gensidig respekt for de territoriale grænser (Sørensen 1997, s. 232-33). Organisationens bærende principper blev således stadfæstet i forfatningens artikel III som værende: ’The sovereign equality of member states, non-interference, respect for sovereignty, peaceful settlement of disputes, and the illegitimacy of subversion’ (OAU 25. maj 1963). OAU blev juridisk bundet til at værne om staternes rettigheder, selv om dette skete på bekostning af afrikanernes individuelle rettigheder og forfatningens aspiration om frihed, lighed, retfærdighed og værdighed for alle kontinentets borgere. Dette skete i overensstemmelse med det globale statssystem og international lov, men det skulle dog hurtigt vise sig problematisk at implementere i Afrika. Foruden sikringen af statsrettigheder, understøttede OAU’s principper staternes interne samarbejde, samtidig med at staternes identitet, integritet, sikkerhed og overlevelsesmuligheder blev styrket. Dette tiltag var af afgørende betydning for de afrikanske stater, da de på daværende tidspunkt, på grund af deres militære og civile svagheder, ikke selv var i stand til at opretholde deres egen empirisk statshed.6 Således blev det i sidste ende staternes svagheder, der inducerede dem i at indgå samarbejdet i OAU, der således blev oprettet med det formål, at fremme sammenhold og solidaritet medlemslandene imellem, via sikring af suverænitet, territorial integritet og ingen indblanding i interne affære (Jackson & Rosberg 1982, s. 19). INSTITUTIONEL OG OPERATIONEL UDVIKLING
De principper OAU’s medlemsstater valgte at bygge organisationen på kom til at betyde, at den magt og de ressourcer den panafrikanske bevægelse oprindeligt havde tiltænkt OAU blev væsentligt indskrænket. Principperne om suverænitet og territorial integritet fik den direkte konsekvens, at OAU’s værktøjer til at agere som mægler i interne stridigheder og intervenere i konflikter på kontinentet var så begrænsede, at OAU reelt ikke var i stand til at opfylde rollen som leverandør af kollektiv sikkerhed. Denne fundamentale svaghed kom til udtryk allerede i 1963, hvor OAU besluttede at udsende en militærenhed til at monitorere våbenhvilen mellem Marokko og Algeriet, hvilket aldrig blev fulgt op og realiseret.7 Ligeledes formåede OAU hverken at intervenere i konflikten mellem Etiopien og Somalia i 1964, i den fortsatte borgerkrig i Congo samt af større betydning i Biafra-krigen i Nigeria i 1967-70. 43
Først i 1981 var OAU i stand til at nå til enighed og således reagere militært på borgerkrigen i Tchad. Dette initiativ blev ikke kun den første afrikansk-regionale fredsoperation, men også OAU’s eneste reelle multinationale militæroperation. Missionen Neutral Force In Chad, der blev deployeret i 1981, erstattede, med en styrke på 3.500 mand, en nigeriansk ledet fredsstyrke, der havde interveneret i Tchad i 1979 med OAU’s diplomatiske støtte, og i 1980 var blevet efterfulgt af en multinational styrke bestående af tropper fra Congo Brazzaville, Guinea og Benin. Operationen led både af problemer med at skaffe nok personel,8 økonomiske ressourcer samt manglende politisk vilje til at få gennemført missionen.9 De interne stridigheder om missionens mandat og manglende politisk uvildighed underminerede OAU’s forsøg på at fungere som neutral og objektiv bufferstyrke. Dette betød, at den sidste del af missionen hovedsageligt blev finansieret af internationale aktører (Olonisakin 1997, s. 335). Dette forstærkede i høj grad umyndiggørelsen af det afrikanske kontinent, da det således blev understreget, at OAU ikke var i stand til at varetage kontinentets sikkerhed. Efter operationens afslutning blev OAU således tvunget til at overveje, om det overhovedet var muligt at overføre traditionelle fredsbevarende principper til afrikansk ledede fredsoperationer. Konsekvensen af organisationens generelle apati blev, at medlemsstaterne søgte militær bistand og konfliktmæglere uden for kontinentet og samtidig søgte andre fora, hvor de kunne få deres sikkerhedsmæssige interesser og behov varetaget. OAU’s forfatning blev således grundstenen for en begyndende umyndiggørelse, eftersom de afrikanske stater ikke selv formåede at tage vare på kontinentets egne kerneinteresser – fred og sikkerhed. Den geopolitiske udvikling efter Berlin Murens fald blev i høj grad indledningen til omstruktureringen af OAU og etableringen af Den Afrikanske Union i 2001. Mange afrikanske statsledere mente, at udviklingen ville komme til at påvirke kontinentets sikkerhed negativt. Det blev indenfor OAU derfor anerkendt, at en business-as-usual tilgang til regeringsførelse og staternes interne forhold ikke kunne fortsætte. Dette var et markant skifte i afrikansk politik, da det betød, at den uomtvistelige prioritering af suverænitetsprincippet nødvendigvis skulle revurderes. Andre hensyn viste sig mere presserende for de afrikanske ledere, der havde flere indenrigstrusler at håndtere, og derfor langsomt begyndte at se fordelene ved at have en stærk organisation i ryggen. Det kom dog i første omgang ikke til at betyde en total omprioritering. Mens flere ledere ikke direkte udfordrede princippet om territorial integritet og ikke-blandingsprincippet, blev det dog på OAU’s topmøde i Addis Ababa i 1990 indikeret, at tiden var inde til større gennemsigtighed i organisationen. På dette møde anerkendte de afrikanske statsledere ligeledes nødvendigheden af fredelige og effektive konfliktløsningsmekanismer. Medlemsstaterne viste en ny, om end begrænset politisk vilje til at afvige kravet om total ikkeindblanding, og i stedet fokusere på den regionale sikkerhed. Dette lettede OAU’s interne beslutningsproces og banede vejen for intervention og indblanding i interne affærer i begrænset omfang i form af monitorering og observatørmissioner. Selv om der stadig var kraftig intern modstand i organisationen mod at involvere OAU i fredsbevarende operationer, betød lempelserne af ikke-indblandingsprincippet, 44
at OAU’s mekanismer for konfliktforebyggelse, håndtering og løsning af konflikt blev vedtaget ved topmødet i Kairo i juni 1993. Eftersom de afrikanske statsledere stadig ikke var indstillet på at tildele suverænitet til OAU, blev fokus ved topmødet hovedsageligt lagt på forebyggelsen af konflikter frem for konfliktløsning og håndtering. Alligevel lykkedes det at få indskrevet to vigtige forbedrende ændringer i de nye mekanismer: Et nyt centralt beslutningstagende organ, The Central Organ samt en fredsfond, The Peace Fund, der blandt andet betalte for oprettelsen af OAU’s Center for Konflikthåndtering. Nye institutionelle tiltag og vedtagelsen af konflikthåndteringsmekanismerne betød, at OAU i 1990 blev inviteret til at monitorere våbenhvilen i Rwanda. Der blev indsat 21 militære observatører, Neutral Military Observer Group (NMOG I og II) i Rwanda, der den 1. november 1993 blev integreret i United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR). Dette samarbejde blev den første ’hybride operation’ i Afrika, dvs. en operation initieret af en (sub)regional organisation, der bliver efterfulgt og eventuelt integreret i en FN-mission (Jones 2004). Operationsmodellen, hvor OAU’s monitoreringsenhed blev inkorporeret i en FN styrke, mente OAU end dog kunne skabe præcedens til fremtidigt samarbejde mellem de to organisationer. OAU søgte siden da at fortsætte efter samme model og besluttede kort efter at sende 47 observatører til Burundi i 1994 (Observer Mission in Burundi, OMIB), hvilke blev trukket tilbage i 1996. OAU forsøgte sig igen i 1997 og deployerede 20 observatører til Comorerne for at monitorere den ellers ustabile fredsproces (Observer Mission in the Comoros, OMIC), der efter et kup på Comorerne i april 1999 igen blev trukket tilbage. Ingen af de to sidste OAU operationer resulterede i en direkte reaktion fra FN’s side. Omkostningerne ved OMIB og OMIC kom bag på OAU. Efter FN overtog NMOG i Rwanda og de økonomiske forpligtelser, der fulgte med missionen, forventede OAU, at dette ville gentage sig ved de efterfølgende missioner. Dette betød, at OAU fuldstændigt overså de finansielle og operationelle udfordringer, det indebar at sende observatører til Burundi og Comorerne. OAU var overbevist om, at operationerne ville blive betalt af udenlandske støtter, og havde samtidig en klar forventning om, at FN ville melde sig på banen kort tid efter deployeringen af OAU’s observatører. Da dette ikke skete, stod OAU alene med udgifterne og de ressourcemæssige omkostninger, og måtte derfor opgive og trække sig ud. Efterfølgende har OAU midlertidigt stillet observatører til rådighed til monitoreringen af fredsaftalen i DRC i juli 1999 og i juni 2000 besluttede OAU ydermere at sende en mindre militærenhed på 11 mand til grænsen mellem Etiopien og Eritrea, for at bistå United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE) i at implementere FN’s mandat. OAU Liason Mission in Ethiopia-Eritrea (OLMEE) har haft færre operationelle komplikationer, men det skal nok tilskrives det tætte samarbejde med UNMEE. Denne gang lykkedes det for OAU at tiltrække sig FN’s opmærksomhed, og den efterfølgende FN styrke blev end dog deployeret under OAU’s kontrol (Jones 2004, annex 1). Siden hen har Den Afrikanske Union overtaget kontrollen med missionen, og bistår i dag med en mindre observatørstyrke.
45
ERFARINGERNE FRA ORGANISATIONEN FOR AFRIKANSK ENHED
Gennem OAU’s 38 års levetid formåede organisationen at fastsætte normen om et kontinentalt samarbejde. Etableringen af OAU betød begrænsede men dog stadig nævneværdige fremskridt i forhold til demokratisering, statsopbygning og diplomatisk konfliktløsning. OAU fungerede i høj grad som sikkerhedsnet og stabilisator for de nye sårbare stater og hjalp således staterne i deres opbygningsproces. Desuden motiverede OAU i høj grad medlemsstaterne til at anvende diplomatiske tilgange i interstatslige konflikter, og OAU’s største styrke skal netop findes i organisationens facilitering af interne politiske forhandlinger, hvorigennem OAU formåede at fremme fredelige løsninger på medlemsstaternes interne stridigheder. OAU fungerede som forhandler mellem stridende parter, implementerede sanktioner mod militære regimer og brugte politiske pressionsmidler for præventivt at løse kontinentets konflikter. De diplomatiske konfliktløsningstiltag fandt dog i reglen sted uden for OAU Kommissionen, Commission for Mediation, Concilitation and Arbitration, der netop var oprettet for at håndtere disse situationer. I stedet blev OAU’s formænd brugt flittigt, og ligeledes blev andre respekterede personligheder (Cervenka 1977, s. 65). Stadig udgjorde OAU et forum, hvor de afrikanske ledere kunne mødes og få løst konflikterne, hvad enten det skete i kommissionens møderum eller på gangene, hvilket sandsynligvis bidrog til at holde antallet af interstatslige konflikter nede. Mens OAU var i stand til at begrænse antallet af interstatslige konflikter, var organisationen tæt på at være handlingslammet, når det kom til interne konflikter, beskyttelse af civile og at sikre medlemsstaterne respekterede internationalt og regionalt anerkendte menneskerettigheder, til trods for vedtagelsen af African Charter of Human and People’s Rights i 1981. Dette skyldtes i høj grad, at vægtningen af statsrettigheder skete på bekostning af de basale individuelle menneskerettigheder. OAU formåede således ikke at udfylde den ombudsmandsrolle i forhold til staternes behandling af deres egen civile, der i høj grad var behov for. Eftersom hverken OAU eller andre afrikanske stater besad retten til at intervenere i en anden medlemsstats interne affærer, blev regeringerne ikke stillet til ansvar for deres handlinger og forbrydelser, blot disse foregik inden for regeringens egen jurisdiktion. Dette gav regeringerne råderum til at overtræde menneskerettighederne og begå alvorlige forbrydelser mod civile og endda udøve folkedrab mod deres egen befolkning.10 OAU’s juridiske system, og opretholdelsen og integriteten af de eksisterende grænser, betød at organisationen var ude af stand til at håndtere intrastatslige konflikter på konstruktiv vis. Eftersom staters rettigheder blev udlagt som uomtvistelige, var organisationen ikke autoriseret til at anerkende eller på nogen måde forhandle med oprørsbevægelser eller grupper, der på anden vis ønskede at løsrive sig fra staten. Ydermere var OAU hverken i stand til at stille krav til regimer eller regeringer eller differentiere mellem demokratier og diktaturer. I OAU’s system nød alle regeringer samme rettigheder og OAU’s fulde opbakning uagtet hvordan disse var kommet til magten, hvilket betød, at afrikanske despoter ikke fandt incitament til at demokratisere og havde OAU’s støtte til at modstå krav fra det internationale samfund. Den konsekvente fastholdelse af OAU’s juridiske system og fundamentale principper skyldtes en gennemgående fælles norm om ingen indblanding og 46
intervention i interne anliggender, hvilket i sig selv viser en udbredt manglende politisk vilje til at varetage sikkerhedsproblemerne. Formålet og konsekvensen heraf kan som set diskuteres, men OAU’s medlemmer var generelt enige om organisationens mål og midler. Endvidere skal det bemærkes, at det juridiske system og organisationens fundamentale principper var i fuld overensstemmelse med international lov og blev delt med det brede internationale samfund. De institutionelle tiltag fra 1993 og de nyoprettede konfliktløsningsmekanismer forbedrede OAU’s præventive værktøjer og mulighed for at intervenere politiske og/eller militært i interne konflikter. Udfaldene af de deployerede missioner blev dog svingende - fra begrænset succes til fiasko. Missionernes dimensioner var ganske enkelt utilstrækkelige og den politiske opbakning for vag. Eksempelvis blev 3.500 mænd deployeret i Tchad for at bevare en ikke-eksisterende fred i et land på 1.284 mio. km2, uden ordentlig planlægning, ingen koordination af mandskab og materiel, og med finansielle restriktioner, der begrænsede adgangen til logistik og forstærkning. I de efterfølgende ni mindre observatør-missioner blev mellem 13-66 observatører deployeret. Medlemsstaternes manglede politiske vilje og finansielle støtte til observatørmissionerne, begrænsede missionernes militære kapacitet og politiske gennemslagskraft. Selv om OAU’s observatørmissioner reel ikke formåede at gøre den store forskel i de givne konflikter, gav disse spæde skridt i den rigtige retning OAU mulighed for at oparbejde et erfaringsgrundlag til at etablere fremtidige konfliktstyringsinitiativer på. Således har operationerne blandt andet skabt præcedens for flere logistiske løsninger, etableret et sæt operative retningslinjer - Rules of Engagement (RoE) samt lagt fundamentet til fremtidige hybride missioner og et forbedret og udvidet samarbejde mellem OAU og FN. Vigtigst af alt skabte OAU’s forsøg på at udføre mindre fact-finding missioner og observatør-missioner præcedens for handling og konflikthåndtering frem for passivitet og negligering af kontinentets sikkerhedsproblemer. OAU var med et begrænset, men dog eksisterende institutionelt apparat, ikke stærkt nok til at håndtere kontroversielle emner som anvendelsen af lejesoldater i form af private militære firmaer, atomvåben, terrorisme, håndvåben etc. Alligevel var OAU implicit normsættende for fremtidigt samarbejde, demokratisk statsopbygning og siden hen konflikthåndtering dog i begrænset omfang. Trods de endogene institutionelle ændringer var OAU alligevel ikke i stand til at varetage selv mindre konflikter egenhændigt. Dette skyldtes i allerhøjeste grad manglen på militær kapacitet og politisk vilje til at iværksætte tilstrækkelige konflikthåndteringstiltag. Således stod det ved årtusindskiftet klart, at hvis den afrikanske sikkerhedsstruktur, skulle udvikles i en mere positiv og troværdig retning, så var det nødvendigt at ændre i organisationens lovmæssige grundlag fra 1963.
REDEFINERINGEN AF AFRIKANSK SIKKERHEDSPOLITIK Efter en gennemgang af OAU’s udvikling og indvirkning på afrikansk sikkerhedspolitik, er det essentielt at se på hvilke eksterne og interne forhold, der påvirkede og formede denne udvikling. Her tages der udgangspunkt i afslutningen på Den Kolde Krig, der ændrede verdensordenen og anskuelsen af global 47
og regional sikkerhed. I Afrika betød dette en redefinering af afrikansk sikkerhedspolitik både på kontinentalt og nationalt niveau. Dette rykkede således på suverænitetsprincippet og iværksatte nye integrerende interesser. I 1990erne begyndte dominerende nationer som beskrevet at tale om omstrukturering af OAU samtidig med, at den panafrikanske bevægelse fik ny vind i sejlene. Til sammen betød de nye sikkerhedspolitiske hensyn og stærke regionale aktører, at Afrika enstemmigt tog initiativ til at etablere en afrikansk sikkerhedsorganisation. DET INTERNATIONALE PARADIGMESKIFTE
Indtil 1990erne anså det internationale samfund retten til selvstyre i Afrika lige så fundamental som uafhængighed fra en kolonimagt og bevarelsen af de eksisterende grænser. Men antallet af statssammenbrud og de medfølgende anarkistiske forhold, der udbrød i en række afrikanske stater efter afslutningen af Den Kolde Krig, betød at det internationale samfund måtte revurdere suverænitetsprincippet og staters rettigheder. I stedet for at anskue suverænitet som et ubestrideligt princip, der var uden forpligtelser og konsekvenser for staten, blev suverænitet i højere grad anset som et princip med et klart humanitært og forvaltningsmæssigt ansvar over befolkningen. Ligeledes begyndte det internationale samfund at stille betingelser for samarbejde og bistand. I den nye verdensorden var bistand og samarbejde ikke betingelsesløs, hvilket betød, at de svage afrikanske regimer ikke længere kunne forvente den samme politiske og økonomiske støtte som tidligere, uden at opfylde visse politiske betingelser som god regeringsførelse og demokratisering. De afrikanske ledere forudså, at Afrika uden den ideologiske konflikt og koldkrigslogik, ville blive yderligere marginaliseret, og således påvirkede internationale paradigmeskift også de afrikanske stater, der i 1990erne langsomt begyndte at ændre deres tidligere definition af staters rettigheder i forhold til de civiles rettigheder (Gambari 1996, p. 31). Endvidere måtte de afrikanske regeringsledere efter FN’s fysiske og mentale tilbagetrækning fra kontinentet i midt 1990erne erkende, at Afrika selv måtte være forberedt på at gribe ind, når FN enten ikke ville eller kunne intervenere. Dette efterlod et sikkerhedsvakuum i Afrika og medførte en sikkerhedsmæssig omprioritering i de eksisterende regionale og sub-regionale organisationer, eksempelvis reevaluering af OAU’s konfliktløsningsmekanismer. Denne udvikling betød ikke kun at også de sub-regionale organisationer påtog sig konflikthåndteringsopgaver men også institutionaliseringen af flere nye sub-regionale organisationer. Dette kræver en kort præsentation af de tre mest markante sub-regionale organisationer. Economic Community of West African States (ECOWAS) i Vestafrika er i skrivende stund den subregionale organisation i Afrika med mest erfaring. ECOWAS har indtil videre gennemført ni operationer af fredsbevarende karakter, og har udvist en imponerende politisk vilje til at forsøge at håndtere regionens sikkerhedsproblemer. Desværre har det vist sig, at politisk vilje ikke er tilstrækkelig, når omfattende militære operationer indsættes i konfliktramte fjendtlige områder. ECOWAS’ missioner har lidt under manglende ressourcer, træning og et tilsvarende institutionelt bagland, til at håndtere medlemsstaternes politiske uoverensstemmelser og koordinere missionerne.11 Southern Africa Development Commu48
nity (SADC) i det sydlige Afrika er, med Sydafrika som primus motor, opbygget med henblik at kunne håndtere Afrikas sydlige regions alvorlige inter- og intrastatslige konflikter. Sydafrika møder dog stor modstand af dele af SADC’s medlemskab, der frygter at Sydafrika for alvor skal etablere sig som hegemon. Organisationen har derfor siden stiftelsen i 1992 været alvorligt splittet af interne stridigheder over organisationens målsætning, institutionelle struktur, og perspektiv på konflikthåndteringspolitik.12 Intergovernmental Authority on Development (IGAD) i Østafrika er en forholdsvis nyetableret organisation, men har dog mere en tyve års erfaring med diplomati, dialog og konfliktmægling. IGAD’s sikkerhedsstruktur er stadig meget løs og flere primære organer mangler stadig at blive implementeret, hvilket hovedsageligt skyldes stor mangel på ressourcer. Østafrika er en region splittet af ressourcedrænende konflikter og IGAD’s syv medlemmers interne forhold er endvidere præget af dybt mistillid.13 Disse tre sub-regionale organisationer har efterfølgende i varierende grad fulgt op på FN’s sikkerhedsråds opfordring om ’udlicitering’ af afrikansk konflikthåndtering, der blev introduceret tidligere i dette kapitel. Udliciteringen af FN forpligtelser er et omstridt emne, da man skulle mene at dette helt basalt indebærer, at FN på forhånd sikrer at udbyderen besidder de nødvendige kapaciteter til at udføre opgaven for denne accepteres (O’Brien 2000 og Berman 1998). Benævnelsen af denne udlicitering kan endvidere diskuteres, men de mest anvendte er: ’subsidiaritet’, ’burden-sharing’ og ’burden-shifting’. Subsidiaritet er princippet om overdragelse af magt fra en højere til en lavere autoritet, og er et elastisk koncept, der kan legitimere både udvidelse og restriktion af autoritet ved at linke governance med kompetencer (Møller 2005, Knight 1996 og O’Brien 2000). Subsidiaritet og burden-sharing bliver ofte brugt synonymt, hvilket dog er en problematisk ligestilling eftersom burden-sharing i højere grad indbefatter udvekslingen af ressourcer blandt autoriteter for at opnår et fælles mål. Således er burden-sharing eksempelvis samordnet og komplementær arbejdsdeling mellem FN og regionale organisationer, der således koordinerer ekstern finansiel assistance og logistisk støtte (O’Brien 2000). Burden-shifting er til gengæld overdragelsen af ansvar uden hensyn til om kapaciteten til at varetage opgave er eksisterende. Sidstnævnte løsning på FN’s konflikthåndteringsproblemer i Afrika har i høj grad tiltalt vestlige regeringer, der nødigt ønsker at involvere sig militært og civilt i de afrikanske konflikter, og således sparer penge og liv. Denne forskel mellem den formelle terminologi (subsidiaritet) i forhold til den aktuelle udvikling i Afrika vil blive diskuteret i kapitel 4. På grund af de åbenlyse ressourcemæssige og politiske stridigheder i de regionale regi, har det vist sig problematisk at forlade sig på udlicitering af ansvar og opgaver til regionale organisationer. Enkelte medlemmer af de regionale organisationer havde nok den politiske vilje, men generel mangler de regionale organisationer både institutionel kapacitet, politisk konsensus, militære og økonomiske ressourcer samt den nødvendige erfaring med at udføre effektive fredsoperationer. Erfaringerne fra OAU og de sub-regionale organisationer i løbet at 1990erne gjorde det derfor klart, at Afrika ikke var i stand til selv at håndtere kontinentets interstatslige kriser og spredningen af civile konflikter, der truer kontinentets udvikling. Samtidig var afrikanske analytikere såvel som politikere enige om det faktum, at 49
OAU ikke kunne imødekomme fremtidige krav uden omfattende restrukturering og reformer. Dette skyldes hovedsageligt organisationen strukturelle og funktionelle svaghed indskrevet i OAU’s forfatning (Parker & Rukare 2003, s. 367-9). I slutningen af 1990’erne var det derfor blevet imperativt for flere afrikanske ledere at indlede forhandlingerne om at etablere en ny kontinental institutionel mekanisme, for derved at kunne realisere deres nationale ambitioner om social, økonomisk og politisk velstand samt det stigende behov for at indgå organisatorisk i internationale relationer. I 2000 udkom den omdiskuterede Brahimi rapport,14 der i anerkendelse af, at ’FN gennem det sidste årti gang på gang har svigtet den udfordring det er at beskytte mennesker mod krig, og at FN stadig ikke kan gøre det bedre i dag’, anbefaler gennemførsel af vidtrækkende ændringer i strukturen og ledelsen af FN’s fredsbevarende operationer (UN 21. august 2000, artikel I (1)). Selv om rapporten ikke specifikt anbefaler en arbejdsdeling mellem FN og regionale organisationer, gør rapporten det klart, at ’there are many tasks which the United Nations peacekeeping forces should not be asked to undertake and many places they should not go. But when the United Nations does send its forces to uphold the peace, they must be prepared to confront the lingering forces of war and violence, with the ability and determination to defeat them’ (AU 16. maj 2003(I), s. 9). Dette gav stof til eftertanke i afrikansk regi og er i stor udstrækning blevet tolket som en revurdering af FN’s evner og vilje til at intervenere i afrikanske konflikter, med alt hvad det indebærer. Den sidste del af citatet fra Brahimi-rapporten blev af de afrikanske ledere samtidig tolket som en erkendelse af, at et samarbejde mellem OAU og FN er fundamentalt for fred og sikkerhed i Afrika (AU 16. maj 2003(I), s. 9). Brahimi-rapporten blev således incitament for panafrikanske ledere til at omstrukturere den afrikanske sikkerhedsstruktur, således at Afrika kunne tage sagen i egen hånd og selv håndtere kontinentets konflikter. Denne politiske udvikling ændrede italesættelsen af de afrikanske sikkerhedsproblemer blandt de afrikanske statsledere. På trods af at konflikter har raseret kontinentet siden nationernes selvstændighed, har det ikke før været karakteriseret som et fælles afrikansk problem der krævede en fælles afrikansk løsning. Denne italesættelse blev i høj grad initieret af det internationale samfunds ændrede holdning til afrikanske konfliktløsning, der skete både implicit og eksplicit, men fik afgørende betydning regional betydning for den securitization af de interne konflikter, der definerede disse som Afrikas mest presserende sikkerhedsproblem. INTERESSER I AFRIKA
Det internationale samfunds svigtende evne til at håndtere de eskalerende konflikter og sikkerhedsproblemer i Afrika medførte et øget behov for større autonomi og et stigende engagement blandt afrikanske ledere til at finde en afrikansk løsning på de afrikanske sikkerhedsproblemer. Ifølge afrikanske analytikere kan dette nye engagement og initiativet til at omstrukturere OAU, ikke kun forklares med det internationale paradigme skift, men skal også forstås i forhold til et stigende afrikansk ønske om kontinental integration, der blev påbegyndt af den panafrikanske bevægelse i 1900-tallet (Makgoba 2001, Murithi 2005, Maluwa 2003, Tieku 2004, Ackah 1999, Muchie 2000). Panafrikanismen er anerkendelsen af, at afrikanerne på grund af eksterne aktørers indvirkning er blevet splittet indbyrdes, og kun ved at 50
samle afrikanerne igen om en fælles ide og målsætning, vil det lykkedes det afrikanske kontinent at opnå afrikansk emancipation og udvikling. Den fælles ide og målsætning for den moderne panafrikanisme er social og politisk lighed og solidaritet samt frigørelse fra økonomisk udnyttelse og racediskrimination, hvilket implicit betyder, at kolonialisme, fremmedgørelse og marginalisering står i vejen for afrikansk enhed (Murithu 2005, s. 11-21). Den panafrikanske ide er forsøgt institutionaliseret i tre omgange. Det første forsøg var på grundlag af de Panafrikanske Kongresser, der er blevet afholdt siden i slutningen af det 19. århundrede og frem til i dag. Den anden institutionaliseringsproces skete ved etableringen af OAU i 1963. På grund af OAU’s forfatningsmæssige forbehold og den politiske stemning, forsynede OAU medlemsstaterne med et carte blanche til intern administration efter bedste (eller værste) evne. Den herskende ikke-interventionistiske diskurs betød, at de afrikanske statsledere via dødbringende konflikter slog millioner af afrikanere ihjel, uden indblanding fra organisationen. For at vende denne udvikling var der ifølge panafrikanismen i slut-halvfemserne et behov for at invertere til de panafrikanske principper om afrikansk solidaritet og enhed. Panafrikanismen involverer en politisk vilje fra de afrikanske stater til at opgive en del af deres suverænitet for at fremme større afrikanske enhed, og de afrikanske ledere benyttede sig af den skiftende politiske stemning i Afrika ved årtusindskiftet samt den internationale paradigmeændring, til at initiere det panafrikanske projekt – AU, som løsningen på Afrikas sikkerhedsproblem. Ifølge afrikanske statsledere og analytikere er udviklingen af OAU til AU ’a visionary step towards greater integreation, good governance and the rule of law in African countries’ (Murithu 2004, s. 34). Den Afrikanske Union er således det tredje led i den panafrikanske institutionalisering. Det kan dog argumenteres, at hvis ikke dominerende afrikanske aktørers interesser havde bidraget til den panafrikanske ide, var AU forblevet en illusion. Processen der resulterede i etableringen af AU i 2001, begyndte muligvis med de Panafrikanske Kongresser i 1800-tallet, men der skulle to nyvalgte afrikanske præsidenter til at realisere drømmen om at videreudvikle OAU. I 1999 tiltrådte Olusegun Obasanjo præsidentembedet i Nigeria, samtidig med at Thabo Mbeki i Sydafrika overtog posten efter Nelson Mandela. Kombineret med Libyens præsident Muammar Gaddafi’s comeback til kontinental politik, igangsatte denne udvikling AU processen. Nigeria har igennem de sidste tredive år haft en betydelig rolle i afrikansk konflikthåndtering. Nigeria er den mest dominerende stat i Vestafrika, med 90 procent af sub-regionens befolkning og en betydelig markedsandel, og har via ECOWAS interveneret militært i både Liberia, Sierra Leone, Guinea Bissau og Elfenbenskysten15. I disse ECOWAS operationer var op mod 90 procent af tropperne nigerianske. Nigerias daværende præsident, General Sani Abacha (1985 – 1993) havde en personlig interesse i at intervenere i de ressourcerige nabostater, men intervenerede samtidig på grund af flere udenrigspolitiske hensyn.16 Vigtigst repræsenterede den interventionistiske tilgang til sub-regional konfliktløsning Nigerias behov for at blive anset som The Giant of Africa, den kontinentale ledernation, der tilvejebringer sikkerhed og velstand i regionen (Adebajo 2002(b), s. 92). Den historiske Pax-nigeri51
anske tilgang har betydet, at Nigeria i stort omfang har bidraget med tropper til regionale fredsoperationer i hele Afrika, inklusive i DRC, Tchad, Somalia og Sudan. Da Obasanjo i maj 1999 overtog præsidentsædet, gjorde han straks efter kort proces og annoncerede hjemkaldelsen af alle nigerianske tropper fra de sub-regionale fredsmissioner. Dette skyldes voldsomme domestiske problemer, og en befolkning der ikke var indstillet på at fortsat betale for 90 procent af regionens fredsmissioner, hvilke daglig kostede Nigeria US$ 1 million (Adebajo & Landsberg 2000(a), s. 176). Præsident Obasanjo var således under hårdt økonomisk pres på hjemmefronten, og det var derfor nødvendigt for ham at finde en måde at reducere Nigerias økonomiske byrde uden at miste autoritet. På en konference i Algeriet i juli 1999 genintroducerede Obasanjo en reformpakke, der inkluderede et Memorandum of Understanding (MoU) fra ’Konferencen for Sikkerhed, Stabilitet, Udvikling og Samarbejde i Afrika’ (CSSDCA)17. Formålet var at redefinere sikkerheds- og suverænitetsprincipperne for dermed at kunne afkræve ‘standards of behaviour … from every government [in Africa] in the interest of common humanity’ (Obasanjo & Mosha 1992, s. 260), og således dele ansvaret for Afrikas fred og sikkerhed mellem kontinentets stater. Kort efter (2000) introducerede Sydafrikas nyvalgte præsident Mbeki ’Det Nye Partnerskab for Afrikas Udvikling’ (NEPAD). Sydafrika har siden etableringen af SADC søgt at dominere den sub-regionale sikkerhedspolitik, og besidder da også egenskaberne til at fremstå som en regional stormagt – økonomisk, politisk, demografisk, geografisk og militært. SADC er centralt placeret i Sydafrikas økonomiske og politiske strategi, og eftersom konflikthåndterende og konfliktløsende elementer spiller en afgørende rolle i Sydafrikas post-apartheid udenrigspolitik og selvforståelse som en diplomatisk liberal løsningsorienteret nation, har Sydafrika især søgt at inkludere og etablere disse mekanismer i SADCs værktøjskasse. Kombineret med sydafrikanske intentioner om at lede regionen gennem en ambitiøs regional og kontinental udvikling, har dette betydet, at først Mandela og siden Mbeki har været særdeles fokuseret på at samle regionen i SADC. NEPAD er funderet i en forståelse af, at bæredygtig udvikling ikke kan opnås uden fred, sikkerhed, demokrati, god regeringsførelse, menneskerettigheder og en sund økonomistyring. NEPAD indeholder en række prioriteringer, en ny freds- og sikkerhedsstruktur samt flere organisatoriske ændringer og blev oprettet uden for OAU’s oprindelige strukturer. Formålet med NEPAD var at forbedre Afrikas image og tiltrække udenlandske investeringer og gøre Sydafrika til en vigtig global handelsnation. Den politik det sydafrikanske regeringsparti, African National Congress (ANC) havde anlagt i slutningen af 1990’erne, indeholdt en kritik af diktaturer og autokratier, hvilket fik flere afrikanske ledere til at beskylde Sydafrika for at være ’little more than the West’s lackey on the southern tip of Africa’ (Landsberg 2000, s. 106). Mbeki var derfor nødsaget til at ændre Sydafrikas strategi og krævede i stedet, at den afrikanske identitet blev rekonstrueret i den panafrikanske ånd således, at den afrikanske stat retmæssigt og effektivt kunne indgå som spiller på den internationale arena. Mbeki genintroducerede begrebet den afrikanske renæssance, der skulle udgøre de konceptuelle liberale rammebetingelser for 52
denne nye tilgang.18 Ifølge den sydafrikanske regering er den afrikanske renæssance en ’holistic vision... aimed at promoting peace, prosperity, democracy, sustainable development, progressive leadership and good governance’ (Department of Foreign Affairs of Republic of South Africa). Det var i denne kontekst, at Mbeki besluttede at reformere OAU, der ofte var blevet refereret til som ’diktatorernes klub’, og som Mbeki ikke mente reflekterede Afrikas demokratiske bølge (Tieku 2004, s. 255). Ifølge Mbeki skulle OAU i stedet styrkes, ’so that in its work, it focuses on the strategic objective of the realization of The African Renaissance’ (Mbeki 1999, online 27. december 2006). Reformen af OAU af medierne blev betegnet som Ghaddafi’s ’brainchild’, hvilket langt fra er 19
tilfældet. Ghaddafi havde i slut-halvfemserne i høj grad brug for at manifestere sin tilbagekomst til afrikansk geopolitik, og ønskede således at demonstrere sit fornyede engagement i det panafrikanske projekt. Efter fremlæggelsen af Nigerias reformforslag i juli 1999 inviterede han i september samme år derfor OAU’s statsledere til at deltage i en ekstraordinær konference i Sirte i Libyen, hvor OAU’s fremtid skulle diskuteres. OAU accepterede indbydelsen og kort efter annoncerede Ghaddafi til resten af medlemskabets overraskelse, at han havde inviteret lederne for at skabe et ’United States of Africa’, et reformforslag han ville fremlægge på den kommende konference.20 Efterfølgende har Ghaddafi endvidere forsøgt at kultivere en selvskrevet rolle som ’the spiritual father’ og ’the accelerator of the engine for the transformation and reconstruction of the African Union’ (Jeune Afrique Economie 7. august 2002 (nr. 314), s. 59 og The Observer, 4 marts 2002, s. 2, online 3. marts 2007). Da forhandlingerne om transformationen siden blev igangsat, var det dog uden inkluderingen af det libyske reformforslag (Maluwa 2003). Ifølge Lund (2006) og Jessop (1990) er politik i Afrika ikke nødvendigvis forbundet med staten, men er i stedet personaliseret og dybt afhængig af statsmandens rolle. Også i forbindelse med etableringen af AU viste de afrikanske statsledere at få en afgørende betydning. Nok eksisterede der en samlet panafrikansk interesse i at kunne løse kontinentets sikkerhedsproblemer, men italesættelsen af dette skete først og fremmest på opfordring og initiativ fra de tre markante aktører i processen - Mbeki, Obasanjo og Ghaddafi. Endvidere er det bredt anerkendt, at uden deres forskellige men nødvendige engagement og bidrag til processen, ville AU være forblevet en panafrikansk drøm.
OPSUMMERING Ifølge specialets teoretiske ramme er institutionaliseret samarbejde betinget af de eksogene og endogene ændringer i miljøet, samt graden og varigheden af det eksisterende sikkerhedsproblem. Kapitlet redegjorde både for de eksogene forandringer i form af udviklingen af det afrikanske statssystem, hvordan dette til stadighed bliver påvirket af geopolitiske faktorer og hvorfor statssammenbrud og interne voldelige konflikter er steget siden afslutningen på Den Kolde Krig. Den geopolitiske udvikling og det internationale paradigmeskifte i forhold til konflikthåndtering (i Afrika) er ligeledes en væsentlig miljøændring, der i høj grad har påvirket afrikansk politik. Folkemordet i Rwanda, der foregik lige for næsen
53
på FN, uden organisationen kunne eller ville skride ind, betød at afrikanerne begyndte at eftersøge nye afrikanske løsninger på de afrikanske sikkerhedsproblemer. De endogene faktorer blev i kapitlet identificeret som OAU’s manglende kapacitet og evne til at følge med denne regionale og internationale udvikling. OAU viste gang på gang, at organisationen ikke var udstyret med de rette værktøjer til at håndtere de afrikanske sikkerhedsproblemer. Det er sagt, at ’politics is the art of the possible’, og OAU’s forfatning fra 1963 var da også det mulige resultat på daværende tidspunkt, da organisationens forfatning og struktur var baseret på laveste fællesnævner frem for aspirationer fra kontinentets mest visionære ledere. Således blev OAU netop så demokratisk og effektiv som medlemskabets politiske vilje tillod. I 1999 stod det dog klart for medlemsstaterne, at OAU ikke kunne møde fremtidige krav uden omfattende restrukturering og reformer. Endvidere bør endogene faktorer i høj grad indbefatte udformningen og udviklingen af moderne afrikansk politisk og de ændringer de afrikanske statsledere mere eller mindre frivilligt iværksatte efter Berlin Murens fald og som stadig er pågående. Både interne og eksterne forandringerne i miljøet samt OAU’s manglende evne til at følge med tiden var afgørende for det faktum, at det afrikanske sikkerhedsproblem, de afrikanske voldelige konflikter, i 1990erne truede den regionale sikkerhed, stabilitet og kontinental økonomisk udvikling i en sådan grad, at problemet ikke forsat kunne ignoreres. Eftersom ekstern politisk, økonomisk og militær bistand ikke længere var inden for rækkevidde, var afrikanerne nødsaget til at redefinere den afrikanske sikkerhedspolitik og anerkende, at med suverænitet følger ansvar. Dette resulterede i italesættelsen af problemet både indenfor den panafrikanske bevægelse samt af kontinentets to hegemoner Sydafrika og Nigeria, der hver havde en egeninteresse i denne udvikling. Således var Afrika ved årtusindskiftet klar til at indgå i et formaliseret institutionaliseret samarbejde i form af en sikkerhedsorganisation. Etableringen af AU var således den løsning, der bedst kunne betale sig for de afrikanske stater at satse på for at få løst det eskalerende sikkerhedsproblem. 1
Pensioneret General, Roméo Dallaires kommentar ved en mindehøjtidelighed for folkemordet i Rwanda i marts 2004 ved FN’s Hovedkvarter i New York. 2 For mere information om panafrikanismen og den afrikanske renaissance se eksempelvis Cheru 2002, Melber 2001, Abraham 2004, Ajulu 2001. 3 Eksempelvis Mali Føderationen og den Centrale Afrikanske Føderation. 4 Kwame Nkrumah var en socialistisk anti-kolonialist og blev Ghanas første præsident i juli 1960 - indsat som præsident for livet. Han blev en af Afrikas mest betydningsfulde Pan-afrikanere, han aspirerede den Pan-afrikanske bevægelse og var medstifter af Organisationen for Afrikansk Enhed. I 1966 blev han væltet af præsidentposten i et militær kup. 5 Denne enstemmighed var i høj grad motiveret af initiativet fra FN’s Generalforsamling, der via resolution 1540, i 1960 etablerede en nyt model indenfor international politik, hvor stater ikke længere behøvede at gøre sig fortjent til suverænitet gennem etableringen af en autoritære national regering, der besat fuld territorial kontrol. Med den vedtagende Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and People (United Nations General Assembly: Resolution 1514 (XV), 14 December 1960), blev det understreget, at alle mennesker har ret til selvbestemmelse og at samtlige nye stater således havde fortjent fuld suverænitet i kraft af at være afkolonialiseret. For at give de nye stater mulighed for at indgå i det internationale system, opgav det internationale samfund de ’adgangsbetingelser’ der hidtil var blevet stillet som forudsætning for medlemskab af FN og samfundet af suveræne stater. Således blev de afrikanske stater dannet af det internationale system i direkte modsætning til den normative statsdannelse, eksempelvis af de europæiske stater, der var blevet dannet indefra gennem konkurrerende statssøgende grupper, der med en sejr således fik monopol på legitim magtanvendelse (Sørensen 1997, s. 129-132).
