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Diego Solenne - Antonio Verrilli
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Compendio di
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Diritto costituzionale
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• Riferimenti dottrinali e giurisprudenziali
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Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi.
Pur con il necessario coordinamento, sono a cura di: Diego Solenne: le Parti 1 (ad eccezione del capitolo 3) e 2 Antonio Verrilli, le Parti 3, 4, 5, 6 e il capitolo 3 e della Parte 1
Finito di stampare nel mese di aprile 2013 dalla Litografia Titanlito s.p.a. Dogana (Repubblica di San Marino)
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Parte Prima Diritto, Stato e organizzazioni
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La nozione di diritto........................................................... pag. 21 L’ordinamento giuridico..................................................... » 22 Nozione di ordinamento giuridico..................................... » 22 Pluralità degli ordinamenti giuridici.................................. » 23 Le norme giuridiche........................................................... » 24 Norme giuridiche e norme di comportamento.................. » 24 Caratteristiche delle norme giuridiche............................... » 25 Diritto costituzionale e diritto pubblico............................. » 27
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1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.4
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Capitolo 1 Diritto e ordinamento giuridico
Capitolo 2 Lo Stato
2.1 Il potere politico................................................................ » 29 Nozione e caratteristiche................................................... » 29 2.1.1 La nascita dello Stato moderno......................................... » 30 2.1.2 Lo Stato: definizione.......................................................... » 30 2.2 La sovranità....................................................................... » 30 2.3 2.3.1 Nozione.............................................................................. » 30 Titolarità ed esercizio della sovranità................................ » 31 2.3.2 2.4 Il popolo............................................................................. » 33 2.4.1 Popolo e cittadinanza........................................................ » 33 2.4.2 Modalità di acquisto della cittadinanza italiana................ » 34 2.4.3 La cittadinanza europea.................................................... » 35 2.5 Il territorio......................................................................... » 36 2.6 La crisi dello Stato contemporaneo................................... » 37
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Indice generale
Capitolo 3 Il processo di integrazione in Europa
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Le Comunità europee e l’Unione europea........................ pag. 39 Dal piano Schuman all’istituzione dell’Unione europea.... » 39 L’Unione europea e il sistema dei pilastri.......................... » 41 Il fallimento del progetto di Costituzione europea............. » 42 La firma e la ratifica del Trattato di Lisbona...................... » 42 L’assetto istituzionale europeo.......................................... » 43 Quadro complessivo.......................................................... » 43 Il Consiglio europeo........................................................... » 44 Il Parlamento europeo....................................................... » 44 Il Consiglio dell’Unione europea........................................ » 45 La Commissione europea................................................... » 45 Istituzioni di controllo: Corte di Giustizia e Corte dei conti. » 46 L’istituzione finanziaria: la Banca centrale europea (BCE). » 47 Gli altri organi dell’ordinamento europeo......................... » 47 I principi che regolano i rapporti tra Unione europea e Stati membri........................................................................... » 47 Le limitazioni di sovranità derivanti dall’appartenenza all’Unione europea............................................................ » 49
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3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.2.8 3.3 3.4
1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.4 1.4.1 1.4.2 1.5 1.6 1.7
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Parte Seconda Rapporti governati-governanti Capitolo 1 Le forme di Stato
Definizione......................................................................... » 53 Lo Stato assoluto............................................................... » 54 Lo Stato liberale................................................................. » 55 Nozione e caratteristiche................................................... » 55 Stato liberale e Stato di diritto........................................... » 56 Lo Stato democratico pluralista......................................... » 57 Caratteristiche dello Stato democratico pluralista............ » 57 La crisi dello Stato democratico pluralista......................... » 59 Lo Stato autoritario e totalitario........................................ » 60 Lo Stato socialista.............................................................. » 61 Stato unitario, federale, regionale..................................... » 62
Indice generale
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Capitolo 2 Diritti e libertà
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Libertà e forme di Stato..................................................... pag. 65 L’ampliamento dell’insieme dei diritti e delle libertà........ » 66 I meccanismi di tutela delle libertà................................... » 67 Il principio di eguaglianza.................................................. » 68 L’eguaglianza formale........................................................ » 68 L’eguaglianza sostanziale.................................................. » 70 I diritti inviolabili e i doveri inderogabili............................ » 70 Gli stranieri........................................................................ » 72 La disciplina della condizione giuridica dello straniero...... » 72 Stranieri extracomunitari................................................... » 72 Stranieri cittadini di Stati membri dell’Unione europea..... » 73
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2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.5 2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3
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Premessa........................................................................... » 75 La libertà personale........................................................... » 75 L’articolo 13 della Costituzione.......................................... » 75 Garanzie costituzionali riconducibili alla libertà personale » 77 La libertà di domicilio........................................................ » 77 La libertà e segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione............................................ » 78 Il diritto alla privacy........................................................... » 79 La libertà di circolazione e soggiorno................................ » 80
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3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.4 3.5 3.6
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Capitolo 3 Le libertà individuali
4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3
Capitolo 4 Le libertà collettive
Premessa........................................................................... » 83 La libertà di riunione......................................................... » 83 La libertà di associazione................................................... » 84 Il diritto di associarsi.......................................................... » 84 Le associazioni proibite...................................................... » 85 La libertà religiosa............................................................. » 86 La libertà di manifestazione del pensiero.......................... » 87 La disciplina costituzionale................................................ » 87 La stampa.......................................................................... » 88 La radiotelevisione............................................................. » 89
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Indice generale
Capitolo 5 I diritti sociali
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5.1 Premessa........................................................................... pag. 91 La famiglia.......................................................................... » 92 5.2 5.2.1 Il concetto di famiglia ed il codice civile del 1942.............. » 92 5.2.2 La famiglia nella disciplina costituzionale......................... » 92 5.2.3 Le disposizioni relative alla famiglia nel testo costituzionale » 94 5.3 La salute............................................................................. » 96 5.3.1 La tutela della salute......................................................... » 96 5.3.2 Il diritto all’ambiente salubre............................................. » 96 5.4 La scuola ed il diritto allo studio........................................ » 97 5.4.1 Introduzione...................................................................... » 97 5.4.2 La libertà di insegnamento................................................ » 97 5.4.3 La libertà della scuola........................................................ » 98 5.4.4 Il diritto allo studio............................................................. » 99
