IL FEDERALISMO RUSSO, TRA TRADIZIONE E INNOVAZIONE *

IL FEDERALISMO RUSSO, TRA TRADIZIONE E INNOVAZIONE*

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Cristina Gazzetta (Docente di Diritto costituzionale comparato e Diritto costituzionale comparato dei gruppi e delle minoranze – Università Telematica Niccolò Cusano – Roma)

9 ottobre 2013 Sommario: Premessa. 1. L’organizzazione statale della Federazione di Russia tra pluralismo e federalismo. 2. Lo status giuridico dei Soggetti della Federazione di Russia, alla luce del loro riconoscimento costituzionale. 3. Stato federale vs. unitarietà del potere statale. 4. In conclusione.

Premessa. L’identità culturale, sociale e politica della Russia affonda le radici nei concetti di territorio, di appartenenza etnica e di religione, riconducibili tutti al concetto di una grande Russia1. Questa infatti, nella tradizione della cultura russa, è sempre stata considerata la “madre-terra”, creatura mistica, corpo creante, che dà vita, alla quale il contadino in particolare e l’uomo in generale, non può non donarsi col proprio lavoro e con la propria vita; la terra rappresenta una entità superiore, cui non ci si può ribellare: il contadino, e quindi l’uomo, prendendo coscienza dei limiti della propria natura umana, sa di dover accettare questa condizione, rispettando sempre e in maniera assoluta la grande “madre-terra”2.

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Articolo sottoposto a referaggio. 1 Il preambolo della Costituzione recita: «Noi, popolo multinazionale della Federazione di Russia, uniti da un destino comune sulla nostra terra …». 2 A tal proposito, si può ricordare che da sempre la dottrina e la giurisprudenza russe in materia di ambiente ricorrono all’espressione “ambiente naturale circostante” per rafforzare il concetto di ambiente e per ricordare che l’uomo non può esimersi dalla tutela delle risorse naturali poste alla base della sua esistenza e di

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È interessante notare, a questo proposito, che la parola “lingua”, jazyk nel russo moderno, jazykù nello slavo antico, indicava sia il popolo, sia la nazione, sia la comunità linguistica (perciò terra russa); ciò non deve sorprendere se si pensa al fatto che anche il termine “pagano”, jazycniku, proviene dalla stessa radice, a conferma delle comuni origini religiose dei russi, che si identificano, secondo il racconto biblico, in una delle settantadue lingue in cui Dio divise gli uomini e che permisero alla Rus’ di adempiere ad una missione unificante anche di tipo spirituale3. Sebbene la Russia sia uno Stato composito4 e variegato, suddiviso in Repubbliche, Territori, Regioni, Città di importanza federale, Regione autonoma e Circondari autonomi che per l’art. 5 della Costituzione sono tutti Soggetti della Federazione con uguali diritti, l’ipotesi di un reale assetto federale del Paese5 non ha mai riscosso gran successo6: l’idea dell’unità politicoterritoriale della Russia ha sempre rivestito importanza centrale nei sentimenti nazionalistici, tanto dei dirigenti politici quanto della popolazione di tutti i tempi7.

ogni attività umana. Cfr. A.A. V.V. Pravovaja ochrana okružajščej prirodnoj sredy stranach vostočnoj Evropy (La tutela dell'ambiente naturale circostante nei paesi dell'Europa orientale), Mosca, 1990, in specie V.V. Petrov, pp. 4 ss., M.I. Kozyr, pp. 187 ss.; tali Autori da un punto di vista ideologico riprendono il pensiero di Marx (secondo cui «la natura è il corpo dell’uomo con il quale egli è costretto a cooperare per non morire») e di Engels (per il quale «l’uomo non può avere il dominio sulla natura, come un conquistatore domina un paese straniero; con la sua carne, con il suo sangue, con il suo cervello egli appartiene alla natura e si trova all’interno di essa. Il dominio dell’uomo sulla natura consiste nel fatto che egli, a differenza di altri esseri, sa riconoscere le sue leggi e le sa impiegare in modo corretto») per affermare l’idea della madre-terra, entità superiore da rispettare e tutelare. Cfr. C. Gazzetta, Agricoltura e ambiente in Russia, in Seminari di diritto e legislazione ambientale, in C. De Stefanis, M. Midena, M.P. Ragionieri (a cura di), Viterbo, 2003, pp. 117123. 3 Cfr. E. Lo Gatto, Storia della letteratura russa, Firenze, 1979, pp. 24-29; U. Scarpelli, Semantica giuridica, in Nss. Dig. Ital., XVI, Torino, 1969, pag. 978, in cui l’Autore afferma che per delineare un istituto giuridico risulta necessario ricorrere ad una analisi espressiva dei termini, al fine di afferrare e meglio comprendere il suo significato. Se infatti si intende per linguistica «lo studio delle lingue, nella loro storia, nelle loro strutture e nei loro rapporti con la storia della cultura» (cfr. Il dizionario della lingua italiana di G. Devoto, G.C. Oli, Firenze, 2012), allora risulta utile osservare che «la soeur aînée du droit comparé est la linguistique, c’est à dire l’étude comparative des langues, dont il a beaucoup appris, notamment dans sa branche etnologique» (cfr. H.G. Ficker, L’état du droit comparé en Allemagne, in Rev. Internationale de droit comparé, 1958, n° 81, pp. 701-708); cfr. M. Mazza, La giustizia costituzionale in Europa orientale, Padova, 1999, pp. 1-43. 4 Cfr. M. Lesage, La Constitution de la Fédération de Russie sur le statut des régions: problèmes de l’espace juridique unique – diversité dans l’unité des structures régionales dans la Fédération de Russie – les 6 categories des sujets de la Fédération, intervento alla Conferenza sullo statuto costituzionale delle regioni nella Federazione di Russia e in altri paesi europei – il ruolo dei poteri legislativi regionali nel rafforzamento de “l’unità nella diversità”, Kazan, luglio 2003. 5 Cfr. J. Kahn, Federalism, Democratization and the Rule of Law in Russia, Oxford, 2002. 6 Il terzo comma dell’art. 5 afferma che la struttura federale della Federazione di Russia è fondata sulla sua integrità statale e sull’unicità del sistema del potere statale. 7 Cfr. C. Filippini, Principio unitario, elementi pattizi e multietnicità nella formazione e nell'evoluzione dell'ordinamento statale della Russia, in Diritto pubblico comparato ed europeo, III, 2011, pp. 1022-1036.

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Problemi di natura etnica e continue richieste di democratizzazione8 da parte dell’intera popolazione affliggono la Federazione di Russia, che non trova, nell’ipotesi di un sistema di governo federale9, una reale soluzione10: la questione delle nazionalità rimane viva e irrisolta per incapacità (o volontà!) del potere centrale che, se ufficialmente vuole difendere l’integrità della grande Russia11 (o il suo ideale), non vuole però realmente risolvere il contrasto con i Soggetti della Federazione circa il possesso e la gestione delle risorse naturali, contrasto che continua ad infiammare i rapporti tra il centro del potere (Mosca) e i Soggetti stessi12; si tratta 8 Cfr. F. Lanchester, I successori dell’Impero: una eredità difficile e una democratizzazione dagli incerti risultati, in F. Lanchester, M.P. Ragionieri (a cura di), I successori dell’Impero. Le Costituzioni degli ordinamenti ex-URSS, Milano, 1998, pp. 1-31. 9 Numerosi sono gli Autori che al riguardo parlano di uno stato di riforma permanente del federalismo russo post-sovietico; cfr. tra gli altri, A. Di Gregorio, L'evoluzione costituzionale della Russia tra diritti, potere ed economia, in L. Scaffardi (a cura di), BRICS, Paesi emergenti nel prisma del diritto comparato, Torino, 2012, pp. 17-53, in particolare pag. 32; V. Čerepanov, Federatvaja reforma v Rossii, problema i poisk rešenija (La riforma federale in Russia: il problema e la ricerca di soluzioni) in Kazanskij federalist, n. 2 (10), 2004 in www.kazanfed.ru/dokladi/jornal/kazfed_10.pdf. 10 Il problema della struttura federale dello Stato era già presente (in maniera pressante) ai tempi di Lenin: «Federalismo nella forma, ma socialismo in sostanza» era la formula che si incontrava assai frequentemente nei testi giuridici sovietici. La Federazione nella concezione leninana, e fino agli anni sessanta, era una necessità territoriale e amministrativa transitoria, in vista della meta di una perfetta unificazione: tale principio federale ricalcava la concessione, tutta orientale, di privilegi temporanei, tipico strumento della sovranità statale, che possono essere revocati dal potere politico e non certamente negoziati. Cfr. W.E. Butler, Russian Law, second edition, Oxford, 2003, pag. 274; A. Vitale, La nuova Russia plurietnica fra struttura federale e centralizzazione, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione, Milano, 2005, pp. 295 ss.. 11 Bisogna precisare, per il giurista occidentale, la differenza dei termini -russkij- russo, della Russia, impiegato per definire gli appartenenti all'etnia russa (si pensi alla denominazione dello stato russo di Moscovia, Russkoe moskovskoe gosudarstvo) e antecedente alle conquiste imperiali e -rosssijskij- russo, della Federazione, utilizzato per indicare l'ordinamento statale della Russia, in cui si ricomprendono anche popoli non etnicamente russi (si pensi alla denominazione dell'Impero russo, Rossijskaja Imperia, o a quella attuale della Federazione di Russia, Rossijskaja Federacija) che vengono utilizzati nella lingua russa in modo distinto e preciso, il primo riferendosi a tutto ciò che riguarda l’appartenenza alla Grande Russia, ad esempio la lingua russa, il secondo per indicare in generale ciò che è russo nel senso che “attiene alla Federazione”, ad esempio la Federazione di Russia; cfr. C. Filippini, Principio unitario, elementi pattizi e multietnicità nella formazione e nell'evoluzione dell'ordinamento statale della Russia, cit., in particolare pag. 1035. A dimostrazione del fatto che Mosca tende a sottovalutare il problema della diversità delle nazionalità, a parere di chi scrive, sembra interessante notare che nei vecchi dizionari di lingua russa verso una lingua occidentale, l’italiano per esempio, a ciascuna delle due voci indicate corrispondeva una differente traduzione, così come dalla lingua italiana verso la lingua russa si presentavano le due possibilità di traduzione, mentre nei dizionari più recenti, il termine rossijskij risulta essere preso in considerazione solo dalla lingua russa, quasi per dovere linguistico, visto che, ad esempio, dall’italiano non si offre al traduttore anche questa opzione. 12 Al riguardo appare interessante notare la volontà di trovare elementi unificanti le diversità presenti all'interno dello Stato russo: può citarsi, in tal senso, la legge federale «Sulla lingua di Stato» del 2005, il cui art. 1 è dedicato alla «Lingua russa quale lingua di Stato della Federazione di Russia e che ai commi 4 e 5 afferma che «La lingua di Stato della Federazione di Russia è la lingua che contribuisce alla comprensione reciproca e al rafforzamento dei legami infranazionali tra i popoli della Federazione di Russia nello Stato unitario multinazionale. La difesa e il sostegno alla lingua russa come lingua di Stato della federazione di Russia contribuisce all'accrescimento e all'arricchimento reciproco della cultura spirituale dei popoli della Federazione di Russia»; cfr. C. Filippini, Principio unitario, elementi pattizi e multietnicità nella formazione e nell'evoluzione dell'ordinamento statale della Russia, cit., in specie pp. 1034-1036. Putin ha dimostrato chiaramente la volontà di ritrovare punti di riferimento vecchi e nuovi al fine di rafforzare il comune sentire dei popoli della Russia al fine di creare una ideologia nazionale che possa essere il punto di forza del concetto di nazione russa; cfr. L. Vasilieva, Razvitie rossijskogo zakonodatel'stva v sfere nacional'nych otnošenij (L'evoluzione della legislazione della Russia nella sfera dei rapporti nazionali), in Federalizm, 2009, pag. 65.

