Demokratibiståndet och dess legitimitetsproblem Democracy promotion and its legitimacy problems
VT 2012 Linköpings Universitet Statsvetenskap 3 Kandidatuppsats, 15 hp
Författare: Sofia Westerståhl Handledare: Per Jansson
Antal ord: 11 677
Abstract This paper treats the subject of democracy promotion and its possible problems with legitimacy. The questions that the paper aims to answer are: what problems of legitimacy could be connected to democracy promotion and the smaller questions built in to the topic: What is the meaning of the concept democracy promotion? And how can it be legitimized? The method used is a qualitative text analysis with a complementing case study. The text analysis focuses on previously made research and the viewpoints from some theoretical perspectives such as post colonialism and liberalism. The case study on the other hand is based on reports and evaluation documents. The problems of legitimacy are collected under three groups; the sovereignty problems, the cultural/structural problems and the economic problems. These legitimacy problems are all quite difficult to solve, but to manage to truly implement democracy in the recipient countries they need a solution, at least to some of the problems. The point of the case study is to see if any of the problems listed in the first part of the paper might be relevant to the empirical cases. The examined cases are Cambodia and Zambia. The result shows that some of the listed problems are found in the two Sida cases with some variations. In Cambodia one of the biggest issues is the structural problem and in Zambia the problems related to corruption are what hold development back. The prevention of these problems is therefore important for the future development in the countries. Key words: Democracy promotion, legitimacy problems, Sida, Cambodia, Zambia.
Innehåll 1
Inledning.......................................................................................................................................... 1 1.1
Syfte ........................................................................................................................................ 1
1.2
Legitimitetsbegreppet .............................................................................................................. 2
1.3
Frågeställningar ....................................................................................................................... 4
1.4
Metod....................................................................................................................................... 5
1.4.1
Upplägg ........................................................................................................................... 5
1.4.2
Begränsningar med tillvägagångssätten .......................................................................... 6
1.4.3
Material ........................................................................................................................... 6
1.5 2
3
4
5
Disposition............................................................................................................................... 7
Demokratibistånd ............................................................................................................................ 8 2.1
Demokratibiståndets historia ................................................................................................... 8
2.2
Definition av begreppet demokratibistånd .............................................................................. 9
2.3
Sammanfattning..................................................................................................................... 11
Demokratibiståndets legitimitetsproblem...................................................................................... 11 3.1
Suveränitetsproblem.............................................................................................................. 13
3.2
Struktur och kulturproblem ................................................................................................... 15
3.3
Ekonomiska problem............................................................................................................. 17
3.4
Sammanfattning..................................................................................................................... 19
Fallstudie: Sida .............................................................................................................................. 20 4.1
Sveriges demokratibistånd..................................................................................................... 20
4.2
Kambodjas problem med strukturer ...................................................................................... 22
4.3
Korruptionsproblem i Zambia ............................................................................................... 24
4.4
Sammanfattning.................................................................................................................... 25
Avslutande reflektion .................................................................................................................... 25 5.1
Vilka legitimitetsproblem och dilemman kan anses vara förknippade med demokratibistånd? ............................................................................................................................................... 26
5.2
Vad menas med demokratibistånd?....................................................................................... 27
5.3
Hur kan demokratibistånd legitimeras?................................................................................. 28
5.4
Vidare forskning.................................................................................................................... 29
Källförteckning.................................................................................................................................. 30
1 Inledning Demokrati har under ett halvt sekel varit ett av de övergripande målen för svenskt bistånd och de senaste två decennierna har fokus ökat ytterligare på att demokratisera världen genom bistånd. Efter Kalla krigets slut och Sovjetunionens fall skedde många övergångar till demokrati, vilka ofta hade hög legitimitet hos både medborgare och omvärld i och med folkets längtan efter inflytande. I dagens globala samhälle är det annat än kollapsen av en stormakt som påverkar omvandlingarna från diktatur till demokrati och nya problem uppstår att ta hänsyn till.1 Frågan om hur legitim omvandlingen till demokrati blir när den genomdrivs med hjälp av bistånd är en fråga utan självklart svar. Uppsatsen kommer att behandla de legitimitetsproblem som kan uppstå i samband med demokratibistånd för att försöka lyfta fram aspekter av demokratibiståndet som kan behöva utvärderas för att öka legitimiteten för projekten. Demokratifrämjande handlingar, eller demokratibistånd, har som främsta syfte att vara påtryckande för att skynda på en stats övergång från odemokratiskt styre till demokratiskt, alternativt syftar det till att stödja ett land som påbörjat övergången mot demokrati men inte kommit hela vägen till att bli en stabil demokrati.2 Demokratifrämjande handlingar kan handla om diplomati, bistånd, ekonomiska sanktioner eller militär intervention.3 I denna uppsats kommer dock fokus att ligga på biståndsaspekten. Senare i uppsatsen tas de problem upp som demokratibistånd kan föra med sig när det finns en önskan om att projektet ska upplevas som legitimt i mottagarlandet. De problem som nämns speglar olika teoretiska perspektivs och forskares synvinklar och tanken med det är att synliggöra problem där det inte säkert kommer vara möjligt att komma fram till en lösning som accepteras av alla.
1.1 Syfte Tanken att demokrati och inflytande över politiken är något som borde komma alla världens människor till gagn är angenäm i och med att den grundar sig på tanken om allas lika värde och rätten att påverka sin livssituation. Det är med denna utgångspunkt som demokratibistånd bedrivs; alla har rätt att leva i en liberal demokrati. Redan i detta skede av tankeprocessen kan problem anas, för vem har egentligen skapat idealet? Finns det kanske människor i världen som inte vill ha demokrati? Utifrån det västerländska perspektivet anses en sådan inställning bero på bristande utbildning, eftersom varje människa med den minsta utbildning bör inse demokratins överlägsenhet gentemot andra styrelsesätt. Frågan är om det verkligen är sant. Det är möjligt att det är på det viset, poängen är dock att det inte finns några direkta bevis för 1
Denk, Thomas & Daniel Silander, 2007, Att studera demokratisering – fenomen, förlopp, förutsättningar och framtid, Santérus förlag s.66-68 2 Denk & Silander, 2007 s. 75 3 Linde, Jonas & Joakim Ekman, 2006, Demokratiseringsprocesser: Teoretiska ansatser och empiriska studier, Studentlitteratur s.203
1
en sådan slutsats.4 Att det leder till problem när de två inställningarna möts känns dock som tämligen självklart. Det råder dock olika uppfattningar om vilka legitimitetsproblemen är med att införa demokrati på grund av en yttre aktörs bistånd och påtryckningar. Konsensus kommer förmodligen aldrig att uppstå i frågan heller i och med de olika teoretiska perspektivens vitt skilda utgångspunkter. Uppsatsens syfte är därför att klarlägga vilka legitimitetsproblem och dilemman som kan förknippas med demokratibistånd.
1.2 Legitimitetsbegreppet 1959 skrev Seymour Martin Lipset sin berömda artikel Some social requisits of democracy där han pekar på politisk legitimitet som ett av demokratins viktigaste attribut.5 Sedan 1959 har mycket förändrats kring uppfattningen om demokrati men Lipsets tankar är fortfarande delvis relevanta, demokratins legitimitet är fortfarande en viktig aspekt av hur väl en demokratiseringsprocess fungerar och detta är i allra högsta grad relevant för demokratibiståndet. Det finns många olika definitioner av legitimitet och detta avsnitt behandlar några av dem som anses kunna vara relevanta att senare koppla ihop det med legitimitetsproblemen i avsnitt 3. Syftet med denna genomgång är att påvisa att det inom legitimitetsbegreppet finns många olika aspekter att ta hänsyn till. Max Weber skapade en modell med tre olika typer av politisk legitimitet. Den första typen kallas traditionell och grundar sig på arv och tradition, denna typ av legitimitet, menar Weber, återfinns hos exempelvis stamhövdingar och kungar. Webers andra legitimitetstyp kallas för legal-rationell och är den legitimitet som regeringar har, vid denna typ av legitimitet så är det institutionerna och konstitutionen som har folkets lojalitet. Den tredje typen är karismatisk legitimitet och i dessa fall är det den ensamme ledaren som folkets lojalitet är riktad mot, orsaken är personliga egenskaper som får personen att uppfattas som sympatiskt.6 Problemet med Webers definition är att den enbart behandlar vilken sorts regim som styr och därför kan den inte säga så mycket om legitimitet i andra sammanhang. Det som skulle kunna sägas är att det vid demokratibistånd är Webers andra legitimitetstyp som önskas, det vill säga legalrationell, i och med att det är den av Webers typer som bäst skulle kunna appliceras på demokrati. Även Jürgen Habermas har definierat legitimitet, men på ett bredare sätt. Habermas menar att: ”legitimitet betyder en viss politisk ordnings välgrundade anspråk på att erkännas”7, detta giltighetsanspråk, skriver han, kan också bestridas men stabiliteten i maktordningen är 4
Landman, Todd, 2008, Issues and methods in comparative politics: an introduction, Routledge s. 100-102 Lipset, Seymour Martin, 1959, Some social requisits of democracy: economic development and political legitimacy, American Policital Science Association (1 uppl. År 1959, Vol. 53 i The American Political Science Review) s. 86 6 Birch, Anthony H., 2001, The concepts and theories of modern democracy, Routledge s. 59 7 Habermas, Jürgen, 1984, Den rationella övertygelsen: en antologi om legitimitet, kris och politik, Akademilitteratur s. 125 5
2
beroende av ett erkännande av den rådande politiska ordningen. Vidare hävdar Habermas att staten aldrig kan skapa en kollektiv identitet eftersom det inte är staten som kontrollerar värden och normer i samhället.8 En ytterligare definition av begreppet legitimitet består, precis som Webers definition, av tre olika sorters syn på legitimitet men till skillnad från hos Weber så är det, istället för den politiska ledningen, vad legitimiteten grundar sig på som är i fokus. Legitimiteten delas in i subjektivt, objektivt och kontextuellt slag. Enligt denna definition så utgår den subjektiva legitimiteten ifrån huruvida medborgarna uppfattar det politiska systemet som legitimt eller inte, den objektiva legitimiteten bygger på maktutövandets normativa antaganden, det vill säga hur bör makten utövas? Det objektiva synsättet präglas också av en mer universell tankegång som gör att det går att mäta och jämföra legitimitet mellan olika länder eller mot ett ideal. Den kontextuella legitimiteten är en blandning mellan de båda tidigare, det subjektiva synsättets idé om medborgarnas värderingar utgör en grundval, och först om denna uppfylls kan man objektivt bedöma om de normer som ska gälla i samhället verkligen gäller eller om medborgarna endast tror att de gör det.9 Det finns stora meningsskiljaktigheter mellan forskare om vilket av dessa synsätt som är mest användbart inom samhällsvetenskapen. Tittar man på Lipsets definition så utgår han från en subjektiv syn medan modernare forskare som Beetham förespråkar ett kontextuellt perspektiv. Fördelarna med det kontextuella perspektivet är framförallt att det är en blandning av både subjektivt och objektivt och därför ger en bredare bild än de andra perspektiven kan.10 Demokratibiståndets legitimitet är beroende av både medborgarnas värderingar och det objektiva och normativa perspektivet om hur ett samhälle bör vara styrt, med anledning av detta så är det kontextuella perspektivet på legitimitet det som bör anses lämpligast att använda för att undersöka detta område. För att demokratibiståndet ska vara legitimt så ska det naturligen uppfylla vissa krav. Det inbyggda syftet med demokratibistånd är, som definitionen i kapitel 1 säger, att påskynda en övergång till demokrati och för att det nya styrelseskicket ska vara legitimt överhuvudtaget så ska den, enligt Habermas definition, göra anspråk på erkännande i landet. Har den blivit erkänd kan man gå vidare och titta på vilken sorts legitimitet som ledaren har, och i fallet demokrati så är Webers legal-rationella legitimitet eftersträvansvärd. Slutligen leder resonemanget tillbaka till det kontextuella perspektivet på legitimitet som gör att vi kan titta på båda dessa faktorer utan att missa vare sig människorna eller hur makten bör utövas. Forskaren Gordon Crawford har skapat en teori för legitimitet hos politiska biståndsgivare, till detta kan givare av demokratibistånd räknas, där han har tagit fram tre huvudområden som visar på några problem han upplever med att kunna legitimera bistånd. De tre områdena är: extern intervention, integritet hos givaren och policyns ömsesidighet.11 Dessa kategorier tar upp lite olika aspekter av biståndet men som sagt ur givarens perspektiv. Under den första 8
Habermas, 1984, s.125-127 Janson, Per, 1998, Demokratins legitimering (i Göran Hydén (red), Demokratisering i tredje världen, Studentlitteratur) s.99-100 10 Janson, 1998 s. 103 11 Crawford, Gordon, 2001, Foreign aid and political reform: a comparative analysis of democracy assistance and political conditionality, Palgrave, s.30-31 9
3
kategorin har Crawford lagt in suveränitetsproblem och påtryckningar för en västerländsk politisk modell. Den andra kategorin, givarens integritet, inkluderar givarens möjliga baktanke med biståndet på speciellt två områden; att den politiska reformen ska leda till ekonomisk liberalisering och demokratibistånd används för att behålla dominansen i världen. Den tredje kategorin i Crawfords teori talar om en ömsesidig policy och denna aspekt inkluderar de moraliska ställningstaganden som krävs i policyn och de kraven på att liknande moraliska ställningar ska tas av mottagarlandet. Dessa gäller främst frågan om mänskliga rättigheter.12 Crawfords teorier återkommer i kapitel 3 där de problem som har upptäckts med legitimitet för demokratibiståndet behandlas djupare. Nyckelaspekten för begreppet legitimitet är att landets befolkning respekterar och accepterar styrelseskicket och därmed regeringen. Denna aspekt tas upp av alla, från Weber till Crawford och bör därför vara den viktigaste pusselbiten vid legitimeringsarbete. Genomgången av legitimitetsbegreppet avser att skapa en teoretisk grund till undersökningen och öka förståelsen för att det finns en problematik kopplad till legitimitet. Legitimiteten är inte självklar och det är inte alltid självklart vad som menas med begreppet. Förhoppningen är att detta avsnitt ska ha klargjort vilka de viktigaste aspekterna av legitimitet är och att den förståelsen ska göra den följande undersökningen mer begriplig.
