Regione Emilia-Romagna
n° 33 Giugno 2009
Informazioni sulla Riqualificazione Urbana e Territoriale
Aree urbane: uno sguardo al prossimo futuro
Ragioni, obiettivi e metodologia di una ricerca sulla politica della riqualificazione urbana in Emilia-Romagna
Il PRU Compagnoni-Fenulli a Reggio Emilia
Fidenza. Il PRU sull’area stazione. Alcune riflessioni
La politica di riqualificazione urbana a Cesena, dal Centro Storico al PRU Novello
Le altre riqualificazioni urbane: esperienze europee a confronto
Regione Emilia-Romagna
n° 33 Giugno 2009
Informazioni sulla Riqualificazione Urbana e Territoriale
In questo numero Il numero 33 di Inforum costituisce un’occasione di riflessione sull’importanza della riqualificazione del territorio urbanizzato partendo dalle esperienze maturate dalla egior ne Emilia-Romagna nell’ultimo decennio con l’attuazione della L. R. 19/98. L’assessore Giancarlo Muzzarelli nell’editoriale delinea i nodi strategici che devono essere affrontati dalla Regione al fine di garantire una politica di rinnovo delle città in grado di migliorare la qualità e la sostenibilità dei tessuti urbani e nel contempo ridar e sicurezza agli spazi pubblici, anche alla luce della crisi economica e alla r edazione del nuovo Piano casa; Gianfranco Franz, Anna Luciani e Valentina Zanni illustrano gli obiettivi e la metodologia della ricerca svolta dal CRUTA dell’Università di Ferrara per incarico del Servizio di Riqualificazione Urbana della Regione al fine di analizzare i programmi di riqualificazione urbana attivati con la L. R. 19/98; Riccardo Roda riflette sull’importanza del processo valutativo dei programmi realizzati e analizza i processi e gli strumenti utilizzati dalle pubbliche amministrazioni soffermandosi sull’esperienza del laboratorio urbano di progettazione partecipata per la riqualificazione delle case Andreatta nel comune di San Lazzaro di Savena; Agnese Barbieri, Alberto Gilioli, Eldorado Preger ed Anna Biscagliaraccontano l’esperienza delle amministrazioni locali nella realizzazione dei programmi di riqualificazione urbana rispettivamente nel quartiere Compagnoni Fenulli a Reggio Emilia, a Fidenza e nell’area Novello di Cesena offrendo spunti comparativi sulle soluzioni utilizzate per la trasformazione del contesto urbano. Nella sezione esperienze a confronto il cannocchiale si allarga a casi di riqualificazione urbana in ambito europeo: Claudio Tolomelli e Silvia Grassi riportano la singolare esperienza dell’ex area industriale di Hammarby Sjostad a Stoccolma quale esempio illuminato di riqualificazione urbana integrata con soluzioni ecologiche e di risparmio energetico; Floris Blom illustra il dibattito legato al rinnovamento dei quartieri periferici Westelijke Tuinsteden nella città di Amsterdam; Luca Lanzoni descrive l’insieme delle politiche e delle strategie di rigenerazione urbana messe in campo dalla municipalità di Hereford in Inghilterra; JustYna Soltysiuk tratta di alcuni progetti di riqualificazione e recupero realizzati in diversi contesti europei quali il quartiere di Bethoncourt in Francia e il r ecupero dell’area portuale del Kop van Zuid a Rotterdam. Nella sezione “La Regione Informa” viene proposta una sintesi di Paolo Giorgi e Michele Zanelli della ricerca “Valutazione di Sostenibilità dei Programmi di Riqualificazione Urbana, condotta dal Ser vizio Riqualificazione Urbana della Regione Emila Romagna con la consulenza di Paolo Gior gi nel periodo settembre 2004-giugno 2005.
Virginia Peschiera
In copertina Il comparto Novello: vista da ovest dello stato futuro secondo il progetto vincitore
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EDITORIALE Aree urbane: uno sguardo al prossimo futuro Giancarlo Muzzarelli
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CITTÀ E TERRITORIO Ragioni, obiettivi e metodologia di una ricer ca sulla politica della riqualificazione urbana in Emilia-Romagna Gianfranco Franz, Anna Luciani, Valentina Zanni
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La valutazione della convenienza nei pr ogrammi complessi Riccardo Roda
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Il PRU Quartiere Compagnoni-Fenulli a Reggio Emilia Agnese Barbieri
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Fidenza. Il PRU sull’area stazione. Alcune riflessioni Alberto Gilioli
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La politica di riqualificazione urbana a Cesena, dal Centr o Storico al PRU Novello Edoardo Preger, Anna Biscaglia
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ESPERIENZE A CONFRONTO Il quartiere svedese di Hammarby Sjostad: un esempio di governance urbana al servizio della sostenibilità e della qualità estetica Claudio Tolomelli, Silvia Grassi
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Il nuovo volto dei Westelijke Tuinsteden (Amsterdam) Floris Blom
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Le altre riqualificazioni. Esperienze europee a confronto (Hereford) Luca Lanzoni
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Recupero urbano in Europa Justyna Soltysiuk
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LA REGIONE INFORMA Valutazione dei Programmi di Riqualificazione Urbana Paolo Giorgi, Michele Zanelli
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LE RUBRICHE Recensioni e segnalazioni Articoli, riviste e ricerche Eventi Corsi di formazione e aggiornamento professionale Provvedimenti e norme a cura di Luciano Vecchi