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quindi di comprendere come trova realizzazione la ripartizione delle competenze tra gli organi del potere centrale e gli organi dei Soggetti della Federazione nel difficile processo di democratizzazione13 il quale cerca attuazione, attraverso i concetti di presidenzialismo, federalismo14 e unitarietà (intesa come centralismo), in una forma di governo sui generis di “Presidente governante”15. 1. L’organizzazione statale della Federazione di Russia tra pluralismo e federalismo. L’art. 1 della Costituzione della Federazione di Russia dichiara che la Russia «è uno Stato di diritto, federale, democratico avente forma di governo repubblicana»; è interessante notare che la definizione di Stato federale assume, nel nuovo testo costituzionale, carattere fondamentale16 (così come la forma di Stato democratica, di diritto e repubblicana) e non modificabile se non mediante l’adozione di una nuova Costituzione17. La Federazione di Russia basa la propria organizzazione statale sul principio nazionalterritoriale: l’adozione di una struttura federale impone la necessità di una disciplina per il funzionamento dello Stato, considerato nel suo insieme e nelle sue singole parti; in primis è necessario il riconoscimento dello status di Soggetto nei rapporti tra Stato federale e i 13 Cfr. E. Ceccherini, Transizioni e processi costituenti, in Limitazione di sovranità e processi di democratizzazione, atti del Convegno, Torino, 2004, pp.75 ss.. 14 Per un'ampia visuale della genesi e dello sviluppo del federalismo in Russia cfr. R.S. Khakimov, Rossiyskiy federalizm: teoriya i pratika (Il federalismo russo: teoria e pratica), Kazan, 2011. 15 Il Capo dello Stato infatti, in sede di formazione del Governo se è vero che da un lato vede la nomina del Presidente del Governo subordinata alla approvazione della Duma di Stato (la Camera bassa del Parlamento) a maggioranza assoluta dei suoi membri, dall’altro, se però alla terza proposta la Duma non approva la nomina presidenziale, il Capo dello Stato scioglie la Duma e ha il diritto di mantenere il Presidente del Governo da lui nominato, il quale dovrà presentare le proprie dimissioni solo all’eventuale Presidente federale eletto con nuove elezioni. Inoltre, il Capo dello Stato ha il diritto di non considerare l’eventuale sfiducia votata una prima volta dalla Duma di Stato, mentre la seconda può decidere se far dimettere il Capo del Governo o sciogliere la Duma. Il Presidente può altresì revocare unilateralmente il Capo del Governo, provocando la caduta del Governo stesso o far dimettere singolarmente gli altri ministri (il Governo risulta dunque doppiamente responsabile nei confronti della Duma di Stato e del Presidente della Federazione, che prevale comunque su tutti gli altri organi di potere). Cfr. C. Filippini, La dottrina russa in tema di forma di governo, in Diritto pubblico comparato ed europeo, IV, 2002, pp. 1496-1502; M. Ganino, Dallo Zar al Presidente, Milano, 1999; M. Ganino, Oltre il semipresidenzialismo: il modello della Russia post-sovietica, in L. Pegoraro, A. Rinella (a cura di), Semipresidenzialismi, Padova, 1997, pp. 185-202; G. De Vergottini, Le transizioni costituzionali, Bologna, 1998, pag. 186 ss.. 16 Sembra appena il caso di rilevare che l’art. 1 comma 2 afferma che «le denominazioni Federazione di Russia e Russia sono equivalenti», ma in tutti gli articoli del testo costituzionale è solo con la denominazione Federazione di Russia che il legislatore si riferisce al nuovo Stato, quasi a voler sottolineare, anche con una precisa scelta linguistica, la struttura federale dello stesso, che è appunto principio fondamentale. Cfr. L. Paleari, Genesi del presidenzialismo russo, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, anno 27, n° 105-106, 1994, pag. 65, nota n° 5. 17 La tutela e la garanzia dell’ordinamento costituzionale russo rientrano tra i compiti principali della Corte costituzionale, che può interpretare, in modo vincolante e generale, la Costituzione federale solo su richiesta «del Presidente della Federazione di Russia, del Consiglio della Federazione, della Duma di Stato, del Governo della Federazione di Russia, degli organi del potere legislativo dei Soggetti della Federazione di Russia» (art. 125, comma 5). Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, Milano, 2004, pp. 198-200.

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membri che compongono la sua organizzazione. Ai Soggetti elencati dalla Costituzione del 1993 (il Capitolo 3 della Costituzione si intitola «L’ordinamento federale») è riconosciuta la potestà di emanare una Costituzione (per le Repubbliche, definite Stati) o uno Statuto (per gli altri Soggetti federali)18. La Costituzione federale regola solo le questioni fondamentali riguardanti i Soggetti della Federazione19, mentre le Costituzioni e gli Statuti dei Soggetti risolvono tutte le questioni particolari legate all’organizzazione del potere pubblico e al suo funzionamento. I diritti e le libertà civiche sono trattati in maniera esauriente dalla Costituzione federale. La struttura federale dello Stato, garantendo costituzionalmente «i diritti dei popoli autoctoni poco numerosi in conformità ai principi e alle norme di diritto internazionale universalmente riconosciuti e ai trattati internazionali della Federazione di Russia» (art. 69), permette ai piccoli raggruppamenti e comunità nazionali di collaborare nel campo della vita quotidiana comune e della organizzazione delle collettività etniche, sebbene, in base all’art. 68, lingua ufficiale della Federazione su tutto il territorio sia la lingua russa (solo le Repubbliche hanno il diritto di servirsi della propria lingua, che viene impiegata al pari della lingua ufficiale della Federazione dagli organi del potere statale, dagli organi dell’autonomia locale e dalle istituzioni statali delle Repubbliche)20. In base all’art. 1 della Costituzione, «la Federazione di Russia è uno Stato di diritto, federale e democratico, a forma di governo repubblicana»; essa sembrerebbe quindi corrispondere ad un modello multinazionale paritario, come insegna la teoria federale, laddove all’art. 5 del testo costituzionale i componenti della Federazione, denominati Soggetti, hanno pari diritti tra loro e nei rapporti con gli organi federali del potere statale21. 18 L’art. 5 comma 1 afferma che «la Federazione di Russia si compone di Repubbliche, Territori, Regioni, Città di livello federale, di una Regione autonoma e di Circondari autonomi, che sono Soggetti della Federazione di Russia aventi pari diritti»; il comma 2 dello stesso articolo afferma che «la Repubblica (Stato) ha una propria Costituzione e una propria legislazione. Il Territorio, la Regione, le Città di livello federale, la Regione autonoma e il Circondario autonomo hanno un proprio Statuto e una propria legislazione»; cfr. A. Di Gregorio, L'evoluzione costituzionale della Russia tra diritti, potere ed economia, cit., in particolare pp. 39-41. 19 Cfr. M. Lesage, La Constitution de la Fédération de Russie sur le statut des régions: problèmes de l’espace juridique unique – diversité dans l’unité des structures régionales dans la Fédération de Russie – les 6 categories de sujets de la Fédération, intervento alla Conferenza sullo statuto costituzionale delle regioni nella Federazione di Russia e in altri paesi europei – il ruolo dei poteri legislativi regionali nel rafforzamento de “l’unità nella diversità”, Kazan, luglio 2003. 20 L’art. 68 recita: «1. La lingua russa è la lingua di Stato della Federazione di Russia su tutto il suo territorio. 2. Le Repubbliche hanno il diritto di istituire proprie lingue di Stato. Esse sono utilizzate accanto alla lingua di Stato della Federazione di Russia negli organi del potere statale, negli organi dell’autogoverno locale e negli enti statali delle Repubbliche. 3. La Federazione di Russia garantisce a tutti i suoi popoli il diritto di conservare la propria lingua madre e di creare condizioni favorevoli per lo studio e lo sviluppo della stessa». 21 Secondo l’art. 5 comma 3 e comma 4 infatti «la struttura federale della Federazione di Russia si basa sulla sua integrità statale, sulla unità del sistema del potere statale, sulla delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia, sull’uguaglianza dei diritti e sull’autodeterminazione dei

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Ma la realtà si discosta molto da tali affermazioni, poiché, sebbene l’art. 5 dichiari l’uguaglianza dei Soggetti federali, allo stesso tempo prevede una diversa disciplina a seconda che si tratti delle Repubbliche (Respublika), dei Territori (Kraj), delle Regioni (Oblast’), delle Città di livello federale (Gorod federal’nogo značenija),

della Regione autonoma

(Avtonomnaja oblast’) e dei Circondari autonomi (Avtonomnyi okrug)22. Infatti, solamente le 21 Repubbliche vengono definite “Stati”23, hanno il diritto di emanare una propria Costituzione e, in conformità ad essa, possono esercitare una potestà legislativa e normativa. I 6 Territori, le 49 Regioni, le 2 Città di importanza federale, la Regione autonoma e i 10 Circondari autonomi non sono invece qualificati dalla Costituzione federale come “Stati” e la dottrina li definisce “formazioni statali” dotate di attributi della statualità, che possono adottare, nel rispetto dei limiti costituzionali, Statuti al posto di Costituzioni24. Ancora, si evince una differenza di trattamento dei Soggetti federali in quanto la Costituzione nulla dice circa le modalità di approvazione delle Costituzioni delle Repubbliche, che possono essere adottate sia dai rispettivi organi legislativi, sia in seguito allo svolgimento di un referendum (l’art. 66 al primo comma afferma che «lo status di Repubblica è definito dalla Costituzione della Federazione di Russia e dalla Costituzione della Repubblica»), mentre per quanto concerne gli altri Soggetti, in base al secondo comma dell’art. 66 «lo status di Territorio, Regione, di Città di importanza federale, di Regione autonoma, di Circondario autonomo è definito dalla Costituzione della Federazione di Russia e dallo Statuto del Territorio, della Regione, della Città di importanza federale, della Regione autonoma, del Circondario autonomo, adottato dall’organo legislativo (rappresentativo) del rispettivo Soggetto della Federazione di Russia»25. Bisogna precisare però che il Soggetto della Federazione di Russia non ha un proprio ordinamento giudiziario. Esso può avere solo corti costituzionali o statutarie per la verifica, in

popoli nella Federazione di Russia. Nei rapporti con gli organi federali del potere statale tutti i Soggetti della Federazione di Russia hanno tra loro parità di diritti». 22 Cfr. I.A. Umnova, Konstitucionnye osnovy sovremennogo rossijskogo federalizma (Le basi costituzionali del federalismo russo contemporaneo), Mosca, 1998, pag. 144; B.N. Gabričisde, A.N. KimKimen, A.G. Černijavskij, Konstitucionnoe pravo (Diritto costituzionale), Mosca, 2003, pp.116-123. 23 In più sentenze la Corte costituzionale russa ha affermato che le Repubbliche, seppur definite “Stati” dalla Costituzione, non si differenziano dagli altri Soggetti della Federazione, mancando anche per esse l’esistenza della sovranità, sebbene possano esercitare attribuzioni del potere statale. C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centroperiferia, Milano, 2004, pag. 197, nota n°8. 24 Cfr. C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., pp. 195-201. 25 Cfr. V.A. Krjažkov, Konstitucionnoe pravo sub’’ektov Rossijskoj Federacii (Diritto costituzionale dei soggetti della Federazione di Russia), Mosca, 2002, pag. 217.