1.3 Frågeställningar Den huvudfråga som jag har för avsikt att besvara med denna uppsats är: -
Vilka legitimitetsproblem och dilemman kan anses vara förknippade med demokratibistånd?
För att kunna svara på huvudfrågan på ett tydligt sätt så har jag ställt upp två delfrågor: -
Vad menas med demokratibistånd?
-
Hur kan demokratibistånd legitimeras?
Delfrågorna kommer att behandlas först i kapitel 2 respektive 3 och för att sedan återkommas till i slutkapitlet tillsammans med huvudfrågan. I avslutningsdelen av undersökningen avser jag att kunna ge ett svar på alla tre frågorna.
12
Crawford, 2001 s. 30-43
4
1.4 Metod I detta avsnitt redogörs för de metodval som gjorts under arbetet med uppsatsen samt förs en diskussion kring valet av källor. Även tankar kring uppsatsens validitet och reliabilitet inkluderas.
1.4.1 Upplägg Arbetet har gjorts utifrån en kvalitativ design med textanalys där det, för undersökningen, relevanta materialet analyseras utifrån sin kontext. Textanalysen kompletteras även med en fallstudie. Den kvalitativa undersökningsmetoden har varit till hjälp för att få fram den information som behövts till analysen i och med att metoden ger utrymme för tolkningar av texten och att olika vikt läggs vid olika delar. Då syftet med uppsatsen är att systematisera problemen föll det sig naturligt att utgå ifrån en undersökningsform vars mening är att logiskt ordna innehållet.13 Denna studie samlar demokratibiståndets möjliga problem under tre rubriker för att klargöra hur problemen antingen hör samman eller kontrasterar varandra. Genomförandet av undersökningen började med definiering av begreppen legitimitet och demokratibistånd och fortsatte sedan med bakgrundsundersökningen för att sätta frågan i sin historiska kontext, både de nationella och internationella aspekterna togs med för att se möjliga skillnader som kunnat påverka den svenska utvecklingen. Undersökningen är resultatet av textanalysen där de problem som identifierats ur olika forskningstexter och teoretiska perspektiv kategoriserats under tre huvudrubriker. Under genomgången av kategoriseringarna kopplas problemen samman eller ställs mot varandra och resulterar sedan i problemkategorins dilemma. Efter textanalysen innehåller uppsatsen en fallstudie för att på så sätt visualisera de resultat jag har kommit fram till, den ska ses som ett komplement till översikten och inte som en stöttepelare på vilken den huvudsakliga undersökningen vilar. Syftet med fallstudien är inte att bevisa att de problem som framkommer alltid gäller utan att de kan gälla. Studien av två av Sidas projekt tjänar dock även syftet att se om det går att komma fram till några resultat som är generaliserbara. Den teoretiska huvudundersökningens resultat kan inte säga något om huruvida dilemmana och problemen går att se i praktiken i och med att undersökningen använder sig av olika utgångspunkter för att titta på ett odefinierat fall där lokala förutsättningar inte kan tas med i beaktande. Fallstudien kompletterar därför med information om hur det kan se ut i praktiken. Valet av fall föll på Kambodja och Zambia på grund av att Sida placerat dessa länder inom samma kategori av länder, kategori 1, innebörden av detta presenteras i avsnitt 4. Länderna är i övrigt mycket olika och har till stora delar olika förutsättningar för legitimerat 13
Esaiasson, Peter, Mikael Gilljam, Henrik Oscarsson & Lena Wägnerud, 2007, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, Nordstedts juridik s. 237-238
5
demokratibistånd. Att välja fall med stor variation fyller funktionen att det ger en något större generaliserbarhet. Avgränsningen till två fall är framför allt av tids- och utrymmesskäl. Även fallstudien inleddes med de historiska aspekterna av svenskt bistånd men denna gång mer inriktat på Sidas arbete med demokratibistånd.
1.4.2 Begränsningar med tillvägagångssätten
De begränsningar som finns med framförallt textanalysen är risken att ha missat någon viktig kritik vilken då inte tas upp i arbetet och detta påverkar i så fall resultatet. Det har inte varit möjligt att ta upp och kartlägga absolut alla åsikter och synpunkter i frågan så det finns självklart tankegångar som inte är representerade ändå. Dock vore det olyckligt om mer tongivande kritik saknas. En annan begränsning kopplad till genomförandet av fallstudien var att eftersom huvudundersökningen hade gett en klar bild av vilka problem som skulle eftersökas i fallen redan innan fallstudien tog sin början så var det möjligt att hitta ganska många av dessa. Hade samma fall undersökts helt förutsättningslöst så är det möjligt att andra problem kommit fram. Detta är dock en aspekt som får ses som en svaghet i undersökningen då det inte varit möjligt att under fallstudiens gång ändra metod eller eliminera förkunskaperna.
1.4.3 Material
Materialet som använts i undersökningen är framför allt tidigare forskning och tillgänglig litteratur kring demokratibistånd och legitimitet. I den mån det varit möjligt har primärkällor använts och i övriga fall har trovärdiga sekundärkällor så som kurslitteratur använts. Mer om källornas trovärdighet tas upp i källdiskussionen. För att genomföra fallstudien användes de rapporter Sida släppt angående sina projekt och även Sadevs utvärderingar av demokratibiståndsprojekten gicks igenom för att se vilka problem som har stötts på under genomförandet av projekten.
1.4.3.1 Kritisk källdiskussion
De delar av undersökningen där det funnits stor risk att källorna varit tendensiösa är dels materialet kring de olika teoretiska perspektiven och dels materialet som har använts till fallstudien. Materialet kring de teoretiska perspektiven har ett syfte att vinkla informationen utifrån ett givet perspektiv och det har då varit viktigt att kritiskt granska informationen särskilt när det rört mer generella saker där specifika perspektiv kan ha en avvikande 6
uppfattning från vad som kan anses vara vedertaget. Å andra sidan så är syftet med undersökningen att se olika teoretiska perspektivs uppfattningar, så viss ”partiskhet” har i och med det varit nödvändig. I och med att det material som ligger till grund för fallstudien av Sida kommer ifrån utvärderingar från organisationen som själv varit delaktig i genomförandet av projektet så är det helt klart möjligt att problemen som uppstått har nedtonats i rapporterna. Av denna anledning har även Sadevs utvärderingar inkluderats i undersökningen för att på så sätt se om dessa rapporter säger något annat än Sidas egna. För att få ytterligare en bild har även aspekter speglade i media tagits upp i fallstudien, dessa källor har dock tolkats med utgångspunkt i dess eventuella partiskhet.
1.4.3.2 Validitet och reliabilitet För att öka validiteten i undersökningen, det vill säga att jag mäter det jag har för avsikt att mäta14, har fokus legat på att i början av studien utforma frågeställningarna så att de ska vara möjliga att undersöka på ett tydligt sätt. Problemet som kan uppstå med begreppsvaliditeten är att legitimitet är ett relativt komplext begrepp och det är inte helt självklart hur det speglas i ett samhälle. Undersökningen har dock inte granskat förekomsten av legitimitet utan möjliga problem och detta bör höja validiteten då det är lättare att undersöka. Med reliabilitetsaspekten i åtanke har undersökningen genomförts på ett systematiskt sätt för att det ska gå att göra om undersökningen och få samma resultat. Eftersom undersökningen är kvalitativ så kan det dock uppstå vissa svårigheter med att garantera upprepbarhet. Min uppfattning är dock att de tolkningar som gjorts av texterna är sådana så att även andra hade gjort samma eller en liknande tolkning.
1.5
Disposition
Efter detta inledande kapitel, med syftes- och frågeställningar samt definition av legitimitet, så kommer fokus i kapitel 2 att ligga på demokratibiståndets bakgrund och historia för att sedan vidare behandla definitionen av demokratibistånd även tidigare forskning som gjorts kring begreppet tas upp. I kapitel 3 behandlas legitimitetsproblem med demokratibistånd sett utifrån olika möjliga problem och dilemman som kan uppstå i samband med denna form av bistånd. I kapitel 4 kommer sedan en fallstudie av två fall genomförda av Sida, där granskas vilka av de funna problemaspekterna som även har varit ett problem i samband med Sidas projekt. Avslutningsvis presenteras slutsatser och reflektioner i kapitel 5. 14
Teorell, Jan & Torsten Svensson, 2007, Att fråga och att svara: samhällsvetenskaplig metod, Liber Malmö s.57
7
2 Demokratibistånd Detta kapitel behandlar demokratibiståndets bakgrund och historiska framväxt, i vissa fall har detta kopplingar till det övriga biståndets historia. Vidare kommer detta kapitel att ägnas åt att gå in på den forskning som finns för att kunna definiera begreppet demokratibistånd. Slutligen kommer avsnittet att sammanfattas för att ge svar på den första delfrågan: vad menas med demokratibistånd?