54
6
Substantiel statshed afgøres efter graden af empirisk (de facto)og juridisk (de jure) statshed. Empirisk statshed er således den grad af statshed en stat reelt besidder, hvordan staten forvalter sit territorium, sin befolkning og sin jurisdiktion, men juridisk statshed er den formel-legale statshed, som staten besidder i kraft af at være en suveræn stat, anerkendt af det internationale samfund. Juridisk statshed er med andre ord en international legal tilstand, uden sociologisk fait accompli (Jackson 1990, s. 77, Clapham 1998, s. 145, og Jackson & Rosberg 1982, s. 2). 7 Konflikten mellem Marokko og Algeriet blev senere løst bilateralt. 8 OAU’s Neutral Force In Chad blev planlagt til at bestå af en styrke på 5.000 militære personer til en pris på US$ 192 millioner. På trods af det begrænsede omfang var denne styrke langt større, end hvad OAU kunne forventes at ville kunne administrere og finansiere. Ud af de seks stater, der havde forpligtet sig til at bistå med militært personel, viste det sig dog også, at kun Nigeria, Senegal og Zaire var i stand til at skaffe mandskab til operationen, hvilket betød, at OAU måtte nøjes med at stille 3.500 mænd. Som kompensation tilbød Algeriet, Kenya, Guinea-Bissau og Zambia at bistå med militære observatører. Alligevel betød det manglende mandskab, at OAU måtte give afkald på at intervenere i det ellers planlagte omfang. 9 OAU var kun i stand til at rejse 400.000 US$ til at finansiere operationen, og de økonomiske problemer var en direkte konsekvens af den interessemæssige splittelse medlemsstaterne i OAU imellem, hvor flere stater støttede Hissène Habré’s personlige oprør mod Tchads midlertidige forenende regering (Gouvernement d’union nationale transitoire), hvor han var blevet bortvist fra. Dette betød, at Habre’s politiske støtter, der inkluderede Egypten, Guinea, Kenya, Senegal, Sudan, Togo, Zaire samt til dels Cameroon og Elfenbenskysten (Olonisakin 1997, s. 335). 10 Vægtningen af statsrettigheder i Afrika, er set i forhold til Europa, ikke meget anderledes. Forskellen på Europa og Afrika er dog, at de afrikanske stater er nye, den lovgivende, udøvende og dømmende magt er dog uudviklet mens civilsamfundet og medierne næsten er ikke-eksisterende og staterne mangler således de nødvendige checks and balances, der forhindrer en ujævn magtdeling, hvilket i sidste ende kan få alvorlige konsekvenser for civilbefolkningen (Montesquieu). 11 ECOWAS blev etableret i 1975, med henblik på at skulle fungere som alternativ til OAU. I midten af 70’erne var regionale sikkerhedsspørgsmål endnu ikke på den regionale dagsorden, og de vestafrikanske stater havde desuden en forventning om, at OAU kunne håndtere og forhindre de interstatslige stridigheder, der var staternes primære bekymring. Til gengæld stod det klart, at OAU ikke var i stand til at varetage og promovere økonomisk samarbejde og udvikling, hvilket derfor blev ECOWAS primære funktioner (ECOWAS: Treaty of the Economic Community of West African States, May 28, 1975, art. 2(1)). ECOWAS skulle fungere som et alternativt forum, hvor medlemmerne kunne få deres dagsordner igennem og udøve indflydelse på nabostaternes handelspolitik.. Ved at stifte en mindre sub-regional organisation blev det lettere for den enkelte stat at opnå institutionel støtte til at gennemføre nationale mærkesager, end det var i den kontinentale organisation med et langt bredere og mere disparat medlemskab. Efterhånden blev medlemmerne af ECOWAS dog konfronteret med den realitet, at sub-regional økonomisk integration og samarbejde ikke kan trives og udvikles i en atmosfære domineret af konflikt og usikkerhed. Dette førte allerede i 1976 til en pagt mellem ECOWAS’ medlemmer om ikke at ty til militær løsning i tilfælde af uenighed, en intern ikke-angrebspagt samt i 1978, samt den efterfølgende pagt om gensidig forsvarsassistance i 1981. Disse aftaler blev indgået i en anerkendelse af, at regional freds- og sikkerhedshåndtering nødvendigvis måtte prioriteres. I begyndelsen af 1990’erne så ECOWAS sig, som en ad hoc respons på den krise, der udviklede sig i Liberia, nødsaget til at tage tiltag til reel konflikthåndtering. Dette skete dog improviseret, uden det nødvendige institutionelle bagland, tid til forberedelse eller den politiske vilje og enstemmige opbakning fra alle medlemslandene. Siden stiftelsen af ECOWAS, har den sub-regionale rivaliseing truet med at underminere organisationens potentiale. Ud af de 15 medlemsstater er otte frankofone (Benin, Burkino Faso, Elfenbenskysten, Guinea, Mali, Niger, Senegal og Togo), fem er anglofone (Gambia, Ghana, Liberia, Nigeria og Sierra Leone) mens Cape Verde og Guinea-Bissau er portugisisktalende (lusofone). Nigeria er den ledende anglofone stat med 90 procent af sub-regionens befolkning og en betydelig markedsandel, med også Ghana har en ledende rolle at spille blandt de anglofone stater. Den frankofone gruppe er hovedsageligt styret af Elfenbenskysten og Senegal, der begge er særdeles utrygge ved Nigerias såkaldte hegemoniske intentioner. Af denne grund har disse stater åbenlyst tilbageholdt politisk og økonomisk støtte til nigeriansk ledede projekter og initiativer for at forhindre nigeriansk hegemoni og yderligere politisk differentiering i den vestafrikanske sub-region. 12 SADC havde sine rødder i SADCC (Southern African Development Coordination Conference) og organisationen Frontline States (FLS), der var et forum for stater, der modarbejdede apartheid-styret i Sydafrika. SADC’s traktat, der blev underskrevet d. 17. august 1992, formaliserede strukturen fra SADCC, der udelukkende var fokuseret på at skabe økonomisk uafhængighed i Afrika. SADC blev dog etableret med det formål at udvikle en formel struktur, der foruden økonomiske samarbejde, også kunne varetage sikkerhedsmæssige spørgsmål (’Southern Africa: Towards Economic Liberation’, Declaration by the Governments of Independent states of Southern Africa, Lusaka, april 1980). Efter Sydafrika blev medlem i 1994 blev de første konkrete skridt taget i retning mod en regional sikkerhedsstruktur. I SADC’s forfatning er organisationens struktur udførligt beskrevet. Således henvises der i forfatningen til etableringen af en lang række organer, såsom et råd for stats- og regeringsledere, et ministerråd, et sekretariat, et tribunal, en række kommissioner, samt et beslutningsorgan. Denne omfattende struktur er langsomt blevet formaliseret og implementeret. I juni 1996 blev beslutningsorganet, Organ for Politics, Defence and Security (OPDS) etableret, med Zimbabwes præsident, Robert Mugabe, som organets første formand. Organet blev tildelt en række privilegier og overså flere vigtige institutioner, heriblandt FLS’s efterfølger the Inter-state Defence and Security Committee (ISDSC). Organet blev blandt andet gjort ansvarlig for at bevare regionens fred og sikkerhed, undgå inter- og intrastatslige konflikter, fremme samarbejde mellem medlemsstaterne, beskytte regionens indbyggere, samt sikre udviklingen af regionen. På grund af organets betydning og Zimbabwe og Sydafrikas fundamentalt forskellige tilgang til institutionelt samarbejde, opstod der hurtigt uoverensstemmelser mellem de to lande om organets autonomi. Zimbabwe var fortaler for en uformel og ad hoc tilgang, mens Sydafrika ønskede en udvikling og institutionalisering af sikkerhedsstrukturen og gennemsigtigheden. Først i 2001 blev OPDS operationaliseret, og den tilhørende protokol godkendt. For at tilføre institutionel kapacitet og effektivitet 55
til SADC, besluttede organisationens medlemmer i 2001 at omstrukturere sekretariatet. Dette har dog endnu ikke hjulpet på SADC problemer med ledelsen af organisationen samt ressourcetilførslen, og sekretariatets mandat er blevet begrænset til administration. I skrivende stund er samarbejdet mellem beslutningsorganet, direktoraterne og sekretariatet begrænset, men visse tiltag tyder på institutionel bedring. Blandt andet iværksatte SADC i 2004 med Sydafrikas præsident Mbeki i formandsstolen, en femårs handlingsplan, der skal sikre implementeringen af sikkerhedsprotokollen gennem sammenhængende implementerings- og monitoreringsprogrammer. SADC’s medlemmer tæller i dag Angola, Botswana, DRC, Lesotho, Madagaskar, Malawi, Mauritius (fra august 1995), Mozambique, Namibia, Sydafrika, Swaziland, Tanzania og Zambia og Zimbabwe. Seychellerne meldte sig ud af SADC i 2003. 13 IGAD blev oprettet i 1996, og dens medlemmer tæller Djibouti, Eritrea, Etiopien, Kenya, Somalia, Sudan og Uganda. Østafrika er en region med flere forskellige sub-regionale organisationer. Flere IGAD medlemmer er også medlemmer af COMESA og East African Community (EAC). Ingen af disse organisationer rummer dog alle 13 stater i regionen, og flere af organisationerne strækker sig endvidere ud over regionens grænser, (dette gælder eksempelvis COMESA, der dækker flere medlemmer, der ikke ligger i Østafrika, mens EAC kun har tre østafrikanske medlemmer og IGAD syv). IGAD blev etableret på baggrund af organisationen Intergovernmental Authority on Drought and Desertification (IGADD) fra 1986, hvis oprindelige formål var at varsle forestående humanitære katastrofer til det internationale samfund og koordinere de forskellige nødhjælpsindsatser i det østlige Afrika. IGAD’s primære formål var oprindeligt at initiere økonomisk integration og samarbejde i regionen, men da IGADD blev omstruktureret var det også med det formål at assistere og koordinere en række forskellige fredsmæglende ad hoc komiteer i regionen. Omstruktureringen var desuden en naturlig reaktion på Afrikas eskalerende sikkerhedsproblemer og et behov for at kunne handle kollektivt. Således kom IGAD’s forfatning også til at inkludere et virke for fred, stabilitet og dialog samt etableringen af forebyggelse af konflikter samt håndterings- og konfliktløsningsmekanismer (Berman & Sams 2000, s. 207). Ligeledes er IGAD’s mandat at håndtere repatriering og reintegration af regionens stigende antal flygtninge, internt fordrevne (internally displaced persons, IDP’er) og demobiliserede soldater (IGAD 21. marts 1996). I tilfælde af interne stridigheder i regionen er medlemsstaterne forpligtet til først at søge at løse problemerne internt i IGAD’s regi før en regional eller international organisation involveres. 14 Brahimi rapporten er resultatet af et reform panel, nedsat af FN’s Generalsekretær Kofi Annan den 7. marts 2000. Panelets formand ambassadør Lakhdar Brahimi (tidligere algerisk udenrigsminister) har givet navn til den udfærdigede rapport, der udkom den 21. august 2000 (UN 21. august 2000). 15 Indtil foråret 2007 har ECOWAS iværksat ialt 9 operationer af forskellig størrelse: ECOWAS Ceasefire Monitoring Group (ECOMOG) i Liberia i 1990, i Sierra Leone i 1997 og i Guinea Bissau i 1998, ECOWAS Mission in Cote d’Ivoire (ECOMICI) i 2002, ECOWAS Mission in Liberia (ECOMIL) i 2003, ECOWAS Assessment Mission til Togo i 2005, ECOWAS Observer Mission til Liberia i 2005 og Gambia i 2006. 16 Nigerias betydelige andel skyldtes indledningsvist, at Abacha havde brug for et dække for undgå internationale sanktioner og fordømmelser. Ved at påtages sig den omfattende opgave at intervenere i de vestafrikanske konflikter sikrede han Nigerias og eget omdømme, samtidig med at han beviste Nigerias ret til et en permanent plads i FN’s Sikkerhedsråd. Ligeledes var der for Abacha betydelige kommercielle fordele ved at intervenere i de ressourcerige nabostater, samtidig med at det var fordelagtigt for Abacha at placere Nigerias omfangsrige hær (95.500 soldater) udenlands, således at de ikke påførte Abacha yderligere domestiske problemer (Adebajo 2002(b), s. 91-93, Adekeye Adebajo 2000, s. 191, Ebelo 1999, s. 6). 17 Memorandum of Understanding fra ’Konferencen for Sikkerhed, Stabilitet, Udvikling og Samarbejde i Afrika’ blev endeligt vedtaget i juli 2002. 18 Mbeki’s koncept af ’den afrikanske renæssance’ er bygget på baggrund af den Kenyanske professor Ali Mazrui, der fokuserede på, at Afrika måtte stoppe med at søge udenlandsk bistand og assistance og i stedet skulle løfte sig selv frem (Sparks 2003, s. 324). 19 For denne fortolkning af begivenhederne se Magliveras & Naldi 2002, s. 415-425. 20 For mere information om Ghaddafis motivationer se Huliaras 2001, s. 17.
56
KAPITEL 3: DEN AFRIKANSKE UNION Da Afrika tog initiativ til at omstrukturere OAU med det formål at etablere en ny afrikansk sikkerhedsarkitektur, var det blot begyndelsen på en lang proces. Efter den formelle oprettelse af Den Afrikanske Union i 2001, har AU arbejdet på at implementere forfatningens omfattende forskrifter. CAAU er således det juridiske fundament for den nye afrikanske sikkerhedsarkitektur, mens AU’s institutioner og beslutningsorganer vil udgøre sikkerhedsarkitekturens bærende institutionelle struktur. Foruden etableringen af de nødvendige beslutningsorganer, råd og institutioner, vil arkitekturen bestå af en afrikansk udrykningsstyrke, African Standby Force (ASF), der skal udgøre den bærende militære kapacitet. Styrken skal baseres på fem regionale brigader, der vil blive etableret af de tre primære regionale sub-regionale organisationer: ECOWAS, SADC, IGAD samt organisationerne Central African Sub-region the Economic Community of Central African States (ECCAS), Arab Maghreb Union (AMU) og The Economic Community of Sahelian-Saharan states (CEN-SAD), der indtil videre ikke har nogen nævneværdig institutionel struktur eller operationel erfaring. ASF er tiltænkt både militære og civile komponenter. Processen med at etablere en så omfattende sikkerhedsarkitektur vil ikke blot blive en kæmpe ressourcemæssig udfordring for det konfliktramte og ressourcesvage kontinent, men vil også teste de afrikanske lederes politiske vilje og engagement. For at vurdere i hvilket omfang AU institutionelt og operationelt kan karakteriseres som en fungerende sikkerhedsorganisation, er det nødvendigt at se på AU’s planlagte sikkerhedsarkitektur. Sikkerhedsarkitektur bruges i nærværende speciale som en samlebetegnelse for de regionale og sub-regionale institutionelle og operationelle strukturer som afrikanerne er i gang med at etablere eller udbygge med det formål selv at kunne håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer. Fordi AU har valgt at basere sikkerhedsarkitekturen på den allerede eksisterende sub-regionale kapacitet, er det derfor ligeledes nødvendigt at vurdere hvilken grad af kapacitet og udvikling de sub-regionale organisationer reelt besidder. Dette kapitel redegør således for elementerne i denne nye afrikanske sikkerhedsarkitektur. Indledningsvist gennemgår kapitlet de politiske tiltag og initiativer der åbnede for omstruktureringen af OAU og etableringen af AU. I forlængelse af forrige kapitel gennemgår nærværende kapitel omprioriteringen af kontinentets samlede sikkerhedshensyn og organisationens ændrede formål, der i høj grad er indskrevet i sikkerhedsarkitekturens fundament - AU’s forfatning. Kapitlet beskriver endvidere AU’s institutionelle tiltag, den planlagte implementering af beslutningsorganet og de tilhørende råd og komiteer. Derefter redegør kapitlet for rammebeskrivelserne for den afrikanske udrykningsstyrke - ASF, der er sikkerhedsarkitekturens operationelle element, de sub-regionale erfaringer og kapaciteter der findes i henholdsvis ECOWAS, SADC og IGAD samt FN’s eventuelle rolle i afrikansk konflikthåndtering. Slutteligt gennemgås de to missioner AU allerede har
iværksat i Burundi og Darfur-provinsen i Sudan, hvilket vil give en dybere forståelse af status quo for udviklingen af organisationen. Således er dette afsnit hovedsageligt af beskrivende karakter, opbygget i forhold til de elementer neoliberalisme definerer som relevante for at forklare en sikkerhedsorganisation. Løbende vil kapitlet dog indeholde enkelte analytiske elementer i forhold til etableringen og udviklingen af AU, men hovedsageligt vil kapitlet være fokuseret på at beskrive casen som studiets omdrejningspunkt.
INSTITUTIONELT OG POLITISK FUNDAMENT Ideen om Den Afrikanske Union blev til på opfordring og initiativ af Afrikas to dominerende aktører Sydafrika og Nigeria i 1999, med det formål at skabe en sikkerhedsorganisation, som var i stand til aktivt og effektivt at håndtere de stigende afrikanske sikkerhedsproblemer. Med denne målsætning in mente lagde de afrikanske ledere fundamentet til en handlekraftig organisation, specielt i kraft af en stærkt juridisk forfatning og en omfattende institutionel struktur. Dette afsnit redegør for den proces, der førte til etableringen af AU og de politiske, juridiske og institutionelle værktøjer AU blev tildelt for at kunne karakteriseres som en fungerende sikkerhedsorganisation. ETABLERINGSPROCESSEN
Processen med at etablere Den Afrikanske Union blev initieret efter den ekstraordinære OAU konference i Sirte i september 1999, hvor reformprogrammet CSSDCA skulle diskuteres. CSSDCA er et Nigeriansk initiativ og blev oprindeligt fremlagt i 1991 på en konference i Kampala, hvor dokumentet talte for etableringen af en kontinental konflikthåndteringsmekanisme, men blev dengang ikke vedtaget.1 I 1999 genintroducerede Obasanjo dokumentet, hvori de afrikanske ledere blev opfordret til at ændre deres opfattelse af sikkerhed som begreb, og forstå at deres landes sikkerhed er notorisk afhængig af sikkerheden i andre afrikanske stater. Denne redefinering betød, at sikkerheden i Afrika fremover skulle forstås som et fælles kontinentalt ansvar, men det medførte også, at afrikanske ledere og deres overgreb på civilbefolkningen ikke længere var fredet af suverænitetsprincippet (AU juli 2002, s. 2). Institutionaliseringen af CSSDCA indbefattede, at OAU skulle omstruktureres og reformeres, således at organisationen ville være i stand til at fungere som effektivt forum og central initiativtager i forbindelse med håndtering og løsning af Afrikas borgerkrige. Dette indbefattede et handlekraftigt beslutningsorgan og en ny forfatning, der åbnede muligheden for, at den panafrikanske organisation kunne intervenere i interne anliggender. På samme konference i Sirte introducerede Ghaddafi samtidigt sit forslag om at reformere OAU til et ‘United States of Africa’. Dette initiativ var alt for drastisk for de afrikanske ledere, der i stedet søgte at gå på kompromis og derfor gik i retning af det mere moderate forslag. Således blev det, at de 33 afrikanske ledere, der var samlet i Libyen, under kraftigt pres fra Sydafrika og Nigeria vedtog at udskifte OAU med AU. Efter min opfattelse, var Afrika var klar til en samlet panafrikansk organisation, fordi de afrikanske ledere havde brug for en stærk organisation til at varetage kontinentets
58
interesser internationalt, og dette behov overskyggede tilsyneladende de tidligere bekymringer om at miste suverænitet og behovet for ubegrænset egenrådig kontrol med interne anliggender. Som CSSDCA kom NEPAD ligeledes til at få stor betydning af udformningen af AU. Oprindeligt er NEPAD en kombination af Mbeki’s Millenium Africa Recovery Plan (MAP) samt Senegals præsident Abdoulaye Wades Omega Plan, der tilsammen blev til NEPAD. NEPAD omhandler muligheden for og udformningen af et fornyet forhold mellem de afrikanske stater og deres vestlige udviklingspartnere, ved at etablere en række principper og mekanismer der kan facilitere: (a) støtte til stater der vil reformere (b) koordinationen af donormidler (c) monitering af donorpraksis (d) komplementær bistand, handel og lempelse af gæld samt (d) gensidig ansvarlighed. NEPAD identificerer endvidere fred, sikkerhed, demokrati, god politisk regeringsførelse, regionalt samarbejde og integration som forudsætninger for udvikling. NEPAD består ligeledes af et sikkerhedselement der indeholder promoveringen af de langsigtede betingelser for udvikling og sikkerhed, udviklingen af et konfliktvarslingssystem, kapacitetsudviklingen af afrikanske institutioner til at forebygge, håndtere og løse konflikter, samt institutionaliseringen af forpligtelserne til NEPAD. NEPAD er ligesom CSSDCA blevet inkorporeret i AU’s sikkerhedsarkitektur. Denne form for inkorporering af to forskellige policy initiativer i en sikkerhedsorganisation er selvsagt ikke en simpel proces, hvilket da også har fået konsekvenser for implementeringen af AU’s struktur. POLITISK MÅLSÆTNING
Jævnfør de to reformprogrammer NEPAD og CSSDCA, der i høj grad indvirkede på udformningen af AU, blev organisationens målsætning at: (a) Integrere de sub-regionale organisationer i Afrika, for således at fremme det kontinentale samarbejde og integrationen blandt de afrikanske stater. (b) Skabe de rette forudsætninger for at afrikanske stater kan engagere sig i sociale, økonomiske og politiske relationer, således at interstatslige stridigheder, konflikter og væbnede krige bliver utænkelige. (c) Designe en institutionel ramme for afrikanske staters effektive deltagelse i et internationalt marked og i internationale forhandlinger i forhold til handel, finansiering, gæld etc. For at opfylde disse målsætninger, blev en omfattende sikkerhedsarkitektur skitseret på baggrund NEPAD’s freds- og sikkerhedsagenda, der i 2000 indeholdt (a) forebyggelse, håndtering og løsning af konflikter, (b) skabelse, bevarelse og stiftelse af fred, (c) postkonflikt forsoning, rehabilitering og genopbygning samt (d) bekæmpelse af spredning af håndvåben og landminer. Således kan AU´s overordnede formål defineres som afrikansk integration, konflikthåndtering og udvikling. For at kunne implementere disse mål er AU blevet tildelt en række politiske, institutionelle og operationelle midler. Især politisk udgør AU’s nye sikkerhedsarkitektur et markant skift fra OAU’s grundlæggende princip om ikke-indblanding i interne anliggender. AU’s forfatning The Constitutive Act of the AU (CAAU) adskiller sig i høj grad fra OAU’s forfatning fra 1963 samt de efterfølgende konfliktløsningsmekanismer fra 1993, idet den nye forfatning begrænser medlemsstaternes suverænitet. CAAU er funderet i den forudsætning, at suverænitet er betinget og defineret i forhold til en given stats’ villighed og 59
kapacitet til at beskytte dets befolkning. Således anerkender forfatningen, at staterne har det primære ansvar for befolkningens sikkerhed. AU har ifølge forfatningen ret til at intervenere, hvis en stat ikke selv formår at leve op til disse forpligtelser, og/eller hvis udviklingen i et givent land lader til at ville true regional fred og sikkerhed. Ratificeringen af CAAU sikrer således organisationen en legitim mulighed for at blande sig i de suveræne staters interne anliggender. Ifølge CAAU kan dette ske i tilfælde af (a) folkedrab, (b) alvorlige overtrædelser af menneskerettigheder, (c) national ustabilitet der truer regional sikkerhed samt (d) ukonstitutionelle regeringsændringer.2 Disse betingelser kan tolkes subjektivt, men selve opsætningen af forfatningen og de gældende principper og betingelser viser, at de afrikanske ledere er besluttet på at sætte kontinentets fred og sikkerhedsproblemer øverst på dagsordenen. Således har medlemsstaterne udstyret AU med en ret til at intervenere, når en medlemsstat ikke selv kan eller vil leve op til sit ansvar om at beskytte befolkningen. Denne nye interventionistiske tilgang er funderet i sikkerhedsparadigmet Responsibility to Protect. Dette paradigme artikulerer en tydelig tilgang til fred og sikkerhed, ved at fastslå, at det internationale samfund har et ansvar for at intervenere i humanitære katastrofer for at beskytte sårbare befolkninger. Denne doktrin er pro suverænitet, i det den anerkender, at stærke og ansvarlige stater bedst selv er i stand til at beskytte deres egen befolkning, men når en stat enten ikke kan eller vil opfylde dette ansvar bliver dette overført til det internationale samfund. I det tilfælde er det internationale samfund forpligtet til at handle, selv uden den pågældende stats accept (International Commission of State Sovereignty 2001). Heraf kan det udledes, at det internationale samfund har ret til at intervenere. Dette kræver nødvendigvis en autorisation fra FN’s Sikkerhedsråd, men retten til at intervenere kan også anvendes af regionale organisationer eller alliancer af villige stater, hvis Sikkerhedsrådet ikke reagerer. I så fald kan FN’s Generalforsamling under ’Uniting for Peace’ proceduren3 ’udlicitere’ opgaven til en regional eller sub-regional organisation, der kan respondere jf. kapitel VIII i FN traktaten. Dette sikkerhedsparadigme er ikke blot, som beskrevet tidligere, blevet styrende for den politiske etablering af AU men også for AU’s sikkerhedsarkitektur. INSTITUTIONEL STRUKTUR
Foruden de politiske ændringer der er tilføjet AU, indeholder sikkerhedsarkitekturen en overordnet institutionel struktur, der er juridisk funderet i CAAU. CAAU blev vedtaget i 2000, og trådte i kraft den 26. maj 2001. I 2001 blev staterne ligeledes enige om en strategi for implementeringen af AU. AU er designet efter EU-modellen med samme organer, institutioner og strukturer som den Europæiske Union. EU er anset som den stærkeste og mest effektive eksempel på regional forening, og de afrikanske ledere valgte derfor at anvende samme bureaukratiske model til at forene de afrikanske stater. Transformationen fra OAU til AU og opbygningen af en ny struktur gav de afrikanske ledere mulighed for at afklare de organisatoriske forhold mellem de forskellige initiativer og freds- og sikkerhedsprioriteringer, for dermed at undgå uhensigtsmæssige overlap, og således skabe en ny gennemskuelig sikkerhedsarkitektur, med de nødvendige strukturer, institutioner og beslutningsorganer. 60
Således kom AU til at bestå af 17 primære institutioner, blandt andre African Heads of State and Government (AHSG), The Executuve Council, The Permanent Representive Committee (PRC) samt The AU Commission med 10 medlemmer. AU Kommissionen har en særligt status og autoritet i forhold til diplomati og konfliktforebyggende mægling, og er ansvarlig for at bevare fred, sikkerhed og stabilitet gennem koordineringen og promoveringen af afrikanske konfliktforebyggelse. I marts 2002 ændrede OAU’s Central Organ endvidere navn til Rådet for Fred og Sikkerhed (Peace and Security Council) (PSC) med 15 medlemmer, der i den nye struktur er ansvarlig for implementeringen af unionens dagsorden for fredsog sikkerhed. Således er PSC autoriseret til vurdere potentielle krisesituationer, udsende fact-finding missioner, og legitimere en AU intervention i en intern konflikt. PSC trådte i kraft 26. december 2003. Ifølge unionens nye forfatning CAAU, forpligter de afrikanske ledere sig til at arbejde for kontinentets fremtidige fred, sikkerhed og stabilitet, at etablere et fælles forsvar samt at søge fredelige løsninger på kontinentets konflikter (AU 11. juli 2000, artikel 3f, 4d og 4e). I skrivende stund har 53 afrikanske statsoverhoveder underskrevet og ratificeret CAAU4. Ifølge CAAU artikel 2, der beskriver etableringen af PSC som et stående beslutningsorgan, skal PSC foruden AU Kommissionen understøttes af følgende organer: -
Panel of the Wise; et traditionelt afrikansk råd bestående af fem højtrespekterede afrikanske personligheder, der skal agere diplomatisk i konfliktforebyggelse.
-
Continental Early Warning System (CEWS); et kontinentalt konfliktvarslingssystem, til at advare PSC om forestående trusler på statssikkerhed, potentielle udbrud af konflikter samt rekommandere løsninger på problemet. CEWS skal samarbejde med FN og andre relevante internationale organisationer, forskningscentre, akademiske institutioner og NGO’er.
-
Military Staff Committee; en komite af militærrådgivere, der skal rådgive og assistere PSC i alle spørgsmål relateret til militær og sikkerhedsmæssige betingelser.
-
African Standby Force (ASF); en afrikansk udrykningsstyrke, der skal kunne intervenere med kort varsel hvis de diplomatiske forhandlinger mislykkedes.
-
Peace Fund; en fredsfond, der skal tildeles midler fra AU’s årlige budget samt frivillige bidrag fra eksterne stater samt ikke-statslige aktører og organisationer. Peace Fund skal endvidere støttes af tre finansielle institutioner (African Central Bank, African Investment Bank og African Monetary Fund)
PSC understøttes endvidere af syv specialiserede tekniske komiteer samt AU Sekretariatet. Endvidere diskuterer AU’s statsledere i skrivende stund muligheden for oprettelsen af en Union Government, men dette er stadig på tegnebræddet og endnu ikke endeligt besluttet. Desuden har de afrikanske statsledere og policy-makers erkendt organisationens behov for international anerkendelse og legitimitet, såfremt AU skal kunne spille en afgørende rolle i fremtiden. Der blev derfor lagt vægt på, at ikke-statslige aktører deltog i udarbejdelsen af CAAU, hvilket har skabt grobund for aktivt at involvere aktører fra det afrikanske civilsamfund i organisationen. Dette har desu61
den medført oprettelsen af det Panafrikanske Parlament (PAP) og det Økonomiske, Sociale og Kulturelle Råd (ECOSOCC5). AU skal endvidere bestå af African Court of Justice, African Court on Human and People’s Right og The African Commission on Human and People’s Rights, der var etableret i 1987. De to domstole samt Menneskerettighedskommissionen skal fungere som ’check and balances’ for AU systemet. Af de nye tiltag er opbygningen af kapacitet og brugbar erfaring med konflikthåndtering AU’s største institutionelle udfordring. For at imødekomme de operationelle problemer OAU stod overfor i 1980-90erne, har AU gjort en betydelig indsats for at styrke samarbejdet med de afrikanske sub-regionale organisationer i de forskellige regionale fællesmarkeder (Regional Economic Communities, REC) og taget initiativ til at afholde møder med de forskellige regioner for at udveksle erfaringer. Eftersom flere af de sub-regionale organisationer har erfaring med konflikthåndtering og deployering af militært personel i konfliktzoner, er det nærliggende for AU at trække på disse erfaringer. I anerkendelse af det potentiale der findes i de institutionelle mekanismer på sub-regionalt niveau til at håndtere de sikkerhedsmæssige udfordringer, har AU endvidere gjort de sub-regionale organisationer ansvarlige for koordineringen af NEPAD’s sikkerhedsagenda og implementeringen af de fire elementer i deres respektive regioner. De institutionelle tiltag og begyndende struktur i den afrikanske sikkerhedsarkitektur leder os bestemt til at tro, at AU kan formå at påtage sig den vigtige rolle som koordinerende og initierende konflikthåndteringsorgan for således at kunne varetage kontinentets sikkerhedsproblemer, da dette på papiret fremstår som imponerende fremskridt. For mig står det dog klart, at det kræver et stærkt institutionelt apparat, inklusiv en institutionel struktur, finansielle og logistiske ressourcer og et fælles normsæt, strategisk kultur samt en god portion politisk vilje, inklusiv engagement og intern tillid staterne i mellem, før AU kan udgøre det nødvendige strukturelle fundament i sikkerhedsarkitekturen. Dertil kommer den operationelle militære kapacitet, der kan implementere AU’s beslutninger og initiativer.
OPERATIONEL STRUKTUR OG KAPACITET Foruden de politiske og strukturelle ændringer, der er tilføjet AU’s institutionelle opbygning, indeholder sikkerhedsarkitekturen en række operationelle konflikthåndteringsmekanismer, der skal gøre det muligt for AU at nå de politiske mål. Det bærende operationelle element i den nye sikkerhedsarkitektur er etableringen af en permanent afrikansk multidisciplinær udrykningsstyrke - African Stand-by Force (ASF). Fundamentet for ASF er den kapacitet, der allerede findes i de sub-regionale organisationer i form af erfaring, udstyr og træning. For at kunne analysere og vurdere AU’s reelle kapacitet er det derfor nødvendigt at se nærmere på de tre primære sub-regionale organisationer ECOWAS, SADC og IGAD, i henholdsvis det vestlige, sydlige og østlige Afrika og de erfaringer organisationerne har erhvervet sig gennem politisk og militær konflikthåndtering. Afsnittet vil ligeledes diskutere mulighederne og nødvendigheden af at indgå i et formelt operationelt samarbejde med FN for at udnytte AU’s begrænsede 62
kapacitet til fulde. Dette vil udgøre den empiriske ramme for vurderingen og kritikken af AU som sikkerhedsorganisation i kapitel fire. EN AFRIKANSK UDRYKNINGSSTYRKE
Den afrikanske udrykningsstyrke - ASF, er operationaliseringen af protokollen for AU’s Freds og Sikkerhedsråd (PSC), artikel 13(1) der forpligter medlemsstaterne til at etablere en operationel fælles styrke, der med et mandat fra PSC hurtigst muligt kan indsættes i konfliktzoner, enten som en fredsbevarende eller en fredsskabende styrke.6 Styrken skal operere under en fælles doktrin for fredsbevarende missioner i Afrika. Operationaliseringen af udrykningsstyrken skal ifølge protokollen være gennemført inden år 2010. Selv om implementeringen af ASF er øverste punkt på AU’s dagsorden for freds- og sikkerhed, virker tidsfristen særdeles urealistisk. Den optimistiske tidsfrist skyldes AU’s beslutning om at basere ASF på de sub-regionale styrker, som ECOWAS, SADC og IGAD allerede har og fortsat arbejder på at udvikle. Således skal personale (militært og civilt), udstyr, logistik til ASF trækkes fra regionale militære kapaciteter og ressourcer, og kan derfor mere betegnes som sub-regionalt styrede multi-disciplinære kontingenter, fungerende som reaktionsbrigader, samlet under AU’s myndighed, end en egentlig AU styrke (De Coning 2005, s. 22). De fem regionale reaktionsbrigader bliver: ECOWAS Standby Force (ESF) i vest, SADC Standby Force Brigade (SADCBRIG) i syd, East African Standby Brigade (EASBRIG) i øst, Central African Regional Brigade i Centralafrika samt North African Standby Bridgade (NASBRIG) i Nordafrika. Denne struktur skyldes dels de erfaringer og ressourcer, der findes i de subregionale organisationer, og dels at sub-regionale organisationer teoretisk set er i stand til at deployere en styrke hurtigere og med færre omkostninger og logistiske problemer end en kontinental organisation, fordi de befinder sig i området og er logistisk bedre sammenkørt. Desuden menes de sub-regionale organisationer at have et bedre kendskab til de regionale konflikter, inklusiv dynamikkerne og nøgleaktører, samt de eksisterende kontekstspecifikke håndterings- og løsningsmuligheder. Samtidig opfatter lokale aktører i teorien sub-regionale organisationer som mere troværdige, engagerede og mere berettigede til at involvere sig i konflikten end en kontinental eller international organisation. Samtidig kan overdragelsen af ansvaret for fred og sikkerhed til regionale organisationer medføre en række negative konsekvenser. Både SADC og ECOWAS er institutionelt ufuldstændige og samtidig politisk splittet, hvilket har betydet, at organisationerne flere gange har interveneret uden mandat, regional politisk opbakning og uden tilstrækkelig finansiering, operationelle og politiske retningslinjer og dårligt trænede soldater (Lehmann-Larsen 2004og 2007). Konsekvensen blev, at begge organisationer indgik som parter i de konflikter de intervenerede i. Gennemgående kan de regionale interventioner i 1990’erne betegnes som værende partiske, inhabile og ressourcesvage indsatser. For at undgå en gentagelse af de regionale erfaringer, er ASF’s strukturelle fundament, RoE og logistiske infrastruktur fastlagt i to tilhørende protokoller, og som udgangspunkt er deres implementering en given forudsætning for deployering af ASF tropper (AU 16. maj 2003(II)). 63
Disse fem regionale brigader vil bestå af 3-4.000 mand, 3-500 militære observatører samt civil kapacitet i form af et politikorps, og brigaderne skal alle være udrustet og trænet til at kunne respondere hurtigt i tilfælde af omfangsrige forbrydelser mod menneskeheden, og således forhindre en eskalering. Udrykningsstyrken skal deployeres under et AU eller FN mandat eller som indledende respons, mens PSC forbereder og vedtager mandatet for den efterfølgende fredsskabende/bevarende mission. ASF strukturen er planlagt til at kunne agere på seks forskellige scenarier: -
Scenario 1: AU/regional militær rådgivning til en politik mission. Deployering indenfor 30 dage efter en mandatgivende AU resolution.
-
Scenario 2: AU/regional overvågningsmission deployeret kontinuert med en FN mission. Deployering indenfor 30 dage efter en mandatgivende AU resolution.
-
Scenario 3: Stand-alone AU/regional overvågningsmission. Deployering indenfor 30 dage efter en mandatgivende AU resolution.
-
Scenario 4: AU/regional fredsbevarende styrke indenfor kapitel VI samt præventiv udrykningsmission. Deployering indenfor 30 dage efter en mandatgivende AU resolution. Denne type mission er svarende til en FN mission med et kapitel VI mandat.