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Capitolo 6 I diritti economici
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6.1 Premessa........................................................................... » 101 6.2 Il lavoro.............................................................................. » 102 6.2.1 Introduzione...................................................................... » 102 6.2.2 Il diritto al lavoro............................................................... » 102 6.2.3 Il dovere di lavorare........................................................... » 103 6.2.4 Tutele del lavoro nella L. 300/1970 (Statuto dei lavoratori) » 104 6.3 La libertà sindacale............................................................ » 105 6.3.1 L’organizzazione sindacale................................................. » 105 6.3.2 Il diritto di sciopero............................................................ » 106 6.4 La libertà di iniziativa economica....................................... » 107 6.4.1 L’iniziativa economica privata........................................... » 107 6.4.2 Libertà di concorrenza e divieto di abuso di posizione do minante............................................................................. » 108 6.4.3 Statalizzazioni e collettivizzazioni...................................... » 109 6.5 La proprietà....................................................................... » 109 6.6 La Costituzione economica dopo sessanta anni................ » 110 Capitolo 7 Rappresentanza politica e partiti, democrazia diretta e indiretta 7.1
La rappresentanza politica................................................. » 111
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I partiti politici................................................................... pag. 112 La disciplina dei partiti in Italia.......................................... » 113 Il dettato costituzionale..................................................... » 113 Il finanziamento dei partiti................................................ » 114 Il corpo elettorale.............................................................. » 114 Definizione e nozioni introduttive...................................... » 114 Il voto dei cittadini italiani all’estero.................................. » 115 Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità................ » 116 I sistemi elettorali.............................................................. » 118 Il maggioritario ed il proporzionale................................... » 118 Il sistema elettorale della Camera e del Senato................. » 120 Il sistema elettorale per l’elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo...................................................... » 121 Gli istituti di democrazia diretta........................................ » 122 Definizione e nozioni introduttive...................................... » 122 La petizione popolare........................................................ » 122 L’iniziativa legislativa popolare.......................................... » 122 Il referendum..................................................................... » 123
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7.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.4 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.6 7.6.1 7.6.2 7.6.3 7.6.4
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Parte Terza Organizzazione costituzionale
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Nozione di forma di governo e principio della separazione dei poteri........................................................................... » 127 Definizione di forma di governo......................................... » 127 Il principio della separazione dei poteri............................. » 128 La monarchia costituzionale.............................................. » 128 La forma di governo parlamentare.................................... » 129 Definizione e concetti introduttivi...................................... » 129 Il rapporto fiduciario.......................................................... » 130 La razionalizzazione del parlamentarismo........................ » 131 Parlamentarismo a prevalenza del Governo o a prevalenza del Parlamento.............................................................. » 131 La forma di governo presidenziale.................................... » 132 La forma di governo semipresidenziale............................. » 133 La forma di governo direttoriale........................................ » 134
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1.1 1.1.1 1.1.2 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.4 1.5 1.6
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Capitolo 1 Le forme di governo
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Indice generale
Capitolo 2 Dallo Statuto Albertino alla Costituzione repubblicana
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Lo Statuto Albertino.......................................................... pag. 135 I precetti statutari.............................................................. » 135 L’evoluzione dell’ordine costituzionale............................... » 136 Il fascismo.......................................................................... » 136 La presa del potere............................................................ » 136 Dalla caduta del fascismo all’Assemblea costituente......... » 137 L’Assemblea costituente.................................................... » 138 La Costituzione repubblicana............................................ » 139 Caratteri generali............................................................... » 139 Principi fondamentali (artt. 1-12)...................................... » 140 Parte prima: «Diritti e doveri dei cittadini» (artt. 13-54)... » 141 Parte seconda: «Ordinamento della Repubblica» (artt. 55-139).............................................................................. » 141
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2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4
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Capitolo 3 Il Parlamento
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3.1 L’assetto delineato dalla Costituzione: il bicameralismo perfetto.............................................................................. » 143 3.2 Composizione delle Camere ed elementi di differenzia zione.................................................................................. » 144 3.3 Le fonti del diritto parlamentare: regolamenti, consue tudini e convenzioni.......................................................... » 145 3.4 L’organizzazione interna delle Camere.............................. » 147 3.4.1 Nozioni introduttive........................................................... » 147 3.4.2 L’Ufficio di Presidenza e il Consiglio di Presidenza............. » 147 3.4.3 I gruppi parlamentari........................................................ » 148 3.4.4 Le commissioni parlamentari............................................. » 149 3.4.5 Le giunte parlamentari...................................................... » 152 3.5 Il Parlamento in seduta comune........................................ » 153 3.6 Il funzionamento delle Camere......................................... » 154 3.6.1 Durata in carica, proroga e prorogatio.............................. » 154 3.6.2 Svolgimento dei lavori....................................................... » 155 3.7 Lo status dei parlamentari................................................. » 157 3.7.1 Divieto del mandato imperativo........................................ » 157 3.7.2 L’insindacabilità................................................................. » 158 3.7.3 Le immunità parlamentari................................................. » 159 3.8 Le funzioni del Parlamento................................................ » 160
Indice generale
3.8.1 3.8.2 3.8.3 3.8.4 3.8.5 3.9
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Quadro generale delle funzioni parlamentari.................... pag. 160 La funzione legislativa e di revisione costituzionale (rinvio). » 161 La funzione di indirizzo...................................................... » 161 La funzione di controllo (atti del sindacato ispettivo)........ » 162 Le commissioni di inchiesta............................................... » 163 Unione europea e ruolo dei parlamenti nazionali............. » 164 Capitolo 4 Il Governo