2.1 Demokratibiståndets historia Det finns olika uppfattningar om när demokrati började bli en dominerande doktrin inom biståndet, vissa menar att det redan på 60-talet började finnas tendenser på att demokrati var en av de viktigare aspekterna för biståndet15 medan andra talar om att det var i början av 90talet som demokratin blev en dominerande doktrin.16 Biståndspolitiken har under de senaste 40 åren ändrats mycket fram och tillbaka med olika fokus och doktriner. På 1970-talet började det talas om ”bistånd på mottagarens villkor” och en ny ekonomisk världsordning som en konsekvens av att fokus flyttade från att ekonomisk tillväxt var tillräckligt för att komma ur fattigdom till att fokusera biståndet på fattigdomsbekämpning. Förändringen inträffade eftersom orsakerna till fattigdom ansågs ligga utanför staten, såsom ojämlika villkor och handelsutbyten.17 Under början av 1980-talet gjordes en helvändning och den inhemska politiken började nu anses vara skapare av fattigdomen. I och med Sovjetunionens fall i början av 1990-talet ändrades återigen förutsättningarna för biståndet då maktbalansen i välden ändrades. De västerländska förutsättningarna såsom marknadsekonomi och demokrati började ses som självklara förutsättningar för att länder skulle kunna utvecklas ekonomiskt.18 De nya demokratierna runt om i världen hade dock inte verktygen för att själva klara av att genomföra en fullständig övergång till demokrati utan de sökte hjälp hos de redan demokratiska länderna. Dessa gamla demokratier insåg att det fanns ett behov av att utveckla demokratibiståndet. De demokratiseringar som följde Sovjetunionens fall har kallats för den tredje vågen av demokratisering. 19 För att sätta upp nya mål för biståndet antog FN, år 2000, Millenniedeklarationen med mål för biståndet och 2005 kom Parisdeklarationen som håller biståndets effektivitet i fokus. Parisdeklarationen följdes sedan upp med dokument från mötena i Accra, 2007, och Busan, 2011 vilka stärker riktlinjerna för effektivitetsarbetet och även ökar fokus på ägarskapsbegreppet.20
15
Odén, Bertil, 2006, Biståndets idéhistoria: från Marshallhjälp till millenniemål, Studentlitteratur s.66 Mikaelsson, Rickard, 2008, Promoting democracy: Sweden and the democratization process in Macedonia, LiU-tryck, Linköping s. 5 17 Odén, 2006 s. 140-141 18 Odén 2006 s. 142 19 Mikaelsson, 2008 s. 5-6 20 Odén, Bertil, 2008, Biståndets nya spelregler: Parisdeklarationen och Sveriges roll för att minska fattigdomen (Globala Studier nr. 30), Forum Syd s.10, 24, 28 16
8
Ett viktigt steg för demokratibiståndet var att just mottagarländernas ägarskap i biståndssammanhang tas upp i Parisdeklarationen och de uppföljande dokumenten. Med ägarskapsbegreppet vill säga att mottagarländerna nu får ett större ansvar för hur det egna biståndet används. Detta har lett till förändringar i utformningen av demokratibiståndet hos många länder.21
2.2 Definition av begreppet demokratibistånd Definitionen från den inledande texten, att demokratibistånd syftar till att främja demokrati i odemokratiska stater, är en grundläggande förklaring av vad demokratibistånd innebär och vad det har för syfte. Ska man titta närmare på begreppet så finns det dock många fler aspekter av det. Forskningen kring demokratibistånd har utvecklats från tidigare forskning kring internationella relationer och utrikespolitik och fokus inom dessa områden har länge legat på statens roll i det internationella samhället.22 Några av de forskare som riktat in sig på demokratibistånd och demokratifrämjande handlingar är Thomas Carothers, Daniel Silander, Rickard Mikaelsson och Gordon Crawford. En av de forskare som har konceptualiserat begreppet demokratibistånd är Daniel Silander, han går in djupare och definierar ett analytiskt ramverk för att titta på frågor inom ämnesområdet. Silander har tagit fram sex olika faktorer som spelar roll för demokratibiståndet, dessa är: aktörer, de intressen aktörerna driver, de metoder aktörerna använder sig av, de kanaler som används gentemot inhemska aktörer, de relationer som skapas samt den påverkan detta har på de inhemska aktörerna. Silanders syfte med denna uppdelning är att tydliggöra och gruppera de viktigaste delarna inom demokratibiståndet för att den teoretiska förståelsen för området ska bli bättre. 23 ”Demokratibiståndet är en del av utrikespolitiken och utrikespolitiken en del av demokratibiståndet”.24 Citatet kommer ifrån Regeringens policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter i det svenska utvecklingssamarbetet 2010-2014 och visar på det som tidigare nämndes, att demokratibistånd som politikområde vuxit fram ur utrikespolitiken och de internationella relationerna. Den utgångspunkten gör att det är möjligt att vinkla definitionen av begreppet demokratibistånd lite annorlunda än det Silander är inne på. Utifrån citatet går det nämligen att inkludera fler utrikespolitiska aspekter i demokratibiståndet än som vanligen inkluderas i biståndsbegreppet. Enligt DAC:s, OECD:s Development Assistance Committee, definition av vad bistånd är så kan även tekniskt, humanitärt och administrativt stöd räknas som bistånd så länge det inte handlar om militärt stöd, biståndsbegreppet innebär 21
Odén, 2008 s. 24-25 Silander, 2005 s. 82 23 Silander, 2005 s.89 24 Regeringskansliet, Förändring för frihet, Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingarbete 2010-2014. s. 31 22
9
därmed inte enbart finansiellt stöd.25 Frågan blir om inte utrikespolitik kan innehålla ännu fler möjliga områden och vilka som då skulle vara inkluderade i definitionen av demokratibiståndet? Tittar man på tidigare forskning som tar upp detta så skriver exempelvis Rickard Mikaelsson att demokratifrämjande handlingar och utvecklingssamarbete är nära sammanflätade och i och med detta, menar Mikaelsson, är det svårt att urskilja vad som är vad. Att demokratifrämjande är en del av utvecklingssamarbetet, vilket kan ses som en del i utrikespolitiken, är dock klart och det är en självklar del av nutida västerländskt utvecklingssamarbe att satsa på demokratifrämjande. 26 Tanken att även utvecklingssamarbete ska inkluderas i definitionen leder till ett än mer komplext begrepp utan någon självklar avgränsning. I avsnitt 4 återkommer Mikaelssons tankegångar om demokratibistånd och utvecklingssamarbete när resonemanget går in på demokratibiståndets utveckling i Sverige. Nu flyttas fokus istället till hur arbetet med demokratibistånd ser ut, vilka metoder används och vilka syften som finns hos olika aktörer. Det finns framför allt två olika sätt att arbeta med demokratibistånd, den första metoden kallas ”top-down”, där biståndet riktas mot statens politiska eliter och sedan är det meningen att förändringarna ska jobba sig neråt för att tillslut genomsyra hela samhället. Den andra metoden är ”bottom-up”, där biståndet istället riktas mot medborgarna för att försöka förändra samhället genom dem. Det finns även en tredje metod som är en hybrid av de två första, då riktas biståndet så att både medborgare och politiska eliter får del av insatserna för att på så sätt verka från båda håll i samhället.27 Även inom ”top-down” och ”bottom-up” så finns det variationer kring sättet som projekten genomförs. Detta arbete skiljer sig åt mellan olika stater och det varierar ifall demokratibiståndet drivs som ett externt projekt eller ett internt projekt. När demokratibistånd drivs som ett externt projekt så är det bidragarlandet som utvärderar behovet av och möjligheten att uppnå, demokrati i det specifika landet. Om bedömningen är att projektet är genomförbart så skapas en plan för hur det ska genomföras. När det sedan är dags att verkställa projektet så tillsätts ofta en del av personalen från mottagarlandet, även om projektet drivs av en utomstående organisation, och efter två eller tre år brukar det anses lämpligt att projektet avslutas och efteråt görs en kort utvärdering. Detta sätt har länge används bland annat av USA.28 Det finns många nackdelar med att driva bistånd som externa projekt och det blir allt vanligare att givarländer går över till att, istället för att driva egna projekt, stödja de projekt som mottagarländerna vill ha genomförda, det vill säga interna projekt blir allt vanligare. Det finns vissa olikheter mellan olika staters syften med demokratibiståndet, dessa har delats upp i tre inriktningar, dock antyder uppdelningen större skillnader än vad som faktiskt kan ses i och med att de flesta länder inte håller sig till enbart en av dessa. De inriktningarna som beskrivs är för det första; säkerhetspolitiska intressen, där fokus ligger på att liberalisera institutioner för att på detta sätt få politisk stabilitet, för det andra; ekonomiska intressen och 25
Odén, 2008 s. 19 Mikaelsson, 2008 s. 170-172 27 Denk & Silander, 2007 s.76 28 Carothers, Thomas, 1999, Aiding democracy abroad: the learning curve, Carnegie Endowment s. 257-258 26
10
välfärd, här ligger fokus på att liberalisera ekonomin, och slutligen; politiska och humanitära intressen som vill uppnå en social liberalisering så att det civila samhället stärks och den sociala välfärden förbättras. Till den första inriktningen hör främst USA, till den andra hör Tyskland och Japan medan de nordiska länderna främst hör till den tredje kategorin av intressen.29 Tittar man på utformningen av EU:s demokratibistånd så fokuserar det mest på att stärka det civila samhället, det vill säga en del av de politiska och humanitära intressena.30 Demokrati har idag blivit det ideala styrelseskicket för stater såväl som för de politiska ideologierna, dock finns det stora ideologiska skillnader mellan olika teorier om hur demokratin ska utformas, trots att de är demokratiska.31 Liberalism och demokrati har inom vissa områden växt ihop så att även icke-liberaler accepterar demokratins inneboende liberala värderingar och detta har lett till att det är just den liberala demokratin som vanligtvis är den som demokratibistånd används till att implementera.32 En aspekt som kan vara värd att notera är att det även inom de liberala demokratierna finns meningsskiljaktigheter om hur demokratin bäst ska främjas och byggas upp. Ett exempel på detta är att det amerikanska demokratibiståndet blivit kritiserat av andra aktörer för att försöka använda det mycket unika amerikanska systemet som modell för mottagarländernas demokrati.33
2.3 Sammanfattning Det finns flera olika sätt att definiera demokratibistånd, det enklaste är alltså: åtgärder som är menade att leda till demokratisering av en odemokratisk stat. Vill man gå in lite djupare så kommer man snabbt fram till en punkt där demokratibistånd kopplas ihop med utrikespolitik och utvecklingssamarbete. Den form av demokrati som oftast förmedlas med hjälp av demokratibistånd är den liberala demokratin i och med att även icke-liberaler accepterar utvecklingen genom vilken många liberala åsikter har integrerats i demokratibegreppet.