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particolare, della conformità delle leggi del Soggetto della Federazione di Russia alla Costituzione (Statuto) dello Stesso. Giudici dei Soggetti della Federazione di Russia sono considerati anche i giudici di pace. Nella prassi essi sono eletti dagli organi legislativi dei Soggetti (possono anche essere eletti direttamente dai cittadini del distretto di competenza del giudice di pace), ma sono finanziati a carico del bilancio statale federale26. La Costituzione del 1993 rappresenta quindi una sorta di compromesso nel diritto costituzionale russo27, perché se da un lato afferma solennemente l’uguaglianza dei Soggetti federali, dall’altro non indugia nel differenziare le Repubbliche dalle altre formazioni statali, attribuendo alle prime dei privilegi che, se appaiono solo formali (l’impiego della propria 26 Cfr. T. Chabrieva, L’evoluzione del federalismo in Russia: sulla base e nello sviluppo della Costituzione, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione, cit., pp. 197 ss.. 27 Bisogna ricordare che la asimmetria giuridica dei Soggetti della Federazione di Russia ha origini lontane, che arrivano all’antico Impero russo (in cui il principio etnico riuscì a spezzarne l’unità giuridica), che riconobbe, in tempi diversi, una certa autonomia, nei territori, a quelle popolazioni per lo più periferiche che si identificavano per lingua, cultura e tradizioni differenti da quelle dei grandi russi. Successivamente alla rivoluzione d’ottobre, tali popolazioni si appellarono al principio dell’autodeterminazione dei popoli (proclamato nella Dichiarazione dei popoli della Russia del novembre 1917) per secedere dai territori dell’ex Impero zarista: al fine di evitare la disgregazione dell’ex Impero la plurietnicità venne quindi utilizzata dai bolscevichi come giustificazione alla introduzione, in Russia, di un tipo di Stato “semi-federale”, in cui l’autonomia “politica” concessa alle varie nazionalità si è poi trasformata in una semplice, ma importante autonomia linguistica (in considerazione della affermazione dei principi dello Stato socialista). Successivamente, l’appartenenza etniconazionale fu richiamata dalle Repubbliche federate nei confronti dell’Unione Sovietica nella espressione delle rispettive dichiarazioni di sovranità e di indipendenza che hanno portato al definitivo scioglimento dell’URSS. Infine, il principio etnico ha svolto un ruolo determinante nel processo di trasformazione del tipo di Stato della RSFSR, in quanto le Repubbliche autonome presenti al suo interno nel richiedere, sull’esempio delle Repubbliche federate, sempre maggiori poteri, hanno spinto sia le altre formazioni autonome della RSFSR (le Regioni autonome e i Circondari autonomi), sia le formazioni amministrativo-territoriali (i Territori, le Regioni e le Città di Mosca e San Pietroburgo) a rivendicare maggiore autonomia nei confronti del potere centrale federale in un processo finalizzato ad equiparare i diritti di queste formazioni ai diritti delle stesse Repubbliche autonome. La conseguente concessione di competenze da parte della RSFSR sia alle sue formazioni autonome che alle formazioni amministrativo- territoriali ha portato al graduale abbandono del modello “semi-federale” dello Stato russo in favore della applicazione del principio federale su tutto il suo territorio; cfr. I.A. Umnova, Konstitutionnoe osnovy sovremennogo rossijskogo federalisma (Le basi costituzionali del federalismo russo contemporaneo), cit.; N.V. Varlamova, Sovremennyi rossijskij federalizm: konstitutionnaija model i politikopravovaija dinamica, (Il federalismo russo contemporaneo: il modello costituzionale e la dinamica politicogiuridica) Moskva, 2001; A.N. Cherkov, Territorialnoe Ustroistvo Rossijskoi Federacij. Provovoje aspekti, (L'organizzazione territoriale della Federazione di Russia. Aspetti giuridici) Moskva, 2009. Nel processo di transizione della Russia verso lo Stato democratico e di diritto, la realizzazione del principio federale viene interpretato, nel nuovo testo costituzionale, come modalità di ripartizione verticale del potere tra centro e periferia (intesa come insieme di entità territoriali, alle quali sono state riconosciute autonomie di grado differente). Il diverso grado di autonomia culturale e linguistica che le Repubbliche autonome, le Regioni autonome e i Circondari autonomi hanno acquisito nel periodo sovietico si è trasformato, parallelamente all’accoglimento del principio della divisione dei poteri, in una più ampia differenziazione sul piano politico, in particolare per le Repubbliche presenti all’interno della nuova Federazione di Russia. I maggiori diritti riconosciuti alle Repubbliche autonome nella RSFSR e il loro sostegno espresso ad Eltsin, primo Presidente della RSFSR, nella lotta contro Gorbacev, primo e ultimo Presidente dell’URSS, hanno influenzato la redazione del testo della nuova Costituzione della Federazione di Russia del 1993 nella direzione di una differente regolamentazione del loro status giuridico rispetto a quello dei Territori, delle Regioni e delle Città di Mosca e San Pietroburgo, a quello della Regione autonoma degli Ebrei e a quello dei Circondari autonomi. Cfr. C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., pp. 327-333.

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lingua di Stato accanto alla lingua russa, gli attributi politici di Stato e di Costituzione), in realtà risultano essere l’affermazione della non uguaglianza di tutti i Soggetti federali 28 (è al riguardo, però, da tener presente che molte Leggi fondamentali dei Soggetti sono state adottate prima dell’entrata in vigore della Costituzione federale e che la legge federale «Sui principi e le modalità di delimitazione delle materie di competenza e dei poteri tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia» e la legge federale «Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia» sono state adottate solo nel 1999: alcune Carte costituzionali delle Repubbliche si trovano in contrasto con la Costituzione federale, in particolare, circa le dichiarazioni di principio sulla sovranità delle Repubbliche)29. Sebbene la Costituzione non stabilisca l’obbligo che determinati Soggetti (i Circondari autonomi) della Federazione debbano trovarsi all’interno dei Territori o delle Regioni, ma dichiari che hanno il diritto di uscire dal Territorio o dalla Regione, anche la disciplina prevista per i Circondari autonomi, in contrapposizione ai privilegi delle Repubbliche, rende evidente la differenza di trattamento dei vari Soggetti, la cui considerazione da parte del Governo centrale ricalca la suddivisione territoriale e amministrativa del Paese, ponendo le basi per la realizzazione di una federazione asimmetrica30. Il Capitolo 3 della Costituzione, intitolato «L’ordinamento federale» si apre, all’art. 65, con l’elenco dei Soggetti da cui è costituita la Federazione di Russia; il secondo comma dello stesso articolo afferma che «l’ammissione nella Federazione e l’istituzione al suo interno di un nuovo Soggetto avvengono secondo le modalità fissate dalla Costituzione federale». La Costituzione prevede dunque due possibilità in relazione alla nascita di un nuovo Soggetto31: l’ammissione di Stati o di parti di Stati stranieri o la formazione di un nuovo Soggetto sulla base di quelli già esistenti (confinanti), rinviando alla adozione di una legge federale circa le relative procedure. Tale legge federale costituzionale «Sulle modalità di ammissione nella Federazione di Russia e di formazione al suo interno di un nuovo Soggetto della Federazione

28 Spesso, anche se non costituzionalmente previsto, le Repubbliche hanno istituito una propria cittadinanza, in contrapposizione con gli altri Soggetti della Federazione. 29 Cfr B.N. Gabričisde, A.N. KimKimen, A.G. Černijavskij, Konstitucionnoe pravo (Diritto costituzionale), cit., pp. 112-116. 30 Cfr. C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., nota n° 40, pp. 206-207. 31 Cfr. A.P. Ljubimov, Razgraničenie kompetencii Rossijskoj Federacii i ee sub’’ektov (La delimitazione delle competenze della Federazione di Russia e dei suoi soggetti), in V.A. Četvernin (pod. red.), Konstitucija Rossijskoj Federacii, problemnyj i kommentarij (La Costituzione della Federazione di Russia, problemi e commenti) Moskva, 1997, pp. 301-303.