-
Scenario 5: AU/regional fredsbevarende styrke til en kompleks multidimensional fredsbevarende mission, inklusiv en begrænset håndtering af ikke-løsningsorienteret aktører (spoilers). Komplet ASF deployering indenfor 90 dage efter en mandatgivende AU resolution, men deployering af de militære komponenter inden for 30 dage. Denne type mission er ligeledes svarende til en FN mission med et kapitel VI mandat.
-
Scenario 6: AU intervention i tilfælde af f.eks. folkedrab, hvor det internationale samfund ikke reagerer hurtigt nok. Deployering af en robust brigade forventes gennemført indenfor 14 dage (AU 16. maj 2003(II), annex C). Denne type mission er svarende til en fredsskabende FN mission med et kapitel VII mandat.
ASF’s rammebetingelser kræver, at en mission udsendt til scenario 1-3 er selvforsynende i 30 dage, mens scenario 4-6 missioner skal kunne indsættes i 90 dage uden nye forsyninger. Herefter forventes AU eller FN at kunne tilføre nye forsyninger og mandskab. At kunne deployere tropper inden for tidsgrænsen er i sig selv en logistisk krævende udfordring, og ASF vil få brug for kampklare enheder og hovedkvarterer med fuld kommunikationsudstyr og køretøjer, der skal opholde sig på en central regional logistisk base eller i et deltagende medlemsland under en klart defineret aftale om indsættelse. Ved deployering af disse til missionsområdet vil der blive brug for aftaler om støtte fra strategisk sø- og lufttransport. Disse logistiske udfordringer kan eventuelt afhjælpes ved at forsyne militær-logistiske depoter i AU hovedkvarteret i Addis Ababa og i de regionale logistiske baser, som anbefalet i ASF’s rammebetingelser. Dette indbefatter implementeringen af en effektiv kommandokontrol over ASF, indbefattende installation af en tilstrækkelig integreret og inter-operativt Command, Control, Communication and Information System (C3IS). Strukturerne inkluderer ligeledes et integreret logistisk system og et inte64
greret standby system (Cilliers & Malan 2005, s. 2). For at udvikle den strategiske håndtering af ASF er det planlagt at etablere seks planlægningselementer (PLANELM). Disse skal varetage planlægningen, forberedelsen og træningen af brigade hovedkvartererne og standby-elementerne. Der skal etableres et AU PLANELM på 15 mand samt fem regionale PLANELM på hver fem mand, der skal ligge ved de respektive regionale brigade-hovedkvarterer. De forskellige PLANELM skal forbindes internt samt til de indsatte enheder og missionens hovedkvarter via C3IS-infrastrukturen (Cilliers & Malan 2005, s. 2). Disse mange tiltag kræver i høj grad koordinering mellem AU PLANELM og de regionale PLANELM, og eftersom planlægningen, koordinering og træningen af de nationale tropper skal ske på sub-regionalt niveau, er det imidlertid nødvendigt at fokusere på at sikre politisk vilje og operationel kapacitet i de fem regioner, hvis de fem reaktionsbrigader skal stå klar til at deployere fredsbevarende operationer i 2010, som det er planlagt. Dette kræver nødvendigvis, at ASF’s fremtidige opgaver er klart definerede, og at rollefordelingen mellem AU og andre internationale aktører er afklaret, således at de forskellige initiativer ikke overlapper hinanden eller komplicerer konflikthåndteringen yderligere. Koordineringen af ASF indbefatter vedtagelsen af et operationskoncept og en realistisk vurdering af den sub-regionale kapacitet, der ret faktisk foreligger. Ydermere kræver det en standardiseret fælles doktrin for stående operationelle procedurer (SOPs) mellem AU og især FN, hvis tilstedeværelse i Afrika er essentiel for AU’s arbejde. Hvis arbejdsdelingen mellem FN og AU er formaliseret, og rollerne tildelt efter ressourcer, politisk vilje og erfaring, kan det undgås, at AU giver sig i kast med at opbygge overflødige eller urealistiske kapaciteter. Vurderingen af den sub-regionale operationelle kapacitet og en eventuel men nødvendig arbejdsdeling mellem AU og FN vil i det følgende blive diskuteret. SUB-REGIONAL KAPACITET
Sekretariatet i Addis Ababa er pålagt koordineringen af ASF, mens den operationelle kapacitetsudvikling skal ske i ECOWAS, IGAD og SADC regi. Alle tre sub-regioner har i samarbejde med AU gjort signifikante fremskridt i udarbejdelsen af en operationel regional fredsstøttende kapacitet til ASF strukturen i form af protokoller og rammedokumenter samt institutionelle strukturer, men endnu mangler de operationelle byggeklodser. Mens ECOWAS, IGAD og SADC allerede har de nødvendige sikkerheds- og konfliktmekanismer fastlagt, mangler Central- og Nordafrika stadig at vedtage rammerne for Central African Regional Brigade og North African Standby Bridgade. Der er i Centralafrika sket mindre fremskridt i forhold til etableringen af en centralafrikansk reaktionsbrigade. Den centralafrikanske REC Economic Community of Central African States (ECCAS) er med sine 11 medlemsstater7 dækkende for det meste af regionen. ECCAS har derfor indledt forhandlingerne om planlægningen af en udrykningsstyrke, men disse er stadig pågående. Processen er langsom og det skyldes i høj grad konflikten i DRC, der både kræver politisk, men også militær opmærksomhed fra flere af ECCAS’ medlemslande. Ligeledes huser Burundi i øjeblikket en omfangsrig FN mission, mens Tchad har været travlt beskæftiget med at forhindre spill-over fra Darfur-regionen i form af flygtninge og 65
milits-angreb samt føre tilsyn med Tchads egne rebeller, der er støttet af regeringen i Khartoum (Cilliers & Malan 2005, ECCAS, AU og ISS, online 1. juli 2007). Nordafrika huser to organisationer: Arab Maghreb Union (AMU) og The Economic Community of Sahelian-Saharan states (CEN-SAD). De to nordafrikanske organisationer er overlappende, og flere af medlemsstaterne i CEN-SAD ønsker umiddelbart at bidrage til ESF i Vestafrika i stedet for den nordafrikanske styrke. Derudover er samarbejdet i Nordafrika generelt problematisk på grund af striden om Vestsahara. Det er derfor i skrivende stund uvist, hvordan det skrider frem med udviklingen af en nordafrikansk reaktionsbrigade (Cilliers & Malan 2005, CEN-SAD, AMU, AU og ISS, online 1. juli 2007). ECOWAS
I Vestafrika har ECOWAS på baggrund af ni gennemførte missioner fået opbygget et værdifuldt erfaringsgrundlag, der kan bygges videre på, både i forhold til sub-regionale fredsinitiativer, men også i forhold til at etablere et mere stabilt samarbejde med FN. Missionerne på Elfenbenskysten og i Liberia viste en konflikthåndteringstendens og en arbejdsfordeling mellem FN og (sub)regionale organisationer i Afrika i form af ’hybride operationer’,8 og brugen af denne operationsmodel har resulteret i, at ECOWAS kan påtage sig en mere midlertidig rolle og fokusere på den militære indsats ved at se bort fra flere af de civile og langvarige elementer af en fredsbevarende operation. ECOWAS’ største problem er dog organisationens utilstrækkelige institutionelle apparat og dens økonomiske, militære og politiske afhængighed af Nigeria, hvilket tilsammen gør ECOWAS til en institutionelt svag organisation. I forstærkelse af hinanden fik disse spørgsmål både politiske og operationelle konsekvenser for organisationens interventioner i løbet af 1990’erne, i det den dybe splittelse i organisationen kom til udtryk i manglende politisk vilje til at intervenere samlet og manglende militær opbakning og kapacitet.9 Dette har i sidste ende medvirket til at forlænge konflikterne i Liberia og Sierra Leone. De politiske uoverensstemmelser mellem de nationale interesser svækkede i høj grad organisationens militære kapacitet, effektivitet og handlekraft, eftersom ECOWAS’ beslutningsproces var langsom, problematisk og præget af dyb mistillid parterne imellem. I fraværet af et stærkt institutionelt apparat til at håndtere de interne problemer, tilvejebringelse af politisk enighed og vilje til at samarbejde samt undgå at nationale interesser, der dominerede organisationens dagsorden, blev stridighederne støt forværret. Ligeledes bar ECOWAS’ operationelle erfaringer tydeligt præg af behovet for en centraliseret økonomistyring, en sammenhængende personalepolitik samt den manglende fælles doktrin og træning, hvilket muligvis kunne have afværget de meget uens nationale troppebidrag og den militære og økonomiske afhængighed af Nigeria. I 1993 vedtog ECOWAS at tilføje en række sikkerhedspolitiske forbehold i organisationens forfatning, hvori medlemsstaterne forpligtede sig til at iværksætte konflikthåndteringsmekanismer. Dette udgjorde et vendepunkt for ECOWAS, idet organisationen iværksatte etableringen af en formel freds- og sikkerhedsstruktur. De nye institutionelle tiltag er bestemt et skridt i den rigtige retning, men 66
indtil videre har ECOWAS ikke formået at håndtere organisationens kritiske økonomiske og militære afhængighed af Nigeria og de frankofone staters mistillid til hegemonen. Konsolideringen af ECOWAS’ institutionelle og juridiske grundlag i 1999 har til en vis grad forbedret forholdet mellem grupperne i ECOWAS, idet medlemmerne i fællesskab har vedtaget organisationens institutionelle fundament. I forhold til andre organisationer i Afrika har ECOWAS oparbejdet en erfaring og en operationel gennemslagskraft, der giver ECOWAS et betydeligt forspring, når det drejer sig om at oparbejde en konflikthåndteringskapacitet, der reelt kan tage vare på regionens sikkerhedsproblemer. Planlægningen af den vestafrikanske reaktionsbrigade, ECOWAS Standby Force (ESF) er ved at være tilvejebragt og næste skridt for ECOWAS sekretariatet er implementeringen. Et operativt rammedokument blev præsenteret i ECOWAS i april 2005 og godkendt, men om tilstrækkelig trænet og udstyret mandskab bliver disponibelt, afhænger stadig af de nationale kapaciteter og politiske viljer. Etableringen af ESF er både ressource- og tidskrævende for ECOWAS, hvilket betyder, at mens reaktionsbrigadens kapacitet er under opbygning, vil implementeringerne af de institutionelle organer blive forsinket yderligere. For at håndtere organisationens økonomiske udfordringer, har medlemsstaterne forpligtet sig til årligt at afsætte 0,5 procent af landets GDP til ECOWAS’ budget, hvilket dog endnu ikke er implementeret. Derudover kan ECOWAS’ fredsfond potentielt modtage donationer fra FN, AU, internationale organer og bilaterale og multilaterale donorer. For at tiltrække sig donorer bør ECOWAS’ medlemsstater sikre, at deres egne bidrag bliver overført samt at indføre større finansiel gennemsigtighed. De eksterne donationer øges i takt med, at medlemsstaterne lever op til deres egne forpligtelser samtidig med, at donorerne har mulighed for at prioritere mellem organisationens aktiviteter og endvidere sikre sig, at den tilsigtede anvendelse af midler gennemføres. Hovedbrigaden i ECOWAS Standby Force (ESF) vil bestå af 5.000 soldater, der kan indsættes efter 90 dage. ECOWAS Task Force, en mindre men specialiseret styrke, vil bestå af 1.500 soldater, der kan indsættes indenfor 30 dage og være selvforsynende i 90 dage. I alt 6.500 militært personel, koordineret af ECOWAS Mission Planning and Management Cell (MPMC). Alle delingerne skal opfylde de kriterier og standarder, der er bestemt i ECOWAS’ MoU. Det er planlagt at ECOWAS Task Force og hovedbrigade enten skal indgå i en AU eller FN mission eller skal erstattes med en AU eller FN styrke. ECOWAS vil definere og certificere niveauet af kapacitet, som de nationale kontingenter skal opnå for at kunne indgå i ESF. Selve træningen, udrustningen og leveringen af logistisk materiel er de troppeydende staters ansvar. ECOWAS vil selv opgradere træningen for de enheder, der skal indgå i ECOWAS Task Force (Cilliers & Malan 2005, AU, ECOWAS og ISS, online 1. juli 2007). SADC
Siden etableringen har SADC været polariseret og beslutningsorganet delvist lammet på grund af medlemmernes fundamentalt forskellige tilgang til sikkerhedsproblemer og interne stridigheder.10 Eksempelvis spillede Zimbabwe og Angola begge aktive roller i DRC som parter frem for mæglere i konflikten,11 67
en tilgang der ligger langt fra Sydafrikas (både Mandela og Mbeki’s) sikkerhedspolitik, hvilket betød, at SADC’s medlemskab efterfølgende var dybt splittet. På grund af Sydafrikas øgede hegemoniske rolle i sub-regionen er det dog højst usandsynligt, at SADC i den nærmeste fremtid vil kunne gennemføre militær operationer af større eller mindre omfang uden Sydafrikas accept endsige deltagelse. Den fremtidige udvikling af SADC som konfliktløser og organisationens bidrag til ASF, vil således forblive tæt forbundet med Sydafrikas udenrigspolitik, - dog afhængigt af Zimbabwes fremtidige position i opposition til Sydafrika. De problematiske interne stridigheder er netop mulige, fordi SADC’s institutionelle apparat er svagt. Omvendt har stridighederne længe forhindret en institutionel udvikling og således styrkelse af apparatet. Fordi det institutionelle apparat netop er uudviklet, og SADC har ikke formået at nå til enighed om at intervenere militær, har egenrådige medlemsstater i stedet interveneret unilateralt. SADC’s forfatning tilskriver organisationen to specifikke sikkerhedsmæssige formål: At sikre, at aktiviteter af fredsskabende karakter (enforcement) håndhæves i overensstemmelse med international lov og kun anvendes som sidste løsning, når alle fredelige alternativer er forsøgt anvendt, samt at udvikle en regional kapacitet til at deployere fredsbevarende operationer ved hjælp af nationale forsvarsstyrker, og koordinere medlemsstaternes deltagelse i regionale fredsbevarende missioner. Efter den endelige vedtagelse af forfatningen i 2001 vedtog SADC to strategiske programmer, der skal sikre operationaliseringen af SADC overordnede dagsorden. Regional Indicative Strategic Development Plan (RISDP), er en 15 års plan, der skal sikre medlemsstaternes sociale og politiske retning og engagement til god politisk og økonomisk regeringsførelse, inklusiv demokratisering, gennemsigtighed og samarbejde med civilsamfundet. Endvidere planlægger SADC at implementere Protocol on Politics, defence and Security Cooperation over en fem års periode, med Strategic Indicative Plan for the Organ (SIPO) som rammebetingelser. Ifølge SIPO er udviklingen af policies og kapaciteter til at få etableret en veltrænet styrke, som kan være klar til eventuel deployering, SADC største udfordring. For at nå dette mål, er der i SIPO fastlagt en række initiativer, der skal understøtte udviklingen af udrykningsstyrken: (a) Identificere og udvikle medlemsstaternes individuelle behov i forhold til militær kapacitetsopbygning, (b) konsolidere og udvikle træningsfaciliteter, (c) koordinere finansieringen af Regional Peacekeeping Training Center (RPTC)12 med hensyntagen til de nationale midler og internationale partnere og støtter, (d) designe og etablere udviklingen af en regional operationel struktur, (e) fremme samordningen af det nødvendige militære udstyr, (f) træne de regionale enheder samt, (f) udføre multinationale militære øvelser (SADC 2002, s. 15). SIPO udgør således grundlaget for etableringen af reaktionsbrigaden i SADC regi, SADC Standby Force Brigade (SADCBRIG), der er regionens bidrag til AU’s udrykningsstyrke. Alle SADC medlemsstater har tilbudt at bidrage med tropper til SADCBRIG’s pulje af udrykningsklare tropper, men SADC har endvidere udviklet et udrykningssystem, der er baseret på, at forskellige kontingenter skiftevis indskrives i standby-puljen. Dette vil forbedre SADC’s muligheder for konstant at besidde den nødvendige kapacitet til at deployere reaktionsstyrker efter behov. Det er ligesom med ECOWAS, SADC’s 68
klare forventning, at komponenterne i SADCBRIG typisk skal indsættes under et FN eller AU mandat, men sigter dog på at forberede udrykningsstyrken således, at den kan indsættes under SADC’s egen autoritet. Indtil videre har SADC planlagt etableringen af et midlertidigt regionalt PLANELM ved SADC sekretariat i Gaborone. Samtidig forventes et MoU at være på plads vedrørende medlemsstaternes interne forståelse og aftale om etableringen, vedligeholdelsen og fremtidige deployeringer af SADCBRIG. Dette inkluderer de overordnede finansielle, administrative og logistiske procedurer, medlemsstaternes forskellige troppebidrag, planlægning og management af den endelige PLANELM struktur. Desuden er de regionale militære træningsfaciliteter for fredsbevarende aktiviteter (RPTC) i Harare under udvikling (Cilliers & Malan 2005, SADC, AU og ISS, online 1. juli 2007). IGAD
På trods af at IGAD er Østafrikas største og mest indflydelsesrige organisation, er den med sine syv medlemmer, stadig ikke repræsentativ for hele regionen. Dette betyder, at IGAD’s legitimitet som østafrikansk autoritet er betydeligt svagere, end hvis IGAD inkluderede samtlige 13 stater i regionen. Østafrika er endvidere en forholdsvis ressourcesvag region præget af flere omfattende interstatslige og intrastatslige konflikter. Dette betyder at IGAD i høj grad er afhængig af ekstern støtte, både økonomiske og militært. Regionens årelange militære og politiske konflikter betyder, at IGAD, ligesom ECOWAS og SADC, er voldsomt hæmmet af medlemsstaternes interne stridigheder og nationale interesser. Dette gælder eksempelvis Etiopien-Eritrea, Eritrea-Sudan samt Uganda-Sudan. Dette har eksempelvist vist sig dybt problematisk i forbindelse med den somaliske fredsproces, hvor vedvarende rivalisering mellem staterne har ødelagt forsøgene på fredsmægling og bevaret og forværret den somaliske krise. Gang på gang forlod flere af IGAD’s medlemsstater således forhandlingsbordet, eksempelvis i Djibouti i september 2003, mens Etiopien generelt har kompliceret en ellers tilstrækkelig kompliceret konflikt yderligere ved at modarbejde processen. De regionale stridigheder var endvidere skyld i, at organisationen ikke har været i stand til at vedtage, planlægge og gennemføre en bæredygtig IGAD Peace Support Mission to Somalia operation (IGASOM), der ikke var domineret af regionale interesser.13 I 2004 besluttede IGAD at påbegynde etableringen af det østafrikanske bidrag til den afrikanske udrykningsstyrke, East African Standby Brigade (EASBRIG), der ville inkludere 11 østafrikanske stater14 og operere på baggrund af et MoU mellem AU og IGAD, et ministerråd og en rådgivende komite. Dette skyldes at ingen af de eksisterende østafrikanske organisationer er repræsentative for den østafrikanske region, og AU har derfor midlertidigt autoriseret IGAD til at koordinere opbygningen af den østafrikanske brigade. IGAD er således ansvarlig for al koordinering af EASBRIG aktiviteter, inklusiv indkaldelse til ministerrådsmøderne, fundraising initiativer i samarbejde med de andre organisationer, AU og FN til støtte af EASBRIG’s aktiviteter, fremskaffe og fordele den nødvendige information til at facilitere planlægningen af brigaden samt oprette en fond, der skal koordinere de indkomne donationer og ressourcer. Planlægningen af EASBRIG er hovedsageligt styret fra AU’s sekretariat, men de østafrikanske stater har allerede forpligtet sig til at bidrage med bataljoner, logistisk udstyr og militær materiel. 69
Desuden har staterne i høj grad gjort en indsat for at sikre sig partnerskab i EASBRIG og forpligtet sig til høje regionale bidrag fra deltagerlandene (Cilliers & Malan 2005, IGAD, AU og ISS, online 1. juli 2007). IGAD og AU har besluttet at etablere den regionale PLANELM i Nairobi, mens brigadehovedkvarteret samt den logistiske base er planlagt til at ligge i Addis Ababa. Således kommer EASBRIG’s logistiske base til at ligge side om side med AU’s logistiske depot og vil kunne udnytte de potentielle fordele heraf. Basen skal fungere som den centrale regionale base for vedligeholdelse, opmagasinering og management af EASBRIG’s logistiske infrastruktur. PLANELM, der skal være et multinationalt planlægningshovedkvarter, vil derimod komme til at ligge i Karen uden for Nairobi, hvor også Kenyan Peace Support Training Centre er placeret (KPSTC). De østafrikanske lande har forpligtet sig til at stille træningsfaciliteter til rådighed, så udrykningsstyrken kan opbygge kapacitet på taktisk, operationel og strategisk niveau. Hertil vil KPSTC i Karen og Rwandas militærakademi i Nyakinama blive anvendt, mens Uganda har stillet træningsfaciliteter til det operationelle niveau til rådighed. EASBRIG er ikke autoriseret til at deployere uden et FN eller AU mandat, og vil således altid være under AU’s operationelle kontrol. EASBRIG’s kapacitet vil være fokuseret på fredsbevarende aktiviteter (til og med scenario 4), dog med mulighed for søtransport og ekstra ildstøtte, som er påkrævet ved scenario 5 og 6 operationer (Cilliers & Malan 2005, IGAD, AU og ISS, online 1. marts 2007). REGIONAL ARBEJDSDELING MED FN
Ifølge PSC Protokollen artikel 17(1) er AU forpligtet til at samarbejde med FN om at håndtere Afrikas sikkerhedsproblemer: ’The Peace and Security Council shall cooperate and work closely with The United Nations Security Council, which has the primary responsibility for the maintenance of international peace and security’ (AU 9. juli 2002, artikel 17 (1)). Dette kræver dog, at AU og FN indgår i et formaliseret partnerskab, baseret på samarbejde og en erkendelse af de to organisationers fælles ansvar. For at optimere dette partnerskab må der nødvendigvis tages hensyn til de to organisationers forskellige styrker og svagheder. Erfaringerne fra afrikansk konfliktløsning viser, at størstedelen af de sub-regionale interventioner, der er blevet udført af ECOWAS og SADC, var af fredsskabende karakter, hvilket i FN regi ville have krævet et kapitel VII mandat (enforcement), og efter AU standarder betegnes som en scenario 6 mission. Samtidig var størstedelen af OAU’s missioner observatørmissioner, der i FN regi ville kræve et kapitel VI mandat, hvor missionen indsættes som upartisk enhed, med værtslandets accept og hvor kun selvforsvar legitimerer magtanvendelse. Denne type missioner er ifølge AU betegnet som scenario 2-3 missioner (Mørup 2004, Berman & Sams 2000, Jakobsen 2006, De Coning 2005 og Lehmann-Larsen 2007). I Vestafrika har der de sidste ti år været en tendens til, at de afrikanske styrker er de første til at gribe ind i en eskalerende krise. De regionale missioner er generelt af forholdsvis kort varighed, men kan i teorien deployeres hurtigt og udføre robuste stabiliserende og fredsskabende opgaver, og derefter deltage i en større multi-funktionel FN mission. Foruden de fredsbevarende/skabende funktioner va70
retager FN missioner de civile komponenter, men disse indsættes først efter situationen er stabiliseret og/eller partnerne har indgået en våbenhvile. Dette var eksempelvis tilfældet i Elfenbenskysten, hvor United Nations Operation in Cote d’Ivoire (UNOCI) i februar 2003 efterfulgte Economic Community of West African States Mission in Côte d’Ivoire (ECOMICI), der var blevet indsat af ECOWAS i december 2002. En lignende løsning blev anvendt i Liberia i 2003, hvor FN overtog styringen med Economic Community of West African States Mission in Liberia (ECOMIL), der efterfølgende blev inkorporeret i United Nations Mission in Liberia (UNMIL), samt i Sierra Leone, hvor Economic Community of West African States Monitoring Group (ECOMOG) indgik i United Nations Observer Mission in Sierra Leone (UNOMSIL). Denne nye generation af missioner har som tidligere nævnt fået betegnelsen ’hybride’ operationer - en peacekeeping model, der især bliver anvendt og refereret til i FN regi. Selv om hybride operationer bliver opfattet som et nyt fænomen, har forskellige variationer af hybride missioner fundet sted op igennem 1990’erne. Kategoriseringen af operationer kan opdeles efter interaktionen mellem FN og regionale organisationer, men gennemgående er alle hybride operationer unikke i deres opsætning og udførsel. I afrikansk kontekst er følgende variationer af hybride operationer relevante: (a) Short-Term Military Support, hvor en regional styrke i kortere tid yder militær støtte til en FN mission, eksempelvis ECOWAS’ støtte til UNMIL i Liberia i 2003, (b) Linked Peacekeeping-observer Operations, hvor FN i samarbejde med en regional operation bistår med en kombineret fredsbevarende observatørfunktion under to forskellige men koordinerede missioner, eksempelvis i Etiopien/Eritrea, hvor AU i øjeblikke har indsat en observatørmission, der arbejder side om side med United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE) samt (c) Hand-over Operations, hvor FN overtager eller efterfølger en regional eller multinational styrke. Dette skete eksempelvist i Sierra Leone, hvor UNOMSIL overtog ECOMOG missionen i 1998.15 Hybride operationer kan ligeledes kategoriseres som Civilian-Military Division of Labour eller Integrated Operation, men ingen af disse har endnu fundet sted i Afrika (Jones 2004). Det er her vigtig at tilføje, at selv om samtlige af disse samordnede operationer på papiret ser ud til at have foregået nemt og smertefri er dette langt fra tilfældet. I samtlige ovennævnte eksempler var der alvorlige politiske eller/og operationelle samarbejdsvanskeligheder. Samtidig skyldes selve udviklingen af denne tendens og den intensive indsættelse af hybrid operationer alvorlige fejl og mangler fra begge parter. Gennemgående har de regionale militære interventioner en begrænset langsigtet positiv effekt, men kan gøre en stor og afgørende stabiliserende forskel på kort sigt, eksempelvis i forbindelse med en fredsproces. Som gennemgået er en af FN’s største svagheder i afrikansk kontekst den manglende politiske vilje til og således mulighed for at respondere hurtigt og effektivt på konflikter i Afrika, der hersker i de uudviklede lande. Når FN derfor endelig reagerer, er det i reglen for sent og i mange tilfælde utilstrækkeligt og ineffektivt. Regionale organisationer er endnu ikke decideret hurtige i deres respons, men ifølge erfaringerne med de sub-regionale organisationer, er de betydeligt hurtigere til at reagere end FN. Foruden de mindre geografiske afstande skyldes dette hovedsageligt en anderledes politisk vilje og engagement. Til gengæld mangler regionale organisa71
tioner de nødvendige finansierende burden-sharing arrangementer, multi-dimensional kapacitet samt den grad af international legitimitet og troværdighed det kræver at iværksætte omfattende og langsigtede fredsbevarende og genopbyggende operationer i post-konflikt områder (De Coning 2005, s. 23). Således er denne ’arbejdsdeling’ ikke uproblematisk, og samarbejdet mellem de forskellige organisationer har efter min mening vist sig at være af mere ad hoc karakter, og langt fra et institutionelt indlejret samarbejde. I skrivende stund er FN den eneste organisation, der har international autoritet, kapacitet og ressourcer til at gennemføre multi-funktionelle missioner med indbyggede civile komponenter, mens AU, ECOWAS og til dels SADC til gengæld besidder den politiske vilje og hurtigheden til at udnytte det momentum der mistes, hvis der ikke reageres hurtigt i en begyndende krise. Operationsmodellens styrke er dog, at de forskellige parter kompenserer for hinandens svagheder, så hvis de subregionale organisationer i samarbejde med AU kan formå at opbygge en reel operationel kapacitet på baggrund af den eksisterende politisk vilje og hurtighed, vil det være muligt for AU og FN udnytte dette, således at de kan supplere hinanden og sammen effektivt gribe ind i en begyndende konflikt. Dette gøres ved at fastlægge og formalisere en konstruktiv og realistisk arbejdsfordeling. Ifølge Brahimi-rapporten er de første 6-12 uger efter at en våbenhvile/fredsaftale er underskrevet, det mest afgørende tidspunkt for en fredsbevarende styrke at sikre stabilitet og troværdighed. For at deployere inden for dette tidsrum kræver det, at styrken har personel, militært materiel og finansiering. I en formel arbejdsdelingsstruktur mellem AU og FN, med formålet at sikre den mest effektive respons, vil udrykningsopgaven sandsynligvis tildeles AU. Således vil AU være ansvarlig for den sikkerhedsmæssige dimension af en større humanitær indsats og politisk fredsproces, mens FN i samarbejde med andre relevante aktører vil udføre de civile funktioner, der typisk er behov for i komplekse fredsoperationsindsatser. Således vil ASF højst sandsynligt komme til at fungere som ’bridging force’ for en FN deployering, mens AU’s primære exit-strategi ligeledes vil blive en FN overtagelse. Dette betyder at ’speed and teeth’ bør konceptualiseres som ASF’s fremtidige primære kompetencer (Denning 2004, s. 108). I følgende afsnit vil det vise sig om denne kapacitet er indenfor rækkevidde. Afsnittet vil gennemgå AU missionerne i Burundi og Sudan og heri påvise på AU’s egen politiske, institutionelle og operationelle kapacitet til at håndtere aktuelle konflikter. Samtidig er disse på operationer også fremragende eksempler på den rollefordeling mellem AU og FN der for tiden er gældende.