3 Demokratibiståndets legitimitetsproblem För att kunna legitimera demokratibiståndet krävs, enligt de definitioner av legitimitet som tas upp i teoriavsnittet, både att medborgarna accepterar demokratin och att det uppfyller de objektiva och normativa kraven på hur ett samhälle bör styras. Dessutom krävs legal-rationell 29
Linde & Ekman, 2006 s.205 Linde & Ekman, 2006 s. 207 31 Ball, Terence & Richard Dagger, 2011, Political Ideologies and the democratic ideal, Pearson s.37 32 Berglund, Henrik, 1996, Den liberala demokratins kommunitära praktik, (i Lindensjö, Mörkenstam & Reinkainen (red.) Liberalismen och den moderna demokratin, Studentlitteratur) s. 77 33 Mikaelsson, 2005 s.190 30
11
legitimitet för landets ledare i och med att det i en demokrati är institutionerna och systemet som ska stå i fokus och inte en personkult kring en specifik ledare. ”För att medborgarna ska ha tilltro till demokratin, för att dess legitimitet ska upprätthållas, krävs att människor känner att de deltar i den, att de kan påverka de beslut som tas.”34 Citatet av Henrik Berglund sammanfattar väl en av de absoluta grunderna för demokratibiståndets legitimitet i citatet ovan. Det upplevs som självklart att det är precis detta som legitimitet för demokrati går ut på, människors möjlighet till inflytande, Det väcker dock frågan hur detta ska genomföras i verkligheten? Det låter lätt att säga att det är viktigt att alla måste känna sig deltagande, men hur uppnås ett sådant mål? Frågan innebär stora och viktiga utmaningar som de som arbetar med demokratibistånd måste försöka lösa för att öka legitimiteten och därmed effektiviteten hos demokratibiståndet. För att demokratibiståndet ska uppfattas som legitimt av ett mottagarland så spelar hur mycket inflytande landet har i processen en stor roll. Begreppet ägarskap eller självägarskap, eller ”Country ownership”, har sedan millennieskiftet mer och mer styrt demokratibiståndets utveckling. Begreppet innebär att mottagarländerna har rätt till inflytande i demokratiseringsprocessen. Det är dock inte bara det inflytande som Berglund skriver om som är viktigt, det vill säga känslan av inflytande i landets politik utan det handlar även om landets faktiska inflytande över demokratibiståndet och därmed i 35 demokratiseringsprocessen. Parisdeklarationen, 2005, började ta upp ägarskap som en av grundprinciperna för effektivt bistånd, den tog även upp delat ansvar som en annan viktig princip.36 När deklarationen från Paris sedan skulle utvärderas efter halva tiden fram till målen skulle ha genomförts så kom man fram till att tre områden behövdes utvecklas och betonas mer, dessa är just ägarskap, allomfattande partnerskap och levererande av resultat.37 Ett annat sätt att legitimera sina handlingar kan vara genom ”Responsibility to protect” som innebär att omvärlden har rätt att intervenera militärt för att skydda ett lands medborgare från kränkningar ifrån landets ledare.38 Demokratibistånd är långt mindre drastiskt än en militär intervention och det går inte att jämföra själva handlingarna men däremot skulle det kunna gå att legitimera det faktum att påtryckningar utövas mot ett land med ”Responsibility to protect”-argument. Det hela grundar sig i principen att stater är suveräna och att en utomstående stat inte har rätt att inkräkta på en stats territorium eller blanda sig i dess angelägenheter. Denna princip anses dock vara tvungen att stå tillbaka om makthavaren i landet skadar sin egen befolkning och principen om ”Responsibility to protect” tar över.39 För att legitimera demokratibistånd så kan det i detta sammanhang hävdas att det är viktigare att trycka på för att skynda på en övergång till demokrati än att skydda landets suveränitet i och
34
Berglund, 1996, s.79 Odén, 2008 s. 14 36 http://www.oecd.org/document/18/0,3343,en_2649_3236398_35401554_1_1_1_1,00.html (2012-04-24) 37 Accra agenda for action, 2007, http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf (2012-04-26) 38 Baaz, Mikael & Niklas Lantz, 2010, Rätt och politik i det internationella samhället, Jure Förlag s. 225 39 Ibid. 35
12
med att styret är odemokratiskt och att befolkningen far illa på grund av detta. Resultatet blir alltså en villkorad suveränitet.40 Frågan hur man vinner legitimitet för demokratibiståndet är inte alltid helt enkel, det finns ett flertal problem som kan uppstå. I avsnitten som följer är problemen sorterade i tre grupper. Indelningen är gjord för att tydliggöra problemen utifrån en kontext och inte utifrån sitt teoretiska sammanhang och de tre kategorierna är: suveränitetsproblem, struktur- och kulturproblem samt ekonomiska problem. Det är dock inte alltid vattentäta skott mellan de olika grupperna utan en del kommer att vara sammankopplade.
3.1
Suveränitetsproblem
Problemet med suveräniteten hos mottagarstaten tas upp av både liberaler och postkolonialister, även om företrädarna för dessa olika perspektiv ser olika problem för suveräniteten. Dock behöver man inte tillhöra något av dessa två perspektiv för att kunna se svårigheter utan det finns många som insett problemen med att legitimera demokratibiståndet som grundar sig i suveränitetsproblem. Som togs upp tidigare nämner Crawford detta som ett av problemen han sett med demokratibistånd. Det är inte särskilt svårt att tänka sig att demokratibistånd lätt kan tolkas som inblandning i nationella angelägenheter vilka en utomstående stat inte har någon rätt att lägga sig i.41 Från ett post-kolonialt perspektiv kan, framför allt, problemet att inflytandet utifrån skapar en ny sorts kolonialisering inte poängteras tillräckligt. Ur post-kolonialisternas perspektiv så måste stater få styra sig själva, det är bättre att få utvecklas i sin egen takt än att någon utifrån trycker på för ett system som resten av samhället inte är redo för. En del post-kolonialister och neokolonialister menar också att många problem som finns i de gamla kolonierna skapades just av koloniseringen och att många stater förmodligen hade klarat sig mycket bättre utan det kränkande inflytandet från kolonialmakterna.42 Det har utvecklats en form av ”ny vit mans börda” som ironiskt nog ska hjälpa till och städa upp efter den gamla vita mannens börda. Ett frågetecken som finns kring möjligheten att uppnå legitimitet i afrikanska tidigare koloniserade stater är de, av kolonialmakterna godtyckligt dragna, gränserna som inte har upplevts som legitima av de afrikanska staterna själva – om statens territorium inte anses legitimt hur kan då styrelseskicket inom gränserna, oavsett vilket, anses vara legitimt?43 Flertalet postkolonialister upplever att det finns många paternalistiska drag i tänkandet kring demokratibiståndet och denna paternalism ser de som ett stort problem som i förlängningen leder till en kränkning av suveräniteten hos mottagarlandet i och med att andra stater anser sig
40
Baaz & Lantz, 2010 s.199 Brodin, Anna, 2000, Getting politics right:democracy promotion as a new conflict issue in foreign aid policy, Department of political science Göteborg University s. 41 42 Young, Robert J.C., 2001, Postcolonialism: an historical introduction, Blackwell publishers s.57-60 43 Easterly, William, 2008, Den vite mannens börda, SNS förlag s.301 41
13
veta bättre vilket styrelseskick som är det bästa för det enskilda landet.44 Problemet som Easterly också påpekar är att ”det är lättare att finna lösningar på sina egna problem än på andras” och han syftar då på att det faktiskt är möjligt för utvecklingsländer att nå framgång utan att vara beroende av västerländskt bistånd. Denna utveckling är möjlig framför allt i och med att de lokala aktörerna känner sitt eget land bättre än internationella aktörer och därmed har större möjligheter att se vilka problem som finns och har större motivation att lösa dem och anpassa lösningarna efter lokala förutsättningar.45 Även liberaler upplever att en stats suveränitet kan kränkas i samband med demokratibistånd. Skillnaderna mellan liberalismen och post-kolonialismen är dock att liberalismen i sin struktur förespråkar ett globalt samhälle där nationalstaten inte blir en begränsning för att genomföra liberal politik i praktiken, medan post-kolonialismen värnar om nationalstatens självstyre.46 Med detta inte sagt att liberalerna vill ta bort suveräna stater, men att den tidiga liberalismen var mer inriktad på att skapa frihet för medborgarna och skydda dem från att ha några regler som kunde begränsa friheterna, medan dagens liberaler inser att det behövs regler och en tydlig styrning varav demokratin är den form av styrning som bäst tillvaratar de liberala värderingarna.47 Detta beror delvis på de historiska sammankopplingarna mellan liberalismen och demokratin som tidigare nämnts. Liberalismen har även kopplingar till andra ideologier, går man exempelvis tillbaka till Mills och andra liktänkande samtida med honom, så finns det en acceptans för det imperialistiska och koloniala förtrycket i dessa kretsar i och med att deras världsuppfattning präglades av en viss paternalism.48 Samma paternalism som postkolonialisterna naturligt nog ser som ett problem. Praktiken kring ”Responsibility to protect” grundar sig till viss del i denna paternalism och som tidigare nämnts så har denna doktrin lett till att det nu finns ett, i liberalernas ögon, legitimt sätt att utöva påtryckningar som till viss del underminerar suveränitetsprincipen för den enskilda staten. Ett dilemma här är vilken av dessa principer som bör väga tyngst, suveräniteten eller rätten att ingripa mot en ”negligerad” stat, då båda dessa har sina fördelar och nackdelar ur, framför allt, demokratiperspektiv men även ur legitimitetsperspektiv.49 I Crawfords teorier om legitimitet är han av uppfattningen att demokrati per definition inte kan appliceras med hjälp av en aktör utifrån utan att demokratiseringen måste genomföras på grund av medborgarnas engagemang i frågan. Ser man det ur denna synvinkel så är det omöjligt att uppnå legitimitet hos demokratibiståndet eftersom det skulle strida mot Crawfords definition.50 Samtidigt menar Crawford att givarnas dolda agenda kommer påverka mottagarländerna eftersom baktanken är att givarländerna själva ska tjäna på biståndet, antingen genom ökat inflytande hos mottagaren eller ökad maktställning i världen. Det är dock inte helt klart om Crawford menar att alla biståndsgivare har en sådan baktankte eller om det han talar om i första hand rör amerikanskt demokratibistånd.51 Till detta problem hör även 44
Easterly, 2008 s.300 Easterly, 2008 s.382 46 Berglund, 1996 s. 80 47 Ball, 2011 s.83 48 Berglund, 1996, s.76-78 49 Baaz & Lantz, 2010 s. 225 50 Crawford, 2001 s.36 51 Crawford, 2001 s.35-40 45
14
dilemmat vad gäller villkorligt bistånd. I de allra flesta fall så kommer demokratibiståndet med krav på vad som förväntas av mottagarlandet. De problem som kan uppstå i samband med detta är att givarlandet ställer krav som mottagarlandet känner sig tvingade att gå med på mot sin egentliga vilja för att inte bli av med stödet. Kraven kan även vara för hårt ställda för att det ska finnas rimliga möjligheter för mottagarna av biståndet att kunna uppfylla dem. Vilket av alternativen som än uppstår så inkräktar detta med största sannolikhet på suveräniteten. Dilemmat som uppstår i den här situationen är att biståndsorganisationerna och givarländerna har ett behov av att se resultat och att pengarna gör den nytta de är tänkta att göra, annars finns inga incitament för givarna att fortsätta ge.52 Dilemmat för demokratibiståndet är alltså vilken sida som det bör lyssnas på. Den sidan som menar att inflytande utifrån är dåligt, leder till förtryck och kolonialism och som aldrig kan skapa ”äkta” demokrati, eller den andra sidan som säger att det krävs en viss inblandning för att folket ska få möjlighet att tillvarata sina fri- och rättigheter, om landets ledare inte själva gör vad som krävs för att upprätthålla dem. Valet mellan dessa är inte helt okomplicerat och vilket som än väljs så kommer det alltid att leda till kritik. Detta är förmodligen det största problemet för demokratibiståndet. Dilemmat hur suveräniteten ska hanteras skapar fler frågor än klara svar och det är som sagt inte möjligt att få alla nöjda. Det största och kanske viktigaste frågan för de som arbetar med att skapa legitimitet för demokratibiståndet är hur man vill att det ska legitimeras, och därmed om det är lokalbefolkningens eller de internationella givarnas åsikt i frågan som ska få väga tyngst.