EDITORIALE EDITORIALE Giancarlo GiancarloMuzzarelli* Muzzarelli* Aree urbane: uno sguardo al prossimo futuro L’esperienza della riqualificazione urbana è parte di una strategia d’azione sulle ar ee urbane della regione: una strategia che parte pr oprio dalle indicazioni del PTR. In questo senso va anche il pr ogetto di ricerca sulla riqualificazione urbana in Emilia-Romagna, elaborato in collaborazione con l’Università di Ferrara che già aveva partecipato alla r edazione delle linee guida per il lancio dei Pru. Riconsiderare ora i 10 anni di politiche di riqualificazione in Emilia-Romagna è l’occasione per individuare e valutar e “buone pratiche” di trasformazione del territorio, utili a delineare e diffondere una forma evoluta di intervento pubblico nelle aree urbane, che trovi corrispondenza nella riforma della legislazione regionale in materia di governo del territorio e possa cogliere le opportunità offerte dalla partnership con l’imprenditoria privata, per tradursi in un nuovo modello di sviluppo locale mirato alla qualità urbana, alla sostenibilità ambientale e alla solidarietà e alla coesione sociale. Lo scenario che si pr ospetta per il futur o delle nostre città, alla conclusione di un lungo ciclo espansivo del settore edilizio, va affrontato con la consapevolezza che l’opzione della riqualificazione del territorio urbanizzato e della rigenerazione del patrimonio immobiliare è strategica. Non può quindi essere circoscritta alla pratica di progetti pilota, non sufficienti per invertir e una tendenza alla dispersione degli insediamenti nel territorio (aggravata negli ultimi 15 anni). Quando, alla fine degli anni ’90 si è intrapr esa la pratica della riqualificazione urbana con strumenti come la legge r egionale 19, eravamo di fronte ad una pr ospettiva di dismissioni industriali di vaste proporzioni. Non era prevedibile, invece, che questa trasformazione si accompagnasse ad una forte crescita della domanda re-
sidenziale, sostenuta sia dall’aumento di nuove famiglie che dal fenomeno migratorio. Questa è stata la molla che ha fatto scattar e uno sviluppo edilizio di scarsa qualità, che si è tradotto in nuova periferia nelle zone di espansione e a volte anche negli ambiti di riqualificazione, ove ha pr evalso una pianificazione tradizionale, di volumi, rispetto alla cultura del progetto urbano.
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Dal formarsi di un nuovo fabbisogno abitativo, che riguarda soprattutto alcune fasce sociali come i giovani (alle prese con il lavoro flessibile), i lavoratori immigrati e le loro famiglie (in genere numerose), il numero crescente di anziani soli, deriva la necessità di guardare allo spazio urbano con un “approccio integrato” tra politiche abitative, politiche sociali e sicur ezza urbana. L’abitare si allarga (anche per il venir meno dell’organizzazione tradizionale della famiglia) a comprendere lo spazio pubblico, l’accessibilità, la mobilità sostenibile, i servizi. Vi è dunque un bisogno di “rinnovamento urbano”, per ché le case ci sono ma le città si svuotano di r esidenti (e si popolano di fuori sede) assumendo nuove funzioni che rischiano di snaturarle. L’obiettivo della sostenibilità ci impone di correggere l’attuale peso dell’edilizia sui consumi energetici complessivi (oltre il 40%). Ma mentre si impongono nuovi standard attraverso la certificazione dei consumi energetici e l’adozione di tecnologie che utilizzano fonti rinnovabili per sopperire almeno in parte a questi consumi, si deve pensare a cosa fare per intervenire sul patrimonio edilizio esistente, in cui si consuma molta più energia di quella che sarebbe necessaria applicando le tecnologie oggi disponibili e i corretti accorgimenti bioclimatici.
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Nel frattempo, anche a seguito della crisi finanziaria globale, diverse abitazioni nuove sono invendute, ed a queste si aggiungeranno pr esto le case in via di ultimazione che non trovano acPRU Darsena. Ravenna
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EDITORIALE
Giancarlo Muzzarelli*
quirenti. Un tr end pr eoccupante, che è certo necessario poter quantificare attraverso un’indagine mirata. Su questo scenario si pr ofila l’iniziativa di rilancio dell’edilizia lanciata dal governo con il cosiddetto “piano casa” e ricondotta dall’accordo del 1 aprile scorso alla competenza delle Regioni che predisporranno i provvedimenti da adottare sul proprio territorio. La nostra Regione sta elaborando un articolato che recepisca il piano degli incentivi volumetrici nell’ambito della riforma della legge urbanistica regionale in fase di adozione. Occorre evitare che gli incentivi si traducano in una pratica diffusa e opportunistica di inter venti slegati da qualsiasi logica di miglioramento della qualità urbana per ricondurli per quanto possibile ad una politica di rigenerazione del patrimonio attraverso interventi disciplinati dai r egolamenti urbanistici edilizi e finalizzati al raggiungimento di più elevati standard. Più in generale sar ebbe necessario che il RUE individuasse le caratteristiche del patrimonio edilizio esistente in base alla sua rispondenza ai requisiti di resistenza statica, sicurezza sismica, adeguamento impiantistico, efficienza energetica, ecc. in categorie di intervento cui subordinare la concessione di ogni titolo abilitativo, con forme di prescrizione attiva e non di pur o vincolo, e disciplinando l’accesso ai “pr emi volumetrici” in funzione dell’obiettivo di sostenibilità/qualità da raggiungere: • edifici vincolati da sottoporre a consolidamento statico con miglioramento sismico ed energetico compatibile con la tutela; • edifici da adeguare in termini di r esistenza al sisma, efficienza impiantistica, classificazione energetica con possibilità di aumento della volumetria fino al 20% ove compatibile con le prescrizioni urbanistiche; • edifici da demolire e delocalizzare in area più idonea o ricostruir e in loco pr evio piano urbanistico attuativo che risponda a r equisiti di sostenibilità, efficienza ener getica e accessibilità con premio di superficie fino al 35% ove compatibile con le prescrizioni urbanistiche. In questa politica di incentivi occorr e includere anche la trasformazione degli immobili invenduti in abitazioni in affitto: esiste uno spazio di intervento per il settore pubblico, non certo per svendere lo scarso patrimonio di Erp, ma per investire nel settore privato al fine di riequilibrar e i prezzi delle abitazioni e calmierar e la domanda di case in affitto. Una delle ipotesi potrebbe consistere nell’offrire al settore immobiliare l’opportunità di convertire almeno una parte degli alloggi invenduti immettendoli sul mercato dell’affitto sostenibile. Data la crisi dei mutui immobiliari, molti aspiranti acquirenti potrebbero essere indotti ad affitta4