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di Russia» è stata adottata il 17 dicembre 200132. Essa prevede per il primo caso la firma di un trattato internazionale, che dopo essere stato sottoposto all’esame della Corte costituzionale (art. 125 Costituzione) deve essere presentato alla Duma di Stato per la ratifica, alla quale, in base all’art. 137 della Costituzione, deve essere presentato contemporaneamente il progetto di legge federale costituzionale sulla formazione del nuovo Soggetto, sulla sua denominazione, il suo status, le sue frontiere e le disposizioni circa la sua integrazione nel sistema politico, giuridico, finanziario ed economico della Federazione di Russia. Circa l’ipotesi della formazione di un nuovo Soggetto sulla base dell’unione di due o più Soggetti confinanti (bisogna dire che la tendenza è quella di privilegiare l’ipotesi di diminuzione dei Soggetti federali, secondo un chiaro intento sostenuto non solo dalla dottrina, ma anche dallo stesso Presidente Putin di ridurre le entità federate ad un massimo di 25 o 30 Soggetti), la procedura prevede che l’iniziativa venga comunicata al Presidente della Federazione, che la notifica alle Camere dell’Assemblea federale e al Governo. In seguito verrà indetto un referendum sulla formazione del nuovo Soggetto nei territori dei Soggetti interessati, il cui esito positivo porterà alla sua istituzione mediante ratifica di una legge costituzionale ad hoc, il cui progetto potrà essere presentato alla Duma di Stato solo dal Presidente della Federazione. Diverse iniziative di fusione tra i Soggetti della Federazione sono state avanzate, soprattutto da parte di quelli fra di essi che si trovano all’interno del territorio di un altro Soggetto (in particolare ciò va detto per i Circondari autonomi). Tale procedura è stata applicata per la prima volta per la costituzione del Territorio di Perm, in seguito al processo di unificazione dei due Soggetti della Regione di Perm e del Circondario autonomo dei Komi-Permiaki, nei quali gli elettori sono stati chiamati al voto referendario il 7 dicembre 2003: l’84 % degli elettori della Regione di Perm e l’89 % degli elettori del Circondario autonomo dei Komi-Permiaki si sono espressi a favore dell’unione. Il Presidente Putin ha quindi presentato il progetto di legge federale costituzionale per il riconoscimento del nuovo Soggetto, che è entrata in vigore il 26 marzo 2004: dal 1° dicembre 2005 la Federazione di Russia non conta più 89 Soggetti, ma 88, essendo diminuito il numero delle Regioni (da 49 a 48) e dei Circondari autonomi (da 10 a 9), ma aumentando contemporaneamente il numero dei Territori (da 6 a 7). Una legge costituzionale federale del 14 ottobre 2005 ha previsto le modalità di modificazione circa la composizione dei soggetti della Federazione. Una seconda legge del 31 ottobre 2005 ha modificato la legge ordinaria sulla creazione di nuovi Soggetti all’interno dello Stato russo. Questa legge prevede che la richiesta venga presentata dalle comunità territoriali e trasmessa 32 Cfr. J. Bogdanovskaia, T. Vassilieva, Constitutional law in Russia, Croydon, 2012, in particolare pp. 123-137.

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al Presidente federale; un referendum deve poi essere organizzato per confermare la creazione del nuovo Soggetto, con una partecipazione obbligatoria alla votazione di almeno il 50% degli elettori e una campagna referendaria organizzata. Una terza legge del 31 dicembre 2005 ha modificato l’art. 18 della legge che regola i principi fondamentali delle autorità locali e riconosce espressamente il ruolo dei partiti politici; tale legge modifica diversi testi legislativi, al fine di arrivare ad una migliore ripartizione di competenze tra centro e periferie. Si tenga presente che alla prima fusione ne hanno fatto seguito altre33, la cui realizzazione ha portato il numero dei Soggetti federali ad 8334, vale a dire 21 Repubbliche, 46 Regioni, 9 Territori, 4 Circondari autonomi, 2 Città di importanza federale e 1 Regione autonoma (corrispondente alla minoranza ebraica).

2. Lo status giuridico dei Soggetti della Federazione di Russia, alla luce del loro riconoscimento costituzionale. Il processo di riconoscimento dello status di Soggetto, cominciato già prima del dissolvimento dell’Unione Sovietica35, è passato attraverso le forti resistenze del potere federale da una parte e le pressanti insistenze delle unità territoriali dall’altra, unitamente ai tentativi indipendentisti36, come ad esempio in Cecenia37 (che però non hanno incontrato favore né presso la società russa né presso la comunità internazionale). 33 Cfr. J. Bogdanovskaia, T. Vassilieva, Constitutional law in Russia, cit., in particolare pp. 126-127. 34 Cfr. C. Filippini, Le variazioni territoriali della Federazione di Russia e la riduzione dei suoi “soggetti”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, III, 2010, pp. 1004-1027. 35 Circa la questione del federalismo in tale periodo, cfr. S. Bartole e G. Conetti (a cura di), Federalismo e crisi dei regimi comunisti, Torino, 1996; M. Ganino, Dopo l’Unione Sovietica: il federalismo della nuova Russia, in Quaderni costituzionali, n° 1, 1996, pp. 69-83. 36 A tal proposito è interessante notare che la Federazione di Russia ha sempre voluto mantenere la propria unità territoriale, intesa come piena sovranità, su tutto il suo territorio: nell’agosto del 1991, dopo il fallito colpo di Stato che portò al dissolvimento dell’URSS, tutte le Repubbliche federate sovietiche fecero solenne dichiarazione della propria indipendenza, mentre la nuova Russia proclamò “solamente” la propria piena sovranità, forse in qualità di erede dell’URSS (e del suo compito di mantenimento dell’unità territoriale), di cui effettivamente ebbe riconoscimento internazionale, occupando il suo posto al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Cfr. P. Massa, I documenti costitutivi della CSI, e O. Sanguigni, Dalla grande potenza dell’URSS al fantasma della CSI, entrambi in Slavia, 1993, n° 2, pag. 3 ss. e n° 4, pag. 71 ss. 37 In realtà con questa piccola Repubblica del Caucaso non è mai stata fatta alcuna trattativa diplomatica seria: la Cecenia è stata la sola provincia a chiedere di uscire dalla Federazione di Russia (essa era stata “conquistata” con la forza nel XIX e nel XX secolo). Il Presidente Eltsin non ha saputo trovare un compromesso politico con questa Repubblica, ha rifiutato il riconoscimento dell’indipendenza autoproclamata dal popolo ceceno, e nel dicembre 1994 ha spinto l’esercito e il popolo russo in un violento conflitto: la guerra, che non si è mai conclusa, ma anzi è ricominciata nell’ottobre 1999, quando l’armata russa è rientrata in Cecenia, dando così inizio alla seconda guerra russo-cecena, rappresenta il più grande fallimento del federalismo e della democrazia nella Federazione di Russia. Il fatto è che il separatismo ceceno costituisce, in Russia, un caso isolato, ma Mosca lo considera, erroneamente, come un pericoloso esempio che rischia di diffondersi: l’idea che uno Stato forte sia sinonimo di controllo e unitarietà non abbandona la classe politica russa, che quindi non è in grado di comprendere i vantaggi di un decentramento politico nel lungo e difficile percorso della democratizzazione del Paese: l’unità del territorio (inteso come comunità politica) non è messa in discussione dai Soggetti federali, ma viene richiesta da essi una frammentazione dello spazio economico, sociale e culturale nel nome di una più

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In una situazione di continue tensioni tra le unità territoriali e il potere centrale, il Presidente Eltsin concluse l’accordo federale, firmato a Mosca il 31 marzo 1992: il Trattato 38 definiva il rapporto giuridico tra Federazione e Soggetti che ne entravano a far parte, cioè la delimitazione delle competenze e delle deleghe di organi federali del potere statale e organi di potere dei membri della Federazione; esso accoglie il principio della primazia delle leggi federali. Il Trattato federale è stato sottoscritto dalla Federazione di Russia e da diciannove Repubbliche (non hanno aderito la Cecenia, l’Ingucetia e il Tatarstan); esso, con stessa data e contenuto analogo è stato poi sottoscritto dagli altri Soggetti della Federazione 39 e il suo contenuto è stato incorporato nella Costituzione della Federazione di Russia, quasi a rappresentare un compromesso40, al fine di calmare la tensione della situazione politica41 e di definire il carattere dell’assetto federale dello Stato42; quest’ultimo trova poi fondamento costituzionale nell’affermazione che i Soggetti hanno una propria Costituzione (o Statuto) e una propria legislazione, in base ai principi dell’uguaglianza e dell’autodeterminazione dei

ampia autonomia. Cfr. Comité Tchétchénie, Tchétchénie. Dix clefs pour comprendre, Paris, Edition mise à jour, 2003. 38 È stato sottolineato che il Patto federativo pur avendo esteso il principio federale a tutto il territorio della Russia non aveva però dato origine ad un nuovo Stato poiché esso era «limitato alla distribuzione delle competenze tra la federazione e le sue parti componenti, nel quadro di una Costituzione vigente – che pure si innovava – come atto di diritto costituzionale e non del diritto internazionale» ( M. Ganino, Repubbliche e Regioni nella Federazione di Russia, in S. Gambino, G. Fabbrini (a cura di), Regione e Governo locale fra decentramento istituzionale e riforme, Rimini, 1997, pag. 171); «lo Stato russo esisteva anche prima della firma di questo Patto» (I.P. Ilnskij, B.S. Krylova, N. Michaleva, Novoe federatvnoe ustrojstvo Rossii (La nuova organizzazione territoriale della Russia), in Gosudarstvo i pravo (Stato e diritto), n. 11, 1992, pag. 33). 39 Il principio della volontarietà, all’atto di creazione di uno Stato federale, dovrebbe essere considerato carattere fondamentale al fine di garantire una convivenza pacifica e collaborativa, in senso verticale, tra Federazione e singoli Soggetti, e in senso orizzontale, tra i Soggetti medesimi. Cfr. J. Wawrzyniak, Il principio federale nelle nuove Costituzioni dei Paesi dell’Europa orientale, in Dirittoestoria, n° 3, maggio 2004. 40 Il Trattato non rappresenta dunque l’atto di fondazione della Federazione di Russia, ma il mezzo per stabilire la ripartizione delle competenze e dei poteri degli organi statali federali e degli organi statali dei Soggetti della Federazione; esso permane come fonte integrativa e quindi sempre applicabile se non risulti in contrasto con la Costituzione. Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 276-281. 41 Osserva V. Gavrilov che «il Patto federativo … da un lato, ha aiutato ad evitare la presupposta disgregazione ma, dall'altro, celava in sé la minaccia della distruzione della Russia» (V. Gavrilov, Federalizm i ego rossijskaja interpretacija (Il federalismo e la sua interpretazione russa), in Federalizm, 2007, pag. 30. 42 Il Trattato federale pur non rinnegando il principio federale socialista a base etnica, innalza le unità amministrativo-territoriali (Territori, Regioni, Città di importanza federale) a entità costitutive della Federazione. La Federazione però risulta comunque a composizione asimmetrica, dato che il Trattato stesso si presentava diviso in tre parti (in sostanza tre trattati) che vedevano da una parte gli organi della Federazione e dall’altra le entità federate, divise in tre gruppi: Repubbliche; Territori, Regioni e Città di importanza federale; Regione autonoma degli ebrei e Circondari autonomi). Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 270-276.