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4.1 Il ruolo del Governo nell’ordinamento italiano................. » 167 4.2 Nomina, operatività e caduta del Governo....................... » 168 4.2.1 Il ruolo del Capo dello Stato nella procedura di nomina del Governo....................................................................... » 168 4.2.2 Il voto di fiducia................................................................. » 170 4.2.3 La crisi del Governo: crisi parlamentare............................ » 171 4.2.4 La crisi del Governo: crisi extraparlamentare.................... » 173 4.3 La struttura del Governo: disciplina costituzionale e legi slativa................................................................................. » 173 4.4 Il Presidente del Consiglio................................................. » 174 4.4.1 Natura e attribuzioni......................................................... » 174 4.4.2 Il vice Presidente del Consiglio dei ministri........................ » 176 4.5 I Ministri ed i Ministeri...................................................... » 177 4.5.1 I Ministri............................................................................ » 177 4.5.2 I Ministri senza portafoglio................................................ » 178 4.5.3 I sottosegretari di Stato e i vice Ministri............................ » 179 4.6 Il Consiglio dei ministri...................................................... » 180 4.7 Altri organi e strutture governative................................... » 181 4.7.1 Introduzione...................................................................... » 181 4.7.2 Il Consiglio di Gabinetto..................................................... » 181 4.7.3 I Comitati di Ministri.......................................................... » 182 4.7.4 I Comitati interministeriali................................................. » 182 4.7.5 Alti commissari e Commissari straordinari........................ » 184 4.8 La responsabilità degli organi di Governo......................... » 185 4.8.1 Nozioni introduttive........................................................... » 185 4.8.2 La responsabilità politica................................................... » 185 4.8.3 La responsabilità giuridica................................................. » 187 4.8.4 Il conflitto di interessi......................................................... » 190 4.9 Governo e pubblica amministrazione................................ » 191 4.9.1 Modelli organizzativi della pubblica amministrazione...... » 191
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Indice generale
4.9.2 I principi costituzionali in materia di organizzazione amministrativa.................................................................. pag. 193 4.10 Gli organi ausiliari.............................................................. » 195 4.10.1 Nozione.............................................................................. » 195 4.10.2 Il Consiglio di Stato............................................................ » 196 4.10.3 Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL). » 197 4.10.4 La Corte dei conti............................................................... » 198 Capitolo 5 Il Presidente della Repubblica
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5.1 Il ruolo costituzionale del Presidente................................ » 201 5.2 Elezione e cessazione dalla carica..................................... » 202 5.2.1 La procedura di elezione.................................................... » 202 5.2.2 Requisiti per l’elezione e durata della carica...................... » 203 5.2.3 Impedimenti, supplenza e termine del mandato............... » 204 5.3 La responsabilità giuridica del Presidente: alto tradi mento e attentato alla Costituzione.................................. » 205 5.4 Gli atti del Presidente della Repubblica............................. » 207 5.4.1 Attività del Presidente e controfirma ministeriale............. » 207 5.4.2 Classificazione degli atti presidenziali................................ » 208 5.5 Le attribuzioni del Presidente della Repubblica: intro duzione generale e possibili classificazioni........................ » 209 5.6 Le attribuzioni del Presidente della Repubblica con riferimento alla funzione legislativa.................................. » 210 5.6.1 Lo scioglimento delle Camere (art. 88 Cost.)..................... » 210 5.6.2 Altre attribuzioni del Presidente con riferimento alla funzione legislativa............................................................ » 212 5.7 Le attribuzioni del Presidente della Repubblica con riferimento alla funzione esecutiva............................ » 215 5.8 Le attribuzioni del Presidente della Repubblica con rife rimento alla funzione giurisdizionale e alla giustizia costi tuzionale............................................................................ » 218
Parte Quarta Le autonomie territoriali Capitolo 1 Le autonomie territoriali nella storia repubblicana 1.1
Le autonomie nell’assetto costituzionale.......................... » 223
Indice generale
11
1.1.1 L’assetto antecedente all’approvazione della Costitu zione.................................................................................. pag. 223 1.1.2 Le disposizioni costituzionali sulle autonomie territoriali.. » 225 1.2 L’evoluzione delle autonomie territoriali dopo l’appro vazione della Costituzione................................................. » 226 1.3 La creazione delle Regioni e le riforme degli enti locali negli anni ’90..................................................................... » 226 1.4 Le riforme costituzionali del 1999 e del 2001.................... » 227
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Capitolo 2 Le Regioni
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2.1 La disciplina costituzionale delle Regioni.......................... » 229 2.1.1 Nozioni introduttive........................................................... » 229 2.1.2 Differenziazione delle Regioni............................................ » 230 2.2 La forma di governo regionale........................................... » 230 2.2.1 La forma di governo prima della riforma del 1999............ » 230 2.2.2 La forma di governo transitoria......................................... » 231 2.2.3 La forma di governo a seguito delle scelte statutarie........ » 232 2.3 Il Consiglio regionale: composizione ed elezione.............. » 233 2.3.1 L’elezione del Consiglio regionale...................................... » 233 2.3.2 La composizione e la durata del Consiglio regionale......... » 234 2.3.3 Le funzioni del Consiglio regionale.................................... » 235 2.4 Il Presidente della Regione................................................ » 236 2.5 La Giunta regionale............................................................ » 236 2.5.1 Composizione e disciplina della Giunta............................. » 236 2.5.2 Le funzioni della Giunta..................................................... » 237 2.6 Il Consiglio delle autonomie locali..................................... » 238 2.7 L’esercizio delle funzioni amministrative........................... » 238 2.7.1 Nozione di funzione amministrativa.................................. » 238 2.7.2 La disciplina anteriore alla riforma costituzionale del 2001.. » 239 2.7.3 La novella costituzionale del 2001 e il principio di sussi diarietà.............................................................................. » 239 2.7.4 La sussidiarietà orizzontale................................................ » 240 2.8 L’autonomia finanziaria..................................................... » 241 2.8.1 Nozioni introduttive........................................................... » 241 2.8.2 La graduale attuazione del disegno costituzionale............ » 241 2.8.3 La L. 42/2009 sul federalismo fiscale e i decreti attuativi.. » 242 2.8.4 Le fonti di finanziamento degli enti territoriali.................. » 245 2.8.5 L’autonomia di spesa......................................................... » 246 2.8.6 Il patrimonio degli enti territoriali..................................... » 246
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Indice generale
2.9 2.10 2.10.1 2.10.1.1 2.10.1.2 2.10.2 2.11 2.11.1 2.11.2
Organi di raccordo Stato-Regioni....................................... pag. 247 Il ruolo delle Regioni in ambito europeo e internazionale. » 249 Regioni e attività dell’Unione............................................. » 249 La partecipazione alla fase ascendente............................. » 249 La partecipazione alla fase discendente e il potere sostitutivo dello Stato........................................................ » 250 Regioni e attività internazionali......................................... » 252 I controlli sulle Regioni...................................................... » 253 I controlli sugli organi........................................................ » 253 Il controllo sostitutivo........................................................ » 254
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Evoluzione della disciplina costituzionale e legislativa...... » 257 Le disposizioni costituzionali prima della riforma del 2001 » 257 Il testo della Costituzione dopo la riforma del 2001.......... » 258 Le leggi di riforma degli anni ’90....................................... » 258 L’approvazione del testo unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000).......................................................................... » 260 Il Comune.......................................................................... » 260 La forma di governo.......................................................... » 260 Il sistema elettorale comunale........................................... » 261 Il Consiglio comunale......................................................... » 262 Il Sindaco........................................................................... » 262 La Giunta comunale........................................................... » 264 Funzioni dei Comuni........................................................... » 264 La Provincia........................................................................ » 265 Forme associative tra enti locali........................................ » 266 Città metropolitane e Roma capitale................................. » 267 Città metropolitane........................................................... » 267 L’ordinamento di Roma capitale........................................ » 268