AU MISSIONER Den Afrikanske Union nåede ikke engang at få implementeret PSC, organisationens centrale beslutningsorgan, før de afrikanske ledere besluttede at gøre brug af kontinentets operationelle struktur. Den politiske motivation for at afprøve den nye sikkerhedsarkitektur var funderet i et ønske blandt de afrikanske ledere om at understrege den organisatoriske udvikling fra OAU til AU i forhold til det internationale samfund. Ligeledes fandtes der i Afrika et markant behov for at demonstrere opprioriteringen af afrikanske sikkerhedshensyn og således fastslå organisationens nye prominente rolle som leverandør af 72
kontinental fred og sikkerhed. Det internationale samfund reagerede dog i første omgang ikke på hverken den politiske krise i Burundi eller folkedrabet i Darfur, og gav således ikke AU andre muligheder end at tage sagen i egen hånd. AU’s mission i Burundi varede kun et år, hvorefter mandatet blev overgivet til FN. Den humanitære katastrofe i Darfur har krævet helt andre operationelle og institutionelle kapaciteter, især fordi FN af politiske grunde ikke har kunne komme AU til hjælp. Det følgende afsnit vil således kort beskrive AU’s indsats med at stabilisere krisen i Burundi, hvorefter AU’s mission i konflikten i Darfur vil blive beskrevet mere dybdegående. BURUNDI
På topmødet i Arusha i december 2002 besluttede AU at engagere sig i konflikten i Burundi. AU ønskede at tilføre stabilitet til den konfliktprægede region omkring De Store Søer ved at sikre, at parterne i Burundi respekterede Arusha-fredsaftalen, der var blevet forhandlet på plads i 2000. I april 2003 deployerede AU således organisationens første fredsmission, African Mission in Burundi (AMIB). I kraft af Nelson Mandelas mæglerrolle i Arusha-forhandlingerne, havde Sydafrika været aktiv i Burundis fredsproces i over en længere periode.16 Efter at aftalen var faldet på plads, organiserede Mandela endvidere indsættelsen af en sydafrikansk styrke, for dermed at sikre, at aftalen blev implementeret. Sydafrikas præsident og AU’s daværende formand, Thabo Mbeki, havde derfor en særlig interesse i at autorisere en AU styrke, der kunne tage presset af den sydafrikanske styrke både politisk, økonomisk og militært. Deployeringen af AMIB var derudover en fuldbyrdelse af CAAU, der på daværende tidspunkt var under udarbejdelse. I CAAU påtager AU sig ansvaret for at håndtere og løse kontinentets konflikter og anerkender organisationens ret til at intervenere i situationer, hvor det internationale samfund ikke er villigt til at påtage sig ansvaret og bistå med robust støtte til at afværge en potentiel krisesituation. Dette var netop tilfældet i Burundi, hvor parterne ifølge Arusha-aftalen havde begæret indsættelsen af en FN mission til at assistere implementeringen af aftalen. Dette ønske blev dog ikke efterkommet, fordi parterne endnu ikke havde indgået en omfattende våbenhvile, som FN stillede som forudsætning for at autorisere en fredsmission. Som konsekvens heraf besluttede AU i samråd med regionale ledere og parterne i Burundi-konflikten at deployere AMIB, hvori de 700 sydafrikanske soldater, der allerede befandt sig i Burundi, skulle indgå. Blandt beslutningstagerne i AU var der en udbredt forventning om en bred international støtte til missionen, der forventede, at FN ville overtage opgaven og styringen med de afrikanske kontingenter senest 12 måneder efter deployeringen af AMIB (Powell 2005). I maj 2004 besluttede FN’s Sikkerhedsråd at imødekomme AU’s ønske om assistance og autoriserede indsættelsen af en FN fredsoperation i Burundi (UN S/RES/1545 (2004), 21. maj 2004). United Nations Operation in Burundi (ONUB) er udstyret med et kapitel VII mandat, og er autoriseret til at indbefatte en samlet totalstyrke på 5.650 mand,17 inklusiv de tre AMIB kontingenter fra henholdsvis Sydafrika, Etiopien og Mozambique. AMIB spillede uden tvivl en vigtig rolle i Burundi, idet missionen formåede at stabilisere dele af landet. AMIB’s ’succes’ blev dog af både afrikanske beslutningstagere og kritikere opfattet som en 73
indikator for, hvordan AU fremover håndterer de afrikanske konflikter og som en mulig model for fremtidige engagementer. Denne etablering af arbejdsfordelingen mellem AU og FN, og initieringen af anvendelsen af hybride operationer i AU regi, kan således betegnes som et vendepunkt for afrikansk konflikthåndtering. AU såvel som regionale ledere, fremstillede da også AMIB i november 2003 som ’a shining example and model of African solutions to continental security challenges’ (AU november 2003).’ SUDAN
Hvis AMIB var ilddåben for AU og vendepunktet for afrikansk konflikthåndtering, er AU’s intervention i Darfur regionen i det vestlige Sudan blevet kendt som lakmus-prøven, der i øjeblikket tester organisationens kapacitet og politiske vilje til at fungere som regional sikkerhedsorganisation. Konflikten i Darfur er blevet beskrevet af FN som den værste humanitære og menneskeretslige katastrofe i verden (UN april 2004),18 og er dels en konsekvens af dels striden over frugtbart land og vandressourcer mellem de arabiske nomadiske stammer og de sorte afrikanske landbrugssamfund, og dels regeringens marginaliseringspolitik gennem de sidste årtier. Sudans regering i Khartoum (GoS) har i årevis undertrykt regionens afrikanske befolkning og forhindret tilførsel af ressourcer. Denne politik kulminerede, da Darfur regionen, ligesom Red Sea Hills området i øst, Nubien i Nord og Nubabjergene i det centrale Sudan, ikke blev indlemmet i fredsforhandlingerne mellem Nord- og Sydsudan i 2002. Konsekvensen blev, at Darfur ikke fik del i fordelingen af magt såvel som ressourcer, og i håb om at blive hørt og få del i Sudans rigdom, greb to darfurianske oprørsgrupper, Sudan Liberation Movement/Sudan Liberation Army (SLM/SLA) og Justice and Equality Movement (JEM) til våben i foråret 2003. Konflikten brød for alvor ud i februar 2003, da SLA/M angreb flere regeringsbygninger i El Fashir, hovedstaden i Norddarfur. GoS iværksatte en brutal modaktion på angrebet ved at sende en række bevæbnede arabiske militser, heriblandt Janjaweed, til Darfur sammen med Khartoums regeringsstyrker for at rense området for afrikanske stammer. Dette resulterede i et sted mellem 100.000500.000 dræbte19 og fordrivelsen af to millioner afrikanske civile fra deres landsbyer. Siden har regeringen stået bag mindre men konstante angreb på den del af Darfurs civilbefolkning og på de mange hundrede tusinde flygtninge og internt fordrevne, der har samme etnicitet som oprørerne.20 Således har de arabiske militser fået adgang til de land- og vandressourcer, der tidligere tilhørte de afrikanske landbrugssamfund. Taktikken er drab og voldtægt i stort omfang, afbrænding, plyndring og udsultning af landsbyer, samt ødelæggelse af vital infrastruktur. Ligeledes har rebellerne angrebet politi- og nødhjælpskonvojer samt bortført og dræbt civile.21 Af regionale sikkerhedsmæssige hensyn intervenerede Tchads regering som politisk mægler mellem parterne i september 2003. I marts 2004 begyndte AU offentligt at udtrykke bekymring for den humanitære udvikling i Darfur og fordømte Janjaweed’s forbrydelser, sponsoreret, bevæbnet og rekrutteret af GoS.22 Kort efter indgik AU i forhandlingerne mellem parterne og i fællesskab med Tchads mæglere blev en humanitær våbenhvile forhandlet på plads. Parterne underskrev aftalen den 8. april 2004, der indebar deployeringen af militære observatører fra AU i regionen, for at sikre at parterne 74
overholdt våbenhvilen. At overtale GoS til at acceptere tilstedeværelsen af fremmede tropper i Darfur, var i sig selv et diplomatisk gennembrud. GoS havde indtil da insisteret på, at situationen i Darfur udelukkende var et internt anliggende, og havde ikke lagt skjul på, at ekstern indblanding ville blive anset og håndteret fjendtligt. De afrikanske lederes motivation for at engagere AU politisk og militært i en så stor udstrækning i Darfur, var delt mellem et behov for at reagere på de etniske udrensninger og den humanitære katastrofe, der foregik i Darfur og for at bevise organisationens politiske vilje og operationelle kapacitet. Samtidig var AU en af de eneste aktører, der var i stand til at samle parterne, eftersom GoS havde understreget, at ingen internationale aktører var velkomne i processen. GoS argumenterede for, at krisen var et internt afrikansk anliggende, og at det var AU’s ansvar at indgå i forhandlingerne (AU Commission 13. april 2004, s. 4). Dette krav støttede AU fra begyndelsen fuldt op omkring og besluttede således under et mæglingsinitiativ i Tripoli i efteråret 2004, ’[the] rejection of any foreign intervention by any country, whatsoever in this pure African issue’ (AU 17. oktober 2004). Til at begynde med gjorde FN sig dog heller ingen anstrengelser for diplomatisk at påvirke GoS, da medlemmerne af FN’s Sikkerhedsråd ikke kunne nå til enighed om en samlet respons. Dette skyldes i høj grad P5 nationale interesser, heriblandt Kinas olie og petroleums aftaler med GoS (Murithi 2006, s. 90). AU’s Mission i Sudan (AMIS) var tænkt som en monitoreringsmission og beskyttelse af civile indgik derfor ikke i opgaven. Oprindeligt havde AU prioriteret beskyttelse af civile, men GoS argumenterede, at det var regeringens eget ansvar (Powell 2005, s. 44). Således har AU gennem hele processen vedkendt, at det er GoS, der har det fulde ansvar for civilbefolkningens velfærd. GoS og AU underskrev to aftaler vedrørende modaliteterne for etableringen af en våbenhvile-kommission og indsættelsen af observatørerne, samt SOMA-aftalen (Status of Mission Agreement) der lagde rammen for AMIS. Missionen blev deployeret i slutningen af juli 2004 med en total styrke på 300 militære observatører, der tilsammen udgjorde den såkaldte ’Protection Force’, men allerede fra begyndelsen opstod der interne uenigheder om fortolkning af mandatet. Nigeria og Rwanda, hvis kontingenter udgjorde hele AMIS styrken, havde forskellige opfattelser af mandatets omfang. Mens Nigerias regering støttede GoS i, at AMIS ikke måtte intervenere og anvende magt selv om civile blev angrebet, var Rwandas kontingent autoriseret af regeringen i Kigali til at anvende magt, om nødvendigt for at beskytte de civile mod de stridende parter (Williams 2006, s. 175). Samtidig viste det sig hurtigt, at SOMA-aftalen ikke holdt, og samtlige parter brød våbenhvilen gang på gang. Da den humanitære og sikkerhedsmæssige situation fortsat blev forværret, godkendte AU PSC i oktober 2004 indsættelsen af en styrke på 3.320 mand, bestående af 2.341 militærpersonel og 450 militære observatører, 815 Civilian International Police (CivPol), og 26 internationalt civilt personale og kommissionsmedlemmer (Boshoff 2005). AMIS blev således udviklet fra at være en ubevæbnet observatørenhed til en forholdsvis omfattende multi-funktionel styrke. Den nødvendige størrelse på en fredsbevarende styrke med et beskyttelsesmandat måles normalt til at være 2-10 mænd per 1000 ind75
bygger i krisezonen, og eftersom Darfurs befolkning er på cirka 6 millioner, burde AMIS optimalt råde over en styrke på 20.000-60.000 personel (O’Hanlon & Singer 2004, s. 97). På trods af det øgede militære mandskab, var den aktuelle styrke særdeles utilstrækkelig. AMIS II havde et firdelt missionsmandat: Monitorere og sikre at den humanitære fredsaftale blev overholdt, tillidsopbygning, beskyttelse af civile mod overgreb samt sikre nødhjælp og returnering af flygtninge og internt fordrevne samt garantere den generelle sikkerhed. På trods af udvidelsen af missionens opgaver betød dette dog ikke at AMIS II var tildelt et mere robust mandat i form af ændrede RoE, og var således ikke tilladt at bruge magtanvendelse til beskyttelsen af de civile. Dette skyldes i høj grad, at GoS kun ville tillade at AMIS styrken blev udvidet så længe mandatet forblev det samme. Efter en udtalelse fra Rwandas præsident Paul Kagame, der stod fast ved, at kontingenterne fra Rwanda ikke ville stå passivt og se på, at forsvarsløse civile blev overfaldet, udtalte Sudans udenrigsminister, Abdelwahad Najeb: ’The mission for those [AMIS] forces is very clear: protection for the monitors. As far as the civilians, this is the responsibility of the governement of Sudan’ (Reeves 26. oktober 2004). Således var hverken AMIS eller AMIS II deployeret, struktureret eller givet mandat til at erstatte Sudans sikkerhedsansvar, men i stedet at bidrage med en stabiliserende effekt af situationen, dette på trods af, at GoS fuldstændigt negligerede regeringens ansvar for at beskytte sin egen befolkning. Endvidere var GoS ansvarlig for at identificere og afvæbne de regeringskontrollerede militser, der i stedet for at blive neutraliseret blev inkorporeret i Sudans sikkerheds-, politi- og militære styrker, der fortsatte med at angribe de civile. På trods af disse gentagende brud på aftalen mellem GoS og AU, var AU ikke i stand til at irettesætte GoS. I stedet komplimenterede AU gentagende gange GoS for deres utvetydige engagement i fredsprocessen (AU PSC 4. juli 2004 og ICG 6. juli 2005). Denne manglende evne til at anerkende problemets omfang og det faktum, at GoS konsekvent forsømte sit ansvar og pligt til at afvæbne militserne og beskytte befolkningen, påvirkede nødvendigvis AU’s evne til at diskutere og justere AMIS’ mandat i efter den politiske udvikling i Darfur. AMIS II var dårligt planlagt og led i høj grad af logistiske problemer inklusiv manglende efterretningsvæsen og kommunikation, utilstrækkelige træning, kronisk mangel på ressourcer, manglende operationskoncept samt strategisk og operationel kapacitet, og var derfor ikke i stand til at implementere missionsmandatet (Appiah-Mensah 2005). Endvidere var der stor forvirring om AMIS egentlige rolle, både i hovedkvarteret i Addis Ababa og i felten. Dette skyldtes dels, at sproget i missionsmandatet i forhold til beskyttelse af civile var tvetydigt, men også at Addis ikke formåede at udsende klare ordre om definitionen og fortolkningen af opgaverne, mandatet og RoE, hvilket skabte forvirring og reluktans blandt AMIS officererne. International Crisis Group citerer en AU officer for følgende: ’We need Addis to tell us how we should interpret this mandate. Currently, everyone is making their decision independently, each time they go to the field. It’s a recipe for disaster. Addis needs to tell us if we should be proactive in engaging with armed elements attacking civilians, or if we should back down. The mandate is sufficiently ambiguous that we can justify our actions, but they need to provide us with the vision for solving problems’ (ICG 8. marts 2005, s. 18). AMIS’ missi76
onsmandat og opgaver blev således tolket og håndteret ad hoc i forhold til det enkelte kontingents evne og vilje til at udføre missionen og afhængig af de nationale måder at gribe situationen (og Khartoum) an på. Fordi AMIS ikke var i stand til at markere sig som en robust styrke var missionens funktionsdygtighed afhængig af samarbejdet med de stridende parter, der stadig ikke viste interesse i at overholde den aftalte våbenhvile. Indtil 2005 havde AU afvist at modtage hjælp fra FN’s Afdeling for Fredsbevarende Operationer (DPKO), der havde tilbudt at assistere med koordineringen af missionen, men AU var på daværende tidspunkt ikke interesseret i at engagere FN og således iværksætte en fælles AU/FN mission. I begyndelsen af 2005 valgte AU endeligt at tage imod ekstern assistance og accepterede den tilbudte hjælp fra ikke-afrikanske budget- og logistik-eksperter samt militære strateger, i forsøget på at få trænet AMIS’ personel og få tilført substantiel militært udstyr til missionen. AU fik bistand fra DPKO, EU, USA, Canada og en række andre internationale partnere, og dette kom til at ændre tilgangen til kapacitetsopbygningen. Herefter fik det internationale donorsamfund øjnene op for behovet i AU og AMIS og i maj samme år tilbød USA at bidrage med US$ 312 millioner, samt at betale for en forøgelse af AMIS II styrken fra 3.320 mand til 7.731 (U.S. State Department, online 20. maj 2007). Den nye forbedrede mission fik navnet AMIS II-Enhanced (AMIS II-E), og indsættelsen af de nye styrker påbegyndtes i september 2005. Set i forhold til de forrige operationer skete deployeringen af AMIS II-E i langt mere kontrollerede rammer, dog stadig med en del forsinkelse. Dette takket være erfaringerne fra AMIS I/II, medlemsstaternes villighed til stille personel til rådighed, den finansielle støtte fra eksterne donorer samt strategisk assistance fra NATO. Endvidere viste AMIS II-E forbedret logistisk planlægning og kommunikation samt bedre operationel kontrol. I løbet af efteråret 2005 begyndte GoS at modarbejde AMIS direkte ved nægte AU at indføre militærudstyr, forlænge visum-processen for AMIS II-E’s CivPol komponent, at lade sudanske regeringstroppe deltage i angreb på AMIS personel og AMIS lejre, samt på anden vis søge at opstille hindringer for at AMIS kunne udføre sit arbejde (HRW 2006, s. 35-37). Efter tre års etnisk udrensning foranlediget af GoS og udført af Janjaweed, i samarbejde med regeringstropper, betød denne udvikling, at det nu stod det klart for PSC, at regeringen ikke var interesseret i leve op til dens ansvar om at beskytte sin civile befolkning. PSC besluttede derfor i marts 2006 at tage AMIS’ mandat op til revision, og Rådet vedtog efterfølgende at beskyttelsen af civile skulle indskrives som AMIS’ mandatets første prioritet. AMIS havde hidtil fokuseret på den monitoreringsopgave mandatet foreskrev, men brud på fredsaftalen, den hastige spredning af våben og fremkomsten af nye væbnede militis- og oprørsgrupper gjorde AMIS’ opgave nærmest umulig med de midler AMIS havde til rådighed. Samtidig fortsatte den uklare tolkning af mandatet og vilkårlige håndtering af opgaverne, hvilket har givet indtryk af, at implementeringen af AMIS II-E mandatet ligeledes er en besværlig og langsom proces. I maj 2006 faciliterede AU forhandlingerne om Darfur-fredsaftalen, Darfur Peace Agreement (DPA), men forsøget på at få samtlige parter til at binde sig til aftalen mislykkedes. Eftersom JEM og 77
den ene fraktion af SLA i sidste minut krævede fundamentale ændringer i aftalen, blev aftalen kun underskrevet af GoS og den anden fraktion af SLA. Dette, samt den løbende udvikling af GoS’ fremfærd, har fået AU såvel som det internationale samfund til at tvivle på alle parternes engagement og interesse i at deltage i fredsprocessen. Siden undertegnelsen af DPA den 5. maj 2006 er den humanitære situation endvidere blevet kraftigt forværret, og drab, voldtægt og andre krænkelser af menneskerettighederne fortsætter med at true freden i resten af Sudan. Desuden påvirker konflikten i stigende grad stabiliteten i det østlige naboområde i Tchad og udgør en trussel mod den regionale fred og sikkerhed. Den stigende usikkerhed i Darfur viser sig blandt andet ved, at volden mod humanitære aktører er øget, og at adgangen for den humanitære indsats har nået det laveste niveau siden 2003 (under 60 procent) (UN S/2006/728 12. september 2006 og UN S/2006/870 8. november 2006). Konsekvenserne blev blandt andet, at AU’s Darfur Kommission i samarbejde med AU’s militære rådgivere igen i juni 2006 tog AMIS op til revision og diskuterede, hvorvidt AMIS mandskabet burde øges til at indbefatte 12.700 mand (AU Commission 27. juni 2006). I foråret 2006 besluttede PSC at indgå samarbejde med FN, og sammen arbejde hen imod deployeringen af en FN styrke, hvori AMIS var tiltænkt at indgå (UNSC S/RES/1679 (2006), 16. maj 2006). I resolution 1706 fra august 2006 vedtog FN’s Sikkerhedsråd at deployere 17.300 militærfolk og op til 3.300 CivPol sammen med komponenter fra AU. Ifølge resolutionen vil FN-missionen til fulde respektere Sudans suverænitet og territoriale integritet (UNSR S/RES/1706 (2006), 31. august 2006). Resolutionen er dog gentagende gange blevet afvist af Sudans præsident al-Bashir, der flere gange har udtalt direkte: ‘We want an African force. We can take technical, advisory and financial support from the UN, but no UN force’ (BBC 30. november 2006). Planerne om en kombineret FN/AU styrke blev således fortsat forhandlet, mens AU PSC i december 2006 valgte at forlænge AMIS’ mandat indtil juni 2007 (AU PSC 30. november 2006). Den 16. april 2007 indvilligede GoS alligevel at indgå i en aftale med AU og FN og tillade FN assistance til AMIS i form af en ’Heavy Support Package’ (IRIN News 20. april 2007). Bistanden består af 3.687 militært træningspersonel samt politi og civilt personel, og er således ikke den robuste styrke som AMIS har brug for, men er tiltænkt som fundament for et videre samarbejde i Darfur mellem AU og FN.23 Endvidere har al-Bashir ifølge Sydafrikanske kilder netop betingelsesløst accepteret deployeringen af en FN styrke til Darfur (Al Jazeera, online 16. Juni 2007).
OPSUMMERING AU’s forfatningsmæssige grundlag, CAAU, er et omfattende dokument med det nødvendige fundament, der skal til, for at organisationen kan håndtere de omfattende sikkerhedsproblemer og politiske udfordringer, som AU står overfor. I omstruktureringen og planlægningen af sikkerhedsarkitekturen har de afrikanske ledere allerede taget et begyndende ansvar for Afrikas sikkerhedsproblemer ved at give afkald statssuverænitet og territorial integritet som iboende organisatoriske principper. Ved at tildele AU retten til at intervenere, har de afrikanske statsledere udvist en formel politisk vilje til selv af 78
tage et reelt ansvar for deres egen civilbefolkning, eftersom deres handlinger principielt nu kan bestrides. Implementeringen af AU’s institutionelle apparat bliver dog både tids- og ressourcekrævende, og processen er først lige begyndt. AU har planlagt implementeringen af en omfattende operationel struktur, der skal gøre det muligt for AU reelt at udføre konflikthåndteringsoperationer fra et kontinentalt niveau. Den operationelle struktur er bygget med sub-regionale byggeklodser, med en kontinental styring og koordinering af AU, eftersom de sub-regionale organisationer forventes allerede at besidde erfaring og kapacitet. Ydermere forventes FN at spille en rolle i afrikansk konflikthåndtering for således at bistå AU med træning og logistik samt forhåbentlig at indgå i et mere integreret samarbejde med AU. Ydermere, har AU allerede udvist politisk vilje til at engagere sig i regional konflikthåndtering, først i Burundi og derefter i Darfur. Dette skete først og fremmest fordi ingen internationale aktører meldte sig på banen, men de to om end forskellige konflikter gav AU mulighed for at demonstrere både internt og eksternt, at organisationen havde lagt næsten fyrre års passivitet på hylden, og var klar til bidrage til fred og stabilitet i Afrika. AU’s omfattende institutionelle struktur, de operationelle tiltag i form af ASF og engagementerne i Burundi og Sudan viser klart at AU’s dominerende aktører er fast besluttet på at tage stilling til sikkerhedsproblemet for at løse kontinentets konflikter, men samtidig viser de manglende forpligtende tiltag i sub-regionerne samt problemerne med AU missionerne, at samtlige AU ledere endnu ikke er med på den panafrikanske ideologi. I det følgende afsnit vil AU’s politiske, institutionelle og operationelle udvikling blive diskuteret i forhold til AU’s sikkerhedsorganisatoriske kapaciteter. Dette vil således afdække de problemer AU og de afrikanske ledere står overfor og hvilke konsekvenser deres politiske, institutionelle og operationelle valg har fået.
Dette hovedsageligt på grund af Libyens præsident Ghaddafi, Sudans præsident Omar Hassan Ahmed al-Bashir samt Kenyas præsident Danial Arap Mois kraftige opposition imod vedtagelsen af CSSDCA dokumentet (Kwasi 2004, s. 258). 2 Jf. CAAU, artikel 4, har AU ‘right to intervene in a Member State pursuant to a decision of the Assembly in respect of grave circumstances: namely war crimes, genocide and crimes against humanity’ (AU 11. juli 2000). 3 ’Uniting for Peace’ proceduren giver jf. FN Resolution 377, FN’s Generalforsamling mulighed for at handle kollektivt hvis nødvendigt, i fald Sikkerhedsrådet ikke er i stand til at nå en beslutning. Hvis Generalforsamlingen ikke er samlet, kan syv medlemmer af Sikkerhedsrådet eller flertallet af FN indkalde Generalforsamlingen til et særligt møde til at diskutere problemet (UNGA, A/RES/377(V), 2. november 1950). 4 Kun Marokko har endnu ikke underskrevet CAAU. 5 Economic, Social and Cultural Council 6 Artikel 13 (1) lyder: ‘In order to enable the Peace and Security Council perform its responsibilities with respect to the deployment of article 4 (h) and (j) of the Constitutive Act, and African Standby Force shall be established. Such Force shall be composed of standby multidisciplinary contingents, with a civilian and military component in their countries of origin and ready for rapid deployment at appropriate notice’ (AU 9. juli 2002, artikel 13 (1)). 7 Angola, Burundi, Cameroun, Den Centralafrikanske Republik, Tchad, Congo, Congo Brazzaville, Ækvatorisk Guinea, Gabon, Rwanda og Sao Tomé og Principe. 8 Ved iværksættelsen af ’hybride operationer’ varetages sikkerhedsdimensionen af en multi-national/regional styrke, hvilket inkluderer indsættelse af regionale tropper, der også fungerer som udrykningsstyrke. Samtidig håndterer en mindre FN mission de civile komponenter og funktioner, der bør indgå i en kompleks fredsoperation, hvor parterne endnu ikke har indgået våbenhvile. Når denne er forhandlet på plads, overtages missionen af en multi-funktionel FN mission (Jones 2004). 9 Mens ECOMOG (Economic Community of West African States Monitoring Group) havde tropper deployeret, var de frankofone staters mistillid til Nigeria så alvorlig, at enhver handling fra Nigerias side blev tolket som et forsøg på at etablere sig som 1
79
hegemon, og da Nigeria i maj 1997 handlede unilateralt i Sierra Leone, blev spændingerne yderligere forværret. De frankofone stater mente, at ECOMOG var blevet ’an instrument of Nigerian domination’. Denne beskyldning var ikke helt ubegrundet, eftersom Nigerias motivation for at intervenere i Sierra Leone var at bibeholde de kommercielle relationer til regeringen i Freetown. Desuden havde Nigeria en klar intention om at fremstå som en afrikansk stormagt, der kan sikre den regionale fred og velstand, og samtidig vise sig kvalificeret til en permanent plads i FN’s Sikkerhedsråd. Samtidigt kritiserede Nigeria og den anglofone gruppe flere frankofone staters militære og økonomiske støtte først til Charles Taylor og senere til RUF. Heriblandt Elfenbenskysten og Burkina Faso, hvis nationale ledere havde personlige antagonistiske relationer til Doe. Taylor var i høj grad i stand til at udnytte disse forhold og bruge Elfenbenskysten som militær base, der til gengæld modtog mineral- og tømmerkoncessioner fra Taylor. Denne støtte kompromitterede landenes loyalitet og forpligtelse overfor ECOMOG (Adebajo 2000(a), Adebajo 2000(b), Mortimer: 1996, s. 153-154, Berman &. Sams 2003, s. 45, Richards 1995, s. 143). 10 Overordnet er SADC opdelt mellem tre interne grupper. De såkaldte fortalere for demokrati, gennemsigtighed og en bæredygtig udvikling og institutionalisering af sikkerhedsstrukturen er Botswana, Mozambique og Sydafrika, der også er økonomisk tæt forbundet. Zimbabwe, Namibia og Angola er forenet af en frygt for Sydafrikas militære, økonomiske og politiske hegemoni. Gruppen støttes endvidere af DRC. I forbindelse med de institutionelle tiltag har denne gruppe været fortaler for uformel og ad hoc tilgang. Zimbabwe’s præsident Mugaba har været den mest dominerende part i den anti-sydafrikanske gruppe, øjensynligt motiveret af Mugabe egne ambitioner som SADC’s leder. Disse personlige ambitioner førte endvidere til, at Mugabe nægtede at afgå OPDS’s formandspost ved embedstidens udløb, selv om posten skulle rotere mellem statslederne hvert år. Det lykkedes ham således at blive siddende på posten fra 1994 til 2001. Den sidste gruppe ’neutrale’ stater tæller Zambia, Tanzania, Mauritius, Lesotho, Swaziland, Malawi og Madagascar. 11 Zimbabwe og Angola intervenerede unilateralt i DRC i 1998, hovedsageligt fordi begge regeringsledere havde stærke interesser i konflikten i DRC. For Angola og præsident Eduardo José de Santo, udgjorde konflikten en direkte trussel mod landets strategiske ressourcer, fredsproces og grænsesikkerhed. Præsident Mugabe havde til gengæld en klar interesse i at demonstrere SADC’s integritet og betydning for regionen, og fastslå Zimbabwe som en regional hegemon, hvor han selv kunne fremstå som ubestridt leder af organisationen. Desuden havde Mugabe lånt Kabila flere millioner dollars til at føre krig for, som han ville miste, hvis Kabila mistede magten. Selv om Mugabe intervenerede af politiske årsager, nød han dog godt af Zimbabwes militære engagement. Zimbabwiske firmaer, ejet af Mugabes associerede, indhentede en del omfattende kontrakter gennem de militære netværk. Eksempelvis blev rettighederne til det congolesiske kobolt marked givet til det zimbabwiske firma Ridgepoint, der er ejet af Billy Rautenbach, en personlig ven af Mugabe. Rautenbach blev senere udnævnt til Chief Executive af det congolesiske statsminedriftsselskab Gecamines. Koalitionen spillede generelt med åbne kort og indrømmede deres partiskhed og rolle i konflikten. De intervenerede i konflikten af personlige økonomiske og sikkerhedsmæssige årsager og endte med at deltage aktivt som parter i konflikten. Denne ’status’ betød, at de blev betragtet som sådan på godt og ondt, både i felten og ved forhandlingsbordet (MacQueen 2001, s. 108, Cleaver & Massey 2001, s. 197-206, Dashwood 2000, s. 104, Nest 2001, s. 470-471 og Cleaver & May 1998, s. 197). 12 På baggrund af en bilateral aftale mellem den danske og den zimbabwiske regering fra den 14. maj 1997 var Harare’s Regional Peacekeeping Training Centre hovedsageligt støttet af danske midler fra 1997 til 2002. 13 Mens Etiopien og Uganda ønskede at intervenere hurtigst muligt for at bistå den svækkede regering mod De Islamistiske Domstole, satte især Djibouti og Eritrea sig på bagbenene, i det de opfattede en sådan som et etiopisk korstog, som ikke ville gavne Somalia i sidste ende (Hassan 5. oktober 2006, online 22. februar 2007). 14 EASBRIG vil bestå af komponenter fra Djibouti, Etiopien, Kenya, Madagascar, Rwanda, Uganda, Sudan, Eritrea og Seychellerne. Somalia kan pt. ikke bidrage til styrken og Tanzania og Mauritius deltager i SADCBRIG. 15 Ligeledes er AU’s mission i Burundi (AMIB) blev efterfulgt af United Nations Operation in Burundi (ONUB). Ligeledes er samme situation i skrivende stund ved at udvikle sig i Darfur, hvor AU’s mission i Sudan (AMIS) forhåbentlig inden længe kan inkorporeres i en omfattende FN mission. 16 For mere information om fredsprocessen i Burundi se Boulden 2003. 17 ONUB styrke tæller dagsdato 2.454 mand (UN DPKO). 18 For en mere aktuel vurdering af den humanitære situation i Darfur se UN 6. april 2006 og 3. november 2006. 19 Dødstallet i Darfur blev af den amerikanske regering i 2005 sat til 63.000-146.000. I april same år vurderede FN’s humanitære koordinator at 180.000 mennesker var døde i løbet af de forløbende 18 måneder. FN’s daværende Generalsekretær Kofi Annan har sat tallet til 300.000, mens diverse eksperter har sat dem til et sted mellem 255.000 til 500.000 (se eksempelvis Reeves 28. april 2006, online 28. december 2006). 20 For mere information om konflikten i Darfur se Waal & Flint 2005. 21 Dette er dokumenteret af en række rapporter, udarbejdet af Human Rights Watch og International Crisis Group og kan findes på http://www.hrw.org/ samt http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm. 22 GoS vedholder til stadighed, at regeringen ikke har sponsoreret Janjaweed og således ikke har kontrol over militsen. På grund af mange interne stridigheder og splittelsen indenfor militsens egne række, besidder GoS højst sandsynligt ikke den samme kontrol over Janjaweed som tidligere, men det er ifølge FN Menneskerettighedskommissions Special Rapporteur on Extrajudicial Asma Jahangir et faktum, at regeringen i Khartoum har sponsoreret, bevæbnet og rekrutteret Janjaweed (UN Economic and Social Council 6. august 2004).
80
KAPITEL 4: AU - EN FUNGERENDE SIKKERHEDSORGANISATION? Igennem de to foregående kapitler har specialet forsøgt at redegøre for de udviklinger og forandringer i miljøet, der ledte til etableringen af Den Afrikanske Union og de politiske, institutionelle og operationelle karakteristika, der i dag kendetegner AU som en sikkerhedsorganisation. Således har jeg redegjort for både casens politiske virkelighed og institutionelle og operationelle udformning, i form af kontekst, struktur og missioner. Nærværende kapitel vil analysere disse elementer for at vurdere i hvilken grad AU kan karakteriseres som en fungerende sikkerhedsorganisation, og således om AU er en sikkerhedsorganisation af både navn og gavn – både i forhold til politiske, institutionelle og operationelle kvaliteter. Kapitlet vil først evaluere AU’s erfaring i Burundi og Sudan og deraf udlede om missionerne formåede at implementere mandaterne, om missionerne havde en direkte indvirkning på befolkningen i form af stabilitet og beskyttelse samt i forhold til om missionerne bidrog til en løsning af konflikten. Denne evaluering vil hjælpe til belyse de politiske, institutionelle og operationelle aspekter af AU’s konflikthåndteringsinitiativer. Eftersom missionen i Darfur har været mere omfangsrig og fået større konsekvenser for AU end missionen i Burundi, vil analysen primært lægge vægt på at evaluere AMIS. De resultater denne evaluering vil fremkomme med vil sammen med kontekst og struktur i andet afsnit blive analyseret i forholdt til de tre parametre fra kapitel 1; strategisk kultur, institutionalisering og militær kapacitet. Herigennem vil jeg undersøge, om AU reelt kan betegnes som en fungerende sikkerhedsorganisation, og således om organisationen er i stand til at varetage de opgaver og forpligtelser, som dette indebærer. Spørgsmålet om hvorvidt AU er i stand til at varetage Afrikas sikkerhedsproblem, vil således være styrende for denne analyse. Eftersom denne analyse vil påpege AU’s seriøse økonomiske vanskeligheder, der i høj grad er hindrende for AU’s evne til at fungere som regional sikkerhedsorganisation og således varetage kontinentets sikkerhedsproblemer, vil dette naturligt lede til en diskussion af AU’s finansielle problemer og løsningen heraf. Tredje afsnit af nærværende kapitel vil derfor diskutere hvilke alternative muligheder Afrika har for at sponsere sikkerhedsorganisationens etablering, implementering og aktiviteter. Dette vil indbefatte bi- og multilaterale donorer, et muligt partnerskab med FN, samt FN’s rolle i afrikansk konfliktløsning.
EVALUERING AF AU MISSIONER Især AU missionen i Darfur har vist sig at være en ’test case’ for AU som ny sikkerhedsorganisation, og missionens operationelle succeser og fiaskoer vil få vidtrækkende implikationer for AU’s fremtidige troværdighed som fungerende sikkerhedsorganisation, både i forhold til potentielle donorer og med-
lemsstater. Selv om kontinentets sikkerhedsarkitektur endnu ikke er implementeret, beviste missionerne i både Darfur og Burundi en bemærkelsesværdig styrke i AU og hos de afrikanske ledere i form af politisk vilje og initiativ, og organisationen var takket være AU Kommissionens formand Alpha Oumar Konare, den mest proaktive aktør i håndteringen af konflikten og fredsprocessen i Darfur. På trods af organisationens ufuldendte institutionelle struktur, formåede AU at respondere og at forsøge på at håndtere to af Afrikas konflikter, på tidspunkter hvor det internationale samfund og FN vendte det blinde øje til. AU’s missioner i Burundi og Darfur er dog kendetegnet ved en række politiske, institutionelle, operationelle og økonomiske begrænsninger i form af problematiske mandater, manglende kapacitet og utilstrækkelig finansiering, der især i Darfur til dato begrænser AU styrkens operationelle effektivitet og således missionens effekt på civilbefolkningens forhold og fredsprocessens udvikling. AU’s fredsoperationer vil i følgende afsnit blive vurderes i forhold til Implementering af mandatet, indvirkning på befolkningen i form af stabilitet og beskyttelse, samt konfliktløsning. MANDAT-IMPLEMENTERING
Effektiv implementering af et mandat kræver givetvis et klart defineret mandat. Militære planlæggere arbejder med tre relaterede men koblede koncepter: (a) Et mandat udstukket fra øverste politiske myndighed, (b) missionsopgaver, der definerer de militære aktiviteter det kræves for at give mandatet den ønskede effekt samt (c) RoE, der ustikker retningslinjer og instrukser til officererne i felten for hvornår, hvordan og i hvilket omfang, der må anvendes magt for at gennemføre opgaverne. AMIS (både II og II-E) er i høj grad blevet kritiseret for at være tildelt et utilstrækkeligt og svagt mandat i forhold til beskyttelse af civile. Denne kritik bunder i urealistiske forventninger til hvad AMIS med en max styrke på under 8.000 mand kan udrette, samt en snæver tolkning eller misforståelse af AMIS’ mandat, missionsopgaver og RoE. I harmoni med flere internationale tænketanke, der har analyseret mandatet, er jeg ligeledes nået frem til, at AMIS’ mandat er tilstrækkelig fleksibelt til at kunne retfærdiggøre robuste metoder til at beskytte civile og humanitære medarbejdere.1 Således kunne AMIS, såfremt styrken opererede med et klart udtrykt og forstået sæt RoE, der tillod AMIS at anvende magt, være i stand til at stoppe de stridende parters angreb på civile i de områder AMIS kan dække med det mandskab styrken har til rådighed. Hvis denne tilgang blev anvendt ville dette endvidere afskrække og forhindre fremtidige angreb, som det ofte er set før, når fredsstyrker anvender magt mod de stridende parter.2 Siden AMIS II-E blev deployeret, har missionen i højere grad fået en mere proaktiv indstilling til anvendelsen af magt, men dette burde øges yderligere. Således behøver AMIS II-E ikke et ændret mandat, men i stedet et sæt afklarede RoE udstukket fra hovedkvarteret i Addis Ababa. Således er problemet derfor ikke så meget mandatet, som det er officererne og personalet i felten, der ikke har klare instruktioner for, hvad de er autoriseret til. Det første sæt RoE for AMIS blev udarbejdet i februar 2005, men eksisterer stadig kun som udkast (HRW 2006, s. 26), og operationaliseringen i felten indikerer, at disse er uklare og utilstrækkelige. Endvidere bør RoE godkendes af samtlige troppe-kontribuerende stater samt AU hovedkvarteret, før de implementeres endeligt. 82
AMIS har efter tre år i Darfur stadig problemer med at beskytte sig selv mod regeringstropper, Janjaweed og oprørsgrupper. AMIS’ lejre bliver angrebet og soldater er blevet dræbt. For nyligt blev fem AMIS soldater dræbt af uidentificerede overfaldsmænd, mens de bevogtede en vandpost i Umm Barru i Vestdarfur (Rice 2007, online 13. maj 2007). Det er indledende derfor nærliggende at undres over, hvordan det kan forventes at AMIS skal kunne beskytte en civilbefolkning på omkring 6 millioner mennesker, når AMIS ikke engang kan beskytte sig selv. Prioriteringen af beskyttelse af civile i AMIS’ mandat har ændrede sig flere gange. AMIS’ oprindelige mandat blev givet i en naiv (solidarisk) formodning om, at GoS ville sikre den grundlæggende beskyttelse af de civile, og da den formodning ikke blev efterkommet – desværre tværtimod, var mandatet langt fra tilstrækkeligt. Siden hen blev mandatet udvidet til også at omfatte beskyttelse af civile, og blev efterfølgende vurderet til at kunne dække de beføjelser, der skal til for at skabe sikkerhed i regionen. Med mindre end 3.500 mand var AMIS dog ikke i stand til at forhindre de gentagende angreb, som militserne, regeringsstyrkerne og rebellerne bevidst udførte på civilbefolkningen (ICG 5. juli 2004, s. 10). Siden maj 2006 har mandatet haft beskyttelsen af civile som missionens første prioritet. Alligevel forværres den humanitære situation i Darfur dag for dag, og civilbefolkningen såvel som de humanitære aktører lever under konstante og vedvarende overgreb fra både Janjaweed, regeringstropper og rebeller, uden at AMIS er i stand til at gribe ind. AMIS er blevet kritiseret for at tillade militsangreb på befolkningen, og mellem de stridende parter, mens AMIS soldater ser på. Det er dog svært at bebrejde AMIS soldaterne for faktorer, der reelt er udenfor styrkens egentlige kontrol, hvor den manglende træning, det utilstrækkelige materiel, logistisk- og efterretningsudstyr, samt den ikke-eksisterende fælles doktrin for håndtering af disse situationer, kan nævnes som umiddelbare årsager hertil. Til trods herfor må det konkluderes, at AMIS’ rolle som beskytter af de civile stadig er begrænset. Som beskrevet meget nøgternt af International Crisis Group, er ’AMIS’ own protection role so highly qualified as to be almost meaningless’ (ICG 25. maj 2005). For at give mandatet reel betydning, forbedre dets troværdighed samt forbedring af sikkerheden i Darfur, vil det derfor give mere mening af fortolke mandatet mere robust og fleksibelt end hidtil, samtidig med at AMIS nødvendigvis må tilføres de nødvendige ressourcer og træning (Appiah-Menseh 2006(b)). I Burundi var missionen ligeledes langt fra i stand til at realisere og udfylde det ellers robuste mandat i fraværet af en reel våbenhvile, men eftersom FN overtog missionen allerede året efter AMIB blev deployeret nåede dette ikke at få nær så omfangsrige konsekvenser som i Darfur. STABILITET OG BESKYTTELSE
AU’s mission i Burundi medvirkede til at skabe de rette betingelser for deployeringen af den FN mission, der blev indsat kort efter våbenhvilen blev indgået. Kampene fortsatte dog på trods af AMIB’s tilstedeværelse, og den civile befolkning led til stadighed under den usikkerhed, der herskede i Burundi. Førstehåndsberetninger har således konkluderet, at missionens bidrag til den overordnede politiske og økonomiske stabilitet i Burundi var forholdsvis begrænset (Aboagye 2004, s. 14). 83
AMIS’ direkte indvirkning på befolkningen i form og stabiliserende og beskyttende effekt i Darfur-området kan bedst betegnes som svingende. Gennem udviklingen af AMIS til AMIS II-E er sikkerhedstiltagene langsomt øget i kraft af fuld deployering af styrken, indsættelse af efterretningskommunikations- og ingeniørkomponenter og udvikling af logistik- og politikapacitet. Dette har betydet bedre mobilitet over større distancer og tid, samt forbedret styrkens sikkerhedsmæssige rolle og synlighed. Udviklingen af AMIS’ kapacitet er en direkte konsekvens af det massive initiativ AU tog i samråd med internationale aktører og donorer i 2005 for at blive i stand til at kunne håndtere situationen i Darfur. Dette indebar både træning af tropper, tilførsel af logistik, kommunikationsudstyr og tilstrækkelige transportmidler, der normalt er en betingelse for operationel succes. Således blev de stabiliserende foranstaltninger styrket med indsættelsen af AMIS II-E, og det øgede antal af tropper betød i 2005 forbedringer i forhold til 2004. I juni 2005 vurderede FN’s Generalsekretær Kofi Annan, at AMIS’ tilstedeværelse ’provided a very positive influence’, men bemærkede samtidig at dette kunne skyldes det reducerede antal ofre der var tilbage for parterne at angribe (UN 18. juli 2005, s. 17). Denne lidt ironiske observation blev dog ikke bemærket i felten, hvor den positive indflydelse og det mindre antal overgreb ikke betød at situationen kunne betegnes som stabil. I oktober 2005 udtalte Refugees International: ’Where the African Union troops are as well as the humanitarian aid community, there is a modicum of stability. But there are internally displaced people camps that even just in the last week were attacked by Janjaweed and even reportedly government forces. And this resulted in over 30 people being killed’ (Suarez 2005, online 13. maj 2007). Siden DPA blev indgået i maj 2006 er antallet af offensiver og angreb fra militser og sudanske regeringstropper steget, og den humanitære situation er blevet kraftigt forværret. Samtidig hersker der stadig forvirring omkring AMIS rolle blandt civilbefolkningen og de humanitære medarbejdere. I en lejr for interne fordrevne (IDP’er) udtrykte en beboer sin frustration til Human Rights Watch, at AMIS ’just come and write reports which don’t go anywhere’ (HRW 2006, s. 24). Ifølge øjenvidneberetninger har AMIS’ soldater opgivet at beskytte befolkningen og har i stedet givet sig i kast med mere humanitære gøremål såsom træning i opsætning af optændingsovne (Fuel Efficient Stoves).3 AMIS’ forvirrende rolle og manglende håndtering af sikkerhedssituationen, efterlader således Darfurs befolkning i den konstante frygt for overgreb. I februar 2007 måtte flere internationale nødhjælpsorganisationer evakuere omkring 400 medarbejdere fra det sydlige Darfur, hvor mere end hundrede civile blev dræbt mens tusinder fordrevet på grund af kampe mellem militser, regeringsstyrker og oprører, hvis interne roller og alliancer er konstant skiftende. Antallet af IDP’er er steget med 250.000 flere, end der blev noteret i januar 2006, og april måned i 2007 blev endvidere den blodigste måned for AMIS siden deployeringen i 2004 (ICG 30. april 2007). KONFLIKTLØSNING
Evaluering af en fredsoperations bidrag til konfliktløsning er problematisk, især når operationen stadig er pågående. Dette skyldes i høj grad, at det er svært at vurdere i hvilken grad den politiske udvikling er en konsekvens af missionens tilstedeværelse eller et resultat af konfliktens immanente udvikling. AMIS 84
har ikke til opgave at håndtere konfliktens underliggende dynamikker og de politiske og sociale årsager til de vedvarende stridigheder, og således er AMIS’ konfliktløsningstiltag dømt til at have en begrænset effekt. AU har siden 2003 sponsoreret flere fredsforhandlinger, blandt andet de Inter-Sudanese Peace Talks, der foregik over fire runder i 2004. Forhandlingerne kulminerede i november 2004 med underskrift af sammenhørende humanitære og sikkerhedsprotokoller: Protocols on the humanitarian situation on security (Abuja Protocols). Aftalen blev brudt dagen efter den blev underskrevet (Slim 2004, s. 814, AI 16. december 2004, samt ICG 8. marts 2005). Endvidere lykkedes det i maj 2006 AU at få GoS og den ene fraktion af SLA til at underskrive DPA efter to års forhandlinger over syv runder (ICG 20. juni 2006). Blot en måned efter kunne ICG rapportere voldelige angreb, inklusiv drab, voldtægt og plyndringer foretaget af Janjaweed (ICG 19. juni 2006). Det er således lykkedes AU at engagere parterne i flere omfattende forhandlinger, men ingen af de indgåede fredsaftaler eller våbenhviler har vist sig at være bæredygtige. Ej heller var forhandlingerne forårsaget eller motiveret af AMIS’ indsats i felten, og AMIS har endvidere ikke været i stand til at gennemføre missionens egne opgaver i forbindelse med aftalerne. I modsætning til AMIS, formåede AMIB i Burundi at være medvirkende til at stabilisere krisen tilstrækkeligt og i 2004 fik AU endvidere forhandlet en holdbar løsning på plads. AMIB fungerede således som ’bridging force’, i og med FN efterfølgende kunne overtage mandatet og indsætte en multi-funktionel FN mission. Denne udvikling kan dog ikke alene forklares ved AMIB’s tilstedeværelse, men skyldes lige så meget konfliktens politiske udvikling. Gennem denne evaluering fremstår AMIS som en svag og ufunktionel mission. Denne konklusion skal dog forstås i den kontekst, at hverken AMIS eller AMIB havde den nødvendige operationelle kapacitet til effektivt at varetage de opgaver, de var blevet tildelt. Manglen på det nødvendige logistiske udstyr (eksempelvis køretøjer, helikoptere og indkvartering) samt tilstrækkeligt efterretnings- og kommunikationsudstyr betød, at AMIS ikke besad den nødvendige mobilitet og kontrol over styrkens kapacitet og var derfor ikke i stand til at udføre missionens opgaver (ICG 8. marts 2005, s. 18). AMIS militærpersonel var endvidere utrænede, officererne uuddannede og kontingenterne var ikke i stand til at samarbejde dels på grund af sprogbarrierer, dels på grund af forskellige RoE. Opbygning af operationel kapacitet kræver selv sagt tilstrækkelig finansiering, og eftersom AU’s egne ressourcer er begrænsede er organisationen afhængig af ekstern bistand, hvilket ikke er uproblematisk. Eksempelvis indebar AU’s ønske om at gennemføre en robust fredsbevarende operation i Burundi midler og støtte fra FN, men da AU og de sydafrikanske mæglere fremlagde det oprindelige budget for AMIB, lød beskeden fra FN’s Sikkerhedsråd, at budgettet var for stort, og at det personel og udstyr AU anmodede om, var for ambitiøst for en afrikansk mission på trods af, at det var overensstemmende med FN standarder. Efterfølgende reducerede AU budgettet markant, men alligevel manglede AU den økonomiske støtte, der krævedes for at gennemføre operationen tilfredsstillende. Konsekvensen blev, at Sydafrika kom til at bære størstedelen af den finansielle byrde (Powell 2005, s. 37). Ligeledes havde utilstrækkelig finansiel støtte konsekvenser for AMIS. Efter at have gentaget en 85
international appel i april 2005, havde AU stadig kun modtaget 43 ud af de nødvendige US$ 248 millioner, organisationen havde anmodet om. Dette begrænsede planlægningen og implementeringen af AMIS I og II. Den amerikanske bistand, der nåede AU i 2005, afhjalp i høj grad AU’s finansielle vanskeligheder. Det er dog et fundamentalt problem, at AU’s fredsmissioner er så afhængige af eksterne donorer.