3.2 Struktur och kulturproblem Det andra problemområdet som kritiseras då det upplevs skapa problem med legitimitet är de strukturella eller kulturella problemen. Långt ifrån alla länder i världen har samma eller ens liknande kulturella arv och i och med det så ser samhällets strukturer ut på olika sätt beroende på vilken stat man tittar på. Om ingen hänsyn tas till dessa skillnader i samband med demokratibistånd är sannolikheten stor att det kommer att uppstå problem. Beroende på tidigare utgångspunkter så kommer problemen dock att uppfattas på olika sätt utifrån olika perspektiv. Som definitionen av legitimitet visar så har strukturen och kulturen relevans för legitimiteten eftersom dessa spelar roll för hur medborgarna tänker och påverkar deras inställning till demokratibiståndet. Det pågår en debatt inom demokratiseringsforskningen huruvida det finns stater som saknar förutsättningarna för att kunna övergå till att bli liberala demokratier eller inte. Delar av de negativt inställda menar att dessa stater helt saknar en kultur som är förenlig med demokratins principer och att demokratibistånd till dessa länder är helt meningslöst då pengarna bara går till att försöka förändra något som i grund och botten är oföränderligt. Andra menar dock att liberal demokrati är ett system helt anpassat efter de förutsättningar som finns i väst och att de aldrig skulle gå att få att fungera i Afrika eftersom det där finns en annan syn på individen och 52
Crawford, 2001 s. 33-34
15
på politiskt deltagande, Afrika har helt enkelt inte en struktur som bygger på individualism så som västvärlden har. Kollektivet har en mycket starkare plats i politiken. En annan anledning som tas upp till varför den liberala demokratin inte kommer anses legitim i Afrika är att de institutionella faktorer som västvärldens demokratier kräver inte är nödvändiga i afrikanska länder. Politiska partier är exempel på en sådan sak som blir överflödiga på grund av hur bland annat föreningsstrukturen ser ut.53 De forskare som har en mer positiv inställning menar att det är möjligt att lära sig att uppskatta demokrati. Poängen de har är att alla värderingar kan ändras.54 De som tillhör denna senare kategori är ofta socialkonstruktivister och för dem upplevs världen som en social konstruktion där förhållandet mellan aktören och strukturen spelar stor roll för samhällets uppbyggnad. Världens sociala konstruktioner är dock föränderliga, vilket gör att de förändringar som önskas uppkomma i fallet med demokratibistånd upplevs som möjliga. Ett lands identitet, intressen eller regler ska därför heller inte ses som självklara.55 Detta synsätt öppnar upp för att den liberala demokratin skulle vara möjlig att genomföra i alla världens stater. En fråga som uppstår i och med detta konstaterande är om det verkligen ska vara målet att förändra kulturen i mottagarländerna så att den passar styrelsesättet? Den kan vara så att den liberala formen av demokrati inte passar in i alla kulturer eftersom den är anpassad efter den västerländska kulturens utformning. Utveckling har ibland nästan blivit synonymt med ”västernisering” där målet att skapa demokratisk utveckling lett till att lokala kulturer blivit totalt överkörda och det är inte ovanligt att det uppstår en krock mellan bevarandet av kulturen och implementeringen av demokrati och mänskliga rättigheter.56 Som det internationella samhället ser ut i dag så behöver demokratin anpassa sig efter enskilda staters kultur istället för tvärtom. Det vore märkligt att försöka få alla kulturer att passa in på ett enskilt styrelseskick som inte helt och hållet är anpassat efter dagens globala förutsättningar. Det finns historiska exempel på att det inte har fungerat så bra att anpassa kulturen; efter avkolonialiseringen när de institutioner som hade installerats av kolonialmakterna skulle styras av några utanför den politiska kultur som skapat dem så ledde det till en kollaps av systemet i flera länder och möjligheterna att kunna skapa en väl fungerande demokrati minskade.57 Ett stort problem för stater som ska försöka bryta med en odemokratisk struktur är att det alltid finns personer som har gynnats av systemet så som det varit och att dessa, förmodligen högt uppsatta eller nyckelpersoner i samhället, givetvis kommer att ha en negativ inställning till förändringarna. Detta leder till att det kan bli svårare att få den breda massan att acceptera förändringarna, hur svårt är lite beroende på hur populära dessa aktörer är i samhället. Det är också så att genom att försöka förändra dessa strukturer så rubbas maktbalanserna inom staten och skulle kunna leda till öppna konflikter vilket inte är i linje med den utveckling som biståndsgivarna strävar efter.58 Som Baaz och Lantz skriver: ”aktörer skapar samhället, 53
Janson, 1998 s.112 Ibid. 55 Baaz & Lantz, 2010 s.45 56 Mikaelsson, 2008 s.171-172 57 Janson, 1998 s. 112 58 Brodin, 2000 s. 41 54
16
samhället skapar aktörer”59, dock framgår det inte om det måste vara nationella aktörer som skapar samhället, inte heller framgår det vad som är hönan och vad som är ägget. Kommer aktörerna eller samhället först? Den stora utmaningen om syftet är att vinna legitimitet för demokratibiståndet är alltså att förändra förutsättningarna för samspelet mellan aktörerna och strukturen utan att rubba balansen. Om utgångspunkten är att demokratibiståndet är önskat av mottagarlandet så kan frågan om syftet med omvandlingen påverka legitimiteten. Är önskan verkligen att förändra till demokrati eller vill man egentligen bort ifrån det gamla styrelsesättet? Denna inställning påverkar den initiala legitimiteten vilken ligger till grund för hur väl projektet fungerar i förlängningen.60 Det uppenbart största dilemmat för de som önskar demokratisera är alltså huruvida de ska försöka anpassa kulturen efter den liberala demokratin eller om det skulle ge bättre resultat att ändra demokratin efter kulturen som råder i landet. Båda alternativen kan leda till nya problem så som att viktiga kulturella seder kanske inte är möjliga att sammanföra med demokrati och mänskliga rättigheter eller att den liberala demokratin ställer krav på institutioner som inte har stöd hos landets befolkning.
3.3 Ekonomiska problem Den tredje kategorin med problem för demokratibiståndet är ekonomiska problem, det vill säga problem med vilken sorts ekonomisk marknad som finns i landet. Dessa problem får inverkan på legitimiteten i och med att den liberala demokratin förespråkar marknadsekonomi och om samhället är uppbyggt kring en annan, mer styrd marknadsform så kan detta leda till problem. En svårighet inom kategorin är att det finns många ekonomiska aspekter som inte har med demokratibiståndet att göra, fokus har därför varit specifikt på de problem som har ansetts kopplade till legitimitet och demokratibistånd. Flera av de länder i Afrika som är i behov av bistånd motsätter sig demokratibiståndets mål med att nå en liberal demokrati då de istället önskar att givarlandet ska satsa på att genomföra de ekonomiska förändringar som krävs för att få en fungerande marknadsekonomi. Tanken bakom detta är att en liberal marknadsekonomi höjer levnadsstandarden hos befolkningen och i och med detta så kommer också kraven på demokrati höjas på ett mer genuint sätt, nämligen inifrån istället för utifrån. Dessutom påpekas att den liberala demokratin inte är anpassad för Afrikas förutsättningar och det går därför inte att införa ett sådant system och sedan hävda att det är demokratiskt, demokrati kräver legitimitet från folket som den inte har så stora möjligheter att få om det genomförs på detta sätt.61 Teorierna kring frågan om ekonomisk tillväxt leder till demokrati är inte entydiga. Det är inte säkert att det varken är nödvändigt eller tillräckligt med socioekonomisk utveckling för att efterfrågan på demokrati ska öka. Det 59
Baaz & Lantz, 2010 s.45 Janson, 1998 s. 116-117 61 Janson, 1998 s.113 60
17
är framför allt inte säkert om det finns ett tydligt förhållande mellan dessa två och hur det i så fall ser ut. Alternativen för hur ett samband skulle kunna se ut är allt ifrån linjärt, det vill säga att ekonomisk utveckling leder till demokrati och ju bättre ekonomin går desto mer demokratiskt blir samhället, till en trappmodell där det krävs ekonomisk utveckling under en längre period innan steget upp till demokrati kan tas sedan krävs ytterligare ekonomisk utveckling för att ytterligare demokratiska steg ska tas.62 Det stora problemet med metoden att främja marknadsekonomin och hoppas att det ökar efterfrågan på demokrati är att det inte finns några garantier för att en höjd levnadsstandard leder till folkets krav på demokrati. Det är inte heller säkert att försöken att införa marknadsekonomi lyckas åstadkomma den ekonomiska tillväxt som man hoppas på och risken finns då att det underminerar hela biståndsinsatsen. Ett ytterligare osäkerhetsmoment är huruvida den ekonomiska tillväxten verkligen skulle komma landets medborgare till gagn eller inte om det sitter en diktator i ledarposition. Sannolikheten är större att en diktator hellre skulle premiera sina anhängare än befolkningen, särskilt om denne diktator trodde att det fanns minsta risk för att folket skulle kräva dennes avgång om de fick det bättre.63 Som tidigare skrevs finns det alltid personer som vill behålla ett system som gynnar dem själva. Detta för oss in på ett annat problem med att legitimera demokratibistånd; korruption. Det kan vara svårt att motivera varför pengar ska pumpas in i ett system där en stor del ändå försvinner till personer som givarna i många fall inte vill stödja. Till korruption räknas både att ge och att ta emot en muta samt ”fiffel” som exempelvis förskingring. En viktig aspekt av korruptionen är att den sker i smyg, och just detta karaktärsdrag leder till stora svårigheter med att kartlägga och bekämpa den.64 En sidoideologi som vuxit fram med bakgrund av den afrikanska utvecklingen efter avkolonialiseringen är liberal imperialismen. Detta nya synsätt grundar sig i den liberala paternalistiska tanken att viss imperialism är av godo eftersom det i stort sätt alltid måste vara bättre att ha ett liberalt imperium än att ha enskilda stater som lider av ”ekonomisk efterblivenhet”. Det är några liberala tänkare som ställt sig bakom denna ideologi men huvudsakligen är den allmänna uppfattningen fortfarande att imperialism är dåligt och hämmande av utvecklingen.65 Dessa tänkare ser det liberala imperiet som ett sätt att lösa Afrikas ekonomiska problem men i och med bristen på legitimitet för att genomföra detta så finns risken att det istället skapar ett suveränitetsproblem där staterna i ”imperiet” känner sig koloniserade och överkörda. En kritik mot demokratibiståndet som även blir ett problem för legitimiteten, om det verkligen stämmer, är att fattiga människor inte intresserar sig för demokrati utan de bryr sig om att få mat för dagen. Om det är så att folket inte bryr sig så har demokratin svårt att bli legitim och i
62
Landman, 2008 s.100-103 Janson, 1998 s.113 64 Castillo, Daniel, 2009, Statens förändrade gränser: en studie om sponsring, korruption och relationen till marknaden, Stockholms universitet s.128-129 65 Easterly, 2008 s.299 63
18
så fall blir demokratibiståndet absolut inte legitimt.66 Mycket av biståndet har ett tydligt fokus på att minska fattigdomen och detta bistånd hör inte till demokratibiståndet men effekten av de båda biståndsformerna tillsammans kan vara ökad legitimitet för demokratibiståndet om fattiga människor får det bättre och därmed har möjlighet att börja engagera sig i frågor som demokratisering. Det största dilemmat inom ramen för de ekonomiska problemen för legitimiteten är huruvida man ska satsa på marknaden och hoppas att en stark fri marknad kan få igång en övergång till demokrati, eller om man helt enkelt ska behålla satsningen på att förändra institutioner och strukturer så att de blir demokratiska och att befolkningen börjar stötta projekten och att de vinner legitimitet därigenom. Sedan får man hoppas på att marknaden och demokratin kan stötta varandra under övergångsperioden så att båda blir starka och fungerande.
3.4 Sammanfattning Detta kapitel har behandlat ämnet för huvudfrågeställningen, nämligen: vilka legitimitetsproblem och dilemman kan vara kopplade till demokratibistånd? Denna sammanfattning ämnar tydliggöra de tidigare påvisade problemen för att lättare kunna behandla informationen för att svara på frågeställningen i avslutningskapitlet. I detta kapitel har tre kategorier problem och dilemman för demokratibiståndet tagits upp. De problem som framför allt är kopplade till legitimiteten för demokratibiståndet är: suveräniteten hos mottagarlandet, kultur- och strukturskillnader mellan västländerna, som den liberala demokratin är anpassad för, och mottagarländerna, samt ekonomiska svårigheter i och med att marknadsekonomin förväntas leda till ökad legitimitet för demokratin men det inte finns några garantier för att så sker. De dilemman som tagits upp skapar, beroende på vilka val som görs, mycket olika förutsättningar. Kombinationerna är många och resultatet mycket olika, exempelvis skulle resultatet bli annorlunda om vägvalen ledde fram till uppfattningen att demokratibistånd kan vara nödvändigt för att medborgarna ska få fri- och rättigheter, det är demokratin som ska anpassa sig efter landets kultur och att det är institutionerna som behöver stärkas för att skapa demokrati, gentemot om uppfattningen var att demokratibistånd leder till kolonialism, att kulturen ska anpassas efter demokratin och att det är den fria marknaden som ska driva demokratiseringen framåt. Kombinationerna av dilemman är stor och alla kombinationer gör det svårt att förutsäga hur ett lands befolkning kommer att reagera på demokratibiståndet.