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3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.3 3.4 3.5 3.5.1 3.5.2
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Capitolo 3 Comuni, Province, Città metropolitane e altri enti locali
Parte Quinta Le fonti del diritto Capitolo 1 Il sistema delle fonti del diritto 1.1 1.2
Nozione di fonte del diritto................................................ » 271 Fonti fatto e fonti atto........................................................ » 272
Indice generale
13
1.3 Fonti di produzione, fonti sulla produzione, fonti di co gnizione............................................................................. pag. 272 1.4 Disposizioni e norme......................................................... » 274 1.5 Il sistema delle fonti nell’ordinamento italiano................. » 274 1.5.1 Le fonti fatto e la consuetudine......................................... » 274 1.5.2 Le altre fonti fatto.............................................................. » 276 1.5.3 Le fonti atto....................................................................... » 277 1.5.4 Classificazione delle fonti nell’ordinamento italiano......... » 277
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Capitolo 2 Le fonti statali
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2.1 La Costituzione.................................................................. » 279 2.1.1 Nozioni introduttive........................................................... » 279 2.1.2 Caratteristiche delle Costituzioni....................................... » 280 2.1.3 Caratteristiche della Costituzione italiana......................... » 281 2.2 Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costitu zionali................................................................................ » 282 2.2.1 Differenze tra leggi di revisione e altre leggi costituzionali » 282 2.2.2 Il procedimento di approvazione delle leggi costituzionali. » 283 2.2.3 Limiti alla revisione costituzionale..................................... » 284 2.3 Le leggi ordinarie dello Stato............................................. » 286 2.3.1 Legge in senso formale e atti aventi forza di legge............ » 286 2.3.2 Leggi meramente formali e leggi-provvedimento............. » 286 2.4 Le leggi ordinarie dello Stato: limitazioni e vincoli costi tuzionali............................................................................. » 288 2.4.1 Nozioni introduttive........................................................... » 288 2.4.2 Riserva di legge e principio di legalità............................... » 288 2.4.3 Il principio di ragionevolezza............................................. » 290 2.4.4 I vincoli derivanti dall’ordinamento internazionale ed eu ropeo................................................................................. » 291 2.5 Le leggi ordinarie dello Stato: il procedimento legislativo. » 292 2.5.1 Nozioni introduttive........................................................... » 292 2.5.2 L’iniziativa legislativa......................................................... » 292 2.5.3 La fase istruttoria o preparatoria...................................... » 294 2.5.4 La fase deliberativa o costitutiva....................................... » 295 2.5.4.1 Nozioni introduttive........................................................... » 295 2.5.4.2 Il procedimento ordinario o in sede referente................... » 295 2.5.4.3 Il procedimento deliberante o in sede legislativa.............. » 296 2.5.4.4 Il procedimento redigente o misto..................................... » 297
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2.5.5 La fase di integrazione dell’efficacia: promulgazione e pubblicazione..................................................................... pag. 298 2.5.6 Le fonti legislative specializzate......................................... » 300 2.5.6.1 Nozioni introduttive........................................................... » 300 2.5.6.2 Le leggi rinforzate.............................................................. » 300 2.5.6.3 Le leggi atipiche................................................................. » 301 2.6 La potestà legislativa del Governo: decreti-legge e decreti legislativi............................................................................ » 304 2.7 I decreti-legge.................................................................... » 306 2.7.1 Nozioni introduttive........................................................... » 306 2.7.2 Il procedimento di approvazione....................................... » 306 2.7.3 La conversione in legge e gli effetti della mancata con versione............................................................................. » 307 2.7.4 Materie non disciplinabili dal decreto-legge..................... » 309 2.7.5 Il controllo sulla sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza......................................................................... » 309 2.7.6 Il divieto di reiterazione..................................................... » 311 2.8 I decreti legislativi.............................................................. » 312 2.8.1 Definizione e funzione....................................................... » 312 2.8.2 L’approvazione della legge delega e i suoi contenuti......... » 313 2.8.3 Il decreto legislativo di attuazione..................................... » 315 2.8.4 Delega legislativa, testi unici e codici................................ » 316 2.8.5 Deleghe legislative atipiche............................................... » 319 2.8.5.1 I decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali....... » 319 2.8.5.2 Il conferimento dei poteri in caso di guerra....................... » 319 2.9 Il referendum abrogativo................................................... » 320 2.9.1 Finalità dell’istituto referendario....................................... » 320 2.9.2 Il referendum abrogativo disciplinato dall’art. 75 Cost...... » 320 2.9.3 La richiesta referendaria.................................................... » 321 2.9.4 I limiti alla richiesta referendaria con riferimento alla tipologia degli atti............................................................. » 322 2.9.5 I limiti alla richiesta referendaria con riferimento al conte nuto dell’atto..................................................................... » 322 2.9.6 I limiti alla richiesta referendaria con riferimento alla formulazione del quesito................................................... » 324 2.9.7 Lo svolgimento della consultazione referendaria.............. » 325 2.9.8 Attività parlamentare e referendum.................................. » 326 2.10 I regolamenti degli organi costituzionali............................ » 327 2.10.1 Nozione.............................................................................. » 327 2.10.2 I regolamenti parlamentari............................................... » 327 2.10.3 I regolamenti di altri organi costituzionali......................... » 328
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2.11 2.11.1 2.11.2 2.11.3 2.11.4 2.11.5
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I regolamenti dell’esecutivo............................................... pag. 329 Definizione e distinzioni..................................................... » 329 Caratteristiche................................................................... » 330 Il fondamento della potestà regolamentare...................... » 331 Tipologie di regolamenti.................................................... » 332 Procedimento di approvazione dei regolamenti................ » 335 Capitolo 3 Le fonti delle autonomie territoriali