SIKKERHEDSORGANISATORISK FUNKTIONALITET Efter evalueringen af AU’s missioner, vil nærværende afsnit analysere AU i forhold til de tre analytiske parametre, for således at vurdere i hvilken grad AU kan karakteriseres som en fungerende sikkerhedsorganisation. De tre parametre: strategisk kultur, institutionalisering og militær kapacitet blev udledt i kapitel 1 ud fra Keohane teoretiske forståelse af sikkerhedsorganisationer og modificeret efter de mere konstruktivistiske tænkere samt den afrikanske kontekst for at analysere AU’s politisk, institutionelle og operationelle karakteristika. Foruden den empiriske viden der er samlet i kapitel 2 og 3 vil analysen indeholde elementer fra ovenstående evaluering af missionerne, for således at inddrage de faktuelle operationelle kapaciteter samt de politiske og institutionelle erfaringer heraf. STRATEGISK KULTUR
AU har i forfatningen lagt op til, at organisationen skulle bygge på det politiske normsæt og den kultur, der er blevet etableret gennem arbejdet med OAU om demokrati, militær og diplomatisk konflikthåndtering samt kontinentalt samarbejde. Med etableringen af en række demokratiske institutioner samt inkluderingen af civilsamfundet i den nye organisation, har afrikanerne taget et skridt i den rigtige retning i forhold til at implementere kontinentets nye strategi. De tiltag, der er blevet iværksat for at etablere AU’s politiske institutioner, er imponerende, set i forhold til organisationens ressourcer, og har vist, at AU på mange måder er bedre organiseret og mere effektiv en dens forgænger. Interventionerne i Burundi og Darfur har endvidere bevist, at OAU’s passive tilgang til Afrikas sikkerhedsproblem er historie, og således har politisk vilje præget AU’s første fem år. Denne fremgang har i høj grad været båret af ideen om et integreret panafrikansk kontinent, om solidaritet, fællesskab, fred og samhørighed. Den panafrikanske ide anskuer suverænitet som en variabel, der bør og skal variere efter den sikkerhedspolitiske situation og graden af integration. Som tidligere beskrevet redefinerede afrikanerne i slutningen af det 20. århundrede deres sikkerhedspolitiske tilgang i forhold til de panafrikanske idealer, hvilket i sig selv viser, at der til en vis grad eksisterede et fælles idégrundlag på kontinentet og blandt OAU/AU’s medlemskab. Omstruktureringen af organisationen, og udviklingen fra OAU, som beskyttede staternes rettigheder, til AU, der i langt højere grad beskytter individets og folkets rettigheder, inkluderer civilsamfundet, samt forsøger at sikre, at stater lever op til deres ansvar over for befolkningen, viser en hidtil uset grad af beslutsomhed og enighed blandt staterne. Ved at introducere det nye interventionistiske princip, retten til at intervenere, der teoretisk giver AU autoritet til at intervenere i en medlemsstat, har statslederne formelt skrevet under på, at 86
de accepterer AU’s eksterne indblanding i deres interne anliggender. Dette udvander de bestemmelser, der er indskrevet i FN traktaten i forhold til ikke-intervention i medlemsstaters interne affærer, og er et afgørende paradigmeskift, der kan få konsekvenser, ikke blot i Afrika, men også i international politik. Således er CAAU udtryk for en ændring af de dominerende idéer i Afrika, der tidligere var sammenhørende med den traditionelle vestphalske forståelse af statssystemet. Dette er dog situationen på overfladen, hvor enighed og solidaritet hersker, men hvis man kigger de politiske processer efter i sømmene, er det et andet billede der dominerer. Den politiske håndtering af AMIS, viser tydeligt at interne stridigheder stadig er et seriøst problem blandt de afrikanske stater, eksemplificeret af Nigeria og Rwanda, to dominerende stater, der begge har deres egen mening om hvordan konflikter skal håndteres. Samtidig findes der i panafrikanismen og den afrikanske renæssance endvidere adskillige paradokser, i og med at forpligtelsen til regional solidaritet og udvikling på mange måder er hæmmende for politikken og beslutningsprocessen i AU. Den afrikanske renæssance foreslår en række kontroversielle områder hvorpå Afrika skal udvikles, heriblandt ’the emancipation of the African women from patriarchy’, ’mobilization of youth og ’the broadening, deepening and sustanance of democray’, tre områder der er dybt integreret i det politiske system i Afrika (Taylor & Williams 2001). Hermed siger jeg ikke, at dette ikke kan gøres, men at det på mange områder er i konflikt med afrikanske politiske traditioner, hvilket dog også viser sig i strukturen og vægtningen af AU’s organer, der på den ene side vægter modernisme, civilsamfundet og kvinders indflydelse men samtidig giver plads til Panel of the Wise, der består af fem (patriarkalske) højtstående personligheder, hvilket er en særdeles traditionel måde at håndtere konflikter i Afrika. Samtidig er panafrikanisme i høj grad hæmmende for håndteringen af interne politiske uoverensstemmelser. Præsident Mbeki har rigtigt nok argumenteret at ’non of our countries is an island which can isolate itself from the rest, and that none of us can truly succeed if the rest fail’ (Mbeki 1998b), men hvis denne indstilling til Mbeki’s nabostater gennemføres betyder det, at AU politisk skal indstille sig efter laveste fællesnævner, eller feje problemerne i de enkelte medlemsstater ind under gulvtæppet, for at blive taget alvorligt i det internationale samfund, da det ellers vil være umuligt at nå til enighed. Hvis alle medlemmerne er lige, hvis der ingen kriterier reelt stilles i forhold til medlemmernes integritet, så er solidariteten mere end byrde en den er en løftestang. Et eksempel er håndteringen af præsident al-Bashir og hans fremtrædende rolle i AU både i forbindelse med konflikten i Darfur som nævnt i forrige afsnit, men også i forhold til al-Bashir’s egen forståelse af Sudans parlamentariske rolle i AU. Eksempelvis nominerede Sudan sig selv som formand for AU, men blev på grund af den dybe splittelse i AU tvunget til at trække sit kandidatur tilbage, på grund af manglende støtte fra den Sydafrikanske og Vestafrikanske fløj (Sydafrika og Nigeria). GoS talsmand, Mustapha Osman Ismail, udtalte: ‘We don't want to make any cracks in the Union. We don't want to make any divisions’ (ACB News, 2006), hvilket må siges at være en særdeles utraditionel og diplomatisk position for GoS, hvilken højst sandsynligt ikke er fremkommet frivilligt.
87
Derfor kan AU ikke siges at besidde en fælles strategiske kultur (selv om det forsøges), og de samarbejdende strategier i forhold til fred og sikkerhed som AU’s medlemskab har lagt for organisationens fremtidige virke, er endnu ikke vist sig implementeret i det omfang man kunne have håbet. I maj 2004 udtalte daværende AU Formand, Joaquim Chissano: ’the decisions expected by the Peace and Security Council must be strictly implemented by all the states concerned. [...] The Peace and Security Council has been designed to be a strong signal to the African People and the international community of our determination to put an end to the conflicts and wars which have ravaged the continent for far too long’ (AU Commission 25. maj 2004, online 19. maj 2007). Dette var endnu et forsøg på at understrege AU’s politiske initiativ, men med udtalelsen påviste Chissano samtidig at AU med implementeringen af de politiske strategier står foran en svær opgave, i det han implicit gav udtryk for et voldsomt behov for at understrege vigtigheden af PSC, hvilket ville være unødvendigt, hvis samtlige medlemsstater forstod og respekterede PSC’s autoritet. Nok er implementeringen af de samarbejdende strategier, der var blevet vedtaget og nedskrevet i CAAU, afhængig af AU’s institutionalisering og opbygning af institutionelle organer, men lige så vigtig er medlemsstaterne vilje til at indgå i samarbejdet og således iværksætte de strategier de er nået til enighed om. Dette både i form af fortsat politisk vilje, men også med ressourcemæssige bidrag i form af personale og militære ressourcer. Således er der endnu langt fra tale til handling. De mange og problematiske interne stridigheder i de sub-regionale organisationer viser hvilken opgave AU står overfor hver gang organisationen skal mobilisere enighed og samarbejde. Problemerne med at håndtere GoS er bare ét eksempel på, hvordan AU på trods af en juridisk stærk forfatning ikke er i stand til at samle det bedre flertal i medlemskabet. De politiske og deraf operationelle problemer, der opstod i forbindelse med etableringen af AMIS er et andet. Som beskrevet i ovenstående afsnit var der alvorlige uenigheder blandt de stater, der bidrog til missionen i Darfur, om hvordan mandatet skulle tolkes, og hvordan GoS skulle italesættes. AU blev på trods af klare beviser på det modsatte i flere år ved med at tage GoS løfter om beskyttelse af civile for gode varer, og behandlede generelt GoS som en troværdig samarbejdspartner, dette enten på grund af naivitet eller dementi. Dette viser endnu engang hvordan panafrikanismen, drømmen om det fælles afrikanske fodslag, nærmere fungerer som en akilleshæl for organisationen. På grund af interne uenigheder var AU de første tre år efter at AMIS blev deployeret ikke i stand til at tage afstand til GoS’ behandling af civile eller sætte regeringen stolen for døren og kræve at regeringen respekterede våbenhvilerne, AMIS’ mandat og deployeringen af FN tropper i Darfur. Endvidere kunne AU ikke nå til enighed om AMIS’ RoE og var således ikke i stand til at udmelde konkrete retningslinjer til officererne i felten. Manglende RoE og divergerende instruktioner fra Hovedkvarteret komplicerede endvidere AMIS officerers beslutningsproces, hvilket flere gange fik fatale konsekvenser for både AMIS soldaterne og civilbefolkningen (HRW 2006, s. 40). Disse operationelle fiaskoer i felten påviser at AMIS’ lederskab enten ikke var kvalificeret til at varetage opgaven eller at var politisk bundet på hænder og fødder. Det viser endvidere
88
hvordan AU’s ene mandat – afrikansk integration og solidaritet stiller sig i vejen for AU’s andet mandat – håndtering af de afrikanske sikkerhedsproblemer. I forlængelse heraf kan man stille spørgsmålstegn ved, hvorfor AU først i 2003 og siden i 2004 valgte at indsætte en utilstrækkelig styrke, der på ingen måde var i stand til at varetage situationen i Darfur. Dels er der selvfølgelig de økonomiske omkostninger og militære kapaciteter, der spiller ind, når en mission skal planlægges, men det kan argumenteres, at eftersom AU senere har vist sig at være i stand til at indsætte en betydelig større styrke og samtidig planlægger og deployerer en storstilet mission til Somalia,4 skyldes de første meningsløse udspil i Darfur manglende vilje og enighed i medlemskabet. De ekspeditte interventioner i Burundi og Darfur har således i høj grad givet bagslag, eftersom missionerne ikke har formået at løse deres respektive opgaver. Disse har både operationelt og institutionelt vist sig som en for stor opgave for AU og har afsløret organisationens politiske, operationelle og institutionelle svagheder. De politiske og bureaukratiske hurdler med at opnå de institutionelle og operationelle mål har ikke sat AU i et godt lys i forhold til det internationale samfund, der generelt tvivler på, at AU’s strategiske kultur kan række længere end etableringsstadiet. AU’s politiske udgangspunkt om samarbejde, demokrati og respekten for AU’s forfatning og beslutninger, mangler endnu at manifestere sig i handlinger, hvilket kun kan ske, hvis medlemsstaterne lægger deres interne stridigheder og alliancer på hylden. AU har flere gange forsøgt at forbedre dette indtryk og samle medlemmerne om det oprindelige idegrundlag, senest i forbindelse med krisen i Somalia, hvor AU’s nye Formand Ghanas præsident John Kufuor i januar 2007 udtalte: ’We can’t resign ourselves to the suffering of our people’, mens han opfordrede medlemsstaterne til at bidrage til missionens i Somalia (Reuters Alertnet, 31. januar 2007). Dette er endnu et fejlagtigt forsøg på at påvise Afrikas nye ’handlekraftige’ tilgang til håndtering af Afrikas sikkerhedsproblemer, da AU stadig ikke har modtaget de efterspurgte kontingenter til missionen i Somalia. Politisk vilje er i høj grad den egenskab der har præget afrikansk konflikthåndtering de sidste 15 år, men indtil videre har politisk vilje kun ført Afrika et stykke af vejen. Den idealisme, der har hersket i Afrika siden Vestens retræte fra kontinentet, er langsomt ved at blive opslugt af realiteternes indtog og de meget forskellige politiske aktører, der skal enes for at AU kan implementere organisationens juridiske grundlag, princippet om retten til at intervenere, respekt for AU og international lovgivning samt overholdelse af menneskerettighederne. Afrikanerne besidder nok en fælles panafrikanske kultur, men de individuelle stater adskiller sig milevidt fra hinanden, og denne kan derfor ikke karakteriseres som en strategisk kultur. Afrikas politiske landskab består af alt fra demokrater til despoter, fra kollapsede stater til empirisk suveræne stater, og AU inkluderer dem alle. AU har et godt grundlag at arbejde ud fra, den panafrikanske ideologi har muliggjort et institutionaliseret samarbejde, og således er det svære grundarbejde gjort. Den næste fase bliver dog problematisk, da statslederne skal gøre op med sig selv, om de vil fortsætte de samarbejdende strategier de har påbegyndt, eller om de vil gå andre veje. Dette betyder også at de afrikanske statsledere bliver nødt til at se virkeligheden i øjnene og handle 89
derefter. Afrika er ikke et politisk forenet kontinent, med ens moral, principper og mål, men et kontinent splittet af dyb uenighed om hvordan politik føres og en markant diskrepans mellem hvordan de politiske principper officielt beskrives og hvordan de reelt gennemføres. Den panafrikanske kultur er endnu ikke stærk nok til at bære dette igennem, men kan i høj grad bruges som fundament til at bygge videre på. Efter min mening, kan dette kun gøres via opbygningen af et stærkt institutionelt apparat, en handlekraftig indsats fra politiske, militære ledere samt opbakning fra det internationale samfund samt en redefinering af de panafrikanske principper. Således er det vigtigt, at dette institutionelle apparat bliver etableret på handlekraftige afrikanske principper med de nødvendig beslutningsfora og sanktionsmekanismer, der kræves for at få 53 stater til at samarbejde. INSTITUTIONALISERING
Med implementeringen af Afrikas sikkerhedsarkitektur står AU overfor en uoverskuelig organisatorisk opgave. For at håndtere denne opgave kræver det, at AU koordinerer implementeringen af arkitekturens delelementer nøje, så flaskehalsproblemer ikke opstår i sekretariatet og embedsmandsværket i Addis Ababa. Foruden etableringen af PSC og koordineringen af ASF har AU for tiden hænderne fulde med at få oprettet det kontinentale varslingssystem, ECOSOCC, PAP samt Den Afrikanske Folkeret og Menneskerettighedsdomstol, hvilket sammenlagt er en omfattende og omkostningsfuld proces. Størstedelen af de planlagte organer er etableret, dog befinder flere af dem sig nærmest på ’fosterstadiet’, og er således endnu ikke i funktion. Dette gælder endvidere inkorporeringen af CSSDCA og NEPAD, der sammen med PSC og CAAU er tiltænkt som de fire søjler i AU’s sikkerhedsarkitektur. CSSDCA og NEPAD reelle rolle i AU er endnu ikke etableret, men eftersom deres human security tilgang er komplementær til AU’s overordnede strategi, kan de to programmer på lang sigt få en elementær værdimæssig betydning for AU’s udvikling. På nuværende tidspunkt er det dog mere forstyrrende elementer, der overlapper og duplikerer AU’s normer, værdier, principper, mål og policies. AU’s Freds- og Sikkerhedsråd, PSC trådte i kraft i 2003, men blev først funktionelt den 25. maj 2004. Et af problemerne med det organ PSC erstattede, Central Organ, var at posterne blev besat efter rokeringsprincippet, og tog således ikke hensyn til kandidaternes indenrigs- eller udenrigspolitiske status. Således forhindrede solidariteten Organets legitimitet og effektivitet, da dette ikke var i stand til at sanktionere udemokratiske og fjendtlige medlemsstater, eftersom de eller deres nærmeste allierede oftest sad i Organet. I forbindelse med etableringen af PSC har medlemsstaterne taget skidtet ud over blind solidaritet og forkastet rokeringsprincippet, så medlemsstater kan kun sidde i PSC, hvis de får totredjedelsflertal af stemmerne i en hemmelig afstemning. Endvidere stilles der ti krav til PSC kandidater. Disse indbefatter blandt andet fuldt engagement og forpligtigelse til AU, erfaring med fredsoperationer, promovering af kontinental fred og sikkerhed, bidrag til AU Peace Fund, samt god regeringsførelse og respekt for lov og ret samt menneskerettighederne. Således er valgproceduren af PSC’s medlemmer, et af de tiltag der ikke er hæmmet af panafrikansk solidaritet. 90
PSC’s beslutninger udføres og koordineres af Afdelingen for Fred og Sikkerhed (Peace and Security Department). AU Kommissionen, der er ansvarlig for konfliktforebyggelse, er koordineret via Afdelingen for Politiske Anliggender (Political Affairs Department). Sidstnævnte afdeling er tildelt en fjerdedel af de ressourcer, der til beføjet til Afdelingen for Fred og Sikkerhed, hvilket i høj grad afspejler AU’s ændrede fokus på konflikthåndtering frem for konfliktforebyggelse. Dog skyldes denne åbenlyse ubalance mellem størrelsen på og ressourcetilførslen til de to afdelinger endvidere medlemsstaternes bekymring for institutionaliseringen af et organ (Kommissionen samt Afdelingen for Politiske Anliggender), der kan få en potentielt påtrængende rolle i forhold til intern politisk regeringsførelse (Cilliers & Sturman 2004, s. 99). Et stigende antal medlemmer, især vest- og nordafrikanske stater, er utilfredse med AU Kommissionens hidtidige effektivitet, og Konare har erkendte da også på en konference i Accra i begyndelsen af juli dette år, at Kommissionens magt er dårligt defineret. Dette har iværksat en debat om hvorvidt AU skal etablere en fælles regering, Union Government, og hvilket mål organisationen stræber efter. På samme konference blev medlemsstaterne enige om, at organisationens endelige mål er formationen af Afrikas forenede stater. Således er Nkrumah’s vision om et United States of Africa igen på tegnebræddet, takket være Ghaddafi og Senegals præsident Wade’s lobbyarbejde. Der hersker dog stadig uenighed om, hvordan og i hvilket tempo Afrika skal nå dertil. Mens især Ghaddafi’s alliance argumenterer for en fast-track tilgang, med effektiviseringen af en afrikansk regering inklusiv forsvarsminister og udenrigsminister fra begyndelsen af 2008, argumenterer Mbeki og Nigerias nye præsident Umaru Yar’Adua imod dette. De to hegemoner argumenterer i stedet, at AU først skal koncentrere sig om regional integration, og er således tilhænger af at give organisationen mere tid til at modnes gør den redefineres (iafrica.com, online 4. juli 2007), hvilket synes som et særdeles konstruktivt standpunkt, set i forhold til AU’s vanskeligheder ved at iværksætte de allerede vedtagne organer. Foruden den progressive tilgang til medlemmer af PSC, differentierer AU i høj grad sig fra forgængeren OAU i forhold til inkluderingen af ikke-statslige aktører. I modsætning til OAU anerkender AU civilsamfundets rolle i regional fred og sikkerhedspolitik. I CAAU refereres til behovet for at opbygge et partnerskab mellem regeringer og alle segmenter af civilsamfundet, for at promovere demokratiske principper og institutioner, folkelig deltagelse og god regeringsførelse (AU 11. juli 2000). Disse principper har ført til etableringen af ECOSOCC, der skal fungere som det primære redskab for civilsamfundets formelle repræsentation i AU samt det Panafrikanske Parlament, PAP. ECOSOCC er tiltænkt en rådgivende rolle og skal besættes af 150 medlemmer af civilsamfundet, repræsenterende alle sociale grupper som kvinder, unge, ældre og handikappede, professionelle grupper som læger, advokater og medier, NGO’er og samfundsbaserede grupper; fagforeninger; samt traditionelle ledere, akademikere, religioner og kulturelle associationer. Af de 150 medlemmer vil der sidde to fra hver medlemsstat, 24 fra det transnationale civilsamfund samt 20 fra den afrikanske diaspora. Endvidere vil halvdelen af medlemmerne være kvinder. Således vil ECOSOCC’s rolle endvidere være repræsenterende, men 91
med den særdeles brede repræsentation kan den rådgivende rolle hurtigt blive undermineret, eftersom det vil være svært for ECOSOCC at nå til rådgivende beslutninger. ECOSOCC er stadig på udviklingsstadiet og er således ikke implementeret. PAP blev etableret i december 2003 og trådte i kraft i marts 2004, hvor Parlamentet afholdt sin første session. De første fem år skal PAP’s rolle være rådgivende, derefter er det planen, at Parlamentet skal udvikles til at være en institution med lovgivende magtbeføjelser. PAP er tiltænkt som en institution, der kan bidrage til styrkelsen af demokrati, lov og ret, hvilket de afrikanske policy-makers har anerkendt er den eneste vej til bæredygtig fredsopbygning. Således forsøger AU at forebygge ukonstitutionelle regeringsskift, der ellers er frekvente i Afrika og i høj grad er medvirkende til ustabilitet og voldelige konflikter. PAP kan således udgøre et alternativt forum for menneske- og minoritetsrettigheder og demokratisk kultur samt fungere som forsikring for, at ’the politics of indifference’ , der i høj grad hæmmede OAU, ikke vil få rodfæste i AU. Parlamentarikerne i PAP er udvalgt nationalt, men skal repræsentere hele det afrikanske folk. Realistisk set repræsenterer parlamentarikerne i stedet de ledende partier i de nationale parlamenter, og deres politikker vil i høj grad afspejle deres regeringers.5 Således kan PAP kun blive så demokratisk, repræsentativ og uafhængig som deres nationale regeringer (Cilliers & Sturman 2004, s. 103, Murithi 2005, s. 104). Dette understreger, at demokratisering ikke kan blive opbygget på regionalt niveau, hvis ikke det eksisterer på det nationale niveau. Mens Den Afrikanske Folkeret endnu ikke er trådt i kraft, blev dørene til den Afrikanske Menneskerettighedsdomstol åbnet i januar 2004. Menneskerettighedsdomstolen giver foruden regeringer og sub-regionale organisationer også individer og civile organisationer mulighed for at rejse deres sag ved en regional domstol. Selv om det tog ikke mindre end seks år at få de nødvendige 15 medlemsstater til at ratificere Protokollen for the Establishment of the African Court on Human and Peoples’ Rights, har Menneskerettighedsdomstolen potentiale til at udgøre en magtfuld mekanisme for medlemsstaternes respekt for deres befolkningers rettigheder, og således indvirke på staters interne adfærd. Dette kan endvidere styrke den allerede etablerede Menneskerettighedskommission samt håndhæve de menneskerettighedsforpligtelser, der er indskrevet i CAAU, traktaterne om respekten for kvinde-, børne- og menneskerettigheder, samt de tilhørende protokoller. Udfordringerne for Menneskerettighedsdomstolen vil primært være politiske. Eksempelvis suspenderede AU for nyligt en rapport, der stillede sig kritisk overfor den zimbabwiske regerings respekt for menneskerettighederne, præsenteret af AU’s Menneskerettighedskommission. Rapporten indeholdt påstande om tortur, vilkårlige anholdelser af oppositionsledere og menneskerettighedsforkæmpere (Murithi 2005, s. 105). Denne suspendering af en særdeles relevant rapport er efter min bedømmelse endnu et udtryk for panafrikanismes hæmsko. Forhåbentlig vil etableringen af Menneskerettighedsdomstolen forsyne AU med et ’checks and balances’ system både for regeringer men også AU systemets respekt for menneskerettighederne.
92
Panel of the Wise bærer tydeligt præg af den traditionelle afrikanske måde at håndtere beslutningsprocesser. Mens mange afrikanske nationer formelt hviler på moderne demokratiske principper med parlament, domstole og politi, har traditionelle ledere ofte det sidste ord i de rurale områder, hvor landsbyens eller stammens ældste træffer beslutninger på vegne af fællesskabet og således afgør stridigheder mellem stammefrænder. Dette betyder at det i de fleste traditionelle afrikanske samfund er de ældste mænd, der har det sidste ord at skulle have sagt, og således er især kvinder placeret langt fra magtens centrum og kan kun gøre sin indflydelse gældende gennem sin talsmand. Selv om organisationens struktur således er påvirket af den traditionelle styreform, har de afrikanske statsledere og policymakers dog som beskrevet ovenfor også søgt at inddrage mere moderne elementer og har derfor i høj grad fokuseret på at inkludere civilsamfundet og kvinder i organisationens beslutningsproces, eksempelvis via ECOSOCC. Som forklaret i forrige kapitel er AU opbygget efter samme struktur som EU, hvilket i sig selv giver en række problemer, og derfor er det interessant at se på teorien om vernacularisation for at forstå hvor meget af de oprindelige europæiske strukturer approprieres lokalt. Når transnationale ideer og idealer (institutioner) implementeres (i mindre eller højere grad) i lokale samfund, kaldes dette inden for antropologien ’vernacularisation’. Dette begreb dækker over både ’replication’ i den ene ende, hvor de importerede institutioner forbliver uændrede i forhold til den transnationale prototype (problemfrit og overfladisk), og ’hybridisation’ i den anden ende, hvor de importerede institutioner er forenet med de lokale (ikke problemfrit) (Merry 2006). EU er ganske vist det mest succesfulde nutidige eksempel på regional politisk og økonomisk integration, men dette skyldes Europas helt konkrete kontekst, der i høj grad afviger den afrikanske kontekst. Denne komparative analyse af de to kontinenter er naturligvis et studie i sig selv, men helt kort skal det ekspliciteres, at EU er blevet etableret over et halvt århundrede, og er baseret på store ressourcemæssige og politiske investeringer af højt industrialiserede nationer. Den europæiske regionale integration er endvidere den mest ambitiøse i verden, hvilket kræver et ekstremt dyrt bureaukrati og et personale på flere tusind højtuddannede embedsmænd. Arbejdet med at sikre at EU’s mange forskellige institutioner samarbejder, samarbejdet med medlemsstaterne samt de mange overlappende institutioner, så som Organisaiton for Security and Cooperation in Europe (OSCE) (hvilken CSSDCA er særdeles influeret af) er endvidere en enorm udfordring. Ligeledes er det at skabe konvergens mellem de 27 medlemsstaters forskellige nationale lovgivninger, reguleringer og finansielle systemer med komplekse håndhævelses- og sanktionsmekanismer. Men denne viden virker det voldsomt ambitiøst og utopisk at forsøge at opbygge en tilsvarende bureaukratisk og krævende organisation i Afrika, hvor ressourcerne simpelthen ikke er tilstede. Endvidere har afrikanerne langt fra samme politiske vilje og ønske om integration, og således vilje til at anvende de eksisterende ressourcer. Som påvist i forrige afsnit, formår de afrikanske statsledere nok at give udtryk for deres ønske om regional integration og Afrikas forening, men der er stadig langt fra ord til vilje. Man kan endog gå skridtet videre og argumentere, at de afrikanske ledere formelt men ikke reelt 93
har forpligtet sig til Afrikas forening, hvilket i værste fald vil betyde at statslederne spilder Afrikas knappe ressourcer på at skabe et unødvendigt bureaukrati uden mission, der uvægerligt vil genbruge pensionerede og fejlslagne politikere og med spirende patronage-politik. Denne argumentation bunder i, at erfaringen med afrikansk politik ikke just taler for et bureaukratisk system, og at afrikanerne ikke har tradition for at kunne administrere centraliserede demokratiske styresystemer, eftersom Afrikas traditionelle magtstrukturer er patriarkalsk opbygget og stærkt decentraliseret. I forhold til EU er det eksempelvist, at Afrika ikke fulgte den ellers centrale EU-procedure, der betyder, at ingen stat kan indtræde i Unionen før dette er blevet besluttet ved demokratisk referenda. Den elementære demokratiske komponent i EU er ikke gennemført i Afrika, hvilket er principielt problematisk og kan få alvorlige problemer for AU, hvis AU vil opbygge en organisationen efter EU-modellen. Mens flere af AU’s primære organer nok er etableret, er Sekretariatet samt de understøttende komiteer og rådgivende organer endnu ikke fuldt bemandet eller arbejdsdygtige. For at kunne opbygge et solidt embedsmandsværk, kræver det, at nationale interesser tilsidesættes. Den aktuelle ansættelsesprocedure i AU Sekretariatet er baseret på regional solidaritet og retfærdighed, og nationalitet har således større betydning end kvalifikationer, hvilket er endnu eksempel på, at de panafrikanske idealer kommer til kort i den afrikanske virkelighed. Hvis Sekretariatet i stedet var autoriseret til at besætte embedsmandsværket på baggrund af kvalifikationer uden hensyn til nationalitet, ville AU undgå at ansættelsesprocesserne trækker i langdrag, som det for tiden er tilfældet. Denne personalepolitik er igen kopieret fra EU (og FN), der på grund af langt større ressourcer har bedre chancer for at gennemføre en sådan politik, og stadig være i stand til at udfylde embedsmandsværket. Men denne politik er ikke kun uhensigtsmæssig i Afrika, den er direkte problematisk eftersom det forsinker implementeringsprocessen såvel som organisationens funktionsdygtighed. Generelt er det i den forbindelse nødvendigt at åbne op for diskussionen om hvorvidt det er hensigtsmæssigt at søge at ratificere vestlige institutionelle idealer i den afrikanske kontekst. For at en sikkerhedsorganisation skal være holdbar er det nødvendigvis vigtigt at forene de transnationale institutionelle idealer med lokale traditioner, ideer og mål for at skabe en institution, der kan inkludere alle aktører og håndtere alle relevante emner. Det nytter nødvendigvis ikke blot at copy-paste en europæisk institution, lukke øjnene for den virkelighed institutionen skal fungere i og håbe på det bedste. Denne diskussion vil blive udvidet i forhold til det operationelle ideal som AU arbejder efter, nemlig FN. Foruden de embedsmæssige mangler har AU store operationelle kapacitetsproblemer, der hovedsageligt skyldes manglen på ressourcer og koordinering fra AU’s hovedkvarter. Ifølge CAAU er det endvidere AU’s opgave at ’coordinate and harmonize policies between existing and future Regional Economic Communities for the gradual attainment of these and other objectives of the union’ (AU 11. juli 2000, art. 3I), og AU har således foruden de institutionelle tiltag påtaget sig koordineringen af den afrikanske udrykningsstyrke. Det var oprindeligt planlagt at etablere ASF i løbet af to faser. Fase 1 var gældende til den 30. juni 2005, og fase 2 er gældende til den 30. juni 2010. Denne snævre tidsramme har tydeligt vist sig alt for ambi94
tiøs. Set i forhold til organisationens aktuelle institutionelle begrænsning, er AU med koordinationen af ASF blevet alt for overbebyrdet. Implementeringen af det særdeles omfattende ASF program kræver et effektivt beslutningsorgan, et fuldt bemandet embedsmandsværk og den organisatoriske kapacitet til at indhente de nødvendige ressourcer, der behøves for at få stablet en udrykningsstyrke på 15.000-20.000 mand på benene. Ingen af disse elementer er i skrivende stund fuldt implementeret i AU’s institutionelle apparat. AU har samtidig påtaget sig at deployere tropper i Burundi og Darfur, hvilket har lammet det meste af AU’s bureaukrati og de planlagte beslutningsprocesser. Dette har betydet, at etablering af blandt andet AU Kommissionen er blevet forsinket, og at AU derfor ikke har kapacitet til at gennemføre de ellers planlagte substantielle konsultationer mellem AU og de fem sub-regioner, der som resultat heraf har manglet de nødvendige informationer og retningslinjer, der ellers skulle udstikkes af AU. Dette har vanskeliggjort den sub-regionale udvikling af ASF. ECOWAS og IGAD har dog fortsat processen egenhændigt, men uden koordinering eller i overensstemmelse med AU’s retningslinier. Den manglende institutionelle styrke har som beskrevet haft konsekvenser for missionerne i Darfur og Burundi, hvor hovedkvarteret i Addis Ababa ikke formåede at udstikke de nødvendige retningslinjer for troppernes roller og beføjelser i form af et sæt klart defineret RoE. Således hersker der til stadighed forvirring og frustration blandt AMIS kontingenterne om missionens mandat. Human Rights Watch og International Crisis Group har gentagende gange interviewet AMIS officerer og embedsmænd, der blandt andet udtrykker deres frustration således: ’...[we] wanted to protect the civilians but under the current mandate his task was not practically possible’; ’we don’t react, we don’t go proactively’; ’[we] need a stronger mandate, like a peace enforcement mandate’; samt ’we need Addis to tell us how we should interpret the mandate (HRW 2006, s. 24 og ICG 8. marts 2005, s. 18). Generelt bliver AU’s operationelle planlægningsaktiviteter udført ad hoc af et AU personale, der individuelt anvender meget forskellige indgangsvinkler til militær strategi og planlægning. Dette skyldes, at AU endnu ikke råder over en samarbejdet gruppe militærstrateger, der er veluddannede og erfarne i at arbejde med AU’s militærprocedure. Ligeledes er AU’s personale ikke familiære med de NATO/EU procedurer, der i høj grad bliver trænet i og anvendt i Hovedkvarteret. AU’s kapacitetsproblemer i Darfur skyldes i høj grad manglende finansielle ressourcer og hovedkvarterets håndtering af de eksisterende midler. AU har ikke været i stand til at imødekomme donorers krav om finansiel rapportering og revision, hvilket har betydet, at midler og løfter er blevet fastfrosset. Den manglende rapportering og revision er ikke nødvendigvis bevis for myndighedsmisbrug, men nærmere et udtryk for manglende institutionel kapacitet. Eftersom donor rapporteringen bliver behandlet af det samme AU personel, der håndterer Darfur missionen bliver rapporteringen tydeligvis nedprioriteret. Så længe organisationen ikke er fuldt bemandet, ikke har de strukturelle retningslinjer på plads eller har færdigudviklet organisationens institutioner og beslutningsorganer, er AU ikke i stand til at vurdere og identificere organisationens finansielle og tekniske behov for assistance. 95
Når den institutionelle kapacitetsopbygning er på plads, kan AU fastlægge organisationens dagsorden og prioriteringer for donormidler til den operationelle kapacitetsopbygning, hvilket vil medføre, at organisationen bedre kan tiltrække sig international støtte samt sikre, at assistancen rettes mod de mest relevante og trængende områder. Således kan AU’s institutionelle svaghed blive af afgørende betydning, idet den manglende institutionelle kapacitet i fremtiden kan begrænse AU’s mulighed for at søge den internationale assistance og finansiering der skal til for at opbygge både den institutionelle og den operationelle kapacitet. De utilstrækkelige finansielle og menneskelige ressourcer kom som diskuteret ovenfor i høj grad til at påvirke planlægningen og implementeringen af AMIS, og opbygning af institutionel kapacitet til at tilvejebringe og håndtere de nødvendige ressourcer og midler, bør derfor være AU’s primære fokus. AU’s organisatoriske rolle og institutionelle rammer er både afgørende for implementeringen af ASF’s struktur samt for og planlægning af missioner, da Freds- og Sikkerhedsafdelingen i Sekretariatet ikke besidder den fulde institutionelle kapacitet til at implementere sikkerhedsmæssige beslutninger, eksempelvis deployering af tropper (Okumu 2003). Med etableringen og ikraftsættelsen af AU’s primære institutionelle organer, kan AU i teorien opnå de fastlagte mål, og PSC har, støttet af Kommissionen, da også iværksat flere diplomatiske og militære interventioner i eksempelvis Den Centralafrikanske Republik, DRC, Elfenbenskysten, og Somalia, foruden Burundi og Sudan. Det har dog vist sig at AU og de institutionelle organer endnu ikke besidder den nødvendige kapacitet til at håndtere disse opgaver. MILITÆR KAPACITET
For at opnå militær kapacitet og operationel effektivitet til at håndtere de operationelle aspekter af afrikansk konflikthåndtering, kræver det først og fremmest tilstrækkelige nationale bidrag, men også træning, logistik samt AU styring og koordinering af kontingenterne. Erfaringerne fra både sub-regionale operationer, især de seneste AU missioner, viser nogle klare behov for opbygning og videreudvikling af den eksisterende militære kapacitet. Øverst på listen findes udvikling, træning og samordning af de regionale tropper, inklusive uddannelse af officerer. Det sidste årti har afrikanske tropper modtaget træning i fredsbevarende aktiviteter eller finansiel støtte fra vestlige stater som USA, Storbritannien, Frankrig, Danmark, Canada, Norge, Finland, Belgien, Italien, Japan, Holland og Portugal. De mange forskellige initiativer har skabt et stort behov for at standardisere træningen for dermed at gøre ASF operationel og samarbejdsdygtig på tværs af regionale og nationale skillelinjer, hvilket indbefatter træning i kommunikation, logistik, strategi, planlægning af operationer, RoE. Træning af afrikanske tropper er hidtil sket uden et fælles afrikansk operationelt regelsæt, men uden et standardiseret RoE til at skabe en fælles kontinental forståelse af, hvordan AU engagerer sig i en konflikt, hvordan operationer skal foregå, under hvilke omstændigheder og operationelle forudsætninger, er det umuligt at iværksætte en koordineret respons. Derfor skal regelsættet standardiseres kontinentalt før træningen af de fem brigader deployeres. En måde hvorpå AU 96
kan udvikle et sæt afrikanske RoE er via ’best practices’, der kan erhverves ved at lade AU officerer indgå i eksempelvis FN eller SHIRBRIG brigader (Standby High Readiness Brigade for United Nations Operations)6. Således vil AU blive i stand til at etablere strukturer, der ligner FN’s, men som er baseret på de afrikanske behov og prioriteter. Først herefter kan koordineringen af træningsprogrammer og fælles træningsøvelser sættes i gang. Erfaringerne fra AU’s missioner i Burundi og Sudan er kort sagt, at AU endnu ikke besidder den nødvendige militære kapacitet, hverken i form af træning og koordinering af militærpersonel, militær udstyr samt logistisk, kommunikations- og efterretningsmateriel til at foretage en så omfangsrig operation som i Darfur. AU slap nemmere af sted med AMIB, men dette skyldes i høj grad, at operationen blev overtaget af FN et år efter deployeringen af AU’s tropper. De operationelle erfaringer understreger de vanskeligheder AU vil have med at udvikle en multifunktionel kapacitet til at varetage samtlige funktioner, der indgår i længerevarende fredsoperationer. Set i forhold til den arbejdsdeling, der allerede eksisterer mellem AU og FN, og som forventes at blive effektueret yderligere i den nærmeste fremtid, vil AU højst sandsynligt komme til at udføre enten observatørmissioner eller kortvarige udrykningsoperationer, som ’bridging force’ for en FN mission som i Burundi. I så fald er den struktur og de betingelser ASF bygger på uhensigtsmæssige og bør redefineres. I stedet for at udvikle en kapacitet, der både kan varetage scenario 1-3 missioner (observatør), scenario 4-5 missioner (fredsbevarende) og scenario 6 missioner (fredsskabende), mener jeg, at AU i første omgang kun bør fokusere på at udvikle en scenario 6 kapacitet samt kapacitet til at varetage scenario 1-3 missioner, og således overlade scenario 45 missioner til FN (jf. kapitel 3). I fald AU vælger at lade FN håndtere fredsbevarende og genopbyggende opgaver, er det nødvendigvis på monitorering men især fredsskabende aktiviteter de regionale tropper skal fokusere træningen. Flere afrikanske nationer er tilbageholdende med at stille tropper til rådighed, fordi de mangler den tilstrækkelige træning, der påkræves i mere robuste opgaver. Det er dog vigtigt, at træningen senere hen også indbefatter fredbevarende og fredsopbyggende aktiviteter i post-konflikt områder - såkaldt ’development peacekeeping’ - også selv om det ikke får første prioritet. Udviklingen af civile komponenter og især opbygningen af politimæssige ressourcer, vil nemlig give AU et veludviklet alternativ til at indsætte militære enheder, hvilket kan betyde at anvendelsen af en robust militær styrke kan undgås, når opgaven kan løses fredeligere og billigere ved deployering af civile politikomponenter (Atwood, Browne & Lyman, 2004, s. 28). Generelt er det vigtig at opbygningen af militærkapacitet ikke resulterer i at militære løsninger automatisk foretrækkes, og det er derfor essentielt at AU prioriterer videreudviklingen af konfliktvarslingssystemet CEWS og andre præventive kapaciteter. Foruden assistance til at iværksætte og videreføre træningsprogrammer, har AU og de regionale organisationer brug for donorbistand til at udvikle en logistisk infrastruktur, træningsfaciliteter, operationel bæredygtighed så enhederne kan forblive selvforsynende i op til minimum 30 dage, hav- og lufttransport, samt økonomisk støtte til at holde bidragende medlemsstater omkostningsfrie, hvilket er 97
et af AU’s største og mest påtrængende udfordringer. I erkendelsen af, at nogle sub-regioner har brug for mere tid og flere ressourcer til at udvikle en udrykningsstyrke, har AU’s militære rådgivere anbefalet, at potentielle ’ledende nationer og regioner’ skal identificeres og udgøre en midlertidig koalition, indtil alle nationer har opnået samme grad af kapacitet (Kent & Malan 2003, s. 73). Den ujævne udvikling af kapacitet i de fem sub-regioner, kommer således til at betyde, at AU bliver nødsaget til at fokusere på først at videreudvikle de stater og regioner, der allerede har erfaring med at bidrage til enten sub-regionale, regionale, eller internationale fredsoperationer - en såkaldt track-record tilgang, hvor aktørernes tidligere præstationer tages i betragtning (Olonisakin 2004). Det giver umiddelbart mening at inkludere nye aktører i processen og således kunne gøre brug af deres vilje og kapacitet, men som den aktuelle situationen er i Afrika er tiden knap. Nye væbnede konflikter truer med at bryde ud og dermed kræve AU’s opmærksomhed, eventuelt i form af en militær reaktion, og det betyder, at AU nødvendigvis bliver nødt til at trække på de stater, der har erfaring med at varetage fredsbevarende og fredsskabende opgaver for at opnå den hurtigste og mest optimale kapacitet til at reagere, og det giver derfor mening at give træningen og inkluderingen af stater uden erfaring som anden prioritet. Det kan dog blive et problem at basere ASF strukturen udelukkende på erfarne staters generering af styrker og militær kapacitet, da disse medlemsstater allerede bidrager til AMIS, til FN operationer i Afrika, samt ofte også har sub-regionale militære forpligtelser, og derfor har svært ved samtidig at udvikle ASF’s kapacitet. Endvidere er ulempen ved en track-record tilgang, at nogle stater, fra eksempelvis Øst- og Centralafrika, i manglen på en stærk sub-regional institutionel kapacitet, bliver nødt til at bidrage med tropper, der ikke er koordineret med og inkluderet i en regional reaktionsbrigade. Dette vil kræve ekstra koordination af AU, da disse nationale kontingenter skal indsættes under AU’s styring, mens den regionale kapacitet i mellemtiden videreudvikles. At forlade sig på nationale bidrag fra ressourcestærke medlemsstater kan endvidere vise sig at blive politisk problematisk, da det kan antænde de gnister, der tidligere har skabt spændinger i de subregionale organisationer, eksempelvis i Vestafrika, hvor Nigeria i kraft af erfaring og ressourcer vil få en fremtrædende rolle. Generelt kan det skabe regionale og kontinentale spændinger, når en hegemon som Nigeria eller Sydafrika dominerer en fredsoperation, i form af fremskaffelse af de fornødne ressourcer, kapacitet og politisk legitimitet, eller i fald en regional hegemon overdrages rollen som finansiel magnat og således bærer den økonomiske byrde. Dette forstærker hegemoniet og naboernes frygt for at blive domineret samt hegemonens selvforståelse og dens uafhængighed af fællesskabet og af AU. Når en organisation er økonomisk og/eller politisk afhængig af en regional hegemon skaber det ligeledes habilitetsproblemer, idet organisationen ofte formes efter hegemonens domestiske problemer og nationale interesser (Adebajo 2004). Dette rejser spørgsmålet om, hvordan man undgår at eksempelvis Nigeria og/eller Sydafrika kommer til at sætte dagsordenen samt hvordan konflikter, der involverer en dominerende hegemon, kan og bør håndteres. Det har ofte vist sig problematisk for både FN, EU og NATO at få medlemsstater til at bidrage med tropper eller logistik til missioner, der falder uden for medlems98
staternes nær- eller interesseområde, og det kan således også i AU regi blive svært at håndtere medlemsstater, der nægter at agere på en anmodning fra hovedkvarteret i Addis Ababa. Ideen bag ASF strukturen er, at så snart kontingenterne er afgivet til den sub-regionale reaktionsbrigade, vil de nationale bidrag sortere under AU’s autoritet, og vil således kunne indsættes hvor og hvornår det besluttes af PSC. Men så længe ASF strukturen ikke er implementeret, er dette selvsagt ikke gældende, og medlemsstaterne kan således selv afgøre hvor og hvornår de vil bidrage. I forlængelse heraf er manglen på finansiering af ASF en af de største hindringer for implementeringen af ASF. Dette skyldes naturligvis, at AU reelt ikke besidder de nødvendige militære og logistiske ressourcer og ikke kan gennemføre træningsprogrammer etc. uden ekstern finansiering. Samtidig er manglende midler til at tilbagebetale medlemsstaternes økonomiske udlæg direkte hæmmende for staternes vilje til at bidrage til både ASF strukturen og AU missioner. Som følge af AU’s restance til samarbejdspartnere og de stater, der bidrager med tropper til missionerne, og eftersom medlemsstater enten er sene til eller ikke betaler deres kontingent, har AU ikke mulighed for at betale omkostningerne ved aktuelle eller fremtidige operationer. I ASF’s rammebeskrivelse vedkender AU problemets omfang og understreger, at det centrale finansieringsproblem betyder, at flere ressourcesvage medlemsstater ikke kan deltage i ASF, da AU ikke er i stand til at godtgøre de nationale bidrag. Igen betyder dette, at ressourcestærke medlemmer kan dominere processen ved at nægte at bidrage på grund af den ujævne økonomiske byrde eller på grund af manglende national interesse. Dette underminerer hele ASF processen, der var tiltænkt som en fælles multinational opgave, og forhindrer, at medlemsstater i fremtiden vil tilbyde tropper til AU-missioner (AU 6. maj 2003(I), s. 12). Endvidere medførere denne tendens en polarisering i organisationen, spændinger mellem medlemsstater og manglende politisk vilje til at samarbejde, fordi AU er økonomisk afhængig af de velstående staters goodwill. Hvis medlemsstaterne skal kunne bevare en grad af politisk vilje og hvis AU skal udfylde rollen som koordinator og øverste myndighed, kræver det således en klar arbejds- og ansvarsfordeling mellem de sub-regionale organisationer og AU i forhold til håndtering af kontinentets sikkerhed. Dette betyder, at modvillige medlemsstater må afgive sub-regional suverænitet, hvilket vil kræve en hidtil uset grad af politisk vilje. De sub-regionale organisationer udgør alternative fora, hvor staterne i højere grad har mulighed for at få direkte indflydelse på beslutningsprocesserne, end de umiddelbart har i AU, der har et større og mere divergerende medlemskab. Samtidig er en del stater tøvende ved at dele, endsige overgive, ansvaret for regional og kontinental sikkerhed til AU, eftersom organisationer som ECOWAS og SADC, ligesom flere af AU’s medlemslande har betydelig mere erfaring med fredsoperationer end AU. Men for at opnå et fælles kontinentalt kapacitetsniveau er det nødvendigt for medlemmerne at tildele AU større beslutningsautoritet. Uden AU’s overordnede myndighed og koordinering, vil regionerne ikke være i stand til at nå et fælles niveau af kapacitet, hvilket i sidste ende kan underminere den militære udviklingsproces.