66
Birgegård, Lars-Erik, 2012-02-17, ”Demokratibistånd löser inte fattiga människors problem”, läst på newsmill.se den 2012-05-16 kl 12.30
19
4 Fallstudie: Sida Sida är Sveriges biståndsorgan som har hand om både bilateralt och multilateralt bistånd till många länder runt om i världen.67 Sida ligger under Utrikesdepartementet och arbetet styrs av regeringen och dess förordningar och styrdokument. Två myndigheter granskar Sidas arbete, det är Sadev (Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete) och Riksrevisionen som har detta uppdrag.68 Kapitlet handlar om Sveriges demokratibistånd i form av Sidas arbete. Avsnittet inleds med kort information om det svenska demokratibiståndet och dess utveckling och går sedan in på två av Sidas biståndsprojekt. Undersökningen av projekten utgår ifrån de problem och dilemman från föregående kapitel, syftet med detta är att få en bild av i vilken mån problemen faktiskt existerar i praktiken och inte enbart i teorin. De valda fallen är Kambodja och Zambia.
4.1
Sveriges demokratibistånd
Sverige har sedan 1960-talet haft ett demokratimål med biståndet men målet anklagades länge för att vara frånvarande i det faktiska arbetet och bara finnas på pappret.69 Idag har demokratibiståndet fått en större roll och är den största enskilda posten i Sidas budget.70 Det svenska biståndet styrs av de internationella avtal som kommit till sedan millennieskiftet då millenniemålen ändrade förutsättningarna för allt bistånd över hela världen. Efter 2000 har ytterligare avtal skrivits för att bland annat öka effektiviteten i biståndet, de främsta av dessa är Parisdeklarationen (2005) och Accra agenda for action (2008).71 Förutom de internationella avtalen så är det Sveriges riksdag som beslutar om vilka policys och regler som gäller för det svenska demokratibiståndet och det är även i riksdagen som budgeten bestäms. Den sittande borgerliga regeringen har under de senaste mandatperioderna lagt om en stor del av biståndet till färre länder för att de demokratifrämjande åtgärderna ska bli tydligare i de länder där arbetet fortsätter.72 En ytterligare hänsyn som måste tas vid styrningen av biståndet är till EU:s policy för bistånd, detta innebär både en större möjlighet att styra andra länders biståndpolitik och att Sverige måste göra en anpassning efter hur resten av EU vill att biståndet ska hanteras.73 Sida arbetar inte längre med att genomföra helt egna projekt utan biståndsarbetet fokuserar istället på att genom bilaterala samarbeten genomföra projekt tillsammans med mottagarlandet, alternativt ges budgetstöd till landets regering. Anpassningen till att arbeta på 67
Odén, 2008 s. 15 http://www.sida.se/Svenska/Om-oss/Sa-styrs-vi/, 2009-06-19, läst: 2012-05-12 kl 15.30 69 Brodin, 2000 s. 38-39 70 http://www.sida.se/Svenska/Om-oss/Vara-arbetsomraden/Demokrati-manskliga-rattigheter-ochjamstalldhet/Vart-arbete-med-demokrati-och-manskliga-rattigheter/, 2009-10-23 (läst: 2012-05-15 kl 14.00) 71 Odén, 2008 s. 24-26 72 Carlsson, Gunilla, 2008-09-27, ”Nu lägger vi om hela vårt demokratibistånd” (dn.se läst: 2012-04-12) 73 Odén, 2006 s. 186 68
20
detta sätt är kopplad till uppkomsten av de internationella styrdokumenten för bistånd, för att uppnå målen med ”self ownership” från Paris och Accra krävs att hänsyn tas till mottagarländernas vilja och behov.74 Idag innehåller Regeringens policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svensk utvecklingssamarbete tre fokuspunkter; Medborgerliga och politiska rättigheter, Demokratins och rättsstatens institutioner och procedurer och Demokratiseringens aktörer. Dessa tre fokuspunkter anses vara de som bör prioriteras mest under perioden 2010-2014 och dessa gäller både för det bilaterala och för det multilaterala biståndet vilket visar på hur stor vikt som läggs vid demokratifrämjande åtgärder.75 Inom det svenska demokratibiståndet finns tre punkter som anses extra viktiga, dessa är: medborgerliga och politiska rättigheter, statliga demokratiska institutioner och demokratins försvarare. 76 Som togs upp i avsnitt 2.2 om demokratibiståndets definition så återkommer här Mikaelssons resonemang om demokratibistånd som en del av utvecklingssamarbetet. Han tar upp att Sverige, precis som de flesta andra stater, under Kalla kriget var tvungna att genomföra sitt demokratibistånd i ljuset av den pågående konflikten mellan öst och väst och när demokratin till slut segrade över kommunismen så slogs demokratibiståndet ihop med utvecklings samarbetet. Det svenska policydokumentet för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter i det svenska utvecklingssamarbetet kom för första gången 1998 och detta dokument beskrev vikten av demokrati för att kunna slutföra en utvecklingsprocess.77 Sida delar, i sitt arbete, in mottagarländerna i grupper efter vilken sorts biståndssamarbete som förs med landet. Totalt finns fem grupper av olika nivåer och typer av bistånd och det är viss skillnad vilket fokusområde som dominerar i de olika grupperna. Här nedan kommer en kortare beskrivning av de olika kategorierna. Kategori 1: Långsiktigt utvecklingssamarbete med fokus på stärkande av institutioner för att kunna öka förutsättningarna för demokrati, mänskliga rättigheter och ökad jämställdhet. Kategori 2: Konfliktdrabbade länder där fokus ligger på utvecklingssamarbete och ett fredligt och tryggt samhälle. Även här läggs mycket energi på att införa demokrati och mänskliga rättigheter. Kategori 3: Östeuropeiska länder där fokus ska ligga på reformarbete. Uppbyggande av institutioner och förvaltning ska leda till förstärkt demokrati.
74
http://www.sida.se/Svenska/Bistand--utveckling/Detta-ar-svenskt-bistand/Budgetstod/, uppdaterad: 2009-1222, läst: 2012-05-12 kl.15.10 75 Regeringskansliet, Förändring för frihet, s. 14, http://www.regeringen.se/content/1/c6/15/51/01/39f49fde.pdf 76 http://www.sida.se/Svenska/Om-oss/Vara-arbetsomraden/Demokrati-manskliga-rattigheter-ochjamstalldhet/Vart-arbete-med-demokrati-och-manskliga-rattigheter/ , uppdaterad: 2009-10-23 läst: 2012-05-15 kl 14.00 77 Mikaelsson, 2008 s.174
21
Kategori 4: Länder där arbetet mot demokrati och mänskliga rättigheter måste få alternativa former på grund av statens nuvarande odemokratiska styre. Kategori 5: Länder som håller på att fasas ut från biståndet där fokus ska vara på arbete inom miljö, demokrati och mänskliga rättigheter.78 De flesta av dessa kategorier har alltså någon form av demokratifokus, vilket inte är så märkligt med tanke på Sidas tre övergripande fokusområden. Till varje kategori hör en handfull länder från olika delar av världen. När ett lands utveckling ska mätas används ofta Human Development Index (HDI) som en indikator, detta index väger ihop en mängd olika faktorer som spelar roll för utvecklingen och sedan rankas länderna enligt index.79 Ett annat mått som används är korruptionsranking, även här används ett index som sammanväger flera olika tecken på korruption samt hur väl utbyggt antikorruptionssystemet är i landet. Det som mäts är den uppfattade korruptionen då andra mått som exempelvis skandaler vittnar mer om landets fria media än om hur utbredd korruptionen faktiskt är.80 Efter denna inblick i hur demokratibiståndet hanteras av Sida kommer nu två kortare fallstudier att redovisas nedan. Syftet med dem är att utreda vilka av de dilemman och problem som togs upp i förra kapitlet som är relevanta och förekommer i de fall som Sida arbetar med.
4.2 Kambodjas problem med strukturer Biståndssamarbetet mellan Sverige och Kambodja har pågått sedan 1979 men det var först 1990 som samarbetet riktade in sig på demokratibistånd, tidigare hade det enbart handlat om humanitärt bistånd. 2011 uppgick det svenska biståndsbeloppet till Kambodja till 184 miljoner kronor, av detta var 79 % inriktat mot demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet.81 Kambodja ligger på 139:e plats på Human Development Index (HDI) och räknas därmed som ett medium-utvecklat land enligt index för 2011, på korruptionsrankingen ligger landet dock på 154:e plats år 2010.82 Kambodja hör till kategori 1 i Sidas indelning över samarbetsländer vilket alltså innebär att det är ett land med vilket Sverige har ett långsiktigt utvecklingssamarbete.83
78
http://www.sida.se/Svenska/Bistand--utveckling/Detta-ar-svenskt-bistand/Sveriges-bistandslander/, uppdaterad: 2012-05-02, läst: 2012-05-16 kl. 14.40 79 http://www.sida.se/Svenska/Kontakta-oss/For-medier/Debattartiklar/Arkiv-2010/Har-du-koll-pa-varldensframsteg/, uppdaterad: 2010-12-29 läst: 2012-05-25 kl. 12.30 80 Corruptions perceptions index 2011 http://www.scribd.com/doc/74374476/Korruptionsindex-2011-Transparency-International 81 http://www.openaid.se/countries/kambodja, läst: 2012-05-20 kl. 09.15 82 http://hdr.undp.org/en/statistics/ läst: 2012-05-20 kl 11.40 83 http://www.sida.se/Svenska/Bistand--utveckling/Detta-ar-svenskt-bistand/Sveriges-bistandslander/, uppdaterad: 2012-05-02, läst: 2012-05-16 kl. 14.40
22
Undersökningen av förekomsten av problem med demokratibiståndet i Kambodja har funnit att det är vanligt med korruption vilket hämmar den ekonomiska tillväxten i landet. Flera stora korruptionshärvor har uppdagats de senaste åren och 2006 uppstod en stor konflikt mellan Kambodjas regering och världsbanken på grund av att Kambodjas regim vägrade betala tillbaka försnillade biståndspengar.84 På grund av sina utbredda korruptionsproblem har Kambodja också en låg ranking på korruptionsskalan och korruptionen gör många skeptiska till om det är rimligt att fortsätta ge så mycket biståndspengar. Beräkningar som USAID har gjort visar att ungefär hälften av statsbudgeten försvinner varje år ner i den politiska elitens fickor medan landets befolkning fortfarande svälter. Eftersom biståndsgivarna inte har visat några tecken på att avsluta biståndssamarbetet trots att ingenting görs för att minska korruptionen så fortsätter ledarna på samma sätt som tidigare då de vet att det inte får några konsekvenser.85 Här kommer dilemmat kring det villkorade biståndet in, för å ena sidan finns det ingen som anser att det är rimligt att biståndsgivarnas miljoner hamnar hos de som redan har istället för att hamna där de är menade att hamna, å andra sidan så har inte de utländska givarna rätt att styra över vilken politik som ska föras i landet. Givarna väljer att ge trots och på grund av förhållandena i landet. Ett ytterligare problem i Kambodja är att landet saknar demokratisk tradition och övergången mot demokrati, som startade 1993 med de första valen sedan fredsavtalet skrevs på 1991, har gått långsamt. Sida stödjer projekt för decentralisering av makten som genomförs av UNDP och projektet har lett till att kommuner har upprättats och att människor fått mer att säga till om i sitt närområde. Detta kan dock ses som en västernisering av Kambodjas politiska kultur. Det är en svår balansgång mellan att visa möjliga tillvägagångssätt och att trycka på för en utformning lik den västerländska. Det är inte bara avsaknaden av demokratisk kultur som skapar problem med legitimitet för demokratibiståndet, landet har även stora strukturella problem. Sadevs utredare poängterar att det generellt sätt underlättar att få legitimitet för demokratibiståndet när Sverige har ett gott rykte och när samarbetet har pågått under en lång tid så det finns ömsesidig tillit. Detta har gått bättre i Kambodjas grannland, Vietnam, än i Kambodja självt och det anser analytikerna att man bör lära sig av för att det i framtiden ska bli lättare att vinna medborgarnas förtroende.86 En hel del av de problem som togs upp i förra kapitlet går alltså att återfinna i fallet Kambodja. Problemen är dock ganska generellt hållna och detta gör att de förmodligen går att hitta hos majoriteten av biståndsländerna.