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3.1 Introduzione...................................................................... » 337 3.2 Gli Statuti regionali............................................................ » 337 3.3 Gli Statuti delle Regioni speciali......................................... » 338 3.3.1 Definizione e specificità..................................................... » 338 3.3.2 Le leggi statutarie regionali............................................... » 338 3.3.3 La collocazione degli Statuti e delle leggi statutarie nel sistema delle fonti........................................................ » 339 3.4 Gli Statuti delle Regioni ordinarie...................................... » 340 3.4.1 Il procedimento di approvazione....................................... » 340 3.4.2 Il contenuto degli Statuti regionali.................................... » 341 3.4.3 La collocazione degli Statuti nel sistema delle fonti.......... » 342 3.5 Le leggi regionali: la potestà legislativa delle Regioni a Statuto ordinario............................................................ » 342 3.5.1 Definizione......................................................................... » 342 3.5.2 La competenza legislativa concorrente delle Regioni........ » 344 3.5.3 La competenza legislativa residuale delle Regioni............. » 345 3.5.4 La competenza legislativa statale...................................... » 346 3.5.5 La sussidiarietà «legislativa»............................................. » 347 3.5.6 Procedimento di approvazione delle leggi regionali.......... » 348 3.6 Le leggi regionali: la potestà legislativa delle Regioni a statuto speciale............................................................... » 349 3.7 I regolamenti regionali...................................................... » 350 3.8 Le fonti degli enti locali...................................................... » 351 3.8.1 Gli Statuti degli enti locali.................................................. » 351 3.8.2 I regolamenti degli enti locali............................................ » 352 Capitolo 4 Le fonti esterne all’ordinamento 4.1 4.1.1
Le fonti derivanti dal diritto internazionale....................... » 353 Schema introduttivo.......................................................... » 353
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4.1.2 La consuetudine: adattamento e rango............................. pag. 354 4.1.3 I trattati: adattamento e rango......................................... » 355 4.2 Le fonti derivanti dal diritto dell’Unione europea............. » 356 4.2.1 Schema introduttivo.......................................................... » 356 4.2.2 Caratteristiche degli atti giuridici dell’Unione.................... » 357 4.2.3 L’attuazione degli atti di diritto derivato nell’ordina mento italiano: la legge di delegazione europea e la legge europea............................................................................. » 358 4.3 Il rango delle fonti europee nell’ordinamento italiano...... » 360 4.3.1 I trattati istitutivi e il fondamento costituzionale del l’adesione italiana: gli articoli 11 e 117............................. » 360 4.3.2 La teoria dei controlimiti................................................... » 362 4.3.3 Il rango degli atti di diritto europeo derivato..................... » 362
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L’interpretazione delle fonti.............................................. » 365 Nozioni introduttive........................................................... » 365 Le diverse forme di interpretazione con riferimento al metodo: letterale, sistematica e teleologica.................. » 366 Le lacune del diritto e l’interpretazione analogica............. » 367 Le diverse forme di interpretazione con riferimento ai soggetti: autentica, giurisprudenziale, dottrinale e burocratica............................................................................ » 368 Sistema delle fonti e risoluzione delle antinomie.............. » 369 Nozione di antinomia e i diversi criteri di soluzione........... » 369 L’applicazione del criterio cronologico............................... » 370 L’applicazione del criterio gerarchico................................. » 372 L’applicazione del criterio della competenza...................... » 373
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5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4
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Capitolo 5 L’interpretazione delle fonti e la risoluzione delle antinomie
Parte Sesta Garanzie giurisdizionali e Corte costituzionale Capitolo 1 La magistratura 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2
Ruolo e funzione degli organi giurisdizionali..................... » 377 Struttura dell’ordinamento giudiziario italiano................. » 378 Quadro complessivo.......................................................... » 378 I giudici ordinari................................................................. » 379
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Il ruolo della Corte di cassazione....................................... pag. 380 Gli organi requirenti e Il pubblico ministero...................... » 381 Le giurisdizioni speciali...................................................... » 383 Lo status dei magistrati..................................................... » 384 Garanzie di indipendenza.................................................. » 384 Responsabilità civile dei magistrati................................... » 386 Il Consiglio superiore della magistratura (CSM) e l’indipendenza del potere giudiziario........................................ » 387 Funzioni e composizione.................................................... » 387 Attribuzioni........................................................................ » 388 CSM e ruolo del Ministro della Giustizia............................ » 389 Principi costituzionali relativi allo svolgimento dell’attività giurisdizionale........................................................... » 389
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1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.3 1.3.1 1.3.2 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.5
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Nozioni introduttive sul controllo di costituzionalità......... » 395 L’istituzione della Corte costituzionale e sua composizione... » 397 La Corte costituzionale nella disciplina costituzionale....... » 397 Nomina dei componenti e durata in carica........................ » 398 Prerogative e svolgimento dei lavori................................. » 399 Le competenze attribuite alla Corte.................................. » 400 Il giudizio sulla costituzionalità delle leggi......................... » 400 Finalità dell’istituto e atti ai quali è applicabile................. » 400 Il parametro del giudizio.................................................... » 402 L’accesso alla Corte............................................................ » 402 Il procedimento in via incidentale...................................... » 403 Il procedimento in via principale........................................ » 405 Le decisioni della Corte (ordinanze, sentenze e decreto del Presidente) e i loro effetti............................................. » 407 Classificazione delle decisioni della Corte.......................... » 407 Le ordinanze...................................................................... » 408 Le sentenze........................................................................ » 409 Le sentenze di accoglimento.............................................. » 409 Le sentenze di rigetto......................................................... » 410 Le sentenze interpretative................................................. » 410 Le sentenze manipolative di accoglimento........................ » 411 Altre sentenze delle Corte costituzionale........................... » 412 La risoluzione dei conflitti di attribuzione......................... » 413 Finalità dell’istituto............................................................ » 413
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2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.4.6 2.4.6.1 2.4.6.2 2.4.6.3 2.4.6.4 2.4.6.5 2.4.6.6 2.4.6.7 2.4.6.8 2.5 2.5.1
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Capitolo 2 La Corte costituzionale e la giustizia costituzionale
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I conflitti tra i poteri dello Stato......................................... pag. 413 Definizione......................................................................... » 413 Nozione di potere dello Stato............................................ » 414 Oggetto del conflitto.......................................................... » 415 I conflitti tra le Regioni e lo Stato e tra Regioni................. » 416 Soluzione del conflitto........................................................ » 416 La messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica » 417 Il giudizio di ammissibilità dei referendum........................ » 418
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2.5.2 2.5.2.1 2.5.2.2 2.5.2.3 2.5.3 2.5.4 2.6 2.7
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Capitolo 5 I diritti sociali Percorso di lettura
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5.1 Premessa
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Dopo aver esaminato le libertà individuali e le libertà collettive, ci occuperemo in questo capitolo dei diritti sociali, vale a dire quelle situazioni giuridiche soggettive che legittimano la richiesta di prestazioni e servizi ai pubblici poteri. Lo Stato, attraverso la garanzia di questi diritti, concretizza il proprio impegno per il perseguimento dell’eguaglianza sostanziale sancita dall’art. 3, co. 2, Cost. Nello specifico, nelle pagine che seguono trovano spazio le trattazioni del diritto alla salute, anche nella sua articolazione di diritto ad un ambiente salubre, e del diritto allo studio. Per garantire tali diritti lo Stato ha dovuto realizzare strutture ed erogare servizi (si pensi alla scuola e al servizio sanitario nazionale). Ci occupiamo in questo capitolo anche di quella fondamentale istituzione che è la famiglia, in considerazione dell’attenzione che l’ordinamento le riconosce e dell’impegno assunto dallo Stato a suo sostegno.