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popoli nella Federazione di Russia, affermati nel Preambolo della Costituzione ed espressi chiaramente all’art. 5 comma 343 . Ma la ripartizione degli ambiti di competenza, espressa dall’art. 5 comma 3, deve considerare quanto enunciato dall’art. 11 comma 3, il quale afferma che «la delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia è effettuata dalla presente Costituzione, dal Trattato sulla Federazione e dagli altri trattati sulla delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni»44. La particolarità consiste nel fatto che se la Costituzione da un lato provvede ad effettuare direttamente una ripartizione delle materie di competenza per elenchi (competenza della Federazione di Russia, art. 71, competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia, art. 72), dall’altro introduce forti elementi di carattere pattizio nella definizione degli ambiti di competenza, prevedendo, infine, l’applicazione della clausola dei poteri residui a favore dei Soggetti della Federazione (l’art. 73 afferma infatti che «al di fuori dei limiti della competenza della Federazione di Russia e delle attribuzioni della Federazione di Russia nelle materie di competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia, i Soggetti della Federazione di Russia godono di tutta la pienezza del potere statale»)45. Ma il rapporto legge federale (di principi) e legge dei Soggetti (di dettaglio), inteso come competenza congiunta, viene interrotto dalla stessa Costituzione, che, precisando le basi del sistema federale, accanto all’integrità dello Stato pone l’unità del sistema del potere statale: se l’art. 71 elenca le materie di competenza della Federazione46 e l’art. 72 quelle di competenza congiunta, è facile dedurre, data la vastità delle stesse, che l’art. 73 47, circa la pienezza del potere statale dei Soggetti della Federazione per le materie non comprese nei due precedenti 43 Il quale afferma che «la struttura federale della Federazione di Russia si basa sulla sua integrità statale, sull’unità del sistema del potere statale, sulla delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia, sull’uguaglianza dei diritti e sull’autodeterminazione dei popoli nella Federazione di Russia». 44 Cfr. J. Bogdanovskaia, T. Vassilieva, Constitutional law in Russia, cit., in particolare pag. 206. 45 Cfr. J. Bogdanovskaia, T. Vassilieva, Constitutional law in Russia, cit., pp. 127-128. 46 Si noti che l’art. 71 comincia dicendo «sono di competenza della Federazione di Russia omissis», omettendo l’attributo “esclusiva”. Cfr. A.P. Ljubimov, Razgraničenie kompetencii Rossijskoj Federacii i ee sub’’ektov (La delimitazione delle competenze della Federazione di Russia e dei suoi soggetti), in V.A. Četvernin (pod. red.), Konstitucija Rossijskoj Federacii, problemnyj i kommentarij (La Costituzione della Federazione di Russia, problemi e commenti), cit., pp. 323-324. 47 Secondo l’art. 73 «al di fuori dei limiti della competenza della Federazione di Russia e delle attribuzioni della Federazione di Russia nelle materie di competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia, i Soggetti della Federazione di Russia godono di tutta la pienezza del potere statale».

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articoli, consenta margini di azione esclusiva contenuti48. Ancora, bisogna precisare che per le materie di competenza congiunta, il cui elenco sembra essere del tutto casuale49 (rientrano in esse tutte quelle materie su cui non si trovava accordo durante i lavori preparatori circa l’assegnazione alla competenza degli organi federali o a quella dei Soggetti della Federazione), intervengono le leggi federali (che, in questo caso, dovrebbero essere leggi di principio) e le leggi o gli altri atti normativi adottati dai Soggetti federali dovranno essere conformi ad esse (l’art. 76 afferma, al primo comma, che «nelle materie di competenza della Federazione di Russia vengono adottate leggi costituzionali federali e leggi federali che hanno efficacia diretta su tutto il territorio della Federazione di Russia» e, al secondo comma, che «nelle materie di competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia vengono emanate leggi federali, nonché leggi e altri atti giuridici normativi dei Soggetti della Federazione adottati in conformità alle leggi federali»)50. Il diritto federale si presenta quindi come certamente superiore nella regolamentazione delle sfere di competenza, potendo il Soggetto imporre le proprie norme giuridiche solo al di fuori della competenza federale e di quella congiunta. La Costituzione richiama quindi, nella ripartizione delle competenze, ad un federalismo di tipo cooperativo che si esplica nei “Trattati” tra Federazione e Soggetti o tra Soggetti 51, i quali introducono l’elemento pattizio nella struttura costituzionale; in base all’art. 4 comma 2 della Costituzione la legge federale risulta essere la principale fonte di delimitazione delle materie di competenza e dei poteri, mentre il Trattato rappresenta una fonte di integrazione della disciplina stessa52. Circa la competenza congiunta invece, l’art. 76 comma 5 della Costituzione illustra una competenza di tipo concorrente, con la prevalenza della legge

48 Cfr. A.P. Ljubimov, Razgraničenie kompetencii Rossijskoj Federacii i ee sub’’ektov (La delimitazione delle competenze della Federazione di Russia e dei suoi soggetti), in V.A. Četvernin (pod. red.), Konstitucija Rossijskoj Federacii, problemnyj i kommentarij (La Costituzione della Federazione di Russia, problemi e commenti), cit., pp. 323-324. 49 Cfr. C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., pag. 237. 50 Cfr. N.V. Varlamova, Sovremennyi rossijskij federalizm: konstitutionnaija model i politiko-pravovaija dinamica, (Il federalismo russo contemporaneo: il modello costituzionale e la dinamica politico-giuridica) cit., pag. 17. 51 Sono vietati i Trattati di natura politica o quelli che creano formazioni federali all’interno della Federazione di Russia. Cfr. T. Chabrieva, L’evoluzione del federalismo in Russia: sulla base e nello sviluppo della Costituzione della FR, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione, cit., pp. 197 ss.. 52 «La Costituzione della Federazione di Russia e le leggi federali hanno la supremazia su tutto il territorio della Federazione di Russia» (art. 4 comma 2).

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federale53, che può esplicarsi in legislazione di principio (sistema degli organi del potere statale, autogoverno locale, tassazione), di codici, di basi (avvocatura, notariato) o di leggi 54. Si deve notare che se l’art. 76, affermando al secondo comma che

«nelle materie di

competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia vengono emanate leggi federali nonché leggi e altri atti giuridici normativi dei Soggetti della Federazione adottati in conformità alle leggi federali», pone la legge federale alla base dei rapporti federativi, non disciplinati direttamente dalla Costituzione (o non concretizzati, cioè nella delimitazione delle competenze), l’art. 11 comma 3 non considera invece tale fonte, a preferenza di quella pattizia («la delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia è effettuata dalla presente Costituzione, dal Trattato sulla Federazione e dagli altri trattati sulla delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni»). La soluzione della questione dovrebbe essere fornita dall’art. 4 comma 2 della Costituzione che afferma la supremazia delle leggi federali

(accanto alla Costituzione) «su tutto il

territorio della Federazione di Russia», lasciando al Trattato il ruolo di disciplina integrativa. La competenza congiunta o comune rappresenta dunque il campo più problematico del sistema e della gerarchia delle fonti: il testo costituzionale ripropone, sostanzialmente, sia in ambito federale che congiunto, l’elenco delle materie e delle attribuzioni già presente nel Trattato federale, ma ciò che sostanzialmente muta è la tecnica di distribuzione delle competenze comuni: in generale non si tratta più di competenza ripartita tra legislazione di principio (federale) e legislazione di dettaglio (dei Soggetti), ma di una competenza di tipo concorrente con prevalenza della legge federale55. E le leggi dei Soggetti sono subordinate alle leggi federali nelle materie di competenza federale e di competenza congiunta, ma sono a loro volta prioritarie nelle materie di competenza residuale dei Soggetti, pur essendo

53 «Le leggi e gli altri atti giuridici normativi dei Soggetti della Federazione di Russia non possono essere in contrasto con le leggi federali adottate in conformità ai commi 1 e 2 del presente articolo. In caso di contrasto tra una legge federale e un altro atto emanato nella Federazione di Russia prevale la legge federale» (art. 76 comma 5). 54 Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 287-290; C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., pp. 229-269. 55 L’art. 76 al comma 2 afferma che «nelle materie di competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia vengono emanate leggi federali nonché leggi e altri atti giuridici normativi dei Soggetti della Federazione adottati in conformità alle leggi federali» e al comma 5 che «le leggi e gli altri atti giuridici normativi dei Soggetti della Federazione di Russia non possono essere in contrasto con le leggi federali adottate in conformità ai commi 1 e 2 dello stesso articolo. In caso di contrasto tra una legge federale e un altro atto emanato nella Federazione di Russia prevale la legge federale».

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subordinate alle Costituzioni (o Statuti) dei relativi Soggetti56. Le leggi dei Soggetti rappresentano una novità della Costituzione del 1993, in quanto prima solo le Repubbliche potevano approvare proprie leggi. La loro presenza caratterizza la struttura del nuovo federalismo russo, a carattere generale, che elimina la suddivisione dei Soggetti della Federazione di Russia in tre categorie, prevista dal Trattato federale del 199257. La gerarchia delle fonti nelle materie di competenza dovrebbe quindi essere la seguente: legge federale, Trattati, Costituzioni (o Statuti) dei Soggetti, leggi dei Soggetti, altri atti normativi dei Soggetti. Ma la distinzione tra le materie di competenza federale e congiunta non è sempre agevole, così come non è chiaro il modo in cui si distinguono e si coordinano i poteri della Federazione e dei Soggetti nelle materie di competenza congiunta. La Corte costituzionale si è pronunciata su tali questioni, a partire al 1996, in una serie di sentenze che costituiranno il punto di riferimento fondamentale per l’approvazione di una legge federale “quadro”, che seppur non prevista costituzionalmente, è stata approvata nel 1999. Con l’approvazione, il 24 giugno 1999, della legge n. 119 «Sui principi e le modalità di delimitazione delle materie di competenza e dei poteri tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia», in stretta aderenza con il Trattato del 1992, piuttosto che con la Costituzione del 1993, si stabilisce che «nelle materie attribuite dal primo comma dell’art. 72 della Costituzione della Federazione di Russia alla competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia, sono emanate leggi federali che definiscono le basi (principi generali) della regolamentazione giuridica, inclusi i principi di ripartizione delle attribuzioni tra gli organi federali del potere statale e i Soggetti della Federazione, nonché le leggi federali dirette alla realizzazione delle attribuzioni degli organi federali del potere statale». Tale legge dimostra l’enorme spazio di azione attribuito alla legge federale, che però deve comunque garantire la potestà normativa dei Soggetti federali. Se poi da un lato la Costituzione prevede l’intervento di leggi federali nel caso di materie di competenza congiunta, ci si chiede se altri atti possano adempiere allo stesso compito, in particolare i decreti del Presidente (ukaz) o i decreti del Governo (postanovlenie58): è stato 56 L’art. 73 recita: «al di fuori dei limiti della competenza della Federazione di Russia e delle attribuzioni della Federazione di Russia nelle materie di competenza congiunta della Federazione di Russia e dei Soggetti della Federazione di Russia, i Soggetti della Federazione di Russia godono di tutta la pienezza del potere statale». 57 Si veda supra, nota n° 65. Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 287-290. 58 Il termine russo postanovlenie (che nel sistema delle fonti dell'era sovietica corrispondeva all'atto, ovvero al decreto, emanato da altri diversi organi rispetto al Presidium), se riferito agli atti adottati dal Governo o dalle Camere del Parlamento, indica la categoria del decreto. Ma si trova impiegato anche per indicare le