84
http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=887838 uppdaterad: 2006-06-27, läst: 201205-20 kl.15.10 85 http://www.svd.se/opinion/ledarsidan/bistandet-gar-till-kambodjas-elit_6843627.svd uppdaterad: 2012-02-12 läst: 86 Sadev, Democratic development and increased respect for human rights: results of Swedish support Cambodia and Vietnam s. vii http://sadev.se/Documents/Publikationer%202012/Landrapport%20Kambodja%20Vietnam.pdf
23
4.3 Korruptionsproblem i Zambia Sverige har gett bistånd till Zambia sedan landets självständighet 1964 och landet tillhör, liksom Kambodja, kategori 1 i Sidas indelning av länder.87 År 2011 uppgick biståndet till 215 miljoner kronor och av detta var 25 % stöd till demokratisering som därmed var den andra största utgiftsposten, den största posten är hållbar samhällsbyggnad som upptar 40 % av budgeten.88 Zambia låg 2011 på plats nummer 164 på HDI, vilket gör dem till ett lågutvecklingsland och deras ranking på korruptionsskalan var 101 år 2010.89 De problem från föregående kapitel som är applicerbara på Zambia är: korruption, problem med det villkorade biståndet och problem med att genomföra strukturella förändringar. 2009 uppdagades en stor korruptionsskandal vilken pågick mellan 2008 och 2009. Korruptionen påträffades inom hälsosektorn vilket är ett av de områden där Sida bidrar med mycket pengar och det beräknas ha försvunnit ca 7 miljoner från de svenska skattebetalarna, totalt har ca 50 miljoner försvunnit under de två åren som förskingringen pågick.90När korruptionen uppdagades så stoppade Sverige biståndet till den specifika sektorn och en återbetalningsplan lades upp tillsammans med en rad åtgärder som Zambia var tvungna att genomföra. När dessa började avverkas så återinfördes bistånden och 2010 hade landet betalat tillbaka de ungefär 7 miljoner som försvunnit. Zambia har förutom korruptionen lyckats behålla en stabil makroekonomi under de senaste åren och har även haft en viss tillväxt91. På grund av sitt intensiva arbete för att motverka korruption så ligger Zambia ungefär på mitten av korruptionsrankingen och det var tack vare det utvecklade anti-korruptionssystemet som korruptionshärvan 2009 uppdagades. Problemet med att suveräniteten kan kränkas av ett givarland kan ses i viss mån i fallet Zambia. Exempelvis så fick det svenska demokratibiståndet hårda villkor efter muthärvan då den Zambiska regeringen var tvungen att betala tillbaka de förskingrade pengarna för att få mer biståndspengar av Sida. Det är inte sannolikt att ett mottagarland i det fallet nekar till att betala, konsekvenserna blir så stora att det egentligen inte finns något val. Samtidigt så måste det finnas rutiner för hur biståndet ska stoppas om de bestämda villkoren inte uppfylls. Om det finns villkor men inget händer när de inte följs så skapar även det stora problem. Där måste en avvägning ske så att villkoren inte är alltför inskränkande på suveräniteten och samtidigt sätter ner foten för att styra så att pengarna används till rätt saker. Sadevs utvärdering av biståndet i Zambia 2008-2011 visar att de strukturförändringar som man har tänkt genomföra har gått långsamt. Den allmänna sektorn förminskas för att försöka optimera effektiviteten, men den långsamma utvecklingen har lett till svårigheter att 87
http://www.svd.se/nyheter/inrikes/korrupt-bistand-oroar-minister_3400431.svd uppdaterad: 2009-08-24, svd.se läst: 2012-05-18 kl 10.45 88 http://www.openaid.se/countries/zambia läst: 2012-05-18 kl 11.00 89 http://hdr.undp.org/en/statistics/ läst: 2012-05-20 kl 11-40 90 Carlsson, Gunilla, 2009-08-24, ”Dags för en mer uppriktig debatt om biståndet”, newsmill.se läst: 2012-05-18 10.50 91 http://www.sida.se/Svenska/Kontakta-oss/For-medier/Pressmeddelanden/2010/Pressmeddelanden2010/zambia_betalar_tillbaka_forskingrade_medel/ 2010-07-14, läst: 2012-05-18 kl 16.00
24
utvärdera. Dock har en decentraliseringsreform genomförts som är en strukturreform vilken verkligen ökar möjligheterna för demokrati i Zambia.92 Det är alltså möjligt att överkomma problemen även om de kanske finns där från början. Något som gjorts för att öka legitimiteten hos demokratibiståndet är att samarbeta med Zambias lokala organisationer för att genomföra Fifth National Development Plan, FNDP.93 Innebörden är att demokratibiståndet delvis sker på lokalnivå där befolkningen har mer inflytande. Av problemen från översikten så var problemet med korruption som var mest utmärkande i det här fallet även om fler av problemen existerade.
4.4 Sammanfattning Båda de undersökta fallen visar att flera av de, i tidigare kapitel, nämnda problemen även förekommer i praktiken. I båda länderna är korruptionen utbredd och att lösa problemen kopplade till det kan vara en av nycklarna till att öka legitimiteten hos demokratibiståndet. Som tidigare nämnt önskar inga givarländer att deras medborgares skattepengar ska försvinna i diktatorers eller förtryckares fickor. Problemet är dock att hoten om att stoppa biståndet, om inte förändring sker, har blivit tandlösa efter år av tomma hot. Både Zambia och Kambodja har påverkats av västerländskt inflytande över hur landet bör utvecklas och i båda länderna har problem knutna till kultur och struktur påträffats, dock i lite olika form. För att underlätta för biståndsarbetet så bör satsningar ske för att utveckla bra relationer i de länder som numera faktiskt får bistånd. Som fallet var i Kambodja och Vietnam så har arbetet gått bättre i Vietnam än i Kambodja, mycket beroende på Sveriges bättre relationer till Vietnam än till Kambodja. Även med Zambia ger rapporterna intryck av goda relationer.
5 Avslutande reflektion I detta avslutande kapitel sammanfattas resultaten för att sedan analyseras. Svaren på frågeställningarna från inledningskapitlet kommer att tydliggöras och avslutningsvis kommer frågor vilka skulle kunna vara av intresse för vidare forskning att diskuteras. Varje frågeställning från kapitel 1 får sin egen underrubrik vid diskussionen av resultatet.
92
Sadev, Results of the swedish cooperation strategy for Zambia 2008-2011 s.40-42 http://sadev.se/Documents/Publikationer%202010/SADEV%20Report%202010_2_Eng.pdf 93 Sadev, Results of the swedish cooperation strategy for Zambia 2008-2011 s.59-60 http://sadev.se/Documents/Publikationer%202010/SADEV%20Report%202010_2_Eng.pdf
25
5.1 Vilka legitimitetsproblem och dilemman kan anses vara förknippade med demokratibistånd? De legitimitetsproblem som framför allt kan anses vara förknippade med demokratibistånd är de tre huvudproblem som tidigare identifierades som: suveränitetsproblem, kultur- och strukturproblem samt ekonomiska problem. Eftersom ett av syftena med att ta upp frågan var att göra en översikt över problemområdet kommer en sammanfattning av vilka problem som faller in under varje kategori i listan nedan.
Legitimitetsproblem för demokratibiståndet Suveränitetsproblem: Risk för upplevd kolonialisering. Blir offer för västerländsk paternalism. ”Responsibility to protect” blir ursäkt att lägga sig i andra staters affärer. Demokrati blir inte äkta om den kommer utifrån. Kultur- och strukturproblem:
Liberal demokrati är anpassad efter västerländsk kultur. Försök att ändra på inhemsk kultur och struktur kan rubba lokala maktbalanser. Vill man till eller från något?
Ekonomiska problem:
Marknadsekonomin kan vara nödvändig för demokratisering. Främjar fri marknad demokratisering? Korruption leder till minskat förtroende för systemet. Fattiga människor bryr sig inte om demokrati.
Detta är i stort de problem som uppkommer i samband med demokratibistånd i teorin, i praktiken såg det dock något annorlunda ut i fallen som undersökts. Många av problemen från tabellen fanns med, dock var några svåra att hitta. Vissa problem är också svåra att mäta, exempelvis har få undersökningar gjorts som visar de fattigaste medborgarnas inställning till demokrati – är problemet att fattiga inte bryr sig om demokrati för svårt att mäta för att det ska ses som ett reellt problem? Eller är det kanske precis tvärtom så att problemet är större i och med att det är svårt att få någon klar uppfattning om hur verkligheten ser ut? Som metodkapitlet tar upp så upplevde jag dock en svårighet att veta om problemen från fallstudien är ett fall av ”den som söker han finner”, det vill säga att letar man bara tillräckligt 26
noga efter specifika problem så kommer man tillslut också finna dem. Det är mycket möjligt att samma problem hade återfunnits i underökningen även om arbetet hade börjat med fallstudien men det är svårt att veta säkert. Angående möjligheterna att generalisera mitt resultat så anser jag att de problem som framkommit alltid riskerar att uppstå när det handlar om demokratibistånd, på så sätt är de generella. Dock så finns det inget som säger att de måste uppstå utan det är individuella faktorer specifika för mottagarlandet som är avgörande för om problemen uppstår eller inte, snarare än demokratibiståndets natur. Denna individuella faktor leder till svårigheter att förutsäga om det kommer uppstå problem med demokratibiståndet om inte statens förutsättningar är välkända för beslutsfattaren.
5.2 Vad menas med demokratibistånd? Som kapitel 2 behandlade så definieras demokratibistånd på lite olika sätt, huvudmeningen med begreppet är dock: åtgärder som syftar till att demokratisera en odemokratisk stat. Dessa åtgärder kan vara såväl ekonomiska som tekniska, humanitära eller administrativa. Demokratibiståndet är en del av både utrikespolitiken och de utvecklingssamarbeten som finns mellan världens länder. Demokratibistånd är ett komplext begrepp det finns egentligen inget syfte med att förenkla det för mycket. Eftersom demokrati i sig är ett så pass omdebatterat begrepp där det inte finns en definition kring vilken det råder konsensus är det svårt att med demokratibiståndsbegreppet försöka definiera det närmare. Den demokratiform som i dagsläget dominerar demokratibiståndet är den liberala demokratin, som är den version av demokrati som flest kunnat enas kring när det kommer till praktiskt genomförande av demokrati. Det finns dock många olika sätt att utforma den liberala demokratin på och detta har världens biståndsaktörer inte enats om än. En del av problematiken kring begreppet demokratibistånd ligger i bristen på enighet kring hur det bör se ut och vad som inkluderas i begreppet, men detta har som sagt sin naturliga förklaring i oenigheterna kring demokratibegreppet. Dock bör inte målet vara att skapa enighet om hur alla demokratier ska vara uppbyggda utan målet bör istället vara att enas kring vissa grundläggande principer som måste vara uppfyllda för att få kallas demokrati. Den liberala demokratin fyller något av den funktionen idag och det är därför viktigt att olika tillämpningsformer inom ramen för demokrati tillåts vid demokratibistånd för att undvika några av de legitimitetsproblem med kultur och struktur som uppsatsen behandlat. Det är inte säkert att den liberala demokratin är den form som passar alla stater utan som kritiken kring kultur visar, skulle det vara bra med viss flexibilitet i frågan om utformning av demokratin. Ett annat alternativ är att låta miniminivån vara respekterande av mänskliga rättigheter och sedan låta utformningen av statsskicket, som då inte nödvändigtvis skulle bli demokratiskt, vara någorlunda fritt från västerländskt inflytande. Ett problem med detta utförande skulle vara att det skulle vara omöjligt att kontrollera så att biståndspengarna gick till ett ändamål som givarlandet kan ställa sig bakom. Risken skulle då finnas att givarländerna inte längre har 27
något intresse av att ge, vilket skulle ge postkolonialisterna vatten på sin kvarn om att givarna ger utav egenintresse.