99
Eftersom ECOWAS er den eneste organisation, der i skrivende stund menes at kunne stille en reaktionsbrigade på 6.200 mand (Cilliers & Malan 2005, s. 8), er det tænkeligt, at ECOWAS i den nærmeste fremtid kan risikere at skulle bære den største byrde og stille halvdelen af mandskabet til de fem brigader til rådighed, mens de andre regioner opbygger den tiltrængte kapacitet. ECOWAS vil i sådanne situationer forventes at kunne håndtere fredsoperationer med et robust mandat, mens de andre regioner bidrager med støttende komponenter såsom ingeniør-tropper og felthospitaler etc. Det er i skrivende stund vanskeligt at vurdere den reelle status for udviklingen af de sub-regionale reaktionsbrigader, deres reelle styrke og mulige effektivitet. Den information, der kan hentes hos de forskellige sub-regionale organisationer, er meget sparsom og det er ligeledes umuligt at indhente tilstrækkelige oplysninger fra embedsmandsværket i AU. Dette giver grund til eftertanke og den konklusion at der intet nyt er at berette, hverken i de sub-regionale organisationer eller hos AU. Man skulle mene, at hvis organisationerne kunne påvise fremgang, ville de højst sandsynligt ikke gå så stille med dørene. Generelt virker det som om, at den interne kommunikation mellem de sub-regionale enheder og AU er særdeles sparsom, hvilket bestemt ikke er tegn på, at AU’s koordinerende rolle bliver udfyldt som planlagt. På grund af den manglende information og gennemsigtighed i udviklingsprocessen af ASF kan det kun konkluderes, at opbygningen af de sub-regionale reaktionsbrigader i bedste fald er ustruktureret og ineffektiv, i værste fald ikke-eksisterende. Således er AU fortsat afhængig af nationale kontingenter og logistiske bidrag, eftersom den kontinentalt koordinerede udrykningsstyrke ikke kan forventes at stå klar i 2010.
EKSTERN FINANSIERING En af AU’s største institutionelle og militære begrænsning er manglende finansielle ressourcer. Fra de mindre knapt så logistisk- og mandskabskrævende observatørmissioner OAU gennemførte i 1990’erne, blev det erfaret, at organisationen ikke var i stand til at finansiere missioner ud fra eget budget. For at få de relative små operationer til at løbe rundt i Rwanda, Burundi, Etiopien/Eritrea, DRC og på Comorerne fik OAU økonomisk bistand fra eksterne donorer. Den seneste AU mission i Burundi havde et betydeligt større budget på US$ 165 millioner årligt (Boshoff & Francis 2003), og set i forhold til afrikanske standarder og AU Kommissionens årlige budget på US$ 32 millioner, er dette en anseelig udgift. Af AMIB’s samlede budget donerede Sydafrika US$ 140 millioner, som AU i teorien delvist skal godtgøre. På trods af, at Etiopiens kontingent var betalt af USA, og Mozambiques bidrag blev finansieret af Storbritannien, var deres troppebidrag forsinkede og deres operationelle status hæmmet af konstant økonomisk usikkerhed og finansielle indskrænkelser (De Coning 2005, s. 23-24). I 2005 udkom en AU Kommissions-rapport, der afslørede, at kun syv ud af 53 medlemsstater på daværende tidspunkt havde betalt deres kontingenter til organisationen, hvilket efterlod AU med et underskud på US$ 35 millioner (Williams 206, s. 179).7 Dette var AU’s økonomiske situation i 2005, hvor medlemskabet samt resten af det internationale samfund stemte for en udvidet afrikansk løsning 100
på Darfur-problemet. Efter indsættelsen af amerikanske og EU-rådgivere i monitoreringsgruppen, fik donorerne først øje for AMIS’ omfattende behov for assistance, og til sammenligning med fordelingen af midler i forbindelse med AMIB, blev den eksterne økonomiske støtte til AMIS bedre koordineret og mere ligeligt fordelt (Powell 2005, s. 47). AU har søgt at løse de økonomiske problemer ved donationer fra det internationale samfund, hvilket dog ikke er problemfrit. Eftersom eksterne aktører har en naturlig tendens til at prioritere egne interesser, bør ejerskabet af ASF og den politiske ledelse af eksterne civile og militære komponenter optimalt set ligge hos AU og de regionale organisationer. For AU drejer det sig først og fremmest om at sikre, at donationerne rettes mod de elementer, der dels er underbudgetteret men også mest nødvendige at få udviklet. For at opnå en større grad af afrikansk ejerskab, skal AU identificere og kommunikere kapacitetsbehovene klart ud til mulige donorer. Identificering af behov vil desuden sikre, at de kapaciteter, der i forvejen er i de afrikanske styrker, bliver udnyttet til fulde. Det drejer sig ikke kun om at tilføre ny kapacitet, men samtidig sikre at træning ikke gennemføres for træningens skyld og udstyr ikke indkøbes ud fra donorens forståelse af behov, men at det skal matche modtagerens reelle behov, hvis denne skal have mulighed for at udnytte den udefra tilførte og nyudviklede kapacitet (Malan 2004, s. 208). På trods af AU’s ønske om at bevare den fulde kontrol med nøgledonorernes indsats og bidrag, må AU dog nok erkende, at hvis Afrika vil bevare tilførslen af ressourcer, kommer de afrikanske interesser til at vige for donorernes i tilfælde af uoverensstemmelse mellem de to agendaer. I konkretiseringen af donorbehov, er AU’s Fredsfond, der i forvejen betaler 10% af AU’s årlige budget, et nyttigt redskab, der kan koordinere og distribuere frivillige bi- og multilaterale bidrag. MULTILATERAL BISTAND
For tiden er det internationale donorsamfunds opmærksomhed rettet på Irak, Afghanistan og den humanitære (og dels militære) indsats i Darfur. Alligevel virker donorsamfundet indstillet på at støtte opbygningen af en afrikansk sikkerhedsarkitektur og udviklingen af en funktionel konflikthåndteringskapacitet i AU, ASF samt de regionale og sub-regionale fredsinitiativer. Det kræver imidlertid, at AU og de regionale organisationer er i stand til at identificere deres behov for bistand og fastlægge standarder for ekstern støtte. Indtil 2002 var den internationale støtte til fredsoperationer i Afrika uden for FN regi hovedsageligt faciliteret gennem bilaterale aftaler om assistance til træningsprogrammer, frem for koordinerede indsatser fra organisationer som EU, NATO, FN etc. Når donorerne iværksætter ukoordinerede træningsprogrammer, kommer indsatserne i bedste fald til at overlappe hinanden, i værste fald forringer de rent faktisk medlemsstaterne og AU’s reelle kapacitet til at håndtere effektive fredsaktiviteter (Malan 2004, s. 207). Denne bekymring om det uhensigtsmæssige i forskellige ukoordinerede programmer, gav OAU allerede udtryk for i 1990, men det er først nu, at det ser ud til, at bekymringerne bliver taget alvorligt. I forbindelse med lanceringen af Afrikas nye sikkerhedsstruktur og planerne med at etablere en udrykningsstyrke har G8 landene8 iværksat et omfattende trænings- og kapacitetsprogram. På 101
topmødet i Kananakis i 2002 vedtog G8 en Africa Action Plan (AAP) som en samlet respons på NEPAD initiativet. G8 fastlagde otte indsatsområder svarende til NEPAD’s egne prioriteringer med det formål at styrke fred og sikkerhed, fremme demokrati og god regeringsførelse, forbedre regionalt samarbejde og integration, samt opbygge kapacitet til at fremme en bæredygtig udvikling i Afrika. G8 blev således enige om at bistå med teknisk og finansiel assistance for at forbedre de nationale, sub-regionale og kontinentale kapaciteter til at forebygge, håndtere og løse Afrikas konflikter og sikkerhedsproblemer. APP opfordrede G8 landene til at udvikle en fælles handlingsplan, og dermed samle de mange forskellige initiativer, som G8 landene individuelt har iværksat i Afrika. Efter G8 mødet i Evian i 2003, gik gruppen bort fra at inkludere konfliktforebyggelse og konfliktløsning i indsatsen, og indskrænkede til kun at koncentrere sig om at styrke AU’s kapacitet til at foretage militære operationer. I en fælles Afrika/G8 plan annoncerede G8, at gruppen vil samarbejde med deres afrikanske samarbejdspartnere om at etablere, udstyre og træne en reaktionsbrigade til at stå klar i 2010. Forslaget fra Evian inkluderede også kapacitet til at støtte humanitære sikkerheds- og genopbygningsaktiviteter. Denne drejning af fokus skyldes ikke mindst præsentationen af Bush Administrationens fem års Global Peace Operation Initiative, medfølgende US$ 660 millioner, hvilket i høj grad påvirkede dagsordenen. I G8’s handlingsplan Expanding Global Capability for Peace Support Operation forpligter de otte stormagter sig til at træne og udstyre 75.000 afrikanske soldater, men nævner intet om konfliktforebyggelse eller langsigtede genopbygningsressourcer i forbindelse med fredsoperationer.9 Dermed kan man sige, at udformningen og tyngden af G8’s initiativ risikerer at bidrage til konstruktionen af en afrikansk sikkerhedsarkitektur, der kun er i stand til at respondere med militær magt, når en krise eller konflikt opstår. Der er således stadig et behov for at G8 lande og andre multi- og bilaterale donorer tager initiativ til at assistere AU i at udvikle et bredere udbud af operationelle og strukturelle alternativer med henblik på konfliktforebyggelse. Den eksterne finansielle assistance har generelt været præget af, at de tids- og størrelsesmæssige udsigter ikke har været tilstrækkeligt gennemtænkt. Varigheden har været for kort og midlerne for begrænsede til, at bistanden kunne få en langsigtet effekt. Indsatsen fra de vestlige donorer skal derfor være mere langsigtet, og her virker oprettelsen af EU fonden, African Peace Facility, som et vigtigt skridt i den rigtige retning. Fonden blev etableret i december 2005 efter anmodning fra AU. Den Europæiske Kommission administrerer ligeledes en Rapid Reaction Mechanism (RRM), der i 2004 støttede IGAD med €1,5 millioner i fredsprocessen mellem den sudanesiske regering og Sudan People Liberation Movement i Sudan og derudover har EU’s udviklingsfond (EDF) støttet AU med €13 millioner til opbygning af freds- og sikkerhedsstrukturen. African Peace Facility er således ikke det eneste redskab EU disponerer over, når det drejer sig om at assistere fredsstøttende aktiviteter i Afrika, men det er klart det stærkeste. Ved oprettelsen af African Peace Facility indbetalte EU kommissionen €250 millioner til fonden, afsat til at betale fredsstøttende og fredsbevarende operationer i AU regi. Pengene skulle række indtil 2007 og det var fra både AU og EU’s side forventet, at fonden skulle række til at støtte minimum seks 102
fredsmissioner. Heraf blev €35 millioner øremærket til institutionel kapacitetsopbygning, der inkluderede assistance til AU’s udvikling af sikkerhedspolitikker og opbygning af kapacitet til planlægning og gennemførsel af fredsmissioner i regionerne, planlægningselementerne samt i Afdelingen for Fred og Sikkerhed (EU Commission, 2004, online 22. december 2006). Situationen er dog, at behovet i Darfur er kommet bag på både EU og AU. AMIS blev fra begyndelsen erkendt som værende en stor udfordring - både økonomisk og operationelt, men hverken AU eller EU kunne forudse, i hvilke udstrækning krisen ville udmagre AU’s eksisterende kapaciteter. Konsekvensen er blevet, at størstedelen af fondens midler er blevet tildelt AMIS, på trods af andre presserende behov. Derudover har AU anmodet om støtte til at udvide indsatsen i DRC samt til missionen i Somalia.10 Man fristes til endnu engang at konkludere, at AU i øjeblikket gaber over alt for store opgaver uden at være i stand til at indhente de fornødne midler. Det viser sig endvidere, at African Peace Facility ikke har kunne leve op til forventningerne og tilfredsstille de eksisterende behov, der i øjeblikket foreligger i AU og de regionale organisationer. Spørgsmålet er dog, om det er AU’s bistandsforventninger, der er for urealistiske eller EU’s midler og indsats, der er for snævre. Under alle omstændigheder bliver AU nødt til at skrue ned for forventningerne, definere organisationens behov klarere og se realistisk på, hvad EU reelt kan bidrage med, og hvor støtten vil gøre den største forskel. African Peace Facility er baseret på princippet om solidaritet mellem afrikanske stater, og er derfor finansieret af midler, der allerede er afsat til individuelle afrikanske stater (EU Commission, juli 2004). Brugen af midler iværksættes efter en anmodning fra AU eller en sub-regional organisation med støtte fra AU. EU har fra begyndelsen søgt at undgå at fastholde AU på bestemte fokusområder af europæisk interesse, men har i stedet ladet AU bestemme hvordan, hvornår og hvor midlerne skal anvendes (ICG 2005(d), s. 6). Fonden er således også baseret på princippet om afrikansk ejerskab, og det skal AU blive bedre til at udnytte. Der er dog visse restriktioner på, hvilke aktiviteter fonden kan støtte. Ifølge Cotonou-aftalen11, som Peace Facility er udfærdiget på baggrund af, kan fonden ikke direkte støtte militære formål. Konsekvensen er, at EU’s midler bruges på logistiske og personalemæssige formål, mens AU stadig er afhængig af eksterne bilaterale donorer (inklusive flere EU lande) til at bidrage med supplerende bistand, der kan betale vedligeholdelse og indkøb af det nødvendige militærudstyr, indkøb af ammunition og reservedele til våben samt lønninger og træning af til militært personel (ICG, 25. oktober 2005). De €250 millioner, der blev allokeret til fonden, blev taget fra mere klassiske udviklingsaktiviteter. På den ene side er det beviset på tillid til afrikansk solidaritet og ægte afrikansk ejerskab over fondens midler, i kraft af at EU anerkender de afrikanske valg og respekterer AU’s fokus på opbygning af konflikthåndteringsmekanismer, og på anden side var de €250 millioner taget fra Udviklingsfonden EDF, afrikanske ressourcesvage bistandslande og uallokerede midler afsat til langsigtede udviklingsprojekter. EU har godt nok besluttet, at omdirigeringen er en midlertidig løsning, men tilvejebringelsen af midlerne stiller spørgsmålstegn ved, om der skal vælges mellem operationel og strukturel konfliktløs103
ning eller langsigtet udviklingsbistand med det formål, at håndtere de dybereliggende årsager til ustabilitet og usikkerhed.12 African Peace Facility er utvivlsomt et vigtigt redskab for opbygning af en kapacitet i Afrika, der hjælper AU med at imødekomme de udgifter, der foreligger i forbindelsen med indsættelsen af fredsmissioner, og som et indskud i ASF programmet. African Peace Facility’s støtte efter 2007 er endnu ikke sikret, så for at få ASF implementeret må EU nødvendigvis tænke mere langsigtet. Samtidig er det nødvendigt for AU at få opbygget et system, der er baseret på samarbejde med FN systemet og FN’s fredsbevarende aktiviteter i Afrika, og få etableret en både institutionel og operationel arbejdsfordeling mellem AU og FN. Men eftersom FN’s pengekasse er tom, må den langsigtede finansiering komme fra EU og/eller G8, mens den tekniske assistance må komme fra FN systemet. Allokeringen af EU midlerne til AU samt G8 initiativet sætter dog gang i debatten om forsvarlig og god donor-logik. Er G8’s meget snævre fokus på militær kapacitet bæredygtigt, eller drejer det sig i virkeligheden om at undgå at sende egne tropper til Afrika for at løse afrikanernes problemer? Hvis den militære kapacitetsopbygning fjerner det politiske og økonomiske fokus fra en præventiv tilgang med diplomatiet som løsning, kommer bistanden så modtageren til gode? Ydermere, er det god europæisk udviklingspolitik at støtte militære interventioner – også selv om pengene kun bruges på civile komponenter så som logistik, transport og kommunikations- og hospitalsudstyr? Er det acceptabelt blindt at støtte afrikansk ejerskab uden at opstille konditionaliteter for støtten? Selv om ejerskabstilgangen til freds- og sikkerhedsaktiviteter i Afrika fundamentalt er politisk korrekt, må man umiddelbart mene, at donorerne bør kræve, at gennemsigtighed og demokratiseringsprocesser inkluderes i AU strukturen, når nu AU har valgt at opbygge organisationen efter det europæiske eksempel. I den forbindelse kan selvjustitsmekanismer eksempelvis sikre, at medlemsstaterne bliver holdt ansvarlige for deres nationale og regionale politik. Her tænkes blandt andet på, hvordan AU proaktivt skal håndtere de tilbageværende autokratier, der findes i flere afrikanske stater, eller hvordan AU politisk vil takle destabiliserende medlemsstater og regeringer. Rwanda har eksempelvis udmærket sig positivt ved et stærkt engagement i Darfur, men er samtidig negativt engageret i DRC, hvor Rwanda fører en aggressiv politik mod nabostaterne, der for øjeblikket destabiliserer hele regionen omkring De Store Søer. I forhold til identificeringen af de afrikanske behov er ejerskabsproblematikken fundamental. Spørgsmålet er dog ikke, hvem der er i stand til at vurdere AU’s behov bedst - donorerne eller modtagerne af bistand, eftersom denne vurdering bør og skal ske i fællesskab. Selv om det virker uopnåeligt, er konklusionen, at der er et tvingende behov for at AU, de afrikanske sub-regioner, FN, EU og andre bilaterale donorer, gennem fælles vurderinger når til enighed om en gennemførlig strategi både for generel kapacitetsudvikling og for implementeringen af ASF (Cilliers & Malan 2005, s. 17). I forlængelse af diskussionen om ejerskab og udviklingspolitik er det ligeledes relevant at undre sig over denne fornyede interesse for afrikansk sikkerhedspolitik hos det internationale samfund. I løbet af 1990erne var det internationale samfunds største bekymring i forhold til de afrikanske konflik104
ter de humanitære interventioner og udviklingen af nye institutionelle arrangementer, der tillod nødhjælpsorganisationer at arbejde og hjælpe civilbefolkningen i konfliktzonerne (Duffield 1997). Dels på grund af disse interventioners begrænsede succes og komplikationer, skiftede den vestlige policy fokus i midt 90erne til konfliktløsning og genopbygningsprocesser, et global politisk projekt Mark Duffield kalder ’the liberal peace project’, hvilket indbefatter polyarkiske, ikke-territoriale governance netværk13 (Duffield 2001). Dette liberal peace netværk fungerer i konflikter, hvor de internationale aktørers tilstedeværelse er nødvendig (set ud fra disse aktørers perspektiv). Således er der sket et generelt skifte i det internationale samfunds forståelse for udvikling og sikkerhed, hvor sikkerhed nu i langt højere grad er en betingelse for udvikling. Dette kan endvidere forklare blandt andet EU’s velvillighed til at anvende midler, oprindeligt afsat til langvarige udviklingsprojekter, til at opbygge sikkerhedskapacitet i AU. I denne diskussion kan spørgsmålet om udlicitering fra kapitel 2 igen bringes på banen. Ifølge Michael Hardt og Antonio Negri er imperialismen afløst af en global overstatslig magt, og i stedet hersker nu ’Imperiet’. Hardt og Negri foreslår, at de økonomiske, politiske, militære og kulturelle forandringer af verden skal forstås som skabelsen af et Imperium: Et altomfattende globalt politisk system, der består af en række nationale og transnationale og overnationale institutioner forenet under en logik - den globaliserede kapitalisme (Hardt & Negri 2000). De skriver endvidere, at etableringen af FN er udgangspunktet for skabelsen af imperiet, da dette medførte ’a new notion of right [...] a new inscription of authority and a new design of the production of norms and legal instruments of coercion that guarantee contracts and resolve conflicts’ (Hardt & Negri 2000, s. 9). Hvis vi bliver i denne diskurs, er det endvidere relevant at se på Mahmood Mamdanis forståelse af indirekte styre i Afrika, da hans bog fra 1996 argumenterer, at især den engelske kolonimagt i høj grad søgte at implementere ’indirekte styre’ gennem de lokale ’chiefs’ ved hjælp af ’customary law’. Dette opdelte de afrikanske samfund i forhold til ’citizen’, den del af befolkningen (oftest hvide), der befandt sig over customary law og nød visse rettigheder og ’subject’ (sorte, hovedsageligt fra de rurale områder), der lå under for de indfødte autoriteters arbitrære styre. Dette særdeles etablerede indirekte styresystem beskriver Mamdani som ’decentraliseret despotisme’ (Mamdani 1996). Hvis man ser på Hardt og Negris forståelse af imperiet i forhold til Mamdani’s beskrivelse af det indirekte koloniale styre, er det relevant at spørge, i hvilken grad det internationale system og de vestlige aktører stadig anvender indirekte styre til at dominere de normer og instrumenter, der findes indenfor international konfliktløsning. Ved netop at udlicitere (outsource) konflikthåndteringen til afrikanske regionale organisationer, sikres udbredelsen af ’den globaliserede kapitalisme’ (Hardt & Negri) og ’det liberale projekt’ (Duffield), dog uden at de vestlige aktører selv får hænderne beskidte. Denne perspektivering støttes delvist af Roland Paris, der argumenterer, at moderne internationale fredopbygningsoperationer kan sammenlignes med en opdateret og mere gunstig version af ’mission civilisatrice’ fra kolonitiden, der gik på, at de europæiske kolonimagter var decideret forpligtet til at civilisere de erobrede territorier og befolkninger (Paris 2002). Således mener Paris, at globaliseringen af en specifik governance-model – det liberale markedsdemokrati – er et generelt fænomen blandt de internationale aktø105
rer, der arbejder med samfundsopbygning (liberal peace netværk), eftersom de internaliserer de vestlige industrialiserede nationers liberale politiske og økonomiske værdier i deres operationer i post-konfliktzoner. Dette grundes i, at samtlige fredsopbygningsmissioner efter den Kolde Krigs afslutning har forsøge at transplantere liberale demokratiske værdier og institutioner i værtsnationernes interne affære, og har således gjort denne model superiør til andre samfunds- og genopbygningsmodeller (Paris 2002, s. 638). Jeg siger hermed ikke, at denne teoretiske perspektivering er korrekt, men man kan med samme diskurs argumentere, at klassiske fredsopbygnings- og udviklingsteorier gennemgående betragter de traditionelle styreformer i Afrika som uudviklede (uciviliserede), og i stedet for at give nærmere forklaringer på hvorfor genopbygningsprojekter i Afrika ofte fejler, kommer med anvisninger på, hvorledes Afrikas udvikling skal håndteres anderledes. Samme synspunkt florerer nu i Afrika, der med den afrikanske renæssance, Mbeki’s liberale projekt, nu selv søger at opnå samme liberale idealer som den vestlige verden, i troen på at dette kan løse Afrikas udviklings- og sikkerhedsproblemer. Et eksempel er opbygningen af AU efter EU strukturer, der efter min mening er særdeles arbitrære i den afrikanske virkelighed. Et andet eksempel er opstillingen af FN som AU’s operationelle ideal og anvendelsen af militære procedurer fra NATO og EU i AU’s hovedkvarter. PARTNERSKAB
Både i FN og AU regi opfattes FN’s operationelle håndtering af de afrikanske konflikter som den ideelle model for konflikthåndtering i Afrika. Dette på trods af at FN’s operationer i Afrika har svinget mellem middelmådig succes til total fiasko – med vægt på det sidste. Hermed ønsker jeg ikke at dæmonisere FN’s fredsoperationer i Afrika, blot tillade mig at stille spørgsmålstegn ved, om FN’s rolle i Afrika bør idealiseres, og således åbne op for debatten om hensigtsmæssig konflikthåndtering. For AU betyder idealiseringen af FN, at både det internationale samfund (inklusiv FN) og afrikanerne selv stiller en række krav til afrikansk konflikthåndtering, der på nuværende tidspunkt er umulige for AU at opnå. Som allerede nævnt i kapitel 1 kan AU ikke sammenlignes med sikkerhedsinstitutioner som NATO, og dette gælder for så vidt også i forhold til internationale organisationer som FN. Pointen her er derfor ikke en bred komparativ analyse, men blot at pointere åbenlyse forhold, der i høj grad komplicerer anvendelsen af FN-idealet i Afrika. FN-idealet er problematisk, dels fordi idealet som diskussionen i forrige afsnit pointerer, definerer en bestemt model, som konflikthåndteringen skal følge, hvilket ikke efterlader megen plads til afrikanske normer og praksisser, og dels fordi FN selv langt fra lever op til organisationens egne krav. Et eksempel på dette er FN’s problemer med impartialitet, inklusiv den offentlige benægtelse af partialitet. Impartialitet er en af FN’s fundamentale aspekter i organisationens fredsoperationer og konfliktløsningsinitiativer, men hverken på det operationelle eller politiske plan kan FN reelt erklæres for 100% upartiske (Neack 1995, Betts 1995, Donald 2002, Lehmann-Larsen 2004). Politiske interesser influerer i høj grad dagsordenen i FN’s Sikkerhedsråd, der er domineret af P5’s nationale interesser, 106
hvilket endvidere problematiseres ved de uens økonomiske bidrag til FN budgettet (Simons 1995). Dette betyder, at der er en generel ulighed i differentiering mellem de forskellige emner, og således beslutningerne om hvilke konflikter, der skal håndteres af FN, og hvilke der skal ignoreres (Duffield 2001, s. 12). Heller ikke i felten er FN i stand til at opretholde en upartisk holdning til parterne, da dette simpelthen ikke er muligt (eller tilrådeligt) i komplekse konfliktzoner (Betts 1995 og Donald 2002). Hermed ikke sagt, at Afrika i dag marginaliseres i FN (størstedelen af FN’s igangværende operationer finder sted i Afrika), men da FN er særdeles overbelastet (økonomisk, administrativt og operationelt) er man nødsaget til at vælge (Jakobsen 2000). Det er i dette valg, at de nationale og økonomiske interesser spiller voldsomt ind. Med denne tolkning af situationen i FN’s hovedkvarter i New York og i felten kan de internationale krav til AU om impartialitet i PSC og i forhold til operationel konflikthåndtering i høj grad problematiseres. Den internationale kritik af AU’s mission i Darfur, der især går på partialitet og manglende effektivitet, er i forlængelse heraf blottet for selvrefleksion. For det første var der ingen andre aktører, der var interesseret i at gribe ind. For det andet er det et paradoks, at Afrika nu selv forsøger at håndtere sine sikkerhedsproblemer (for langt færre midler end FN kan gøre det) og alligevel kritiseres organisationen for at være ufunktionel og partiel. Dette på baggrund af en politisk og operationel sammenligning med FN-idealet, der selv bryder sammen, når det konfronteres med den empiriske virkelighed. På trods af denne kritik af FN som ideal, vil jeg dog understrege at samarbejdet med FN er af afgørende betydning for AU’s fremtidige succes, både i form af finansielle aftaler, operationelt samarbejde, og et fælles ansvar for Afrikas fred og sikkerhed. Dette skyldes, at FN stadig er legitimitetsgivende og har erfaring med konflikthåndtering samt besidder de nødvendige kapaciteter, som AU endnu ikke har fået opbygget. Det er derfor essentielt at indlede en formalisering af betingelserne for et AU/FN samarbejde og modaliteterne for arbejdsfordelingen. Dette kræver, at universelle standarder og aftaler skal udarbejdes. Derved ville konkurrence og ansvarsforskydning mellem de to organisationer kunne undgås, samtidig med at de misforståelser og uenigheder, der automatisk opstår ved ad hoc arrangementer, kan begrænses. For at forbedre partnerskab mellem AU og FN, er det nødvendigt at de to organisationers politiske og diplomatiske roller er reciprokke, og at deres initiativer synkroniseres. Det vil sige, at hvis AU tager et politisk initiativ til at facilitere en konflikthåndteringsproces, skal FN samtidig gøre en indsats for at endossere disse initiativer og herved tildele AU den nødvendige legitimitet. For at sikre at det operationelle samarbejde mellem AU og FN bliver så effektivt så muligt, kræver det, at organisationerne koordinerer deres strategiske såvel som deres operationelle indsats, således at fælles deployerede AU og FN missioner kan kommunikere både på organisatorisk niveau og i felten. Dette indebærer, at udstyr, logistik og mandskab skal være komplementært, og at missionernes har et fælles operationskoncept, der er formaliseret i planlægningsfasen gennem på forhånd aftalte rammebetingelser. Dette samarbejde skal dog ske på begge parters præmisser. Dette betyder ikke 107
mindst, at de finansielle aftaler mellem AU og FN skal være klart definerede. Med de midler, der er til rådighed i AU, har organisationen ikke en chance for at nå FN’s kapacitetsniveau inden for det næste årti. Erfaringerne fra FN’s problematiske engagement i Afrika viser, at FN har brug for en effektiv samarbejdspartner til at udføre de stabiliserende fredsskabende opgaver, der til stadighed er behov for på kontinentet (MacQueen 2001), men hvis FN vil indgå et funktionelt og succesfuldt samarbejde med AU, bliver FN nødt til at iværksætte omfattende kapacitetsopbygnings-programmer i Afrika både på institutionelt og operationelt niveau. I rapporten fra FN Generalsekretærens Højniveaupanel om Fred og Sikkerhed fra 2004 og i Generalsekretærens efterfølgende reformforslag fra 2005 anbefales det, at FN påtager sig et ansvar i opbygning af regional konflikthåndteringskapacitet og gennemfører teknisk såvel som finansiel assistance til regionale organisationer (UNGA 2004 og 2005). Umiddelbart giver det god mening, at regionale interventioner autoriseret af FN ikke kun blåstemples, men at FN’s Sikkerhedsråd også sikrer sig, at de operationer der godkendes rent faktisk er bæredygtige både operationelt og finansielt. Ligeledes bør det gælde, at hvis FN vil anvende ASF’s fremtidige udrykningskapaciteter som ’bridging force’ for en efterfølgende multifunktionel FN-styrke, må FN også betale omkostningerne hertil - ’If the UN asks, why should it not pay?’ (Jones 2004, s. 20). Dette vil selvfølgelig kræve økonomisk gennemsigtighed og ansvarlighed, samt at AU’s budgetterne godkendes og administreres af DPKO. En sådan partnerskabsmodel vil med rette kunne defineres som et burden-sharing arrangement. Denne midlertidig løsning kan anvendes, indtil AU har fået opbygget den nødvendige kapacitet og har rådighed over de midler, det kræves for at subsidiaritetsprincippet kan implementeres, hvilket indebærer at Afrika får fuld autoritet til at håndtere kontinentets konflikter, på den måde Afrika finder mest hensigtsmæssig.