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espresso dalla Corte costituzionale russa parere favorevole sull’atto presidenziale, con la motivazione della funzione (unitaria) rivestita dal Presidente. Ma la legge in questione presenta l’inconveniente di non essere fonte sufficientemente forte a garantire il suo rispetto da parte di leggi successive, in quanto manca un effettivo controllo della gerarchia tra le leggi di principio e le altre leggi. La delimitazione delle competenze (che risulta primaria rispetto al loro esercizio) è in larga parte affidata ai “Trattati” interni tra la Federazione e i suoi Soggetti: l’ultimo comma dell’art. 11 della Costituzione prevede che vengano stipulati a riguardo accordi federali o altri accordi. Tali accordi hanno cominciato a prendere forma dal 199459, quando fu stipulato, il 15 marzo, il primo di essi con il Tatarstan, che, come la Cecenia, non aveva firmato il Patto federale del 1992, allo scopo di delimitare le reciproche sfere di competenza e di riconoscere alle varie Repubbliche, in misura diversa, la tutela della sovranità, il diritto di stringere relazioni internazionali, il diritto di sfruttamento del sottosuolo, il diritto di avere una propria autonomia gestionale di bilancio, il diritto di imposizione fiscale, il diritto di avere una propria Banca nazionale, il diritto di intrattenere rapporti commerciali con l’estero60 (il potere centrale voleva in realtà mantenere l’integrità della Russia, in quanto, ad esempio, nel caso del Tatarstan, questo si definiva, nella propria Costituzione, Stato “associato” alla Federazione). Altri Trattati sarebbero seguìti al primo, sino al 1998, raggiungendo il numero massimo di quarantadue61. Questi Trattati modificavano la ripartizione delle competenze congiunte prevista dall’art. 72 della Costituzione e introducevano differenze per i diversi Soggetti (che invece la Costituzione vuole uguali nei rapporti con la Federazione), dando vita all’ipotesi di un federalismo asimmetrico, giustificato dal fatto che si voleva salvaguardare l’unità e l’integrità della Russia. decisioni definitive della Corte costituzionale, ovvero le sentenze; cfr. M.P. Ragionieri, Termini ed espressioni nei testi delle Costituzioni (Nota alla traduzione), in F. Lanchester, M.P. Ragionieri (a cura di), I successori dell’Impero. Le Costituzioni degli ordinamenti ex-URSS, cit., pp. 47-70, in specie pp. 56-58. 59 Per comprendere l’importanza politica di questi Trattati (soprattutto dei primi di essi), si ricordi che i relativi progetti, successivamente modificati, erano già stati predisposti prima del dissolvimento dell’URSS; cfr. C. Filippini, Principio unitario, elementi pattizi e multietnicità nella formazione e nell'evoluzione dell'ordinamento statale della Russia, cit., in particolare pp. 1030-1033. 60 Cfr. C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., pag. 255, nota n° 53. 61 Il decennio eltsiniano è stato segnato dall’indebolimento del potere centrale a vantaggio delle classi dirigenti regionali; Eltsin, per garantirsi il sostegno dei governatori, fece loro molte concessioni: a livello federale essi divennero membri di diritto del Consiglio della Federazione (la Camera alta del Parlamento), potendo così partecipare direttamente alle decisioni circa le linee politiche ed economiche da seguire per il Paese, e, a livello regionale, i governatori riuscirono a far valere i propri interessi sui funzionari federali (compresa la polizia), esercitando un potere senza precedenti sui flussi di capitale e sulle risorse naturali del Paese. Putin cercherà, senza grandi successi, di rafforzare invece il potere del Governo federale grazie ad un processo di riaccentramento, ristabilendo la supremazia del centro (Mosca) rispetto alle Regioni, sia in politica interna che in politica estera.

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La legge n. 119 del 24 giugno 1999, con riguardo alla delimitazione delle competenze, ha ribadito la supremazia della legge federale sui Trattati e sugli accordi, affermando il principio di uguaglianza delle parti; l’art. 14 della legge dichiarava ammissibile un Trattato in materia di competenza congiunta se una legge lo avesse previsto o in assenza di una legge federale che regolasse la materia in questione (con l’obbligo di renderlo conforme alle legge federale adottata successivamente); l’art. 4 invece escludeva la possibilità di «trasferire, escludere o ridistribuire» materie rientranti nella competenza della Federazione o in quella congiunta, stabilendo comunque (art. 4) la supremazia della legge federale sul Trattato. L’art. 17 indicava come oggetto del Trattato la «concretizzazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi federali» e le forme di azione reciproca e di collaborazione nel corso della sua esecuzione. Era prevista una delega di attribuzioni esecutive attraverso il ricorso allo strumento specifico dell’accordo. Il Trattato doveva essere inviato, prima della sua firma, all’organo legislativo del Soggetto e poi alla Camera alta, che raccomandava al Presidente di firmare o meno62. I Trattati sembrerebbero allora essere l’eccezione piuttosto che la regola, rappresentata dalla legge federale, in tale materia; con l’accordo delle parti numerosi Trattati sono stati annullati63, su iniziativa del Presidente Putin, il quale, nei messaggi al Parlamento del 2000 e del 2001, ha dichiarato apertamente la sua intenzione di eliminarli, e di riportare le relazioni centro-periferia sulla sola base del diritto federale - al fine di ripristinare uno spazio giuridico unitario -, eliminando quindi la fonte pattizia, anche se costituzionalmente prevista, senza tuttavia ricorrere a revisioni della Costituzione) e sembrerebbe ipotizzabile la forma di un accordo politico, in veste di trattato multilaterale64. Nel 2000 (29 luglio), in base alla legge n. 184 del 6 ottobre 1999 «Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia», sono state prese misure al fine di rendere più forte il potere statale della Federazione di Russia e di garantire uno spazio giuridico unitario, con lo sforzo di conformare la legislazione dei Soggetti federali alla Costituzione e alle leggi federali (la sanzione estrema prevista è lo scioglimento dei rispettivi organi legislativi e la destituzione 62 Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 247-248. 63 Cfr. M. Ganino, Russia, Bologna, 2010, pag. 83. 64 Il Presidente Eltsin si era servito dei Trattati quale strumento politico per calmare le rivendicazioni nazionalistiche, soprattutto delle Repubbliche etniche, all’indomani dell’adozione della Costituzione federale (che aveva penalizzato le Repubbliche sotto vari aspetti, parificandole, di fatto, a tutti gli altri Soggetti) e per migliorare i rapporti con i leader regionali consolidando il loro sostegno a suo favore. Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pag. 289, nota n° 136.

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dei vertici degli esecutivi regionali), rafforzando la responsabilità in tale ambito degli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione e dei loro funzionari65. Viene così introdotto il principio dell’ingerenza federale66, che ha come risultato ultimo lo scioglimento degli organi legislativi e la destituzione dei vertici degli esecutivi regionali in caso di adozione di atti in contrasto con la Costituzione e le leggi federali: la Corte ha più volte affermato la validità del principio dell’ingerenza federale quale strumento di tutela della Costituzione federale e della reale applicazione dei principi democratici e di diritto67. La Corte costituzionale russa, il 4 aprile 2002, si è pronunciata nel senso della ammissibilità delle ingerenze federali introdotte dalla suddetta legge, che la Costituzione invece non prevede direttamente e che sono quindi da ricercare nei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale; questo infatti configura la Federazione di Russia come uno Stato democratico di diritto federale che ha l’obbligo di garantire il riconoscimento, il rispetto e la tutela dei diritti e delle libertà e di altri valori costituzionali, quali la sovranità e l’integrità statale, l’unità del sistema del potere statale, la delimitazione delle materie di competenza e dei poteri tra Federazione e suoi Soggetti. Il meccanismo di attivazione dell’ingerenza federale, così come interpretato dalla Corte, si articola in una serie di passaggi obbligati68, che prima di arrivare alla cessazione delle

65 Cfr. A. Di Gregorio, La giurisprudenza della Corte costituzionale russa, in Giurisprudenza costituzionale, Milano, 2002, fasc. n° 5, pp. 3567-3573. 66 Cfr. J. Massias, Droits constitutionnel des Etats de l'Europe de l'est, Paris, 2008, 2 éd., pp. 573-579. 67 Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 301-304; C. Filippini, Dall’Impero russo alla Federazione di Russia. Elementi di continuità e di rottura nell’evoluzione dei rapporti centro-periferia, cit., pp. 318-325. 68 1) Intervento dei tribunali: si devono avere almeno due procedimenti giurisdizionali obbligatori dinnanzi ai tribunali ordinari, dei quali il primo comporta la dichiarazione, da parte del tribunale stesso, del contrasto con la Costituzione e le leggi federali della Costituzione (o Statuto), legge o altro atto normativo del Soggetto , evidenziando quindi la natura illegittima dell’atto e il secondo porta alla accertamento della mancata esecuzione della precedente decisione giudiziaria. Anche se non espressamente previsto dalla legge, la Corte costituzionale si è espressa a favore di un suo ulteriore intervento che esprima le conclusioni finali circa la non conformità degli atti in questione rispetto agli atti normativi federali. 2) Primo intervento del Presidente federale: il Presidente indirizza un ammonimento, sotto forma di editto, al legislatore regionale che non abbia provveduto alla esecuzione della decisione del tribunale entro il termine stabilito (secondo la Corte tale potere deriva al Presidente dalle sue funzioni costituzionali dirette ad assicurare il funzionamento e l’interazione degli organi del potere statale (tale editto non normativo può essere impugnato dinnanzi alla Corte suprema della Federazione, la cui decisione non deve però gettare dubbi sull’eventuale sentenza emessa o futura della Corte costituzionale). 3) Secondo intervento del Presidente (diretto a sollecitare la decisione finale del legislatore federale): lo scioglimento dell’organo legislativo del Soggetto avviene tramite una legge federale (che la Corte definisce «essenzialmente dispositiva»), il cui progetto è presentato alla Duma di Stato dal Presidente (al quale solo spetta il potere di iniziativa, in virtù delle funzioni di conciliazione attribuitegli dagli artt. 80 comma 2 (omissis «assicura il funzionamento coordinato e l’interazione degli organi del potere statale») e 85 comma 1 («il Presidente della Federazione di Russia può avvalersi di misure di conciliazione per risolvere le divergenze fra organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia e anche tra gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia» omissis) della Costituzione. Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 301-304.

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funzioni degli organi elettivi dei Soggetti (Parlamenti o vertici del potere esecutivo), prevedono l’intervento dei tribunali (articolato in due o tre istanze, compresa quella costituzionale), il quale mette in evidenza l’aspetto garantista dell’istituto dell’ingerenza. Ulteriore elemento di garanzia e limite è la condizione secondo cui non basta solo l’accertamento del formale contrasto dell’atto del Soggetto con la Costituzione o la legge federale, ma che, per poter applicare le misure dell’ingerenza federale, il contrasto risulti essere tale da comportare «violazioni gravi e massicce dei diritti e delle libertà dell’uomo e del cittadino, la minaccia all’unità e all’integrità territoriale della Federazione di Russia, alla sicurezza nazionale della Federazione di Russia e alla sua capacità difensiva, all’unità dello spazio giuridico ed economico della Federazione di Russia»69. Con una legge del 4 luglio 2003, intitolata «Sull’introduzione di modifiche e aggiunte alla legge federale “Sui principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia”», la legge n. 119/99 è stata abrogata e le sue norme sono state in larga parte inserite nella legge n. 184 del 6 ottobre 1999; tale unificazione ha inteso ribadire la supremazia del diritto federale, influenzando in modo notevole i rapporti tra la Federazione e i suoi Soggetti. Detta legge è da considerarsi una sorta di “codice federale”: essa assegna ai Trattati natura eccezionale70 (prevedendone la conclusione solo in casi particolari economici, sociali, geografici o di altro tipo dei Soggetti) e alla legge, invece, la competenza generale per la ripartizione delle competenze71: il problema è che la Costituzione federale all’art. 11, terzo comma, prevede esattamente il contrario72 e il dettato della legge in questione assume invece, forza superiore alla prescrizione della legge fondamentale (rimasta invariata!). Prima di affrontare la questione dei Trattati la legge del 2003 si occupa dei principi generali di ripartizione delle attribuzioni tra gli organi federali e quelli dei Soggetti, modificando anche su questo punto la legge precedente.