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I diritti sociali sono il corollario della forma di Stato liberaldemocratica. Per diritti sociali dobbiamo intendere i diritti a particolari prestazioni da parte dello Stato, interventi concreti che possano realizzare nei fatti l’eguaglianza sostanziale di cui al secondo comma dell’art. 3 della Costituzione. Si pensi, ad esempio, al sostegno dello Stato per le famiglie numerose (sgravi fiscali o assegni familiari) o agli strumenti che assicurano agli studenti meritevoli la fruibilità del diritto allo studio (borse di studio). I diritti sociali sono condizionati dalle disponibilità economiche dello Stato. È chiaro che riconoscere il diritto di pretendere alcune prestazioni è del tutto vano se non si hanno le risorse per assicurarle. I diritti sociali finiscono così per essere graduati alle reali possibilità finanziarie dello Stato. Tutti hanno diritto alla pensione, ma l’entità dell’assegno minimo sociale è funzione delle disponibilità di cassa dei pubblici poteri. Se tali diritti sono di fatto indicizzati alle condizioni finanziarie dello Stato e possono, di conseguenza, subire compressioni per oggettiva indisponibilità economica, non possono in ogni caso subire limitazioni che ne
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Parte Seconda Rapporti governati-governanti
pregiudichino il nucleo essenziale. Ad esempio, prestazioni sanitarie gratuite potranno anche non essere garantite a tutti, ma dovranno comunque essere assicurate ai non abbienti.
5.2 La famiglia 5.2.1 Il concetto di famiglia ed il codice civile del 1942
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La famiglia può definirsi come fondamentale organizzazione sociale sorta su base biologica e naturale, realtà originaria e primigenia rispetto alla Stato, all’interno della quale si realizza in via primaria la formazione sociale e culturale degli individui che ne fanno parte e si sviluppano rapporti di solidarietà immediata. Si tratta di una forma naturale di aggregazione sociale che racchiude un insieme di persone legate da vincoli di matrimonio, parentela, affinità o da altri vincoli affettivi stabili, secondo una concezione non statica ed assoluta, ma relativa che, indicando il nucleo fondante della nozione di famiglia, si presta tuttavia a recepire i mutamenti sociali e culturali del divenire storico. Il codice civile dedica alla famiglia il Libro I, intitolato «Delle persone e della famiglia». La codificazione del 1942 riflette le concezioni ideologiche di matrice autoritaria dell’epoca, postulando una considerazione rigorosamente gerarchica dei rapporti familiari, impostati, quanto al rapporto tra i coniugi, sull’affermazione del ruolo dominante del marito e sulla preminenza della sua volontà, sull’idea del matrimonio indissolubile e sulla possibilità di una separazione solo per colpa, quanto ai rapporti con i figli, sulla mancanza di equiparazione tra filiazione legittima e filiazione naturale, destinataria quest’ultima di un trattamento giuridico deteriore rispetto alla prima.
5.2.2 La famiglia nella disciplina costituzionale La Costituzione, in maniera diretta con la previsione degli artt. 29, 30 e 31 ed in modo indiretto in virtù della potenzialità espansiva degli artt. 2 e 3, contempla un assetto dei rapporti familiari assolutamente diverso rispetto al sistema codicistico. La tradizionale visione del rapporto tra famiglia e diritto risente della mutata prospettiva ideologica conseguente al nuovo contesto democratico, in cui si pongono al vertice del sistema l’attuazione dei valori di uguaglianza (formale e sostanziale), di solidarietà, di crescita della persona. Anche la famiglia viene ridisegnata in questo nuovo contesto come formazione sociale funzionale allo svolgimento della personalità e della quale lo Stato deve impegnarsi ad agevolare la nascita e l’adempimento dei compiti relativi.
Capitolo 5 I diritti sociali
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Le disposizioni costituzionali dedicate alla famiglia, di carattere immediatamente precettivo, introducono così una serie di principi che valgono a scardinare il regime precedente. Il processo di adattamento normativo ai principi proclamati dalla Costituzione è stato graduale, essendo rimaste le norme del codice, nella loro originaria formulazione, ancora per molti anni le norme regolatrici della materia. È solo nel 1975, con la legge di riforma del diritto di famiglia, che si realizza il pieno coordinamento tra i precetti costituzionali e le norme del codice. La normativa fondamentale
La L. 151/1975 di riforma del diritto di famiglia l diritto di famiglia è stato radicalmente riformato dalla L. 19 maggio 1975, n. 151, provvedimento che ha segnato il definitivo passaggio da una concezione autoritaria della famiglia ad una democratica, fondata sui principi di parità e di uguaglianza sostanziale nelle relazioni familiari, i quali divengono il criterio generale di determinazione dei valori familiari nell’ambito dei rinnovati istituti. Nella nuova prospettiva, e alla luce degli enunciati principi ispiratori, si è giunti al riconoscimento di un rapporto paritario tra i coniugi, rapporto sino ad allora contrassegnato dal ruolo dominante del marito quale «capofamiglia»: essi assumono con il matrimonio gli stessi diritti e gli stessi doveri, e contribuiscono entrambi, in relazione alle proprie sostanze e alle proprie capacità lavorative, ai bisogni della famiglia (art. 143 c.c.); determinano di comune accordo l’indirizzo familiare e fissano la residenza nel rispetto delle esigenze di ciascuno e di quelle preminenti della famiglia (art. 144 c.c.). Ai principi di parità e di uguaglianza viene improntata altresì la disciplina dei doveri verso i figli (art. 147 c.c.) e dei relativi oneri patrimoniali (art. 148 c.c.), nonché quella in materia di titolarità e di esercizio della potestà (art. 316 c.c.). Al complessivo riordino della materia, secondo criteri di garanzia e di favore per il vincolo coniugale, va ascritta l’abolizione del sistema della separazione dei beni e la sua sostituzione con quello della comunione quale regime patrimoniale legale in assenza di apposita dichiarazione che valga a scegliere uno dei regimi convenzionali previsti, nonché la valorizzazione, in modo paritario, del lavoro di ciascuno dei coniugi in ambito familiare, valorizzazione estesa anche al lavoro di quegli altri familiari che, in modo continuativo, prestino la propria attività nella famiglia o nell’impresa familiare (art. 230bis c.c.).
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Il diritto di famiglia nel corso degli anni ha poi subito ulteriori importanti evoluzioni, frutto delle mutate concezioni e del recepimento al livello normativo delle più significative istanze sociali. In tale prospettiva devono ricordarsi la legge sul divorzio (L. 898/1970), quella in tema di fecondazione assistita (L. 40/2004), quella sull’affidamento condiviso (L. 56/2006), che
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Parte Seconda Rapporti governati-governanti
ha incisivamente modificato il regime dei rapporti tra genitori e figli in sede di separazione, annullamento e cessazione degli effetti civili del matrimonio, e le nuove norme sulla filiazione e il riconoscimento dei figli naturali (L. 219/2012).