re un alloggio con il meccanismo della proprietà differita: impegnandosi così ad una forma di risparmio finalizzata alla proprietà al termine di un periodo che potrebbe variare da un minimo di 5 ad un massimo di 10 anni. L’incentivo pubblico, eventuale, dovr ebbe comunque essere vincolato all’esecuzione di interventi di adeguamento ai livelli obbligatori di efficienza energetica, se già non posseduti dall’immobile, o ad un sensibile innalzamento della qualità e della sostenibilità dell’inter vento edilizio, in modo da assicurare un diffuso miglioramento della sostenibilità ambientale ed energetica del patrimonio immobiliare. Provvedimenti di questo tipo, che possono avere un effetto significativo solo nel lungo periodo, dovrebbero essere accompagnati da interventi correttivi degli strumenti urbanistici locali, perché da un lato facilitino, incentivandole anche attraverso la semplificazione procedurale, le iniziative di rigenerazione urbana e di adeguamento del patrimonio edilizio esistente, rendendo non eludibile la pratica della riqualificazione del territorio urbanizzato; e dall’altro introducano una moratoria sulle nuove costruzioni in area di espansione, perché non si possa procedere a ulteriore consumo di suolo agricolo fino a quando non si sia completata la riconversione dello stock immobiliare inutilizzato. Attraverso la perequazione territoriale questo obiettivo potrebbe essere perseguito a scala sovracomunale o pr ovinciale anche attraverso il trasferimento di crediti edilizi. La dimensione dei progetti di rigenerazione dovrebbe riguardare preferibilmente interi organismi edilizi, e dovrebbe intervenire alla scala del complesso insediativo, per r endere possibile una politica di rinnovo per parti urbane, la sola in grado di migliorare complessivamente la qualità e la sostenibilità dei tessuti urbani, e nel contempo di ridar e vitalità e sicur ezza agli spazi pubblici. I nuovi PSC potranno diventare così lo strumento ideale per disciplinar e, anche attraverso forme perequative e accordi pubblico-privato, l’adozione generalizzata di questi interventi mirati, se sapranno assumer e la prospettiva di piani strategici, intesi come scenari attuativi di una “profezia credibile” per le città. In questo senso debbono superar e l’impianto tradizionale del piano regolatore, per farsi soggetto dinamico delle trasformazioni necessarie e supportarle tramite un “approccio integrato” e concertato tra le diverse istanze del territorio, promuovendo forme strutturate di partecipazione dei cittadini.
*Assessore alla Programmazione e Sviluppo Territoriale della Regione Emilia-Romagna
CITTÀ E TERRITORIO
Gianfranco Franz*, Anna Luciani**, Valentina Zanni***
Ragioni, obiettivi e metodologia di una ricerca sulla politica della riqualificazione urbana in Emilia-Romagna La Legge regionale 19/98 compie dieci anni. È un’occasione importante per tracciare un bilancio dei programmi di riqualificazione urbana attivati in Emilia Romagna. A partir e dal 2005 i PRU attivati e finanziati sono stati sottoposti al costante monitoraggio del Servizio Regionale di Riqualificazione Urbana. L’obiettivo ora è quello di sistematizzare e completare i dati raccolti analizzando gli esiti di un campione significativo di programmi, mediante un’indagine sul campo. La ricerca, condotta dal Servizio Regionale e dal Centro Ricerche Urbane, Territoriali e Ambientali (CRUTA) del Dipartimento di Economia, Istituzioni, T erritorio dell’Università di Ferrara, diventa l’occasione sia per individuar e e selezionar e le “buone pratiche”, da cui trarre insegnamenti utili in futuro per migliorare efficienza ed efficacia della Pubblica Amministrazione, sia per individuare e comprendere, laddove si siano manifestati, gli elementi di criticità, di freno e conseguente ritardo, ovvero di parziale insoddisfazione. Dare risalto alle buone pratiche e avere consapevolezza degli elementi di criticità, nel quadr o della eterogeneità complessiva delle esperienze locali assume un significato rilevante non solo in termini di valutazione e monitoraggio ma, soprattutto, in termini di aumento dell’efficacia nella futura promozione di politiche urbane integrate, anche in considerazione dei tempi difficili che si stanno attraversando, caratterizzati da crisi, incertezza, risorse economico-finanziarie sempre più scarse e, questa volta, non più solo da parte del soggetto pubblico, ma anche da parte dei soggetti privati. Come gli ultimi 25 anni han-
no dimostrato la trasformazione urbana è entrata stabilmente nell’agenda di chi gestisce la città. Nelle sue diverse declinazioni (riuso, recupero, riqualificazione, rigenerazione) essa r esterà ancora una priorità per le città medie e piccole dell’Emilia-Romagna (e ovviamente del Paese) e questa costante impone alle Amministrazioni (dovr ebbe imporlo anche agli investitori immobiliari) di r endere sempre più efficaci gli strumenti e le pr ocedure per cogliere gli obiettivi di volta in volta pr efissati. Gli obiettivi della ricerca rispondono a due diverse esigenze: la prima, di carattere generale, che riguarda l’avanzamento delle conoscenze e delle capacità nella definizione delle politiche e nella successiva gestione delle trasformazioni urbane; la seconda, a caratter e locale, che mira a comprendere dove intervenire, normativamente, proceduralmente e anche in termini di indicazioni per la pr ogettualità, per consentire alle Amministrazioni locali, dopo 15 anni, di dar e continuità alle pratiche di trasformazione urbana. La ricerca di campo, avviata sulla base di criteri e metodologie saldamente applicative, non è dunque esclusivamente finalizzata a valutar e la soddisfazione degli obiettivi iniziali della L.R. 19, ma pretende anche di dare risposte e linee di azione per gli interventi futuri. Uno sguardo valutativo sul passato, per quanto recente; una serie di osser vazioni sull’esistente, vale a dir e, quanto è stato realizzato o è in corso di realizzazione; una serie di indicazioni, suggerimenti, linee guida su come intervenire in futuro.