69 Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pag. 302, nota n° 160. 70 La nuova legge precisa che la conclusione dei Trattati è ammessa qualora le particolarità del Soggetto determinino la necessità di una ulteriore delimitazione delle attribuzioni rispetto a quella stabilita dalla legge federale. Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 248-249. 71 Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 229 ss.. 72 Detto articolo afferma che «la delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni tra gli organi del potere statale della Federazione di Russia e gli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia è effettuata dalla presente Costituzione, dal Trattato sulla Federazione e dagli altri Trattati sulla delimitazione degli ambiti di competenza e delle attribuzioni».

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La legge del 1999 ammetteva principi generali, introdotti con legge federale, per gli oggetti della competenza congiunta, imponendo l’obbligo di stabilire principi per ogni materia compresa nella competenza congiunta (tra i quali rientrava la ripartizione di questa materia in una parte riservata alla competenza statale federale e nella restante parte l’attribuzione al Soggetto); in ogni parte in cui la materia risultava suddivisa sarebbero rientrati atti normativi rispettivamente della Federazione e dei Soggetti. La legge del 2003 contiene invece l’elenco (modificabile solo con emendamenti espliciti ad esso) di questioni rientranti nella competenza congiunta, attribuite ai Soggetti affinché le esercitino a spese del proprio bilancio (con la previsione di un ulteriore finanziamento federale in particolari casi indicati dalle leggi federali). Per l’esercizio di altre attribuzioni rientranti nella sfera di competenza congiunta, ma non comprese nell’elenco, occorre una loro definizione da parte di altre leggi federali, con la conseguenza della relativa sovvenzione a carico del bilancio federale (che avrà durata annuale). È poi previsto l’esercizio di competenze federali da parte dei Soggetti73. Dal discorso sin qui fatto, risulta spontaneo chiedersi quale sia la natura della Federazione del nuovo Stato russo: una decisione della Corte costituzionale russa del 7 giugno 2000 appare chiara e ferma nell’attribuire la sovranità dello Stato alla Federazione di Russia, che in virtù della propria Costituzione esclude l’esistenza di una sovranità statale diversa da questa, non prevedendo l’esistenza di due livelli di poteri sovrani presenti in un unico sistema statale (la Corte si è espressa in riferimento alla Costituzione della Repubblica degli Altaj, la quale prevedeva articoli che attribuivano al Soggetto sovranità statale diversa da quella della Federazione). Secondo la Corte nessun Soggetto federale possiede una propria sovranità e l’esercizio del potere per essi discende non dalla propria autodeterminazione, ma dalla stessa Costituzione della Federazione, intesa come atto supremo del potere dell’intero popolo plurinazionale della Russia74. Secondo il parere

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della Corte, la sovranità della Federazione

73 Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 250-252. 74 In particolare, le Repubbliche, in qualità di Soggetti della Federazione, non sono Stati sovrani e non possono attribuirsi una sovranità propria all’interno della loro Costituzione: la Repubblica di Cecenia nella sua nuova Costituzione, approvata il 23 marzo 2003, all’art. 1 presenta la propria sovranità quale elemento inalienabile della stessa Repubblica. In proposito si è espressa la Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa, che giustifica tale riferimento come non contrario alla piena appartenenza della Cecenia alla Federazione di Russia e sinonimo di “potere” o “competenza”, sebbene sia un termine non appropriato per un Soggetto appartenente alla Federazione. Cfr. A. Di Gregorio, La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, cit., pp. 278-279, nota n° 111. 75 Si ricorda che la sentenza in questione tratta anche di altri aspetti del federalismo, come ad esempio il fatto che la Costituzione prevede l’esistenza di un unico sistema giudiziario federale, che ricomprenda anche i

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non può essere limitata per quel che riguarda la proprietà, il possesso, l’utilizzo e la disposizione delle risorse naturali76 (sia il potere centrale che i singoli Soggetti attribuiscono alla gestione delle risorse naturali un significato proprio dell’identità e della titolarità della sovranità), che devono rientrare nella sfera della competenza federale esclusiva (o congiunta)77. Da tali affermazioni sembra si possa concludere che il federalismo della Russia rivesta natura costituzionale piuttosto che pattizia78. Il problema è che la precisa ripartizione dei poteri tra gli organi federali del potere centrale e gli organi del potere dei Soggetti della Federazione non è sufficiente a garantire il successo della strada delle riforme verso la democratizzazione79, che è ancora in atto80, se non viene realizzato un sistema di Governo basato su istituzioni dello Stato forti e sull’unità di interessi nazionali e particolari81. La legge del 4 luglio 2003 appare dunque come una sorta di “codice federale”, che stabilisce i principi generali di ripartizione delle attribuzioni tra organi federali e organi dei Soggetti, che ammette il principio di imputazione a bilanci diversi nel caso della competenza congiunta: se è vero che vi è inserito l’elenco (modificabile solo con emendamenti espliciti ad esso) di una serie di materie che rientrano nella competenza congiunta, queste però sono attribuite ai Soggetti perché le esercitino a spese del proprio bilancio (in casi precisi di particolare necessità è previsto un finanziamento aggiuntivo federale); per l’esercizio di altre attribuzioni di tipo congiunto, ma non qui elencate, occorreranno altre leggi federali e per esse la sovvenzione sarà di tipo federale annuale82.

tribunali che agiscono nei Soggetti della Federazione, per i quali non è prevista l’esistenza di sistemi giudiziari autonomi e indipendenti. 76 Il controllo delle risorse naturali e l’identità etnica, beni fondamentali per i Soggetti federali, sono alla base delle dichiarazioni di sovranità delle Repubbliche interne alla Russia proclamate a partire dal 1990, al pari delle Repubbliche Federate dell’URSS, invitate da Eltsin a prendere quanto più potere possibile. 77 Bisogna ricordare che nel frattempo la Costituzione del 1993 rimane formalmente invariata circa la questione dei trattati atti a delimitare la ripartizione delle materie delle competenze e delle attribuzioni tra Federazione e suoi Soggetti. 78 Cfr. M. Ganino, I nodi del federalismo russo, in M.P. Viviani Schlein, E. Bulzi, L. Panzeri (a cura di), L’Europa tra federalismo e regionalismo, Milano, 2004. 79 Cfr. J. Kahn, Federalism, Democratization and the Rule of Law in Russia, cit. 80 Cfr. A. Di Gregorio, L'evoluzione costituzionale della Russia tra diritti, potere ed economia, cit. pag. 25; M. Ganino, Russia, cit. pag. 139; più in generale V.D. Zor'kin, Sovremennyi mir, pravo i Konstitucija (Mondo contemporaneo, diritto e Costituzione), Moskva, 2010; S.A. Avak'jan, Konstitucionnoe pravo Rossii (Diritto costituzionale della Russia), IV ed. Moskva, 2010. 81 Cfr. T. Chabrieva, L’evoluzione del federalismo in Russia: sulla base e nello sviluppo della Costituzione della FR, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 197 ss.. 82 Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 229 ss..

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Le riforme del maggio 200083 (che sono cominciate con l’ukaz n° 849 del 13 maggio e che hanno prodotto atti presidenziali e legislativi per la realizzazione della «riforma federale» voluta da Putin), al fine di rafforzare l’unità dello Stato, hanno diviso il Paese in sette grandi Distretti (okrug), ognuno dei quali è posto sotto la responsabilità di un rappresentante plenipotenziario presidenziale, per controllare gli organi regionali e coordinare quelli federali presenti nel rispettivo Distretto (rivolgendosi al Presidente per l’eventuale sospensione degli atti dei Soggetti, il procedimento di revoca dei governatori o lo scioglimento delle assemblee regionali); tali riforme hanno poi modificato il sistema di elezione dei membri del Consiglio della Federazione84 (di cui, dal 2002 non fanno più parte i governatori), hanno dato alle autorità federali il potere di deporre i governatori e di sciogliere i Parlamenti regionali, di creare un organo consultivo, il Consiglio di Stato, cui appartengono i governatori regionali, di ripristinare il Consiglio di sicurezza e di riorganizzare le finanze pubbliche a favore del Governo federale. Ma il potere dei governatori, che dispongono di forti apparati burocratici e del controllo delle finanze regionali, rimane ancora alto, sebbene meno forte nello svolgimento della politica nazionale federale. In tale contesto appare fondamentale il ridisegno delle unità federate, sulla base di un valido criterio etnonazionale e delle loro dimensioni, per razionalizzare il Paese geograficamente più grande del mondo85, caratterizzato da aree disabitate di enormi dimensioni86.

3. Stato federale vs. unitarietà del potere statale. La creazione di una autentica Federazione potrebbe rappresentare un notevole aiuto nel superamento delle difficoltà emerse dal dissolvimento della struttura politica imperiale plurinazionale, garantendo una convivenza che naturalmente si sviluppi in modo civile,

83 Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 235-236. 84 La Corte costituzionale nella sentenza sulla Cecenia del 31 luglio 1995 si era espressa affermando che il Presidente deve operare secondo le modalità previste dalla Costituzione, ma «nei casi in cui tali modalità non siano fissate in modo dettagliato, nonché per quanto riguarda le competenze non elencate negli articoli 83-89 della Costituzione, i loro limiti generali devono essere definiti sulla base del principio della divisione dei poteri (art. 10 Cost.) e della disposizione dell’art. 90 comma 3» (che impone la conformità degli editti e delle ordinanze del Presidente alla Costituzione e alle leggi). Cfr. M. Ganino, 1993/2003. Dieci anni di Costituzione della Russia tra attuazione e modifiche non formali, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pag. 235. 85 Cfr. A. Di Gregorio, L'evoluzione costituzionale della Russia tra diritti, potere ed economia, cit. pp. 17-19. 86 Cfr. A. Vitale, La nuova Russia plurietnica fra struttura federale e centralizzazione, in M. Ganino, A. Di Gregorio, C. Filippini (a cura di), La Costituzione della Russia a dieci anni dalla sua adozione. Atti del convegno. Milano, 14-15 novembre 2003, cit., pp. 295 ss..