OPSUMMERING Den panafrikanske idealisme, der i høj grad prægede etableringen af AU og et tilsyneladende bredt afrikanske ønske om at integrere regionen og fremme fred, stabilitet og sikkerhed igennem solidaritet og samarbejde, har vist sig ikke at være stærk nok til at bære afrikanerne gennem implementeringsprocessen. Således er der en tendens i AU’s medlemskab til at sige én ting men at gøre en anden og medlemmerne har vist sig, på trods af de umiddelbare fælles panafrikanske idealer, at have meget forskellige tilgange til fredsskabende aktiviteter, og interne stridigheder har i høj grad hæmmet planlægningen og operationaliseringen af især AMIS, hvor medlemmer ikke har kunnet enedes om fælles operationelle og politiske retningslinjer. På grund af (ikke på trods af) de opofrende panafrikanske idealer om afrikansk solidaritet uanset omkostningerne - har AU ikke været i stand til at håndhæve retten til at intervenere, når det har vist sig nødvendigt – eksempelvist i Darfur. AU’s operationer i Burundi og Sudan har afsløret en række institutionelle og operationelle problemer, men har endvidere blottet politisk disfunktionalitet i AU. AMIB og AMIS led i høj grad under manglende definering af retningslinjer for det militære engagement, samt manglende militær ka108
pacitet og finansiering. Disse problemer har fået alvorlige konsekvenser for civilbefolkningerne og for AU’s renommé som regional sikkerhedsorganisation. Problemerne skyldes dels manglende politisk og militær opbakning fra medlemsstaterne og dels dårlig timing. AU valgte at deployere tropper før organisationens institutionelle struktur var endeligt tilrettelagt endsige implementeret, før organisationens operationelle arbejdsopgaver var klart defineret og før ASF’s kapacitet var opbygget og udrykningsklar. Fordi AU’s institutioner, komiteer, råd, embedsmandsværk og beslutningsorganer endnu ikke var etableret, blev forberedelsesprocessen og planlægningen af operationerne inklusiv en sund vurdering af situationen og retningslinjerne for håndtering af mandatet utilstrækkelig. Ligeledes manglede AU institutionel kapacitet til at varetage og organisere indsamlingen af midler og ressourcer, hvilket senere har vist sig at give alvorligt bagslag. Erfaringerne påviste endvidere den række af alvorlige operationelle vanskeligheder, AU står overfor, når en omfattende militærstyrke skal indsættes med kort varsel. Dette skyldes i høj grad manglende militær kapacitet, inklusiv træning, logistik og materiel. Eftersom ASF’s struktur endnu ikke var fastlagt og implementeret, var den eneste disponible kapacitet nationale kontingenter, der ikke var sammenkørt som en samlet regional brigade. Håndteringen af konflikten på politisk niveau afslørede ydermere AU’s politiske svagheder. Dette i kraft af de problemer, der opstod da 53 medlemslandes økonomiske, politiske og militære interesser og ressourcer skulle forenes, uden et stærkt institutionelt apparat til at varetage beslutnings- og planlægningsprocessen, samt i håndteringen af GoS som forhandlingspartner og som AU medlem. Operationerne påviste, at mandat, finansierings- og kapacitetsproblemerne bider sig selv i halen, da den institutionelle udvikling forsinkes yderligere, når organisationen påtager sig konflikthåndteringsopgaver, før det institutionelle bagland er på plads. De manglende institutionelle og militære ressourcer har samtidig betydet, at de igangværende missioner ikke kan håndteres tilfredsstillende, hvilket selvsagt går ud over soldaterne i felten og civilbefolkningen. De to missioner har endvidere fået alvorlige konsekvenser for AU’s ressourcemæssige og strukturelle kapacitetsudvikling og forhindret en planmæssig opbygning af en afrikansk udrykningsstyrke. Men den institutionelle udvikling af AU var i forvejen problematiseret af den struktur statslederne har valgt at etableres organisationen på. Dette skyldes en gennemgående tendens, både i Afrika og i det internationale samfund til at negligere og bagatalisere den empiriske virkelighed, og således forsøge at implementere en europæisk og særdeles bureaukratisk institutionsmodel på det afrikanske kontinent, der generelt ikke har tradition for at kunne udfylde og implementere bureaukratiske institutioner. AU’s institutionelle apparat er allerede præget af flaskehalsproblemer og overbelastning, hvilket har sat institutionaliseringsprocessen på en meget hård prøve, idet AU hverken er i stand til at videreudvikle institutionerne og sekretariatet eller håndtere de opgaver, der allerede foreligger. Det institutionelle apparat er endvidere hårdt belastet af den nye mission AU er i gang med at etablere i Somalia, og hvis AU ydermere beslutter at redefinere AU Kommissionens opbygning og funktion og etablere en 109
AU regering, før de eksisterende organer og institutioner er på plads, vil dette kun forværre disse alvorlige flaskehalsproblemer. AU har taget et stort institutionelt skridt med etableringen af de mange forskellige institutioner, og mange af de nye råd og organer forudses at kunne have en fremtidig positiv effekt på demokratisering og effektivisering i Afrika. AU kan dog reelt ikke overkomme den opgave organisationen har påtaget sig, og bliver derfor nødt til at prioritere mellem de forskellige institutionelle og operationelle initiativer, der allerede er iværksat. AU’s kapacitetsproblemer er gensidigt afhængige, og således har også de institutionelle flaskehalsproblemer konsekvenser for etableringen af udrykningsstrukturen, der heraf er præget af manglende koordination og ujævn kapacitetsopbygning. Ligeledes påvirker det den interne rolle- og arbejdsfordeling i opbygningen af ASF, der stadig ikke er ordentligt defineret og afklaret mellem AU, sub-regionerne og medlemsstaterne. Etableringen af ASF, en samlet funktionsdygtig regional styrke, er langt fra smertefri eller for den sags skyld garanteret. For at organisationen skal gøre sig forhåbninger om at kunne reagere effektivt på afrikanske konflikter inden år 2010, kræver det, at AU prioriterer nogle militære kapaciteter frem for andre, og endvidere at de ressourcer og erfaringer, der ligger i de sub-regionale organisationer og i flere medlemsstater, udnyttes. Problemet heri er den store forskel på de forskellige regioners udviklingsstadier og deres forskellige kapacitet indenfor operationel konflikthåndtering. Hvis ASF skal inkludere bidrag fra alle fem sub-regioner kræver det, at AU institutionelt er i stand til at påtage sig den styrende rolle, og en gennemtænkt kommunikationsstrategi mellem de sub-regionale planlægningselementer og AU’s sekretariat. Således har AU i høj grad behov for omfattende militær kapacitetsudvikling, men eftersom AU’s ressourcer er voldsomt begrænset af medlemsstaternes økonomiske vanskeligheder (eller vilje til at bidrage) og manglende operationelle erfaring, er tilførslen af international bistand, inklusiv finansiel og teknisk assistance, afgørende for en succesfuld udvikling af ASF. Der kan stilles mange spørgsmålstegn ved de hidtidige multilaterale bidrag til AU, men den nyvakte interesse fra det internationale donorsamfund er et vigtigt skridt i den rigtige retning. Næste opgave er at koordinere den internationale indsats og sikre et konstruktivt strategisk samarbejde med AU, baseret på fastlagte modaliteter, hvor både donorer og modtager har en stemme i afgørelsen af formålene med og betingelserne for støtten. Dette kræver, at begge parter holdes ansvarlige for projekternes implementering og bæredygtighed, men samtidig at der stilles spørgsmålstegn ved både AU og FN’s samt det internationale donorsamfunds fredsopbygnings og udviklingsmodeller, og deres relevans og hensigtsmæssighed i Afrika. FN’s tendens til at udlicitere de problematiske opgaver til regionale aktører er højst sandsynligt kommet for at blive, eftersom FN hverken har politisk opbakning eller operationel eller finansiel kapacitet til at håndtere samtlige afrikanske sikkerhedsproblemer. Samtidig med at FN har brug for en afrikansk samarbejdspartner, er partnerskabet med FN essentielt for legitimeringen og effektueringen af AU som sikkerhedsorganisation i Afrika. Ved at fastlægge en klart defineret arbejdsfordeling mellem de to organisationer, kan AU fokusere organisationens begrænsede ressourcer og således oparbejde en 110
kapacitet, der i samarbejde med FN kan håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer. Et partnerskab er per definition gensidigt og dette bør også være gældende mellem FN og AU. FN bør således anerkende og respektere AU som ligeværdig samarbejdspartner og ikke udnytte den afrikanske villighed ved at overlade det beskidte arbejde til AU. Eksempelvis Human Rights Watch (HRW) og International Crisis Group (ICG). For dokumentation se ICG 8. marts 2005 og HRW 2006. 2 Eksempelvis som NATO i Kosovo, hvor NATO i juni 1999 med et robust mandat, i løbet af få timer fik indgydet den nødvendige respekt til at stoppe kampene i Pristina. 3 Stine Lehmann-Larsen 2007. 4 AU initierede i januar 2007 en AU mission til Somalia, der er planlagt til at inkludere 8.000 AU soldater. Uganda har allerede deployeret 1.500 soldater i Somalias hovedstad Mogadishu. Ydermere har Burundi tilbudt 1.500-1.600 soldater, Nigeria 850, Ghana 350 og Malawi et ukendt antal soldater (Nyakairu 10. maj 2007). 5 Dette skete eksempelvis i Sydafrika, hvor ANC misbrugte sit parlamentariske flertal til at sikre, at ingen kandidat fra opposition blev valgt som Sydafrikas PAP repræsentant (Cilliers & Sturman 2004, s. 103). 6 SHIRBRIG blev etableret i 1996 med det formål at opbygge en multinational udrykningsstyrke i FN regi, og således føje udrykningskapacitet til FN’s fredsbevarende operationer. SHIRBRIG er en del af UN Standby System (UNSAS). SHIRBRIG’s permanente PLANELM er baseret i Danmark (www.shirbrig.dk, online 15. februar 2007). 7 De syv betalende medlemmer var Algeriet, Angola, Botswana, Comorerne, Etiopien, Senegal og Sydafrika. 8 G8 (Group of Eight) er en koalition af otte af verdens førende industrialiserede nationer. Fra 1975 hed gruppen G6 og bestod af Frankrig, Tyskland (Vesttyskland indtil 1990), Italien, Japan, England og USA. I 1976 blev Canada inkluderet. I 1991 begyndte også Rusland at deltage i flere af møderne, og koalitionen blev til G8. EU har ligeledes deltaget ved flere møder. Spanien har udtrykt interesse i at blive medlem af koalitionen. 9 Se U.S. Department of State: http://www.state.gov/e/eb/rls/fs/33435.htm eller Ministry of Foreign Affairs of Japan: http://www.mofa.go.jp/policy/economy/summit/2004/action-6.pdf (online 22. december 2006). 10 AU har anmodet om €15 millioner til en mission i Somalia og €15 millioner til DRC missionen (ICG 2005(d), s. 6). 11 Cotonou-aftalen blev underskrevet den 23. juni 2000 og trådte i kraft den 1. april 2003. I henhold til aftalen skal denne revideres hvert 5. år. På et EU-AVS ministermøde i Luxembourg i juni 2005 blev der opnået enighed om en revideret aftale. Den træder i kraft, når den er godkendt af parterne. Cotonou-aftalen er en videreførelse af det samarbejde med AVS-landene, der siden 1975 har været fastlagt gennem Lomé-konventionerne. Cotonou-aftalen er ændret i forhold til sin forgænger (Lomé IV) både på handelsområdet, i de grundlæggende principper og i forbindelse med forvaltningen af udviklingssamarbejdet (www.um.dk). 12 Forholdet mellem udvikling og sikkerhed og spørgsmålet om prævention eller behandling, er en omfattende igangværende debat, som jeg hermed vil afgrænse mig fra at bidrage til i denne omgang. Jeg vil blot notere, at udvikling selvsagt ikke kan ske i usikre konfliktfyldte omgivelser, men det betyder ikke, at udviklingstiltag bør vige for sikkerhedsspørgsmål, men der skal i stedes gøres plads til begge tilgange. 13 Internationale NGO’er, regeringer, militære etablissementer, IGO’er, (transnationale) virksomheder etc. 1
111
KAPITEL 5: KONKLUDERENDE DISKUSSION Den Afrikanske Union er oppe mod hårde odds i kampen om titlen som fungerende sikkerhedsorganisation, og allerede i kapitel 1 understregede jeg da også, at AU ikke tilnærmelsesvist kan sammenlignes med en sikkerhedsinstitution som eksempelvis NATO. Så hvorfor gennemføre denne analyse af AU til at begynde med? Meget er blevet sagt og skrevet om det afrikanske kontinent og dets politiske udvikling, og mange hårde ord er faldet mellem Afrika-pessimisterne med deres dommedagsportræt og neomarxisterne og neo-imperalisternes victimication af afrikanerne på baggrund af kontinentets historie. Derfor mener jeg, det er på tide, at Afrika og det nye afrikanske initiativ får lov til at tale for sig selv. Jeg har via den teoretiske ramme ikke givet AU det nemmeste udgangspunkt, i og med at neoliberalismes idealer oprindeligt er opbygget i henhold til institutioner med rationelle og ressourcerige aktører, men samtidig har jeg givet Afrika en reel chance for at blive målt og vejet, ikke på kontinentets tilbagegang og problemer, men på kontinentets nye regionale organisation, som afrikanerne mener er løsningen på Afrikas til dato alvorligste sikkerhedsproblem – de inter- og intrastatslige konflikter, der hærger kontinentet. Jeg har gennem analysen redegjort for en række problemer ved Afrikas sikkerhedsorganisatoriske initiativ, og angivet forskellige årsager samt eventuelle løsninger herpå. Ingen af disse årsager såvel som løsninger er endegyldige, men funderet i min subjektive forståelse af og dermed min personlige forklaring på AU’s aktuelle situation. Endvidere opstiller jeg forskellige diskuterende argumentationer, der ikke nødvendigvis afspejler min egen holdning, men er relevante diskurser, der giver mening at inddrage i diskussionen. Det var fra begyndelsen af analysen givet, at AU er en organisation, men det er, på trods af AU’s ellers klart defineret målsætning om at respondere på kontinentets konflikter, endnu uklart hvorvidt AU kan (og bør) konstitueres som en sikkerhedsorganisation. Den ændrede diskurs blandt de afrikanske regeringsledere samt i OAU regi i løbet af 1990’erne viste klart, hvordan Afrikas sikkerhedsproblem blev italesat og således securitized. Før denne proces blev initieret af dominerede aktører, regeringsledere og OAU’s politiske frontfigurer var konflikterne et accepteret onde i Afrika, som andre internationale aktører tog sig af. Denne forskydning af ansvar betød, at konflikterne ikke var et regionalt sikkerhedsproblem, men et internationalt sikkerhedsproblem, som de afrikanske aktører ikke nødvendigvis behøvede at engagere sig i. På grund af den geopolitiske udvikling som beskrevet i kapitel 2 ændrede dette sig gradvist gennem 1990erne og kulminerede med etableringen af AU i 2000, efter en kraftig italesættelse af konflikternes økonomiske og humanitære konsekvenser og det afrikanske ansvar, ledet af nøglepersoner i OAU og flere statsledere, hovedsageligt Mbeki, Obasanjo og Ghaddafi. Denne proces har i høj grad understreget ’statsmandens’ afgørende rolle i afrikansk politik, hvilket endvidere kan eksemplificeres ved den afrikanske renæssance. Denne ideologi blev introduceret
af én mand (dog med et magtfuldt parti bag sig), og er nu på alles læber, betegnet som den moderne udgave af panafrikanismen. Men statsmandens magt i Afrika kan ikke komme som en overraskelse for nogen, da afrikansk politik som beskrevet i kapitel 1 og 2 er særdeles personificeret i kraft af neo-patrimonialismen, clientalismen, centraliseringen af magt etc. Men hvilken rolle spiller staten så i Afrika, og hvordan kan man analysere en sikkerhedsorganisation, der er styret af individualister frem for stater? Denne problematisering af afrikansk politik i forhold til det neoliberale paradigme er særdeles essentielt, da jeg som nævnt i kapitel 1 mener, at netop denne ensidige forståelse af staten gør teorien halt og svær at anvende i moderne politik, hvor statsbegrebet er relativ, stater til tider ikke-eksisterende og hvor statsmænd ikke er 100% rationelle. Dette betyder, at for at forstå AU til fulde må enhedsaktøren nødvendigvis både være statsmanden, staten og organisationen – afhængig af konteksten, hvilket i dette speciale har betydet, at den oprindelige teoretiske ramme blev udvidet for således at give plads til andre enhedsaktører end kun staten. Således har analysen af Den Afrikanske Union nødvendigvis også måtte inddrage elementer af den afrikanske kontekst, inklusiv statssystemets udvikling, politik og traditioner, samt hvordan disse forhold indgår som normer og værdier i institutionen. Neoliberalister mener, at institutioner kan ændre medlemsstaters idéer og interesser, men udvikling kan kun forekomme, når organisationen er dybt institutionaliseret, aktørerne 100% rationelle, og når de nødvendige ressourcer er til rådighed. Når disse forhold er tilstede, er institutionen nået til et helt andet stadie end AU kan (eller bør?) håbe på at nå. Medlemsstaternes normer og værdier er dog elementer, der helt automatisk spiller ind i etableringen og udviklingen af en organisation, men i denne analyse har normerne og idéerne vist sig at være konflikterende. Set fra mit udgangspunkt skyldes dette, at afrikanerne er forvirret om deres egne normer og værdier. Når man gennemgår AU er det iøjefaldende, hvor mange vestlige idealer organisationen har taget til sig som universelle. Dette gælder EU-strukturen, der er blevet anvendt som institutionel model, og FN’s tilgang til konflikthåndtering, der fungerer som AU’s operationelle model. Endvidere har de afrikanske stater siden deres selvstændighed være sammenlignet med og opbygget efter den weberske idealstat – og fejlet. Efter min mening, er det et grundlæggende problem, at teoretiske tænkere som neoliberalister, praktikere som FN, EU og NATO rådgivere og det internationale donorsamfund, implicit opstiller sådanne idealer, især når disse idealer falder til jorden, når de møder den empiriske virkelighed i Afrika. Dette er set gentagende gange. Fredsoperationer fejler, genopbygning og udviklingsprojekter fejler og nu er det AU’s over-bureaukratiske struktur, der kan falde sammen som en anden ballonstat, hvis ikke de institutionelle strukturer indrettes efter den kontekst, de opstilles i. Dette er ikke kun påtvunget Afrika udefra, men er efterhånden så dybt indlejret i den afrikanske selvforståelse, at Afrika har taget de vestlige normer til sig og nu præsenterer dem som kontinentets egne. Mbeki’s afrikanske renæssance, det liberale projekt, der skal placere Afrika på verdenskortet, er et tydeligt eksempel herpå. Man kan argumentere, at denne udvikling er nødvendig for at blive hørt og set i en kapitalistisk 113
styret verden, men det vestlige paradigme og idealet for en sikkerhedsorganisation (som opstillet af Keohane) kan vise sig fatale i forhold til de urealistiske krav og standarder AU stiller til sig selv, da jeg finder det utopisk at tro, at Afrika kan og skal nå dertil. Hvis ikke den sikkerhedsorganisatoriske autoritet og legitimitet kommer indefra, efter afrikanske normer og værdier, er AU blot en tom skal, på niveau med OAU, der ikke vil være i stand til at håndtere kontinentets sikkerhedsproblemer. Et andet problematisk ideal, der hæmmer AU’s udvikling, er panafrikanismen, der af afrikanerne opfattes som organisationens politisk ideal. Efter min mening er den panafrikanske solidaritet et misforstået begreb, da det er et blindt begreb, der igen ikke sættes i perspektiv. Som pointeret i kapitel 4 er Afrika, hvor meget kontinentet end ønsker det, ikke et forenet kontinent, tværtimod er det det kontinent i verden, der bekriger hinanden mest. Det faktum alene er ganske sigende. En fredeligere udvikling skal dog begynde et sted, og hertil er panafrikanismen et godt fundament, men jeg mener, det er fejlbedømt af AU principielt at bestemme sig for, at nu er alle afrikanske stater lige og skal derfor behandles sådan. For det er de langt fra. Afrikanske stater er så forskellige som stater kan være og inkluderer et utal af forskellige tilgange til politik, samarbejde, demokrati, konfliktløsning, sikkerhed, menneskerettigheder, magtudøvelse etc. Så i stedet vil jeg mene, at det af de afrikanske stater er særdeles overmodigt at stille sig 100% solidarisk med sine ulige naboer. Når det er sagt, vil jeg understrege, at panafrikanismen delvist har formået at skubbe Afrika ud af OAU’s skygge, og der i dag er en kontinental tendens til, at den politiske vilje til samarbejde og konfliktløsning gradvist forbedres, men der er endnu langt til målet. Derfor kan det få alvorlige politiske konsekvenser for AU’s beslutningsproces, hvis ikke medlemsstaterne forstår at differentiere mellem afrikansk solidaritet og stædig ignorering af nabostaternes forskellige engagement i konflikthåndtering. Så kunne vi lige så godt befinde os i OAU’s storhedstid. Således ser jeg panafrikanismens paradoks – den misforståede solidaritet – som AU’s største udfordring, sammen med spørgsmålet om hvordan egne medlemmer, som eksempelvis autoritære regimer, i overensstemmelse med de panafrikanske idealer skal håndteres. En af konklusionerne af denne diskussion må derfor være, at for at forstå de afrikanske aktører, er det nødvendigt at se på forskellen mellem det sagte og det gjorte, og hvad der gives udtryk for officielt i forhold til det, der reelt menes. Dette er igen en pointe fra Københavnerskolens diskursanalyse, der går på, at man må se ud over diskurserne, for at finde de reelle motiver. I forlængelse af diskussionen om idealers effekt i Afrika vil jeg sige, at en idealisering af den neoliberale model er problematisk, da idealer skal effektueres med varsomhed, og modellens begrænsninger viser sig da også i kraft af de teoretiske bidrag, der har været nødvendige at inddrage i analysen. Dog kan det, efter denne diskussion af, hvorvidt AU kan og skal karakteriseres som en sikkerhedsorganisation, konkluderes, at denne neoliberale model måske ikke er optimal for løsningen af Afrikas sikkerhedsproblemer, men med de rette modificeringer og forbehold er det nogle særdeles interessante konklusioner, der kan drages af analysen, som ikke ville være fremkommet med en mindre ambitiøs model eller et anderledes teoretisk perspektiv. Til spørgsmålet om i hvilken grad AU er en fungerende 114
sikkerhedsorganisation efter de opstillede idealer, kan det, ud fra de analytiske parametre og mit forskningsperspektiv, siges, at AU i ringe grad kan karakterisers som sådan. Dette skyldes, at jeg gennem analysen af AU har vurderet, at AU ingen strategisk kultur har og kun besidder en begyndende institutionalisering og en mangelfuld militær kapacitet, hvilket ikke er tilstrækkeligt til at karakterisere organisationen som en fungerende sikkerhedsorganisation. I samme åndedrag vil jeg dog pointere, at AU kan betegnes som en aspirerende sikkerhedsorganisation, hvilket ikke er en dårlig start, set i forhold til ovenstående diskussion. For at nå videre i processen er det min vurdering, at AU og medlemsstaterne skal tage nogle helt klare standpunkter i forhold til politiske principper og prioriteringen af kapacitetsopbygningen. Dette betyder først og fremmest at de forventninger det internationale samfund og Afrika stiller til organisationen skal være realistiske, dette både i forhold til politisk, institutionel og operationel kapacitet. Således skal de panafrikanske politiske principper betydning for AU redefineres, således at AU har en reel mulighed for politisk at håndtere problematiske medlemsstater og statsoverhoveder. Dette betyder, at statslederne og AU’s politiske nøglepersoner skal træde ud af den fantasiverden, de befinder sig i og se virkeligheden i øjnene. Uden et sådan virkelighedscheck vil AU fortsat være domineret af tom snak, hvor alle lader som om de mener hvad de siger, men uden at reel handling følger. AU skal struktureres hensigtsmæssig set i forhold til de afrikanske politiske traditioner og systemer (og ikke de europæiske). Dette betyder, at opbygningen af politisk legitimitet kan ske efter afrikanske præmisser. Endvidere skal processen ske i et tempo, hvor de økonomiske og menneskelige ressourcer kan følge med, og derfor er det imperativt, at AU sætter bremserne i med omdefineringen af eksisterende organer og etableringen af nye omfattende initiativer, så som et United States of Africa. Set i forhold til den manglende strategiske kultur i AU, virker det da også utopisk at tro på, at organisationen og medlemmerne vil kunne administrere en endnu tætter konstellation. I forhold til den operationelle kapacitet, må omfanget af forventet militær bredde nødvendigvis begrænses, ellers vil de sparsomme økonomiske og menneskelige ressourcer blive spredt over en alt for omfattende opbygningsfase, der vil tage årtier for AU at færdiggøre. Dette betyder endvidere, at AU også på det operationelle plan må begrænse organisationens initiativer, inklusiv flere storstilede AU missioner. Dette kræver dog, at det internationale samfund og FN i mellemtiden må udfylde det sikkerhedsvakuum, som AU søger at lukke, og således give AU tid, ro og ressourcer til at udvikle den nødvendige operationelle (såvel som institutionelle) kapacitet. Logisk nok kan Afrika ikke gennemføre en så opfattende etablerings- og udviklingsproces uden de nødvendige midler og derfor skal donorsamfundet og FN fortsat involveres, dog skal dette også ske på afrikanske præmisser, og således i gensidig dialog om behov, betingelser og arbejdsfordeling. Dette involverer i høj grad også en begrænsning af idealiseringen af vestlige paradigmer, samt at der lettes på de krav både AU og det internationale samfund stiller til organisationen. Således skal der generelt skrues ned for forventningerne, hvilket også indebærer, at AU må gå stille med dørene (især i
115
forhold til deployeringen af flere AU missioner) indtil de politiske, institutionelle og operationelle kapaciteter er på plads, for at undgå flaskehalsproblemer og overbelastning. Værdier som demokratiske styresystemer, god regeringsførelse og effektivitet kan ikke implementeres på regionalt niveau, før det er etableret på nationalt niveau. Dette betyder, at AU afspejler medlemsstaternes generelle behov og interesser, og at aktørerne derfor må se indad (både politisk og ressourcemæssigt) før AU kan forventes at udøve mirakler. AU’s institutionelle og operationelle kapacitet kan kun tage organisationen et stykke af vejen, så nu er det Afrikas menneskelige og finansielle ressourcer, der er afgørende for AU’s fremtidige udvikling og virke.
116
ABBREVIATIONER AHSG
African Heads of State and Government
AI
Amnesty International
AMIB
AU Mission in Burundi
AMIS I
AU Mission in Sudan I
AMIS II
AU Mission in Sudan II
AMIS II-E
AU Mission in Sudan II – Enhanced
AMU
Arab Maghreb Union
ANC
African National Congress
APP
Africa Action Plan
ASF
African Stand-by Force
AU
African Union
C3IS
Command, control, communication and information system
CAAU
The Constitutive Act of the African Union
CCR
Centre for Conflict Resolution
CEN-SAD
Community of Saharan and Sahelian States
CEWARN
Conflict Early Warning and Response
CEWS
Continental Early Warning System
CivPol
Civilian International Police
COMESA
Common Market for Eastern and Southern Africa
CSSDCA
Conference on Security, Stability, Development and Cooperation in Africa
DIIS
Danish Institute for International Studies
DPKO
Department of Peacekeeping Operations
DRC
Democratic Republic of the Congo
EAC
East African Community
EASBRIG
East African Standby Brigade
ECCAS
Central African Sub-region the Economic Community of Central African States
ECOMICI
Economic Community of West African States Mission in Côte d’Ivoire
ECOMIL
Economic Community of West African States Mission in Liberia
ECOMOG
Economic Community of West African States Monitoring Group
ECOSOCC
Economic, Social and Cultural Council of the Union
ECOWAS
Economic Community of West African States
EDF
European Development Fund
ESF
ECOWAS Standby Force
EU
European Union
FN
De Forenede Nationer
G8
Group of Eight
GoS
Government of Sudan
GW
Global Witness
HRW
Human Rights Watch 117
ICG
International Crisis Group
ICRC
International Red Cross
IDP
Internally Displace Person
IGAD
Intergovernmental Authority of Development
IGADD
Intergovernmental Authority on Drought and Desertification
IGASOM
IGAD Peace Support Mission to Somalia
IGO
Inter-Governmental Organisations
IPA
International Peace Academy
IRIN
Integrated Regional Information Networks
ISDSC
Inter-State Defence and Security Committee
ISS
Institute for Security Studies, Pretoria
JEM
Justice and Equality Movement
KPSTC
Kenya Peace Support Training Centre
MoU
Memorandum of Understanding
MPMC
Mission Planning and Management Cell
NASBRIG
North African Standby Brigade
NATO
North Atlantic Treaty Organisation
NEPAD
New Partnership for Africa’s Development
NGO
Non Governmental Organisation
NMOG
Neutral Military Observer Group
OAU
Organisation of African Unity
OLMEE
OAU Liason Mission in Ethiopia-Eritrea
ONUC
United Nations Operation in the Congo
OMIB
Observer Mission in Burundi
OMIC
Observer Mission in the Comoros
ONUB
United Nations Operation in Burundi
OPDS
Organ for Politics, Defence and Security
P5
The Permanent Five
PAP
Pan-African Parliament
PLANELM
Planning Element
PRC
The Permanent Representive Committee
PSC
Peace and Security Council
REC
Regional Economic Community
RoE
Rules of Engagement
RPTC
Regional Peacekeeping Training Center
RRM
Rapid Reaction Mechanism
SADC
Southern Africa Development Community
SADCBRIG
SADC Standby Force Brigade
SADCC
Southern African Development Co-ordination Conference
SHIRBRIG
Stand-by High Readiness Brigade
SIPO
Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and Security Cooperation
SLA
Sudan Liberation Army
SLM
Sudan Liberation Movement 118
SOMA
Status of Mission Agreement
SOP
Standing Operating Procedure
SPLM
Sudan People Liberation Movement
UN
United Nations
UNGA
United Nations General Assembly
UNAMIR
United Nations Assistance Mission for Rwanda
UNMEE
United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea
UNMIL
United Nations Mission in Liberia
UNOCI
United Nations Operation in Cote d’Ivoire
UNOMSIL
United Nations Observer Mission in Sierra Leone
UNSAS
UN Standby System
UNSC
United Nations Security Council
WHO
World Health Organization
119
LITTERATURLISTE BØGER Kinfe Abraham: The African quest: the Transition from the OAU to AU and NEPAD Imperatives: A Political and Economic History of Modern Africa and the Drive for the African Renaissance, London: ABC, 2004. Adekeye Adebajo: Liberia’s Civil War. Nigeria, ECOMOG, and Regional Security in West Africa, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2002(a). Adekeye Adebajo: Building Peace in West Africa. Liberia, Sierra Leone, and Guinea-Bissau, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2002(b). Adekeye Adebajo & Ismail Rashid (eds.): West Africa’s Security Challenges. Building Peace in a Troubled Region, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2004. William B. Ackah: Pan-Africanism: Exploring the Contradictions. Politics, identity and development in Africa and the African Diaspora, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd, 1999. Adiodun Alao, John Mackinlay & ‘Funmi Olonisakin: Peacekeepers, Politicians, and Warlords: The Liberian peace process, New York: United Nations University Press, 1999. Isaiah Berlin: Four Essays on Liberty, London & New York: Oxford University Press, 1969. Eric G. Berman & Katie E. Sams: Peacekeeping in Africa: Capabilities and Culpabilities, Geneva: United Nations Institute for Disarmament Research, 2000. Jean-Francois Beyart, Stephen Ellis & Beatrice Hibou: The Criminalization of the State in Africa, Oxford: James Currey, 1999. Jane Boulden (ed.): Dealing with Conflict in Africa: The United Nations and regional Organizations, New York: Palgrave Macmillan, 2003. Hedley Bull, Carstaan Holbraad & Martin Wight (eds.): Power Politics, 2. udgave, Leicester: Leicester University Press, 1995. Hedley Bull: The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1995. Barry Buzan, Ole Wæver & Jaap de Wilde: Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishing, 1997. Fantu Cheru: African Renaissance: Roadmaps to the Challenge of Globalization, London: Zed Books, 2002. Noam Chomsky: Profit over People: Neoliberalism and Global Order, London: Turnaround Publisher Service Ltd, 1999. Zdenek Cervenka: The Organization of African Unity and its Charter, New York/Washington: Praeger, 1969. Zdenek Cervenka: The Unfinished Quest for Unity: Africa and the OAU, New York: Africana Publishing Co., 1977. Christopher Clapham (ed.): Private patronage and public power, London: Printer (1982). Christopher Clapham: African States in the International System, New York: Cambridge University Press, 1996. Earl Conteh-Morgan & Karl P. Magyar (eds.): Peacekeeping in Africa. ECOMOG in Liberia, London: Macmillan Press Ltd, 1998. Terence Corrigan: Mbeki: His Time Has Come. An Introduction to South Africa’s new President, Johannesburg: South African Institute of Race Relatrions, 1999. Hevina S. Dashwood: Zimbabwe: The political economy of transformation, Toronto: University of Toronto Press, 2000. John Degnbøl-Martinussen; Society, State and Market, København: Mellemfolkeligt Samvirke, 1994. Lawrence Devlin: Chief of Station, Congo: Fighting the Cold War in a Hot Zone, New York: PublicAffairs, 2007. Paul Diehl: International Peacekeeping, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1993 Mark Duffield: Global Governance and the New Wars, London: Zed Books Ltd., 2001. Shannon Field (ed.): Peace in Africa, Johannesburg: Institute for Global Dialogue, 2004. Bent Flyvbjerg: Rationalitet og magt I. Det konkretes videnskab, København: Akademisk Forlag, 1991. David J. Francis: The Politics of Economic Regionalism: Sierra Leone in ECOWAS, Aldershot: Ashgate, 2001. Frank Furedi: The New Ideology of Imperialism, London: Pluto Press, 1994. Oliver Furley & Roy May (eds.): Peacekeeping in Africa, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd, 1998. 120
David Gordon et. al: The United States and Africa: A Post-cold War Perspective, New York: W W Norton & Co Ltd, 2001. Egon Guba & Yvonna Lincoln: Fourth Generation Evaluation, Newbury Park, CA: SAGE Publications, 1989. Anthony Giddens: The constitution of society: Outline of the theory of structuration, Cambridge: Polity Press, 1984. Michael Hardt & Antonio Negri: Empire, Cambridge: Harvard University Press, 2000. John W. Harbeson & Donald Rothchild (eds.): Africa in World Politics. The African State System in Flux 3rd Edition, Oxford: Westview Press, 2000. Andreas Hasenclever, Peter Mayer & Volker Rittberger: Theories of international regimes, Cambridge: Cambridge University, 1997. David Held & Anthony McGrew (eds.): The Global Transformations Reader: An Introduction to the Globalization Debate, Cambridge: Polity Press, 2000. Jeffrey Herbst: States and power in Africa, Princeton: Princeton University Press, 2000. Jeffrey Herbst & Greg Mills: The Future of Africa: A New Order in Sight?, Oxford: Oxford University Press, 2003. Goran Hyden: African Politics in Comparative Perspective, Cambridge: Cambridge University Press, 2006. J. L. Holtgrefe & Robert O. Keohane (eds.): Humanitarian Intervention. Ethical, Legal, and Political Dilemmas, Cambridge: Cambridge University Press, 2003. Robert Jackson: Quasi-states: Sovereignty, International Relations, and the Third World, Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Robert Jackson & Georg Sørensen: Introduction to international relations, Oxford: Oxford University Press, 1999. Bob Jessop: State Theory: Putting Capitalist Stats in their Place, Oxford: Polity Press, 1990. Robert O. Keohane: International Institutions and State Power. Essays in International Relations Theory, Boulder: Westview Press, 1989. Robert O. Keohane et.al (eds.): Imperfect Unions. Security Institutions over Time and Space, Oxford: Oxford University Press, 1999. William Korey: NGOs and the Universal Declaration of Human Rights, London: Macmillan Press, 1998. Stine Lehmann-Larsen: Beyond Impartial Peacekeeping in Africa? The Challenges of Regional and Global Peacekeeping in Intrastate Conflicts. A Case Study of West Africa and the Great Lakes Region, Bradford: Bradford University, 2004. Malegapuru Makgoba: African Renaissance. The New Struggle, Sandton: Mafube Publishing Limited, 1999. Mahmood Mamdani: Citizen and Subject: Contemporary Africa and the Legacy of late Colonialism, Princeton NJ: Princeton University Press, 1996. Ibbo Mandaza (ed.): Peace and Security in Southern Africa, Harare: SAPES Trust, 1996. Eddy Maloka & Elizabeth le Roux (eds.): Problematising the African Renaissance, Pretoria: Africa Institute of South Africa, 2000. Eddy Maloka: A United States of Africa?, Pretoria: Africa Institute of South Africa, 2001. Mahmood Mamdani: Citizen and Subject: Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism, Princeton NJ: Princeton University Press, 1996. Thabo Mbeki: Africa. The Time Has Come (selected speeches), Cape Town. Mafube Publishing, 1998. Timothy Murithi: The African Union. Pan-africanism, Peacebuilding and Development, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd, 2005. Gerard Prunier: Darfur: The Ambiguous Genocide, Ithaca: Cornell University Press, 2005. Richard Sandbrook: The Politics of Africa’s Economic Stagnation, Cambridge: Cambridge University Press, 1985. Geoff Simons: UN Malaise: Power, Problems and Realpolitik, London: Macmillan Press Ltd., 1995. Allister Sparks: Beyond the Miracle, Inside the New South Africa, Cape Town: Jonathan Ball Publishers, 2003. Alex Thomson: An Introduction to African Politics, New York: Routledge, 2000. Nicholas Van De Valle: African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979-1999, Cambridge: Cambridge University Press, 2001. Alex de Waal & Julie Flint: A Short History of a Long War, London: Zed Books, 2005. Nicholas Walliman: Social Research Methods, London: SAGE Publications, 2006. Kenneth N. Waltz: Man, the State, and War. A Theoretical Analysis, New York: Columbia University Press, 1954. Kenneth N. Waltz: Theory of International Politics, Mass: Addison-Wesley, 1979. 121
Robert K. Yin: Case study research: Design and methods, 3. udgave, London: Sage Publications, 2003. William Zartman (ed.): Collapsed States. The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Boulder: Lynne Rienner Publishing, 1995. BOGKAPITLER Adekeye Adebajo: ‘South Africa and Nigeria as regional hegemons’, i Mwesiga Baregu & Chris Landsberg (eds.): From Cape to Congo: Southern Africa’s evolving security challenges, Boulder: Lynne Rienner, 2004. Eric G. Berman & Katie E. Sams: ‘The Peacekeeping Potential of African Regional Organizations’ i Jane Boulden (ed.): Dealing with Conflict in Africa: The United Nations and regional Organizations, New York: Palgrave Macmillan, 2003. Lars Buur & Steffen Jensen: ‘The Nationalist Imperative. South Africanisation, Regional Integration and Mobile livelihoods’ i Lars Buur, Steffen Jensen & Finn Stepputat (eds.): The Security-Development Nexus. Expressions of Sovereignty and Securitization in Southern Africa, Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet, 2007. Walter Carlsnaes: ‘Foreign policy’ i Walter Carlsnaes, Thomas Risse & Beth Simmons: Handbook of Foreigh Relations, London: Sage, 2002. Gerry Cleaver & Simon Massey: ‘DRC: Africa’s Scramble for Africa’ i Oliver Furley & Roy May (eds.): African interventionist States, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd., 2001. Gerry Cleaver & Roy May: ‘African perspectives: regional peacekeeping’ i Oliver Furley & Roy May (eds.): Peacekeeping in Africa, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd, 1998. Ibrahim A. Gambari: ‘The Role of Regional and Global Organisations in Addressing Africa’s Security Issues’ i Edmond J. Keller & Donald Rothchild (eds.): Africa in the New International Order. Rethinking State Sovereignty and Regional Security, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1996. Helga Haftendorn, Robert O. Keohane & Celeste A. Wallander: ‘Introduction’ i Robert O. Keohane et.al (eds.): Imperfect Unions. Security Institutions over Time and Space, Oxford: Oxford University Press, 1999. Peter Viggo Jakobsen: ‘Globalization, Peace Operations and the New Wars of the 1990s: Operational Challenges and Lessons Learned’, i Robert G. Patman (ed.) Globalization and Conflict. National Security in a 'New' Strategic Era, London and New York: Routledge, 2006. Robert O. Keohane & Celeste A. Wallander: ’Risk, Threat, and Security Institutions’ i Robert O. Keohane et.al (eds.): Imperfect Unions. Security Institutions over Time and Space, Oxford: Oxford University Press, 1999. Steven Lamy: ’Contemporary mainstream aproaches: neo-realism and neoliberalism’ i John Baylis & Steve Smith The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2001. Norrie MacQueen: ‘Angola’ i Oliver Furley & Roy May (eds.): African interventionist States, Aldershot: Ashgate Publishing Ltd., 2001. Thomas Mandrup: ‘You Do Need a Stick to Be Able to Use It Gently. The South African Armed Forcves in The Democratic Republic of Congo’, i Lars Buur, Steffen Jensen & Finn Stepputat (eds.): The Security-Development Nexus. Expressions of Sovereignty and Securitization in Southern Africa, Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet, 2007. Paul Richards: ‘Rebellion in Liberia and Sierra Leone: A Crisis of Youth?’ in Oliver Furley (ed.): Conflict in Africa, London: Tauris Academic Studies, 1995. Brendan Seery: ‘Africa’s Reluctant New Policeman Twirls His Truncheon: The Lesotho Experience and South Africa’s Role in Peacekeeping’, in: Mark Shaw & Jakkie Cilliers (eds.): South Africa and Peacekeeping in Africa, vol. 1, Halfway House: Institute for Strategic Studies. Kathryn Sikkink: ’The Power of Principled Ideas: Human Rights Policies in the United States and Western Europe’, i Judith Goldstein og Robert O. Keohane: Ideas and Foreign Policy. Belief, Institutions, and Political Change, London: Cornell University Press, 1993. J. David Singer og Melvin Small: ’Alliance Aggregation and the Onset of War’ i J. David Singer (ed.): Quantitative International Politics, New York: Free Press, 1968. Steve Smith: ‘Reflectivist and Constructivist Approaches to International Theory’, i Baylis & Smith (eds.): The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2001. E. Ike Udogu: ‘The Struggle for Stability in Nigeria’s Contemporary Politics (1990-1999) and the Lessons for the Fourth Republic’, i John M. Mbaku and S. C. Saxena (eds.): Africa at the Crossroads: Between Regionalism and Globalization, Westport, CT: Greenwood Publishing Group, Inc., 2004. Kenneth N. Waltz: ’Reflections on Theory of International Politics: A Response to my Critics’, in Robert O. Keohane (ed.), Neorealism and its Critics, New York: Colombia University Press, 1987. 122
Max Weber: ’Politics as a Vocation’, genoptrykt i H.H. Gerth & C. Wright Mills: From Max Weber: Essays in Sociology, New York: Oxford University Press, 1958. Ole Wæver: ‘Europæisk sikkerhed og integration: en analyse af franske og tyske diskurser om stat, nation og Europa’ i Torben Beck Dyrberg, Allan Dreyer Hansen and Jacob Torfing (eds.): Diskursteorien på arbejde, Roskilde: Roskilde Universitetsforlag, 2000. ARTIKLER ABC News: ‘Sudan offers to withdraw its bid to head http://www.abc.net.au/news/stories/2006/01/24/1553746.htm
AU’,
ABC
News
Net,
24.
januar
2006.