5.3 Hur kan demokratibistånd legitimeras? Denna delfråga har behandlats lite löpande under undersökningens gång. Inledningsvis definierades begreppet legitimitet med hjälp av forskning gjord av Weber, Habermas och Crawford och sedan togs några av de teorier som finns kring demokratibistånd och legitimitet upp i kapitel 3. Problem som kan uppstå med att legitimera demokratibiståndet har undersökts utifrån olika teoretiska perspektiv och akademiska utgångspunkter. Frågan kvarstår dock hur demokratibistånd kan legitimeras. Tittar man på problemen som har listats så finns det många som det går att göra någonting åt, även om det inte på något vis är lätt. Definitionerna av legitimitet menar att det är medborgarna som måste acceptera styrelseskicket för att det ska kunna bli legitimt, men vad krävs då för att medborgarna ska acceptera? Om det är så att fattiga medborgare inte bryr sig om vilken sorts styre som finns i deras land eftersom de måste fokusera på att skaffa mat för dagen, så måste fattigdomsbekämpning anses vara ett viktigt steg för att legitimera demokratibiståndet. En annan åtgärd som har börjat genomföras i och med de internationella avtalen är att låta mottagarländerna få mycket inflytande i sin egen utveckling. För precis som Easterly poängterade är lättare att veta hur man ska förbättra i sitt eget land än i någon annans. Arbetssättet med fokus på ”self ownership” har dock inte pågått så länge att det kan utvärderas ordentligt. Processerna kring demokratisering tar så pass lång tid att de 12 år som gått sedan Milleniedeklarationen knappast kan anses vara tillräckliga för att se någon tydlig förändring. Som framkommit tidigare så finns det många svårigheter med att legitimera demokratibiståndet, men det är sannolikt möjligt att lyckas om rätt ansträngningar görs. Det är svårt att veta var fokus bör läggas i första hand i och med att många frågor är tätt sammanflätade, att bara ta tag i en av dessa frågor kommer troligen inte ge önskat resultat utan snarare öppna för något av de problem som uppsatsen tar upp. Att låta mottagarländerna helt bestämma själva över biståndspengarna är förmodligen ingen bra idé men tanken bakom ”self ownership”, det vill säga att mottagarländerna har inflytande över processen, är antagligen helt rätt och min uppfattning är att det är den vägen som allt demokratibistånd måste gå för att kunna vinna medborgarnas förtroende och bli legitimt. Det är dock viktigt, om biståndet är villkorat, att det faktiskt får konsekvenser att bryta mot villkoren. Annars kommer det vara omöjligt att få ett bistånd som är effektivt och legitimt. Exemplet från Kambodja där oviljan att ta tag i korruptionen inte leder till minskat bistånd blir problematisk och om inte problemet löses så kommer det inte att spela någon roll hur stort inflytande lokalbefolkningen har i biståndet för det kommer ändå bara leda till att en liten grupp människor får det bättre. Generellt för demokratibiståndet kommer oviljan att låta villkorsöverträdelser få konsekvenser leda till ett urholkat demokratibistånd där västländer 28
betalar ut pengar och rättfärdigar det med ägarskapsbegreppet medan den enda skillnaden som uppstår är att mottagarländerna får ökade klassklyftor. Avslutningsvis anser jag att arbetet med ägarskap i biståndsländerna kommer att fungera för att legitimera demokratibiståndet på lång sikt om biståndet är villkorat så ingen regim själv kan berika sig, och att det därmed får konsekvenser att bryta mot det. För att skapa så små problem med suveräniteten måste givarländerna vara lyhörda för hur medborgarna i landet anser att utvecklingen bör se ut. Att sedan avstå från att utnyttja mottagarländernas resurser för egen vinning kan också hjälpa för att minska kritiken att det skulle handla om kolonialisering. Så fort en någorlunda demokratisk grund byggts upp bör även jämlik handel kunna vara en väg att öka förutsättningarna för legitimt demokratibistånd eftersom det visar på att givarländerna faktiskt inte anser sig överlägsna mottagarländerna och är även ett sätt att minska fattigdomen.
5.4 Vidare forskning Funderingar som har uppkommit under arbetets gång och som skulle vara intressant att göra ytterligare forskning kring är hur det ser ut i verkligheten. Min fallstudie har inte gått in särskilt djupt på varje problemaspekt och jag är övertygad om att det skulle gå att se mycket mer intressanta aspekter av problemen med en längre och mer ingående studie. Kanske skulle det också vara en hjälp för biståndsorganisationerna att ha en sådan studie att luta sig mot när man utformar arbetet med att legitimisera demokratibistånd. Ett annat potentiellt forskningsämne är utvärderingssidan, hur utvärderas biståndet? Har det i realiteten blivit lättare eller svårare att utvärdera biståndsprojekten efter Millenniemålen och Parisdeklarationen? En sådan undersökning skulle sannolikt kunna bidra till ny information till forskningen.
29
Källförteckning Accra agenda for action, 2007, http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf (läst: 2012-04-26) Baaz, Mikael & Niklas Lantz, 2010, Rätt och politik i det internationella samhället, Jure Förlag Ball, Terence & Richard Dagger, 2011, Political Ideologies and the democratic ideal, Pearson Berglund, Henrik, 1996, Den liberala demokratins kommunitära praktik, (i Lindensjö, Mörkenstam & Reinkainen (red.) Liberalismen och den moderna demokratin, Studentlitteratur) Birch, Anthony H., 2001, The concepts and theories of modern democracy, Routledge Birgegård, Lars-Erik, 2012-02-17, Demokratibistånd löser inte fattiga människors problem, läst på newsmill.se den 2012-05-16 kl 12.30 Brodin, Anna, 2000, Getting politics right: democracy promotion as a new conflict issue in forein aid policy, Department of political science Göteborg University Carlsson, Gunilla, 2008-09-27, Nu lägger vi om hela vårt demokratibistånd (dn.se läst: 201204-12) Carlsson, Gunilla, 2009-08-24, Dags för en mer uppriktig debatt om biståndet, newsmill.se läst: 2012-05-18 10.50 Carothers, Thomas, 1999, Aiding democracy abroad: the learning curve, Carnegie Endowment Castillo, Daniel, 2009, Statens förändrade gränser: en studie om sponsring, korruption och relationen till marknaden, Stockholms universitet Crawford, Gordon, 2001, Foreign aid and political reform: a comparative analysis of democracy assistance and political conditionality, Palgrave Denk, Thomas & Daniel Silander, 2007, Att studera demokratisering – fenomen, förlopp, förutsättningar och framtid, Santérus förlag Easterly, William, 2008, Den vite mannens börda, SNS förlag Esaiasson, Peter, Mikael Gilljam, Henrik Oscarsson & Lena Wägnerud, 2007, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, Nordstedts juridik Habermas, Jürgen, 1984, Den rationella övertygelsen: en antologi om legitimitet, kris och politik, Akademilitteratur
30
Human Develoment Index, 2011 http://hdr.undp.org/en/statistics/ läst: 2012-05-20 kl 11.40 Janson, Per, 1998, Demokratins legitimering (i Göran Hydén (red), Demokratisering i tredje världen, Studentlitteratur) Katzeff Silberstein, Benjamin, 2012-02-12, Biståndet går till kambodjas elit http://www.svd.se/opinion/ledarsidan/bistandet-gar-till-kambodjas-elit_6843627.svd läst: 2012-05-20 kl 16.40 Korruption stoppar bistånd till Kambodja http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=887838 uppdaterad: 2006-0627, läst: 2012-05-20 kl.15.10 Landman, Todd, 2008, Issues and methods in comparative politics: an introduction, Routledge Linde, Jonas & Joakim Ekman, 2006, Demokratiseringsprocesser: Teoretiska ansatser och empiriska studier, Studentlitteratur Lipset, Seymour Martin, 1959, Some social requisits of democracy: economic development and political legitimacy, American Policital Science Association (1 uppl. År 1959, Vol. 53 i The American Political Science Review) Mikaelsson, Rickard, 2008, Promoting democracy: Sweden and the democratization process in Macedonia, LiU-tryck, Linköping Odén, Bertil, 2006, Biståndets idéhistoria: från Marshallhjälp till millenniemål, Studentlitteratur Odén, Bertil, 2008, Biståndets nya spelregler: Parisdeklarationen och Sveriges roll för att minska fattingdomen, Forum Syd, (Globala Studier nr. 30) OECD, Paris declaration and Accra agenda for Action http://www.oecd.org/document/18/0,3343,en_2649_3236398_35401554_1_1_1_1,00.html (2012-04-24) Regeringskansliet, Förändring för frihet, Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingsarbete 2010-2014 http://www.regeringen.se/content/1/c6/15/51/01/39f49fde.pdf (2012-04-23) Sadev, 2012, Democratic development and increased respect for human rights: results of Swedish support Cambodia and Vietnam http://sadev.se/Documents/Publikationer%202012/Landrapport%20Kambodja%20Vietnam.p df Sadev, 2010, Results of the swedish cooperation strategy for Zambia 2008-2011 http://sadev.se/Documents/Publikationer%202010/SADEV%20Report%202010_2_Eng.pdf
31
Sida, 2009-12-22, 13 frågor och svar om svenskt budgetstöd http://www.sida.se/Svenska/Bistand--utveckling/Detta-ar-svenskt-bistand/Budgetstod/, läst: 2012-05-12 kl.15.10 Sida, 2009-06-19, Så styrs vi http://www.sida.se/Svenska/Om-oss/Sa-styrs-vi/, läst: 2012-05-12 kl 15.30 Sida, 2010-07-14, Zambia betalar tillbaka förskingrade medel http://www.sida.se/Svenska/Kontakta-oss/Formedier/Pressmeddelanden/2010/Pressmeddelanden2010/zambia_betalar_tillbaka_forskingrade_medel/ läst: 2012-05-18 kl 16.00 Sida, 2009-10-23, Demokrati bidrar till välstånd http://www.sida.se/Svenska/Om-oss/Vara-arbetsomraden/Demokrati-manskliga-rattigheteroch-jamstalldhet/Vart-arbete-med-demokrati-och-manskliga-rattigheter/, läst: 2012-05-15 kl 14.00 Sida, 2010-12-29, Faktaruta: Så utvecklas världen http://www.sida.se/Svenska/Kontakta-oss/For-medier/Debattartiklar/Arkiv-2010/Har-du-kollpa-varldens-framsteg/, läst: 2012-05-25 kl. 12.30 Sida, Open Aid http://www.openaid.se/countries/kambodja, läst: 2012-05-20 kl. 09.15 Sida, Open Aid http://www.openaid.se/countries/zambia läst: 2012-05-18 kl 11.00 Sida, 2012-05-02, Sveriges biståndsländer http://www.sida.se/Svenska/Bistand--utveckling/Detta-ar-svenskt-bistand/Sverigesbistandslander/, läst: 2012-05-16 kl. 14.40 Teorell, Jan & Torsten Svensson, 2007, Att fråga och att svara: samhällsvetenskaplig metod, Liber Malmö Transparency international, Corruption perceptions index 2011 http://www.scribd.com/doc/74374476/Korruptionsindex-2011-Transparency-International
TT, 2009-08-24, Korrupt bistånd oroar minister, svd.se läst: 2012-05-18 kl 10.45 http://www.svd.se/nyheter/inrikes/korrupt-bistand-oroar-minister_3400431.svd Young, Robert J.C., 2001, Post colonialism: an historical introduction, Blackwell publishers
32