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Già sin d’ora si può affermare con assoluta convinzione che il perfetto compendio di questo lavoro, realizzato da uffici regionali, centri di ricerca universitari e uffici tecnici comunali coinvolti, sarebbe costituito da una survey, una indagine conoscitiva a tutto campo per individuar e le PRU Darsena City. Ferrara
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CITTÀ E TERRITORIO
Gianfranco Franz*, Anna Luciani**, Valentina Zanni***
aree critiche delle città sulle quali sarà necessario concentrare gli sforzi e le poche risorse disponibili: questione abitativa?, aree dismesse?, demani e attrezzature pubbliche ancora non er cuperati?, periferie degradate?, manutenzione urbana diffusa? Si tratta di questioni fondamentali ciascuna per diversi motivi, tutti assolutamente rilevanti. Ma quali e quante di queste criticità potranno esser e affr ontate in futur o? Si potrà inter venire in modo generale (e quindi generico)?, con interventi diffusi?, o peggio, a pioggia? Ovvero sarà necessario selezionare alcune questioni e concentrarsi su queste sole e su determinate ar ee urbane? Ovver o ancora, può essere ipotizzato un andamento cir colare della decisione pubblica (e quindidell’allocazione delle risorse) secondo il quale si fissa lo start su una questione e si pr ogramma, con ampio anticipo, quando e dove si potrà inter venire sulle successive questioni? Sono domande cui la presente ricerca non offre risposte, ma che possono già da ora considerarsi la sua conclusione, indirizzata ai policy-makers: i decisori pubblici. In estrema sintesi, le domande alla base della ricerca sono state: • quale valor e aggiunto gli strumenti di pr ogrammazione complessa hanno pr odotto in termini di qualità urbana? • quale incidenza le trasformazioni urbane indotte dalla politica della riqualificazione hanno avuto su porzioni urbane di maggiori dimensioni rispetto agli ambiti individuati nel 1999? • quale capacità di integrazione fra livelli e settori della Pubblica Amministrazione sono stati raggiunti? • quali nuove organizzazioni delle tecno-strutture amministrative sono state sperimentate e si sono consolidate? • quali benefici ha ottenuto la “città pubblica” dall’attuazione delle trasformazioni urbane? • quali benefici hanno ottenuto gli attori privati coinvolti nei processi di riqualificazione? • le aree riqualificate si sono rivelate attraenti e PRU S. Biagio, Casalecchio di Reno.
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hanno generato nuove centralità all’interno della città consolidata? • lo spazio pubblico delle aree dove si è attuata la riqualificazione è uno spazio finalmente di qualità, in termini morfologici, spaziali, relazionali, funzionali? Oltre all’obiettivo dell’individuazione delle buone pratiche da cui desumere insegnamenti per le future politiche urbane integrate, la ricerca affronta anche la seconda cruciale questione costituita dal rapporto procedurale fra la Legge 19/98 e la Legge 20/2000. Un rapporto di subalternità piuttosto che di complementarietà, non da tutti condiviso, e che non appare capace di soddisfare l’esigenza della maggior e adesione possibile fra i tempi delle trasformazioni socio-economiche e i tempi delle trasformazioni urbane. Il Ser vizio Riqualificazione Urbana e il CRUT A hanno selezionato i casi più significativi fra i 60 PRU promossi dalle Amministrazioni Locali e finanziati dalla Regione che avrebbero consentito meglio di altri di approfondire alcuni temi di ricerca: - le tipologie di intervento (grandi aree industriali dismesse; aree ed edifici per attrezzature pubbliche dismesse; centri storici; quartieri residenziali pubblici, ecc.); - le procedure, i partenariati e le modalità progettuali utilizzate; - gli effetti positivi eventualmente determinati dall’intervento di trasformazione urbana rispetto ad ambiti spaziali più ampi; - il processo che ha consentito il successo dell’operazione e la coerenza fra gli obiettivi finali e gli esiti finali; - il processo di accumulazione e gli effetti che si sono registrati nelle strutture tecniche dell’Amministrazione Pubblica. L’elenco dei casi studio è costituito da 16 Comuni: Bologna (Fiera), Casalecchio, Casola V alsenio,
Castelfranco Emilia, Collecchio, Ferrara (Barco), Ferrara (Darsena), Fidenza, Forlì (Orsi Mangelli), Modigliana, Pianor o, Ravenna, Reggio Emilia (Compagnoni – Fenulli), San Giovanni in Marignano,Travo, Vergato.