Festus Aboagye: ‘The African Mission in Burundi: Lessons learned form the first African Union peacekeeping operation’, ACCORD (Special edition on peacekeeping), nr. 2, 2004, s. 9-14. Adekeye Adebajo: ‘Nigeria: Africa’s New Gendarme?’, Security Dialogue, vol. 31, nr. 2, 2000, s. 185-199. Adekeye Adebajo: ‘In Search of Warlords. Hegemonic Peacekeeping in Liberia and Somalia’, International Peacekeeping, vol. 10, nr. 4, 2003, s. 62-81. Adekeye Adebajo & Chris Landsberg: ‘Back to the Future: UN Peacekeeping in Africa’, International Peacekeeping, vol. 7, nr. 4, 2000(a), s. 161-188. Adekeye Adebajo & Chris Landsberg: ‘Pax Africana in the Age of Extremes’, South African Journal of International Affairs, vol. 7, nr. 1, 2000(b), s. 11-26. Rok Ajulu: ‘Thabo Mbeki’s African Renaissance in a Globalising World Economy: The Struggle for the Soul of the Continent’, Review of African Political Economy, nr. 87, s. 27-42. Clement E. Adibe: ‘The Liberian conflict and the ECOWAS-UN partnership’, Third World Quarterly, vol. 18, nr. 3, 1997, s. 471-488. Rok Ajulu: ‘Thabo Mbeki’s African renaissance in a globalizing world economy: the struggle for the soul of the continent’, Review of African Political Economy, vol. 28, nr. 87, 2001, s. 27-43. Seth Appiah-Mensah: ’AU’s Critical Assignment in Darfur: Challenges and Constraints’, African Security Review, vol 14, nr. 2, 2005, s. 7-21. Seth Appiah-Mensah: ‘The African Mission in Sudan: Darfur dilemmas’, African Security Review, vol. 15, nr. 1, 2006(a), s- 219. Evarist Baimu & Kathryn Sturman: ‘Amendment to the African Union’s Right to Intervene’, African Security Review, vol. 12, nr. 2, 2003, 37-45. BBC: ’African force to stay in Darfur’, BBC News, 30. november 2006. http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/6197166.stm Eric G. Berman: ‘The Security Council’s Increasing Reliance on Burden-Sharing: Collaboration or Abrogation?’, International Peacekeeping, vol. 4, nr. 1, 1998, s. 1-21. Eric Berman: ‘African regional organisations’ peace operation. Development and challenge’, African Security Review, vol. 11, nr. 4, 2002, s. 33-43. Richard K. Betts: ‘The Delusion of Impartial Intervention’, Foreign Affairs, vol. 73, nr. 6, 1994, s. 20-32. Henri Boshoff & Dara Francis: ‘The AU Mission in Burundi: Technical and Operational Dimensions’, African Security Review, vol. 12, nr. 3, 2003. http://www.iss.co.za/pubs/ASR/12No3/AWBoshoff.pdf Henri Boshoff: ‘The African Union Mission in Sudan’, African Security Review, vol. 14, nr. 3, 2005. http://www.iss.co.za/pubs/ASR/14No3/AWBoshoff.htm Barry Buzan: ‘Rethinking security after the Cold War’, Cooperation and Conflict, vol. 32, nr. 1, 1999, s. 5-28. Robert M. Cassidy: ‘Sovereignty versus the Chimera of Armed Humanitarian Intervention’, The Fletcher Forum of World Affairs, vol. 21, nr. 2, 1997, s. 47-63. Jakkie Cilliers & Kathryn Sturman: ‘The Right Intervention. Enforcement challenges for the African Union’, African Security Review, vol. 11, nr. 3, 2002. Jakkie Cilliers & Kathryn Sturman: ’Challenges Facing the AU’s Peace and Security Council’, African Security Review, vol. 13, nr. 1, 2004, s. 97-104. Christoffer Clapham: ’Degrees of statehood’, Review of International Studies, nr. 25, 1998, s. 143-157. Cedric de Coning: ‘Refining the African Standby Force Concept’, Conflict Trends, Special Edition – Peacekeeping. vol. 2, nr. 4, 2005, s. 20-26. 123
Mike Denning: ‘A Prayer for Marie: Creating an Effective African Standby Force’, Parameters, vol. 34, nr. 4, 2004, s. 102-120. Paul Diehl et. al: ‘International Peacekeeping and Conflict Resolution: A Taxonomic Analysis with Implications’, Journal of Conflict Resolution, vol. 42, 1998, s. 33-55. Dominick Donald: ‘Neutrality, Impartiality and UN Peacekeeping at the Beginning of the 21st Century’, International Peacekeeping, vol. 9, nr. 4, 2002, s. 21-38. Dominick Donald: ‘Neutral Is Not Impartial: The Confusing Legacy of traditional Peace Operations Thinking’, Armed Forces & Society, vol. 29, nr. 3, 2003, s. 415-448. Daniel Druckman et al: ‘Evaluating Peace-keeping Missions’, Mershon International Studies Review, vol. 41, nr. 1. maj 1997, s. 151-165. Mark Duffield: ‘NGO relief in war zones: towards an analysis of the new aid paradigm’, Third World Quarterly, vol. 18, nr. 3, 1997, s. 527-542. Goodluck Ebelo: ‘Massacre: A story of Cover-Up’, Tempo (Lagos), vol. 12, nr. 3, 28 January 1999. Comfort Ero: ‘ECOWAS and the Subregional Peacekeeping in Liberia’, The Journal of Humanitarian Assistance, 3. juni 2000. http://www.jha.ac/articles/a005.htm Theo Farell: ’World Culture and Military Power’, Review of International Studies, vol. 24, 1998, s. 448-488. Robert Good: ‘Changing Patterns of African International Relations’, American Political Science Review, vol. 58, September 1964, s. 632-641. Nick Grono: ‘Briefing – Darfur: The International Community’s Failure to Protect’, African Affairs, vol. 105, nr. 421, 2006, s. 621-631. Jeffrey Hart: ‘Three Approaches to the Measurement of Power in International Relations’, International Organization, vol. 30, nr. 2, 1976, s. 189-305. Harun Hassan: ‘Somalia’s stony path’ in Open Democracy, 5. oktober 2006. http://www.opendemocracy.net/articles/ViewPopUpArticle.jsp?id=3&articleId=3968 Hekmoed-Römer Heitman: Crisis Response Capability. A role for South Africa, African Security Review, vol. 11, nr. 1, 2002. Jeffrey Herbst: ‘Responding to State Failure in Africa’, International Security, vol. 21, nr. 3, 1996/1997, s. 120-144. Jeffrey Herbst: ‘Mbeki’s South Africa’, Foreign Affairs, vol. 84, nr. 6, 2005. Herbert Howe: ‘Lessons of Liberia. ECOMOG and Regional Peacekeeping’, International Security, vol. 21, nr. 3, 1996/1997, s. 145-176. Asteris Huliaras: ‘Qadhafi’s comeback: Libya and Sub-Saharan Africa in the 1990s’, African Affairs, vol. 100, nr. 398, 2001, s. 5-25. International Crisis Group: Comment by Colin Thomas-Jensen, ‘Real Peace in Sudan’, TomPaine.com, 19. juni 2006. IRIN: ’Sudan: New hope for Darfur as Govt accept UN support package’, IRIN News, 20. april 2007. http://www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=71720 Robert H. Jackson & Carl G. Rosberg: ‘Why Africa’s Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood’, World Politics, vol. 35, nr. 1, 1982, s. 1-24. Peter Viggo Jakobsen: ‘Overload, Not Marginalization, Threatens UN Peacekeeping’, Security Dialogue, vol. 31, nr. 2, 2000, s. 167-178. Peter Viggo Jakobsen: ‘FN’s Fredsoperationer i Afrika i dag og i morgen’, Militært Tidsskrift, vol. 130, nr. 2 2001. Peter Viggo Jakobsen: ‘FN og fredsoperationer: et konstant kapløb mellem krav og kapaciteter’, Militært Tidsskrift, vol. 134, nr. 3, 2005, s. 357-378. Alistair Ian Johnston: ’Thinking about Strategic Culture’, International Security, vol. 19, nr. 4, 1995, s. 36-43. Vanessa Kent & Mark Malan: ‘The African Standby Force: Progress and Prospects’, African Security Review, vol. 12, nr. 3, 2003. http://www.iss.co.za/pubs/ASR/12No3/E2.html Robert O. Keohane: ’The Demand for International Regimes’, International Organization, vol. 36, nr. 2, 1982, s. 325-355. Robert O. Keohane & Lisa L. Martin: ‘The Promise of Institutionalist Theory’, International Security, vol. 20, nr. 1, 1995, s. 3951. Ben Kioko: ‘The right to intervention under the African Union’s Constitutive Act: From non-interference to non-intervention’, International Review of the Red Cross, vol. 85, nr. 852, 2003 s. 807-825. http://www.icrc.org/Web/eng/siteeng0.nsf/html/5WNJDL
124
Andy Knight: ‘Towards a Subsidiarity Model for Peacemaking and Preventive Diplomacy: Making Chapter VIII of the UN Charter Operational’, Third World Quarterly. vol. 17, nr. 1, 1996. Chris Landsberg: ‘Promoting Democracy: The Mandela-Mbeki Doctrine’, Journal of Democracy, vol. 11, no. 3, 2000, s. 107121. Peter Lewis: ‘Nigeria: From Despair to Expectation’, Current History, vol. 98, nr. 628, s. 223-227. Christian Lund: ‘Twilight Institutions: An Introduction’, Development and Change, vol. 37, nr. 6, 2006, s. 673-684. S. Neil MacFarlane, Carolin J. Thielking & Thomas G. Weiss: The Responsibility to Protect: is anyone interested in humanitarian intervention?, Third World Quarterly, vol. 25, nr. 5, 2004, s. 977-992. Konstantinos D. Magliveras & Gino J. Naldi: ’The African Union – A New Dawn for Africa?’, International and Comparative Law Quarterly, vol. 51, april 2002, s. 415-425. Mark Malan: Peacekeeping in the New Millenium: ‘Towards ‘Fourth Generation’ Peace Operation?’, African Security Review, vol. 7, nr. 3, 1998, s. 13-20. Tiyanjana Maluwa: ’The Constitutive Act of the African Union and Institution-Building in Postcolonial Africa’, Leiden Journal of International Law, vol. 16, 2003, s. 157-170. Stephan Maninger: ‘The West, the Rest, and the Will to Project Power’, African Security Review, vol. 6, nr. 6, 1997. K. Matthews: ‘Birth of the African Union (AU)’, African Quaterly, vol. 41, nr. 5, s. 113-120. Prince Mashele: ‘The 3rd Pan-African Parliament Session. Utility or Futility?’, African Security Review, vol. 14, nr. 2, 2005, s. 107-110. John J. Mearsheimer: ’The False Promise of International Institutions’, International Security, vol. 19, nr. 3, 1994/1995, s. 5-49. Laura Neack: ‘UN Peace-keeping: In the Interest of Community or Self?’, Journal of Peace Research, vol. 32, nr. 2, 1995, s. 181196. Sally Engle Merry: ‘Transnational Human Rights and Local Activism: Mapping the Middle’, American Anthropologist, vol. 108, nr. 1, 2006, s. 38-51. Michael Nest: ‘Ambitions, Profits and Loss: Zimbabwean Economic Involvement in the Democratic Republic of the Congo’, African Affair, vol. 100, 2001, s. 469-490. Frank Nyakairu: ‘AU Somalia mission in balance’, Daily Monitor, 10. maj 2007. http://www.monitor.co.ug/news/news05106.php Joseph Nye: ‘Neorealism and Neoliberalism’, World Politics, vol. 40, nr. 2, 1988, s. 235-251. Corinne Parker & Donald Rukare: ‘The New African Union and its Constitutive Act’. American Journal of International Law, vol. 96, nr. 2, 2003, s. 365-379. David O’brien: ‘The Search for Subsidiarity: The UN, African Regional Organizations and Humanitarian Action’, International Peacekeeping, vol. 7, nr. 3, 2000, s. 57-83. Michale O’Hanlon & P.W. Singer: ’The Humanitarian Transformation: Expanding Global Intervention Capacity’, Survival, vol. 46, nr. 1, 2004, s. 77-99. http://www.brookings.edu/views/articles/ohanlon/20040304.htm ‘Funmi Olonisakin: ‘UN Co-operation with Regional organizations in Peacekeeping: The Experience pf ECOMOG and UNOMIL in Liberia’ International Peacekeeping, vol. 3, nr. 3, 1996, s. 33-51. ‘Fumni Olonisakin: ‘African ‘Home-made’ Peacekeeping Initiatives’, Armed Forces and Society, vol. 23, nr. 3, 1997, s. 349-372. Marina Ottaway: ‘Post-Imperial Africa at War’, Current History, vol. 98, nr. 628, s. 202-207. Roland Paris: ‘International peacebuilding and ‘mission civilisatrice’’, Review of International Studies, vol. 28, 2002, s. 637-656. Kristiana Powell & Thomas Kwasi Tieku: ‘The African Union’s new security agenda. Is Africa closer to a pax pan-Africana?’, International Journal, LX 4, 2005, s. 937-952. Eric Reeves: ’The meaning of AU forces deployment to Darfur’, Sudan Tribune, 26. oktober 2004. Eric Reeves: ’Quantifying Genocide in Darfur’, Sudanreeves.org, 28. april 2006. http://www.sudanreeves.org/Article102.html Reuters Alertnet: ‘Somalia: AU seeks troops for peace mission’, Alertnet, 31. januar 2007. http://www.alertnet.org/thenews/newsdesk/IRIN/2a3360e8e0596d2e4cde420ec1fb557a.htm Sten Rynning: ’Towards a Strategic Culture for the EU’, Security Dialogue, vol. 34, nr. 4, 2003, 479-496. Filip Reyntjens: ’Burundi: A Peaceful Transition after a Decade of War?’, African Affairs, vol. 105, nr. 418, s. 117-135. Xan Rice: ’Five African Union soldiers killed in Darfur’, Guardian Unlimited, 2. april 2007. http://www.guardian.co.uk/sudan/story/0,,2048504,00.html 125
Hassan A. Saliu: ‘Nigeria and Peace Support Operations: Trends and Policy Implications’, International Peacekeeping, vol. 7, nr. 3, 2000, s. 105-119. Cheryl Shanks et.al: ’Inertia and Change in the Constellation of International Governmental Organizations, 1981-1992’, International Organiszations, vol. 50, nr. 4, 1996, s. 593-628. Hugo Slim: ’Dithering over Darfur? A preliminary review of the international response’, International Affairs, vol. 80, nr. 5, 2004, s. 811-828. Ray Suarez: ’The African Union in Darfur: A NewsHour with Jim Lehrer Transcript’, Public Broadcasting Station, 5. oktober 2005. http://www.pbs.org/newshour/bb/africa/july-dec05/darfur_10-5.html Georg Sørensen: ’Svage stater: en introduktion’, Politica, Årg. 29, nr. 2, 1997, s. 125-136. Ian Taylor & Paul Williams, ‘South African foreign policy and the Great Lakes crisis: African renaissance meets vagabondage politique?’, African Affairs, vol. 100, 2001, s.265-286. æ s. 249-267. Nsongurua J. Udombana: ‘A Harmony or a Cacophony? The Music of Integration in the African Union Treaty and the New Partnership for Africa’s Development’, Indiana International and Comparative Law Review, nr. 185, 2002. Peter Vale & Sipho Maseko: ‘South Africa and the African Renaissance’, International Affairs, vol. 74, nr. 2, 1998, s. 271-287. Anthoni Van Nieuwkerk: ‘South Africa’s National Interest’, African Security Review, vol. 12, nr. 2, 2004, s. 89-101. Thomas G. Weiss: ‘The Sunset of Humanitarian Intervention? The Responsibility to Protect in a Unipolar Era’, Security Dialogue, vol. 35, nr. 2, 2004, s 135-153. Alexander Wendt: ‘Anarchy is what states make of it: The social construction of power politics’, International Organization, vol. 46, nr. 2, 1992, s. 391-425. Paul Williams: ’Military Response to Mass Killing: The African Union Mission in Sudan’, International Peacekeeping, vol. 13, nr. 2, juni 2006, s. 168-183. Paul Williams & Alex Bellamy: ‘The Responsibility To Protect and the Crisis in Darfur’, Security Dialogue, vol. 36, nr. 1, 2005, s. 27-47. Rocky Williams: ‘From Peacekeeping to Peacebuilding? South African Policy and Practice in Peace Missions’, International Peacekeeping, vol. 7, nr. 3, 2000, s. 84-104. Dina Zinnes: ’An Analytical Study of the Balance of Power Theories’, Journal of Reace Research, nr. 3, 1967, s. 270-287. RAPPORTER, PAPERS & TALER Seth Appiah-Menseh: Monitoring fragile ceasefires. The challenges and dilemmas of the role of AMIS, ISS Paper, nr. 127, 2006(b). http://www.operationspaix.net/IMG/pdf/MUAS_MONITORINGFRAGILECEASEFIRES_2006-09-03_.pdf Amnesty International (AI): Darfur: What hope for the future? Civilians in urgent need for protection, AFR 54/164/2004, 16. december 2004, på http://web.amnesty.org/library/index/engafr541642004 (online 13. Maj 2007). Emmanuel Aning, Prospoer Addo, Emma Birikorang & Emmanuel Sowatey: African Commitments to Conflict Prevention and Peacekeeping: A Review of eight NEPAD, African Human Security Initiative, AHSI Paper 5, August 2004. Brian Atwood, Robert Browne & Princeton Lyman: Freedom, prosperity, and security. The G8 partnership with Africa: Sea Island 2004 and beyond, A Council on Foreign Relations Special Report, 2004. Warren Christopher: The United States and Africa: A New Relationship, Address before 23rd African-American Institute Conference, Reston Virginia, 21. maj 1993, US State Department. Centre for Conflict Resolution (CCR): South Africa In Africa. The Post-apartheid Decade, Seminar Report, Cape Town: The Centre for Conflict Resolution, November 2004. Centre for Conflict Resolution (CCR): Whither SADC? Southern Africa’s Post-Apartheid Security Agenda, A Policy Advisory Group Seminar, Cape Town: The Centre for Conflict Resolution, juni 2005. Jakkie Cilliers & Mark Malan: Progress with the African Standby Force, ISS Paper 98, maj 2005. Cedric de Coning: ‘The Future of Peacekeeping in Africa’, i H. Ojanen (ed.): Peacekeeping – Peacebuilding, Finnish Institute for International Affairs (FIIA), Report nr. 14, 2006. Espen Barth Eide: ‘From Peacekeeping to Peacebuilding’, i H. Ojanen (ed.): Peacekeeping – Peacebuilding, Finnish Institute for International Affairs (FIIA), Report nr. 14, 2006. Stine Heiselberg: Pacifism or Activism: Towards a Common Strategic Culture with the European Security and Defense Policy?, IIS Working Paper, nr. 4, 2003. 126
Human Rights Watch: Imperatives for Immediate Change. The African Union Mission in Sudan, vol. 18, nr. 1(A), januar 2006. International Crisis Group (ICG): End of transition in Burundi: The home stretch, ICG Africa Report, no 81, Nairobi/Bruxelles, 5. juli 2004. International Crisis Group (ICG): Darfur: The Failure to Protect, Africa Report, nr. 89, 8. marts 2005. International Crisis Group (ICG): Darfur needs bolder international intervention, Press Release, Bruxelles, 25. maj 2005. International Crisis Group (ICG): The AU’s Mission in Darfur: Bridging the Gaps, ICG Briefing, nr. 18, 6. juli 2005. International Crisis Group (ICG): The EU/AU Partnership in Darfur: Not Yet a Winning Combination, Africa Report, nr. 99, Bruxelles/Nairobi, 25. oktober 2005. International Crisis Group (ICG): Comment by Colin Thomas-Jensen, ‘Real Peace in Sudan’, TomPaine.com, 19. juni 2006. http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=4180&l=1 International Crisis Group (ICG): Darfur’s Fragile Peace Agreement, Africa Briefing, nr. 39, 20. juni 2006. http://www.crisisgroup.org/library/documents/africa/horn_of_africa/b039_darfur_s_fragile_peace_agreement.pdf International Crisis Group (ICG): Darfur: Revitalising the Peace Process, Crisis Group Africa Report, nr. 125, 30. april 2007. http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=3060 International Commission of State Sovereignty: The Responsibility to Protect, Ottawa: IDRC, 2001. International Peace Academy (IPA): NEPAD: African Initiative, New Partnership? IPA Workshop Report, New York, juli 2002 (a). International Peace Academy (IPA): The Infrastructure of Peace in Africa. Assessing the Peacebuilding Capacity of African Institutions, A Report submitted by the Africa program of the International Peace Academy to the Ford Foundation, New York, September 2002 (b). International Peace Academy (IPA): The Regionalization of Conflict and Intervention, IPA Seminar Report, New York, 5.-9. maj, 2003. Bruce Jones: Evolving Models of Peacekeeping: Policy Implications & Responses, External Study for the UN DPKO Peacekeeping Best Practice Unit, 2004. Stine Lehmann-Larsen: Den nye afrikanske sikkerhedsarkitektur: Stilstand eller udvikling? DIIS Rapport, forthcoming, 2007. Mark Malan et.al: African Capabilities for Training for Peace Operations, A report for the Secretary-General of the Organisation of African Unity, Johannesburg: Institute for Security Studies, 1997. Mark Malan: Whither Peacekeeping in Africa?, ISS Monograh, nr. 36, april 1999. Thabo Mbeki et.al: The African Renaissance, Konrad Adenauer Foundation, Occasional papers, maj 1998 (a). Thabo Mbeki: The African Renaissance, South Africa and the World, tale ved United Nations University, Tokyo, 9. april 1998 (b). Thabo Mbeki: Speech delivered on 11. October 1999 at the launch of the African Renaissance Institute, Pretoria 1999. http://www.polity.org.za/html/govdocs/speeches/1999 Henning Melber: The New African Initiative and the African Union: A preliminary Assessment and Documentation, Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet, 2001. Mammo Muchie: Towards a Theory for Re-framing Pan-Africanism: An Idea Whose Time Has Come, Working Paper, nr. 3, Development Research Series, Research Center on Development and International Relations, Alborg University, 2000. Bjørn Møller: The Pros and Cons of Subsidiarity. The role of African regional and subregional organizations in ensuring peace and security in Africa, DIIS Working Paper, nr. 4, 2005. Louise Mørup: Strengthening African Security Capacities, DIIS Report, nr. 3, 2004. Olusegun Obasanjo & Felix G. N. Mosha (eds): Africa: Rise to Challenge, Conference Report on the Kampala Forum, Africa Leadership Forum, Abeokuta/New York, 1992. Fumni Olonisakin: African Peacekeeping at the Crossroad: An Assessment of the Continent’s Evolving Peace and Security architecture, External Study for the UN DPKO Peacekeeping Best Practice Unit, 2004. Wafula Okumu: Promoting the African Union’s Peace and Security Agenda through Regional Mechanisms for Conflict Prevention, Management, and Resolution. Præsenteret ved konferencen: ‘The African International Conference on Linking Peace, Security and Regional Integration in Africa’, Bradford University, juni 2003. Kristina Powell: The African Union’s Emerging Peace and Security Regime. Opportunities and challenges for Delivering on the Responsibility to Protect, ISS Monograph Series, nr. 119, maj 2005. Edward Shalala: Peace and Security in Africa. Basic Structural Changes in the Governance of Peace and Security on the African Continent, Norwegian Institute for Defence Studies Info, nr. 1, 2006. 127
Maxi Schoeman: The African Union after the Durban 2002 Summit, Centre of African Studies, University of Copenhagen, Occasion Paper, februar 2003. Margaret Weller (ed.): Regional Peace-Keeping and International Enforcement: The Liberian Crisis, Cambridge International Documents Series, vol. 6, Cambridge University Press, 1994. World Health Organization: Retroperspective Mortality Survey Among the internally Displaced Population, Greater Darfur, Sudan, August 2004. World Health Organization: WHO in Sudan: From Emergency to Sustainability, WHO Generic Donor Report, januar-december 2005. DOKUMENTER FRA ORGANISATIONER African Union: Constitutive Act of the African Union, CAAU, Lomé, 11. juli 2000. http://www.au2002.gov.za/docs/key_oau/au_act.htm African Union: Memorandum of Understanding on Security, Stability, Development and Cooperation, Durban, juli 2002. African Union: Protocol relating to the establishment of the peace and security council of the African Union, Durban, 9. juli 2002. http://www.africa-union.org/rule_prot/PROTOCOL%20PEACE%20AND%20SECURITY%20COUNCIL%20OF%20THE%20AFRICAN%20UNION.pdf African Union: Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and Military Staff Committee, volume I, Exp/ASF-MSC/2 (1), Addis Ababa, 16. maj 2003(I). http://www.africaunion.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/Asf/Documents.htm African Union: Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and Military Staff Committee, volume II, Addis Ababa, 16. maj 2003(II). http://www.africa-union.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/Asf/Documents.htm African Union: 20th Summit of the Great Lakes Regional Peace Initiative on Burundi, Communiqué, november 2003. http://www.issafrica.org/AF/profiles/Burundi/sumcomnov03.pdf African Union: Final Communiqué: African Mini-Summit on Darfur, Tripoli, 17. oktober 2004. http://www.iss.co.za/AF/profiles/Sudan/darfur/minisumoct04.pdf African Union: Experts’ Meeting on the Relationship between the AU and the Regional Economic Communities (RECs) in the Are of conflict Prevention, Management and Resolution, Addis Ababa, 22.-23. marts 2005. http://www.issafrica.org/AF/RegOrg/unity_to_union/pdfs/au/recs/comexpmtgmar05.pdf African Union: Roadmap for the operationalization of the African Standby Force, EXP/AU-RECs/ASF/4(I), Addis Ababa, 23. marts 2005. http://www.africa-union.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/Asf/Documents.htm. African Union, AU Commission: Report of the Chairperson of the Commission on the Situation in Sudan, PSC/PR/2 (V), Addis Ababa, 13. april 2004. http://www.africa-union.org/Reports/13%20April%20Report%20Chairperson%20%20%20Sudan.pdf African Union, AU Commission: Report of the Chairperson of the Commission on the establishment of a continental peace and security architecture and the status of peace process in Africa, PSC/AHG/3/(IX), Addis Ababa, 25. maj 2004. http://www.issafrica.org/AF/RegOrg/unity_to_union/pdfs/centorg/PSC/launchrep.pdf African Union, AU Commission: Statement of the Chairperson of the Commission on the Occasion of the Solemn Launching of the Peace and Security Council, Addis Ababa, 25. maj 2004. http://www.africaunion.org/Official_documents/Speeches_&_Statements/HE_Alpha_Konare/Statement-CP%20Alpha%20konare%20Africa%20Day.pdf African Union, AU Commission: Report of the Chairperson of the Commission on the Situation in Sudan, PSC/PR/2(XLV), Addis Ababa, 12. januar 2006. http://www.africaunion.org/root/AU/AUC/Departments/PSC/45th/CP_Report_on_Darfur.pdf African Union, AU Commission: Report of the Chairperson of the Commission on the Situation in Darfur, PSC/MIN/2(LVII), Banjul, 27. juni 2006. http://www.iss.co.za/dynamic/administration/file_manager/file_links/58REP.PDF?link_id=14&slink_id=2892&link_type =12&slink_type=13&tmpl_id=3 African Union, Peace and Security Council: Communique of The Peace and Security Council, Addis Ababa, 4. juli 2004. http://www.africa-union.org/News_Events/Communiqués/17%20August%20Communiqué%20_Eng.pdf African Union, Peace and Security Council: Communique of The Peace and Security Council, Addis Ababa, 20. oktober 2004. http://www.africa-union.org/News_Events/Communiqués/Communiqué%20_Eng%2020%20oct%202004.pdf African Union, Peace and Security Council: Peace and Security Council 66th Ordinary Session, Heads of State Level: Communiqué on Darfur, PSC/AHG/Comm/(LXVI), Addis Ababa, 30. november 2006. 128
http://www.iss.co.za/dynamic/administration/file_manager/file_links/PSCCOMM66.PDF?link_id=3893&slink_id=3886 &link_type=12&slink_type=13&tmpl_id=3 African Union, Peace and Security Department: Peace and Security issues at the Maputo Summit, July 2003: from Durban to Maputo, Addis Ababa: African Union, 2003. African Union, Peace and Security Department: The Central Organ of the Mechanism for Conflict Prevention, Management and Resolution from Durban to Maputo, Addis Ababa: African Union, 2004. Organization for African Unity: The Charter of the Organization for African Unity, 25. maj 1963. http://www.africaunion.org/root/au/Documents/Treaties/text/OAU_Charter_1963.pdf. Economic Community of West African States: Treaty of the Economic Community of West African States, 28. maj 1975. http://www.worldtradelaw.net/fta/agreements/ecowasfta.pdf European Commission: Securing peace and stability for Africa: The EU-funded African Peace Facility, DE 125, juli 2004. http://ec.europa.eu/development/body/publications/docs/flyer_peace_en.pdf Inter-Governmental Organization of Development: Agreement Establishing the Inter-Governmental Organization of Development (IGAD), 21. marts 1996. http://www.iss.co.za/af/regorg/unity_to_union/pdfs/igad/AgreementEstab.pdf Southern African Development Community: Southern Africa: Towards Economic Liberation: Declaration by the Governments of Independent states of Southern Africa, Lusaka, april 1980. Southern African Development Community: Strategic Indicative Plan for the Organ on Politics, Defence and Security Cooperation, 2002. http://www.sadc.int/english/documents/sipo/sipo_en.pdf United Nations General Assembly: Uniting for Peace, Resolution 377, A/RES/377(V), 2. november 1950. United Nations General Assembly: Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and People, Resolution 1514, A/RES/1514(XV), 14. december 1960. United Nations General Assembly: A more secure world: our shared responsibility: Report Of the High-Level Panel On Threats, Challenges and Change, A/59/565, 2. december 2004. United Nations General Assembly: In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, A/59/2005, 21. marts 2005. United Nations Economic and Social Council: Summary on Arbitrary Executions, E/CN.4/2005/7/Add. 2, 6. august 2004. http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G04/157/75/PDF/G0415775.pdf?OpenElement United Nations Security Council: Resolution 1327, S/RES/1327 (2000), 13. november 2000. United Nations Security Council: Resolution 1545, S/RES/1545 (2004), 21. maj 2004. United Nations Security Council: Resolution 1593, S/RES/1593 (2005), 31. marts 2005. United Nations Security Council: Resolution 1679, S/RES/1679 (2006), 16. maj 2006. United Nations Security Council: Resolution 1706, S/RES/1706 (2006), 31. august 2006. United Nations: The causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa. Report of the UN Secretary General, april 1998. United Nations: Cooperation Between the United Nations And Regional Organizations/Arrangements In a Peacekeeping Environment. Suggested Principles And Mechanisms, marts 1999. United Nations: Report of the panel on United Nations Peace Operations, A/55/305 - S/2000/809, 21. august 2000. United Nations: Monthly Report of the UN Secretary-General on Darfur, S/2005/467, 18. juli 2005. United Nations: Monthly report of the Secretary-General on Darfur, S/2006/870, 8. november 2006. United Nations: Report of the Secretary-General on the Sudan, S/2006/728, 12. september 2006. United Nations: Secretary-General welcomes agreement by Sudan on United Nations heavy support package for African Union mission there, press release, 16. april 2007. http://www.un.org/News/Press/docs/2007/sgsm10945.doc.htm United Nations, Office for the United Nations High Commissioner for Human Rights: Third periodic report of the United Nations High Commissioner for Human Rights situation in the Sudan, 6. april 2006. United Nations, Office for the United Nations High Commissioner for Human Rights: Sixth Periodic Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the human rights situation in Sudan, 3. november 2006.
HJEMMESIDER 129
ABC Net: http://www.abc.net.au/ African Union (AU): http://www.africa-union.org/ Al Jazeera: http://english.aljazeera.net/ Amnesty International (AI): http://www.amnesty.dk/ Arab Magreb Union (AMU): http://www.maghrebarabe.org/ BBC News: http://news.bbc.co.uk/ Center for Conflict Resolution: http://ccrweb.ccr.uct.ac.za/ Community of Sahel-Saharan States (CEN-SAD): www.cen-sad.org/ Creamer Media: http://www.polity.org.za/ Danish Institute for International Studies (DIIS): http://www.diis.dk Department of Foreign Affairs of Republic of South Africa, Foreign Policy of South Africa: http://www.dfa.gov.za/department/progperf02.htm Iafrica.com News: http://iafrica.com/ Economic Community of West African States (ECOWAS): http://www.ecowas.info/ Economic Community of Central African States (ECCAS): http://www.ceeac-eccas.org/ EU Commission (development): http://ec.europa.eu/development/index_en.cfm Global Witness (GW): http://www.globalwitness.org/ Human Rights Watch (HRW): http://www.hrw.org/ Institute for Security Studies, Pretoria (ISS): http://www.iss.co.za/AF/RegOrg/unity_to_union/main.html, www.iss.org.za/regorg/unity_to_union/auprof.htm Integrated Regional Information Networks (IRIN): www.IRINnews.org Inter-Governmental Organization of Development (IGAD): http://www.igad.org/ International Crisis Group (ICG): http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm International Peace Academy: http://www.ipacademy.org/ International Red Cross (ICRC): http://www.icrc.org/ Jeune Afrique Economie: http://www.jeuneafrique.com/ Ministry of Foreign Affairs of Japan: http://www.mofa.go.ja/ og http://www.mofa.go.jp/policy/economy/summit/2004/action-6.pdf ReliefWeb: http://www.reliefweb.int/ Reuters Alertnet: http://www.alertnet.org/ SHIRBRIG, Multinational Stand by High Readiness Brigade: http://www.shirbrig.dk Southern African Development Community (SADC): http://www.sadc.int/ SudanReeves.org: http://www.sudanreeves.org/ The Guardian: http://www.guardian.co.uk/ The Observer: http://observer.guardian.co.uk/ United Nations Documentations Centre: http://www.un.org/documents/ United Nations Security Council (UNSC): http://www.un.org/Docs/sc/ United Nations Department for Peacekeeping Operations (UN DPKO): http://www.un.org/Depts/dpko/missions/ U.S. Committee for Refugees & Immigrants: http://www.refugees.org/ http://www.refugees.org/data/wrs/06/docs/refugee_and_asylum_seekers_worldwide.pdf U.S. Department of State: http://www.state.gov/ og http://www.state.gov/e/eb/rls/fs/33435.htm World Health Organization (WHO): Weekly Morbidity and Mortality Bulletins, http://www.emro.who.int/sudan/InformationCentre.htm#wmmb
130