5.2.3 Le disposizioni relative alla famiglia nel testo costituzionale
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Nella Costituzione la famiglia rileva quale comunità naturale, nucleo sociale di relazioni affettivo-personali che si crea spontaneamente, inquadrabile in una delle tante formazioni sociali cui la stessa Carta costituzionale attribuisce rilevanza in funzione della promozione e dello sviluppo della persona umana, attraverso il riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo all’interno delle stesse. La famiglia, pertanto, è presa in considerazione e tutelata come prima cellula della società in cui la persona umana si sviluppa in un contesto di reciproca solidarietà e per la quale diviene di importanza fondamentale riconoscerne i diritti. La disciplina costituzionale è desumibile dalle seguenti disposizioni: –– l’art. 29, co. 1, Cost. in cui si afferma che la Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio. Il formale riconoscimento dei diritti della famiglia implica la garanzia costituzionale del rispetto dell’autonomia di un corpo sociale anteriore allo Stato, i cui singoli componenti sono lasciati liberi di ordinare in modo originale i loro rapporti. D’altra parte, l’espresso riferimento alla «società naturale» lascia intendere l’intenzione del costituente di qualificare la struttura della società familiare come una struttura aperta alle modificazioni nella relativa organizzazione e gestione imposte dall’evolversi dei costumi e delle esigenze sociali. La famiglia che riceve tutela dalla Costituzione è, come si evince dalla lettera del citato art. 29, quella fondata sul matrimonio, e ciò sia in ragione della tradizione socio-culturale del nostro Paese sia in considerazione della maggiore stabilità che deriva al rapporto dalla stipula di un formale atto di matrimonio.
Un’interpretazione rigorosamente letterale della norma conduce, pertanto, ad escludere dall’ambito della tutela costituzionale, le convivenze di fatto, omosessuali od eterosessuali, che non assumono rilevanza ai fini del riconoscimento dei diritti tipici di una organizzazione sociale che tende, per sua natura, alla perpetuazione della società stessa. Viceversa, come è stato osservato e posto in rilievo nel dibattito inerente alla giuridicizzazione anche dei rapporti di fatto, l’ordinamento non riconosce diritti che attengono alla sfera sentimentale, affettiva o delle preferenze sessuali;
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Se con la L. 151/1975 furono superate moltissime discriminazioni sino ad allora esistenti ai danni della filiazione non legittima, rimase, tuttavia, ferma la contrapposizione tra filiazione legittima e filiazione naturale, persistendo alcuni privilegi, seppur limitati, in favore della prima. Per porre rimedio a tale situazione è intervenuta la L. 219/2012, che ha inteso eliminare dall’ordinamento le residue distinzioni, affermando il principio dell’unicità dello stato giuridico dei figli (art. 315 c.c.). Lo spirito informatore è, infatti, dettato dall’esigenza di affermare una sostanziale equiparazione dei diritti dei figli legittimi e naturali, in attuazione dei principi costituzionali e degli obblighi imposti a livello internazionale. Con la citata legge si opera una fondamentale innovazione rispetto alla previgente disciplina codicistica, riconoscendo un unico status giuridico, quello di «figlio», ed eliminando, anche sotto un profilo lessicale, la distinzione tra figlio legittimo e naturale; laddove si rendesse comunque necessario indicarne l’origine, si prevede l’impiego delle locuzioni «figli nati nel matrimonio» e «figli nati fuori dal matrimonio», in luogo di quelle precedenti «figli legittimi» e «naturali». Conseguenza di tale premessa è l’estensione delle disposizioni in tema di filiazione a tutti i figli, senza distinzioni, e una rivisitazione della disciplina del riconoscimento dei figli nati fuori dal matrimonio, con l’espressa abrogazione dell’istituto della cosiddetta legittimazione dei figli naturali, che presupponeva ancora una diversità di effetti tra filiazione legittima e filiazione naturale;
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–– l’art. 29, co. 2, Cost. il quale sancisce che il matrimonio è ordinato sull’eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con il limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare. La portata di tale affermazione è assolutamente innovativa, contribuendo essa a fondare una nuova idea di famiglia, sganciata dalle impostazioni di matrice autoritaria cui fino ad allora era risultata fortemente ancorata. Occorrerà, tuttavia, attendere la riforma del diritto di famiglia del 1975 per vedere concretamente introdotto nella disciplina civilistica il principio dell’eguaglianza dei coniugi, sia nei rapporti tra di loro che con riguardo alla potestà sui figli; –– l’art. 30, co. 1, Cost. che riconosce ai genitori il diritto-dovere di mantenere, istruire ed educare i figli anche se nati fuori del matrimonio. Viene così disposta, in applicazione di un elementare criterio di civiltà, la totale equiparazione, all’interno della prole, tra filiazione legittima e filiazione naturale, dovendo essere assicurata a quest’ultima ogni tutela giuridica e sociale.
–– l’art. 30, co. 2, Cost. per il quale nei casi di incapacità dei genitori la legge provvede a che siano assolti i loro compiti. Tale comma è un esempio del programma imposto dai costituenti al legislatore; –– l’art. 31, co. 1, Cost. che attribuisce alla Repubblica il compito di agevolare con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose. Il comma citato contiene nei fatti l’impegno dello
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Parte Seconda Rapporti governati-governanti
Stato a sostenere, con misure economiche ed altre agevolazioni, la formazione della famiglia, indispensabile cellula della società, e a rendere meno gravoso l’adempimento di compiti da essa svolti, con particolare riguardo a quelli concernenti la prole, soprattutto nelle famiglie numerose (es. assegni familiari, detrazioni fiscali per carichi di famiglia).
5.3 La salute 5.3.1 La tutela della salute
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L’art. 32, co. 1, Cost. così recita: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti». Per salute deve intendersi sia l’aspetto fisico sia quello psichico. La tutela della salute fisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana.
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Per ottemperare il compito attribuito alla Repubblica, la L. 23 dicembre 1978, n. 833 ha istituito il Servizio sanitario nazionale (SSN), costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione, senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l’eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio. L’attuazione del servizio sanitario nazionale compete allo Stato, alle Regioni e agli enti locali territoriali.
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Ai sensi dell’art. 32, co. 2, Cost. «Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana». Il comma citato esclude che al diritto alla salute faccia da contrappeso un dovere in capo ai cittadini di conservarsi in buona forma fisica. Ciò significa che ai cittadini non possono essere imposti trattamenti sanitari se non quelli previsti dalla legge per la tutela della salute pubblica (ad esempio le vaccinazioni). La tutela della salute individuale è, invece, lasciata alle libere determinazioni dell’individuo.