nel contesto, di capacità di produrre identità e forma urbana riconosciuta; - ed infine il terzo focalizzato sulla sostenibilità urbanistica, ambientale e sociale della trasformazione in termini di impatto effettivo sul sistema della mobilità, sull’accessibilità e sulla viSulla base dei dati del monitoraggio 2000-2005 talità della città pubblica, sull’impiego di tecnolodisponibile negli archivi della Regione, i PRU so- gie innovative per il risparmio energetico, ecc.. no stati raggruppati in tre tipologie, in ragione delle funzioni prevalenti che li caratterizzano: Prima e durante la redazione della scheda si è • la tipologia dei centri minori, che pr esenta avviato il coinvolgimento degli operatori pubproblematiche tipiche della rivitalizzazione e blici e privati coinvolti e deglistakeholders che dello sviluppo locale e nella quale il r ecupero hanno pr eso parte al pr ocesso (il coinvolgidel patrimonio esistente si è legato alla riquali- mento dei privati, investitori e cittadini deve ficazione dello spazio pubblico e ai piani di va- essere ancora avviato). La scheda, infatti, salvo lorizzazione commerciale, coniugandosi a vol- i dati pr ocedurali ed economico-finanziari, è te con la delocalizzazione di attività produttive stata completata durante i sopralluoghi e le ine di servizio; terviste, le quali hanno avuto la funzione fon• la tipologia delle periferie urbane, che pr edamentale di completare, anche attraverso il senta problemi di degrado sociale, urbanistico racconto, le informazioni formali, ricostruire le ed edilizio, oggetto di interventi di riqualificastrategie, il confronto politico e la dialettica zione finalizzati all’arricchimento del mix funcon i cittadini, i conflitti durante le fasi negoziali con i soggetti privati, le soluzioni “di fantazionale e al miglioramento della dotazione di sia” per superar e determinati ostacoli, vale a servizi e infrastruttur e, cui spesso si sono accompagnate azioni di carattere sociale e di rin- dire tutto quel patrimonio informativo che, in pochi anni, rischia diandare perduto, e che innovamento delle tipologie edilizie; • la tipologia delle aree produttive dismesse, il vece riveste un ruolo fondamentale per comprendere i processi, per capire gli errori, per esterreno in cui maggiormente si è dispiegata l’azione della L.R. 19/98 e la cui riconversione sere consapevoli di quanto di ripetibile ovvero di irripetibile ogni singola situazione locale a nuove funzioni è stata caratterizzata da problematiche di fattibilità economica, di sosteni- presenti. bilità ambientale, ma anche di equilibrio comA compendio della scheda è stato realizzato e plessivo del sistema urbano e di coerenza fra i somministrato agli interlocutori, pubblici e pridiversi livelli della pianificazione. La ricerca ha quindi preso avvio dalla disamina vati, un questionario, anche se purtroppo fino del prezioso patrimonio informativo esistente, ad ora non sono pervenute risposte in quantità appr ezzabile. Mentr e come ultima fase si non solo cartaceo, ma anche orale (dirigenti, prevede la definizione di alcuni focus group , funzionari, tecnici incaricati) per una prima sommaria ricostruzione dei processi. Dal punprincipalmente di cittadini (residenti nelle aree to di vista metodologico, infatti, nello studio riqualificate, residenti negli ambiti circostanti, delle politiche urbane e negli studi valutativi la attivisti, ecc.), da intervistare per comprendere conoscenza dei casi di studio, la ricostruzione il grado di soddisfazione, condivisione, apdelle pratiche con chi le ha pr odotte e gestite e prezzamento, ovvero di critica, degli intervenla ricostruzione della dimensione argomentatiti realizzati. va delle politiche e dei processi sono momenti ineliminabili. Si prevede che la ricerca si concluda con una serie di attività nei luoghi più significativi della Sulla base di questi dati è stata quindi realizzata riqualificazione allo scopo di diffondere gli esiuna scheda che ha r eso possibile l’analisi sisteti della ricer ca, mentr e nell’autunno 2009 si matica di ogni progetto e di tutti gli aspetti amvorrebbero organizzare dei tavoli tecnici per ministrativi, procedurali ed economico-finanziari discutere i risultati del lavoro e per definire un che qualificano un PRU. È stato definito unset di set di raccomandazioni per possibili e auspicaindicatori e di parametri per la valutazione delle bili politiche regionali a partire dal “manuale” della riqualificazione urbana che sintetizzerà esperienze e per confermar e la selezione delle le elaborazioni svolte. “buone pratiche”, articolati in tre macrofattori: - il primo focalizzato sul riequilibrio della dotazione funzionale come risultato del rapporto tra do- * Professore di Economia Urbana e Regionale manda e offerta di servizi alla scala del quartiere e di Politiche Urbane e Territoriali. Università o dell’ambito urbano oggetto dell’intervento di di Ferrara riqualificazione; ** Architetto, dottoranda in Sviluppo Urbano - il secondo focalizzato sulla qualità complessiva e del Territorio. Università di Ferrara dell’intervento in termini di inserimento spaziale *** Architetto, esperta processi partecipativi
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CITTÀ E TERRITORIO
Riccardo Roda*
La valutazione della convenienza nei programmi complessi