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adattandosi alla naturale varietà etnoculturale del popolo russo87; ma si rende allora necessaria la comprensione del fatto che il pluralismo da solo non basta a proteggere la diversità, dato che non dispone dei mezzi costituzionali necessari per la limitazione del potere e manca del requisito di non- centralizzazione: autonomismo, decentramento e pluralismo si adattano infatti bene esclusivamente alla presenza di una unica fonte di potere ed un unico centro di autorità. Il problema della titolarità della sovranità, nell’ipotesi di uno Stato federale, viene risolto, di fatto, nell’accettazione della mancanza di titolarità della personalità internazionale per i singoli Stati membri che ne fanno parte e l’alto grado di decentramento legislativo e amministrativo non prevede che ad essi spetti il diritto di secessione (negli Stati Uniti d’America è stato combattuto con la forza, a difesa dell’inscindibilità dell’ordinamento federale). Caratteristica dello Stato federale è la garanzia della partecipazione degli Stati membri al processo di revisione costituzionale: il potere centrale non può, da solo, decidere di restringere le loro competenze, senza aver interpellato la Camera rappresentativa di questi88. Il federalismo rappresenta allora un mezzo di importanza primaria per la garanzia della diversità e per l’istituzionalizzazione del pluralismo: diversità e pluralismo non sono più visti nell’ottica di concessioni del potere centrale, quanto piuttosto principi inviolabili dell’ordinamento giuridico, in una visione del federalismo che risponde ad esigenze di tipo cooperativo89, sia orizzontali che verticali (tra centro e periferia), piuttosto che ad una divisione delle sfere di competenze prettamente dualistica. Nella Federazione di Russia la realizzazione di un autentico Stato federale potrebbe rappresentare la “traduzione giuridica” della fusione delle differenze nazionali, in particolare etniche (e religiose) che sono alla base dei fermenti autonomistici (tanto sovietici che russi),

87 Il Preambolo della Costituzione della Federazione di Russia inizia in maniera solenne parlando del popolo russo: «Noi, popolo plurinazionale della Federazione di Russia, uniti da un destino comune sulla nostra terra, omissis». 88 Si noti però che è comunque lo Stato federale che pone le condizioni di partecipazione degli Stati particolari (ovvero Stati membri) al processo di revisione costituzionale, spettando sempre e solamente allo Stato federale la titolarità della sovranità (intesa nel senso di decisione), il cui esercizio può anche essere attribuito ai singoli Stati particolari, in qualità di membri dello Stato federale e quindi partecipanti, in sostanza della stessa sovranità, alla formazione della volontà dello Stato federale (differenziandosi in questo dalle parti costituenti uno Stato unitario, come ad esempio le province autonome o le colonie, che, se di fatto esercitano, sul proprio territorio, diritti e competenze legislative, ovvero esercitano la sovranità, non concorrono comunque alla formazione della volontà dello Stato federale sovrano). 89 La trasformazione della forma di Stato e la proclamazione istituzionale del federalismo hanno portato all’elevazione di tutte le precedenti entità a Soggetti della Federazione, dimostrando l’accettazione del modello di Stato multinazionale paritario.

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sopiti, ma mai scomparsi perché profondamente radicati in popolazioni così distanti che costituiscono l’intero popolo russo90. Il problema è che se il federalismo viene visto come compimento e realizzazione del massimo grado della giuridica libertà d’azione (che nello Stato liberale coincide con la libertà di iniziativa economica), allora nel nuovo Stato russo, che difficilmente sembra essere disposto a cedere (o anche a condividere) la titolarità del potere statale, tale sistema di governo 91 sembra essere lontano dalla sua realizzazione e dalla possibilità di rappresentare una soluzione alle richieste di democratizzazione dell’intero Paese, costituendo invece, in tale ottica centralista, quasi un ostacolo alla possibilità di imperio da parte di Mosca, che vuole controllare tutto il territorio russo: unità e diversità sono facce di una stessa medaglia, che devono però poter trovare espressione insieme, senza che l’una soccomba a favore dell’altra.

4. In conclusione. Il 14 ottobre 2012, dopo otto anni di interruzione, in Russia si è tornati alle elezioni dirette dei governatori regionali. Con l’entrata in vigore della nuova disposizione sulla elezione diretta entro il 1° luglio 2012 tutti gli 83 Soggetti della Federazione hanno dovuto adeguare la propria legislazione elettorale. Va tuttavia precisato che le elezioni si sono svolte solo nei Soggetti in cui il mandato dei governatori in carica sarebbe scaduto entro la fine del 2012. Ciò significa che il 14 ottobre u. s. si è votato solo in 5 Regioni (Amur, Belgorod, Bryansk, Novgorod e Rjazan). Le elezioni dirette dei governatori erano state abrogate da Putin nel 2004, poiché egli riteneva più opportuno, dal punto di vista dell’efficienza dell’attività del potere statale, nominare “dall’alto” tali organi attraverso una procedura, peraltro alquanto complessa, che prevedeva anche la partecipazione degli organi legislativi dei soggetti stessi. La nuova legge (Integrazioni e modifiche della “Legge sui principi generali di organizzazione 90 Si deve ricordare che la transizione costituzionale e la forma di Stato sono ad oggi ancora oggetto di ampie ed attuali discussioni all'interno del dibattito politico russo; Putin (sostenitore di una democrazia “controllata” e tipicamente russa) e Medvedev (fautore di una democrazia “senza aggettivi”) ne hanno fatto spesso oggetto dei loro discorsi presidenziali al fine di affrontare la questione della affermazione e della piena realizzazione della democrazia in Russia; cfr. A. Di Gregorio, L'evoluzione costituzionale della Russia tra diritti, potere ed economia, cit., pag. 19; A. Di Gregorio, Russia. Un decennio di evoluzione politicoistituzionale tra consolidamento della forma di governo e dinamiche altalenanti di pluralismo politico-partitico, in F. Lanchester (a cura di), La Costituzione degli altri. Dieci anni di trasformazioni in alcuni ordinamenti costituzionali stranieri, Milano, 2012, pp. 233-276. 91 Diverse sono in dottrina le ipotesi di definizione della forma di governo russo, disciplinata dalla Costituzione del 1993; in dubbio è la stessa natura democratica della forma di Stato e dunque la piena affermazione del principio della divisione dei poteri (garantito dall'art. 10 della Costituzione); si tratta di un sistema certamente complesso in cui spicca la figura del Presidente sugli altri poteri dello Stato, pur potendo rinvenire elementi tipici del parlamentarismo e del semipresidenzialismo; cfr. G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Padova, 2011, pp. 198-199; l'Autore mette in evidenza somiglianze con le varianti del presidenzialismo dell'area latino-americana; viene però considerata preferibile la definizione di Presidente governante; cfr. M. Ganino, Dallo Zar al Presidente, cit., pp. 162 ss.

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degli organi rappresentativi ed esecutivi del potere statale dei soggetti della FR”, la cui redazione originaria risale al 1999), entrata in vigore il 1° giugno 2012, prevede che i governatori regionali saranno eletti direttamente dai cittadini, rimarranno in carica per cinque anni e, infine, non potranno esser rieletti per più di due mandati consecutivi. Possono candidarsi alla carica di governatore tutti i cittadini che abbiano un’età minima di 30 anni secondo due modalità, come candidati autonomi ossia non partitici (sulla base delle normative locali), oppure indicati da un partito politico. In questo caso, per evitare candidati “incompetenti” ad esercitare tale carica, è stato introdotto un “filtro presidenziale”, ovvero la possibilità da parte del Presidente della Federazione di chiedere una consultazione sia ai partiti politici che propongono un candidato, sia agli auto-candidati. Altra innovazione rilevante della legge è, però, il cosiddetto “filtro municipale”, secondo il quale i candidati devono ottenere il sostegno di almeno il 5% dei deputati presenti nelle varie municipalità (ogni deputato può sostenere un solo candidato). Le firme necessarie a confermare la candidatura a governatore regionale della persona che abbia sostegno del partito dovranno inoltre corrispondere allo 0,5% degli elettori della circoscrizione di riferimento, mentre, per quanto riguarda le auto-candidature la percentuale dovrebbe variare tra 0,5% e 2% degli aventi diritto al voto. I candidati dovranno raccogliere le firme di un certo numero di deputati locali per nominare i candidati alle elezioni per la carica di governatore (in diverse Regioni questo livello oscilla tra 5% e 10%). Nelle Regioni in cui le elezioni si sono già svolte il filtro più alto è quello della regione di Novgorod – 10% e il più basso – di Belgorod – 5%. Nelle Regioni di Rjazan, Amur e Bryansk è del 7%. Deve però precisarsi che con una serie di editti presidenziali, adottati prima del 1° giugno 2012, sono stati nominati in alcuni soggetti della Federazione, nuovi governatori (come ad esempio nella Regione di Mosca). Di conseguenza, sono entrate nella sfera di applicazione della nuova legge elettorale solo quattro Regioni – Amur, Belgorod, Brjansk e Novgorod. In seguito sono state indette anche le elezioni nella Regione di Rjazan il cui governatore ha annunciato la fine anticipata del suo mandato per garantire un più elevato livello di fiducia nei cittadini qui residenti proprio attraverso la procedura della elezione diretta del suo successore (sebbene sembri che la decisione sia stata presa in accordo con il Presidente Putin)92. È stata però recentemente firmata dal Presidente Putin una legge, approvata dalla Duma di Stato il 22 marzo u. s. (approvata poi il 27 marzo anche dal Consiglio della Federazione) che conferisce alle Regioni il diritto di poter eliminare la procedura delle elezioni dirette dei 92 Cfr. V. Kostiev, Vybory gubepnatorii: k cemu privel munizipalnoi filtri (Elezioni dei governatori: introdotto il filtro municipale), in http://top.rbc.ru/politics/01/10/2012/672024.shtml

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propri governatori attraverso il voto popolare, con la conseguenza che esse potranno continuare a seguire la precedente procedura elettorale o invece lasciare che i governatori siano scelti dal Cremlino e dai Parlamenti regionali. È da rilevare che lo stesso Putin, già nel dicembre 2012, si era mostrato favorevole all'eventuale revisione della legge elettorale, entrata in vigore il 1° giugno 2012, per timore che le elezioni dirette dei governatori potessero avere come conseguenza, all'interno delle Repubbliche multietniche, il malcontento dei gruppi minoritari, etnici e/o religiosi, qualora i loro rappresentanti non ottengano la vittoria93. In conclusione appare dunque opportuno domandarsi se la possibilità di scelta delle modalità di elezione del proprio governatore per ciascuna Regione possa essere strumento utile al mantenimento del complicato assetto federale della Russia contemporanea o invece chiara manifestazione del potere statale, tradizionalmente monolitico ed indiscutibile, ovvero se il federalismo dello Stato russo (ri)sorto dalle ceneri sovietiche sia una novità o una continuità storica.

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Cfr. E. Krapivnitskaya, Russia, legge sulle elezioni dei governatori delle regioni, in federalismi.it.

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