5.3.2 Il diritto all’ambiente salubre Questione di grande attualità è quella relativa alla tutela dell’ambiente e alle sue implicazioni sulla salute umana. È ormai scientificamente chiaro che un ambiente salubre costituisce condizione necessaria, purtroppo non certo sufficiente, per una buona salute dei cittadini. La preservazione dell’ambiente è, quindi, uno strumento
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di tutela della salute, oltre che di salvaguardia di un patrimonio che rappresenta un bene fondamentale in sé. Alla luce di ciò sembra si stia configurando un vero e proprio diritto all’ambiente salubre. La normativa nazionale sull’ambiente è contenuta nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 recante norme in materia ambientale, il cui articolo 1 individua quale obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. L’ambiente quale valore primario ed assoluto Corte cost. 30 dicembre 1987, n. 641 Secondo la sentenza n. 641 del 1987 della Corte costituzionale «l’ambiente è protetto come elemento determinativo della qualità della vita. La sua protezione non persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente sentiti: è imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e 32 Cost.) per cui esso assurge a valore primario ed assoluto ... L’ambiente è quindi un bene giuridico in quanto riconosciuto e tutelato da norme».
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Le sentenze storiche
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5.4 La scuola ed il diritto allo studio 5.4.1 Introduzione
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Ai sensi dell’art. 33, co. 1, Cost. l’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento. Il comma citato va innanzitutto relazionato all’art. 9, co. 1, Cost. che impegna la Repubblica a promuovere lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. I costituenti hanno così inteso l’impegno per la promozione dello sviluppo culturale quale ineludibile compito dello Stato al fine dello sviluppo della persona, oltre che quale strumento di progresso materiale.
5.4.2 La libertà di insegnamento Il comma 1 dell’art. 33 Cost. è anche il fondamento costituzionale della libertà di insegnamento. È inammissibile una qualunque forma di condizionamento o di controllo sul contenuto dell’insegnamento. Non va dimenticato che la libertà di insegnamento può essere considerata una particolare forma della libertà di manifestazione del pensiero.
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Nell’ambito della scuola, per quanto siano elaborati dei programmi ministeriali, è concessa all’insegnante piena libertà, nel rispetto del diritto degli studenti ad un insegnamento equilibrato e che lasci pieno spazio al pluralismo. Se la libertà di insegnamento non incontra limiti contenutistici nell’ambito delle scuole statali di ogni ordine e grado, non può dirsi lo stesso in relazione a scuole private.
5.4.3 La libertà della scuola
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Secondo il comma 3 dell’art. 33 Cost., infatti, «enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato». È il riconoscimento della libertà della scuola ed il rifiuto del monopolio statale sull’educazione scolastica. Le scuole private possono rilasciare titoli equipollenti a quelli attribuiti dalla scuola pubblica e godono di piena libertà anche nella definizione dei contenuti dell’insegnamento svolto. Ciò significa che sono pienamente legittime scuole private apertamente orientate a certi indirizzi ideologici. Le scuole private sono, di conseguenza, libere di scegliere insegnanti e discenti anche in base all’accettazione o alla rispondenza di questi ai propri orientamenti. Unico limite per l’istituzione di scuole private, fatti salvi gli obblighi da adempiere definiti da legge statale, è che non rechino oneri per lo Stato. La disposizione costituzionale è, tuttavia, spesso aggirata; pur non prevedendo forme di finanziamento diretto alle scuole private, il nostro ordinamento sostiene le spese delle famiglie per le rette pagate a tali istituti.
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Per quanto non sia questa la sede per interrogarsi circa la legittimità di questo genere di finanziamenti, ci si può chiedere perché tutti (attraverso i tributi) dovrebbero concorrere al finanziamento di insegnamenti scelti a piacimento ed anche ideologicamente caratterizzati. È del tutto lecito che privati esercitino servizi pubblici (si pensi al mercato dell’informazione), ma vale la pena ancora chiedersi se la possibilità dei genitori di scegliere l’insegnamento da impartire ai figli non sia in contraddizione con il pluralismo necessario per espletare un pubblico servizio.
La normativa fondamentale La L. 62/2000 sulla parità scolastica, il diritto allo studio e all’istruzione l provvedimento di riferimento in materia è la L. 10 marzo 2000, n. 62, che ha istituito il sistema nazionale di istruzione che, fermo restando quanto previsto dall’articolo 33, secondo comma, della Costituzione, è costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie private e degli enti locali. Ai sensi della L. 62/2000, la Repubblica individua come obiettivo prioritario l’espansione dell’offerta formativa e la conseguente generalizzazione della domanda di istruzione dall’infanzia lungo tutto l’arco della vita.
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Capitolo 5 I diritti sociali
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5.4.4 Il diritto allo studio
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La L. 62/2000 definisce scuole paritarie, in particolare per quanto riguarda l’abilitazione a rilasciare titoli di studio aventi valore legale, le istituzioni scolastiche non statali, comprese quelle degli enti locali, che corrispondono agli ordinamenti generali dell’istruzione, sono coerenti con la domanda formativa delle famiglie e sono caratterizzate da requisiti di qualità ed efficacia che lo stesso provvedimento definisce. Alle scuole paritarie private è assicurata piena libertà per quanto concerne l’orientamento culturale e l’indirizzo pedagogico-didattico. Il progetto educativo indica l’eventuale ispirazione di carattere culturale o religioso. Non sono comunque obbligatorie per gli alunni le attività extra-curriculari che presuppongono o esigono l’adesione ad una determinata ideologia o confessione religiosa. A norma della L. 62/2000, la parità è riconosciuta alle scuole non statali che ne fanno richiesta e che sono in possesso di determinati requisiti. Le scuole paritarie, infine, sono soggette alla valutazione dei processi e degli esiti da parte del sistema nazionale di valutazione.
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L’art. 34 Cost. così recita: «La scuola è aperta a tutti. L’istruzione inferiore impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso». Dal disposto dell’art. 34 Cost. possiamo enucleare alcuni principi basilari: – tutti hanno libero accesso alla scuola. In questo senso si può parlare di un’estrinsecazione del principio di uguaglianza formale; – il dovere dei cittadini di istruirsi, a spese dello Stato, per un periodo minimo che la Costituzione fissa in otto anni. In realtà l’obbligo scolastico è stato innalzato dall’art. 1, co. 622, L. 296/2006 il quale afferma che l’istruzione è impartita per almeno dieci anni, è obbligatoria ed è finalizzata a consentire il conseguimento di un titolo di studio di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età; –– la Repubblica si impegna nel garantire ai capaci e ai meritevoli, anche se privi di mezzi, l’accesso ai gradi più alti dello studio, attraverso sostegni economici di varia natura. Si pensi ai buoni libro per l’acquisto dei testi scolastici o alle borse di studio erogate in ambito universitario.