strazioni devono preliminarmente assolvere. É questa, a giudizio di chi scrive, una delle fasi più delicate nella pr omozione dei pr ogrammi complessi, poiché le pubbliche amministrazioni devono avere la capacità di individuare a monte obiettivi precisi, valutarne realisticamente la fattiLa famiglia dei pr ogrammi complessi, legati al tema della riqualificazione urbana e territoriale, bilità, procedere a definire un ragionevole punto di equilibrio tra interesse pubblico e privato, e da tempo si è affermata come uno strumento ordinario di intervento, trovando sinergie positi- conseguentemente individuare gli ambiti entro i ve con gli strumenti tradizionali di governo del quali il confronto con il privato dovrà svolgersi. Chi ha dimestichezza di queste tematiche sa beterritorio. Nell’ultimo decennio, dopo una fase di speri- ne che questa fase è sicuramente la più critica, perché l’assenza o l’eccesso di singoli elementi di mentazione accompagnata da forti polemiche, giudizio può condizionare pesantemente gli esiquesti strumenti si sono confrontati con tematiti del programma. che sempre più complesse, enucleando novità significative, passando da tecniche d’intervento La complessità dell’iniziativa determina a sua voltradizionali, centrate su aspetti urbanistici ed edi- ta un aumento geometrico dei fattori in gioco, lizi, a metodologie più legate a una visione inter- delle competenze da attivar e, degli aspetti da sottoporre a valutazione. disciplinare. La natura “complessa” di questi pr ogrammi è Ciò che sfuggiva anni fa –cioè il fatto che la riqualificazione difficilmente si identifica con azio- spesso sottovalutata, con una riduzione forzosa ni esclusivamente di tipo materiale– oggi è assai dei fattori in gioco spesso casuale. Ad esempio la genesi urbanistica dei pr ogrammi chiaro alla maggior parte dei pr otagonisti che complessi ha indotto per lungo tempo a una operano in questo campo. Altri elementi di novità sono sicuramente ascrivi- metodologia prevalentemente centrata attorno bili al peso crescente che viene riconosciuto alla alle competenze e capacità di pr ofessionalità che prioritariamente concepiscono la città e il qualità pr ogettuale, e alla comparsa di nuovi territorio come un insieme di manufatti edilizi e soggetti investitori che si affiancano agli operadi infrastrutture. tori tradizionale del settore edilizio. Il grande impulso offerto dai programmi di speri- Sappiamo invece che la città e il territorio si basano anche, e a volte prevalentemente, su aspetti mentazione promossi a livello centrale dal Miniimmateriali, non riconducibili a cose, manufatti. stero dei Lavori Pubblici, oggi delle Infrastrutture, negli ultimi anni è venuto meno e, assieme al- Ricostruire fisicamente una parte di città non sila carenza di risorse pubbliche, si avverte un vuo- gnifica assolutamente averla riqualificata, poiché la città funziona con tempi e dinamiche assai dito legato ad un’azione pr opulsiva che lo Stato, con tutti i possibili limiti e distinguo, aveva inne- versi da quelli sottesi dalla disciplina urbanistica. Un nuovo luogo urbano, ancor ché perfettagabilmente svolto in modo innovativo, disseminando il territorio nazionale e consentendo un mente r ealizzato, è intimamente corr elato al concetto di identità urbana, che a sua volta deconfronto ampio rispetto a linee di sperimentatermina l’attrattività e la competitività dei luoghi zione unitarie per l’intero paese. Più che la carenza di risorse è forse la mancanza da quelli sottesi dalla disciplina urbanistica. di una “regia” l’aspetto che oggi più pesa, nono- Ugualmente, l’intervento su parti o zone urbane degradate quasi mai si può ricondurre ad operastante il dispiegarsi cr escente di iniziative che si collocano nell’alveo delle singole realtà regionali. zioni di tipo esclusivamente fisico, spesso sono ocessi Accanto alla carenza di un momento centrale di altri i fattori decisivi che accompagnano pr indirizzo, conoscenza e controllo, oggi le pubbli- corretti di trasformazione, quali ad esempio l’acche amministrazioni scontano altre difficoltà ed cessibilità, la sicurezza, l’integrazione e la coesione sociale, lo sviluppo economico, la qualità amincertezze, che discendono dir ettamente da bientale, etc... uno dei principali pr esupposti che caratterizzaDi conseguenza la valutazione ex-ante deve ogno i programmi complessi: la contrattazione tra gi confr ontarsi con la necessità di un salto di pubblico e privato. Quest’ultima, legata alla necessità del ricorso a ri- qualità deciso da parte delle Pubbliche Amminisorse private per finanziare progetti ed opere di strazioni, molto spesso “organizzate” attraverso interesse pubblico, si basa a sua volta sul concet- una sorta di asse naturale costituito da un lato dall’Amministratore promotore del programma, to di trasparenza, attraverso forme di coinvolgimento dei soggetti privati prevalentemente di ti- e dall’altro dal dirigente o funzionario che funge da braccio operativo. po concorrenziale. Il ricorso al bando o Avviso Pubblico, che formal- Le diverse competenze in gioco sono coinvolte o consultate in modo spesso casuale, senza un mente rappresenta il cardine del rapporto con copione in grado di gestir e in modo convinl’operatore privato, in realtà non è altro che un punto di arrivo –a volte trascurato– di un pr oces- cente esigenze e problematiche anche antagoso valutativo ex-ante che lepubbliche ammini- niste tra loro. 8
Di qui uno iato, a volte assai notevole, tra aspettative del progetto politico e concreta possibilità di successo delle pr ocedure operative messe in atto da parte delle pubbliche amministrazioni. Posto che soluzioni miracolose non esistono, né sembrano praticabili facili scor ciatoie, la strada maestra rimane quella di una consapevole attività a monte nella pr omozione dei pr ogrammi complessi, basata sulla focalizzazione di obiettivi realistici e dei mezzi concreti con cui perseguirli. Uno degli indirizzi scaturiti con maggior forza dalla sperimentazione fin qui maturata riguarda la capacità delle pubbliche amministrazioni di operare attraverso gruppi di tipo interdisciplinare, con compiti e responsabilità chiare, con una leadership autorevole. Ricongiungere competenze separate ed autonome non costituisce di per sé garanzia di successo, ma esprime una condizione necessaria, ancorché non sufficiente, per operare in modo più efficace, nell’ambito di una contrattazione con i soggetti privati che richiede chiar ezza assoluta in termini di obiettivi e dei relativi strumenti per concretizzarli. Per di più la contrattazione pubblico-privato si basa in modo privilegiato sull’evidenza pubblica, fatto questo che espone le pubbliche amministrazioni, come è successo e come succederà, a pesanti giudizi sia in caso di esito negativo, sia soprattutto in caso di bandi disertati per manifesta infondatezza dei rapporti di convenienza economica. Lo spazio ristretto mi induce a focalizzare l’attenzione del lettore su alcuni dei rischi più frequenti in cui possono incorr ere le Pubbliche Amministrazioni se viene sottovalutata la valutazione preventiva della convenienza pubblico-privato. Tra le tipologie di rischio più frequenti va inclusa sicuramente la eccessiva semplificazione dei criteri valutativi che possono essere ridotti ad un unico elemento, in gener e quello considerato preminente. Nel caso di programmi in cui gli aspetti ad esempio di socialità risultano preminenti, possono essere sottovalutati aspetti meramente economici, che peraltro dovrebbero obbligatoriamente essere soppesati in ogni caso con cura. Un altro caso frequente è costituito da un eccessivo livello di aspettative da parte della Pubblica Amministrazione, che spesso tende a manifestarsi quando la contrattazione publico-privato prevede la valorizzazione di terreni e/o immobili di proprietà pubblica. Se in alcuni casi può risultare non corretto sottomettere gli obiettivi economici a quelli di tipo sociale, ugualmente la eccessiva ricerca di una valorizzazione di tipo economico può produrre risultati distorti, e a volte negativi. Ad esempio gar e deserte, ovver o pr ogrammi che implodono strada facendo. In questi casi sono quasi sempr e forti car enze nella valutazione ex-ante a determinare una per-
cezione insufficiente della convenienza dei soggetti privati il cui contributo -è bene sottolineare– è fondamentale per la buona riuscita di questi programmi. Altro aspetto critico riguarda poi l’atteggiamento a-critico nei confronti delle singole tipologie di programma, ognuna delle quali possiede peculiari caratteristiche e specificità. Il presentarsi via via di strumenti con caratteristiche innovative, ha indotto forti aspettative nelle Pubbliche Amministrazioni, quasi che –in un colpo solo– potessero essere eluse fatiche e incertezze proprie di un rapporto complicato come la composizione dell’interesse privato entro obiettivi individuati dalla sfera pubblica. Un ultimo aspetto su cui mi sembra opportuno soffermare l’attenzione è costituito, all’opposto di altri esempi, dall’eccessivo tecnicismo. La valutazione degli aspetti economici è sicuramente uno degli aspetti più significativi del processo valutativo, ma la riduzione della complessità a una tabella Excel costituisce, a giudizio di chi scrive, un err ore non meno grave di quelli prima indicati.
Questo perché le trasformazioni delle città e del territorio devono esser e accompagnate dalla ratio dei numeri, ma questa non può da sola surrogare fattori assai più articolati e decisivi per un pr ocesso decisamente meditato e coerente. Se la riqualificazione urbana fosse ad esempio valutata esclusivamente con i criteri con cui le banche concedono mutui, poco o nulla verrebbe fatto. Gli aspetti economici sono sempr e importanti, ma quasi mai decisivi per le politiche di trasformazione e riqualificazione che implicano mutamenti radicali.
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Case Andreatta Quartiere Mura S. Carlo, San Lazzaro di Savena.
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CITTÀ E TERRITORIO
Riccardo Roda*
Ugualmente criteri di valutazione esclusivamente di tipo economico producono rischi potenziali non meno elevati di una loro sottovalutazione.
Particolare del Progetto di Riqualificazione delle Case Andreatta. San Lazzaro di Savena.
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Per meglio illustrar e questo concetto ritengo utile citare l’esperienza del “Laboratorio urbano di progettazione partecipata – Riqualificazione delle Case Andreatta”, nel quartiere Mura S. Carlo, a San Lazzaro di Savena. Due grandi edifici residenziali prefabbricati per 135 alloggi,costruiti 25 anni fa, verranno demoliti e al loro posto verranno ricostruiti 175 alloggi e nuovi servizi. Il programma, basato sulla partecipazione della popolazione, è in fase avanzata: l’operatore privato è stato individuato tramite pr oject financing, e nel primo semestre dell’anno corr ente si procederà alla stipula della convenzione e alla demolizione di uno dei due edifici, già svuotato con ricollocazione degli utenti. Tralasciando m olti aspetti inter essanti –tra cui l’originalità di un metodo partecipativo non di facciata, e l ’articolata strategia finanziaria che ha consentito di mettere in moto un’operazione di grande rilievo finanziario ed economico, con un ridottissimo investimento pubblico– in questa sede va messo in rilievo il fatto che l’aspetto decisionale più delicato ha riguardato la valutazione della convenienza tra ipotesi di recupero e demolizione e ricostruzione. Gli interventi di manutenzione operati in pr ecedenza non avevano portato a risultati accettabili, e il Laboratorio ha dovuto valutar e in modo complessivo l’alternativa tra le due strade. L’analisi tecnico-economica ha messo in rilievo che recuperare strutture prefabbricate obsolete avrebbe prodotto costi non lontani dall’80% dei costi ipotizzabili per una nuova costruzione, senza peraltro ottenere una qualità comparabile con un edificio nuovo. In particolare la rigidità della struttura tridimensionale comportava forti per dite di superficie utile senza peraltro risolvere i problemi più significativi: da un lato l’eliminazione totale delle barriere ar chitettoniche, aspetto critico per un’utenza che nel frattempo è invecchiata assieme agli edifici, dall’altro l’impossibilità, al termine del pr ocesso di r ecupero, di garantir e il pieno rispetto di pr estazioni normative vincolanti di tipo energetico, acustico, etc.
A parità di involucro il recupero avrebbe portato ad una diminuzione degli alloggi, e una qualità insufficiente, ma con costi comparabili a quelli della nuova edificazione. Queste motivazioni, seppur e riassunte in modo sbrigativo, paiono più che sufficienti per una valutazione costi/benefici sbilanciata a favore della demolizione-ricostruzione. In realtà nella decisione finale –maturata attraverso forum, workshops di approfondimento, studi di fattibilità, valutazioni più squisitamente politiche– ha pesato molto l’aspetto di convenienza economica, ma alla fin fine esso non è risultato l’aspetto decisivo. Il Laboratorio, attraverso il concorso di competenze ad ampio raggio, ha messo in luce aspetti spesso trascurati in operazioni simili a questa: in primo luogo il fatto che entrambe le soluzioni richiedevano il trasferimento dell’utenza insediata per tempi medio-lunghi, quindi uno sradicamento forte delle famiglie; in secondo luogo l’età media elevata degli utenti,spesso ai limiti dell’intervento dei servizi sociali, è risultata un fattore importante, perché la richiesta generalizzata è andata verso abitazioni senza barriere, in contesti sociali ed urbani più integrati rispetto al margine periferico in cui le Case Andreatta sono collocate. Il trasferimento parziale degli utenti non ha solo facilitato la fattibilità tecnica del programma, ma consentirà al termine del pr ogramma di conservare alle Mura San Carlo una quota di ERP di poco superiore al 50% di quella attuale, con quote di edilizia ERS e libera che miglioreranno la mixità sociale di un piccolo quartier e in cui attualmente si trova concentrato oltre un terzo dell’intero patrimonio ERP comunale. Infine l’operazione di demolizione e ricostruzione consentirà di ristrutturare urbanisticamente il quartiere, eliminando due grandi falansteri in cemento a vista che separano e schermano un’area centrale a servizi dal resto dell’abitato. Nuove tipologie a torr e, identiche ad alcuni edifici esistenti, riapriranno il cuor e verde del quartiere ed elimineranno la forma segr egativa che fino ad oggi ha connotato l’edilizia ERP . Sintetizzando al massimo, il metodo partecipato ha consentito di mettere a fuoco una molteplicità di fattori di cui tener conto, per cepiti dalla comunità in modo anche assai diverso rispetto al punto di vista dei singoli specialisti in economia, urbanistica, edilizia, ecc., aiutando così la Pubblica Amministrazione ad operar e una sintesi davvero difficile. Si tratta ovviamente di un esempio, il cui buon esito dimostra, al di là delle singole contingenze, come una accurata fase di valutazione a monte consente di focalizzare in modo più lucido obiettivi realistici e a definire percorsi e procedure più coerenti per perseguirli.
* Direttore Tecnico EOS Consulting
CITTÀ E TERRITORIO
Agnese Barbieri*
Il PRU Quartiere Compagnoni-Fenulli a Reggio Emilia Nel novembre del 1999 il Servizio Pianificazione Urbana del Comune di Reggio Emilia rassegnava all’attenzione del Consiglio Comunale la r elazione descrittiva degli ambiti da assoggettar e a riqualificazione, sviluppando gli aspetti procedurali previsti nella legge regionale 19/98. Tra i 12 ambiti individuati, il 6° comprende il CompagnoniFenulli, uno dei quartieri storici di Reggio Emilia. La storia Il Quartier e Compagnoni-Fenulli fu r ealizzato da INA Casa in più stralci tra il 1957 e il 1964 a 2 km a sud del centro, per ospitare le persone che venivano trasferite dai quartieri del centro storico oggetto di inter venti di risanamento. Lungo l’asse di via Compagnoni si sviluppano i 34 edifici in linea di 4/5 piani fuori terra che costituiscono l’aggregato originario del quartiere. Il tessuto edilizio è omogeneo e l’impianto tipologico degli alloggi persegue l’ottimizzazione funzionale e distributiva interna, una criticità che viene rilevata è l’assenza all’interno del quartiere e nelle sue pertinenze di servizi di vicinato o spazi preposti all’aggregazione e socializzazione. Nel corso degli anni vengono e r alizzati altri interventi di edilizia residenziale pubblica nelle aree circostanti, ma la “solitudine” del Quartiere Compagnoni-Fenulli non viene risolta e perdurano la mancanza di servizi alla residenza e di per corsi adeguati per i pedoni. Le criticità del quartiere si aggravano a causa della mancanza di interventi consistenti di manutenzione ed ammodernamento, dell’intensificarsi del traffico automobilistico su via Compagnoni, dell’assenza di un ricambio generazionale del tessuto sociale e dell’inserirsi di comunità immigrate. Si sviluppa così nel tempo la necessità di un inter vento di riqualificazione strutturale e complesso dell’intero sistema.
Studio di fattibilità - 1999 Concluso nel febbraio 1999, lo studio di fattibilità, pr eliminare all’individuazione degli ambiti da assoggettar e a riqualificazione urbana rileva, relativamente alla struttura sociale: - l’invecchiamento della popolazione residente; - l’aumento di anziani che vivono soli; - l’inserirsi di famiglie immigrate dal sud Italia o da paesi extracomunitari; - la presenza di fasce deboli portatrici di molteplici problematiche. Dal punto di vista urbanistico si è rilevato che, nonostante la morfologia del quartiere preveda spazi per il ver de e corti tra gli edifici, la mancanza delle dotazioni urbanistiche minime ha fatto sì che nel tempo i vuoti tra gli edifici siano stati occupati dalle autovettur e. Infine, dal punto di vista edilizio, si è preso atto del degrado in cui vertono i fabbricati e della non rispondenza ai nuovi standard residenziali.
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In sintesi, lo studio di fattibilità descrive una ealtà r urbana debole nella struttura urbanistica, nell’assetto morfologico, nella dotazione dei servizi, nel sistema dell’accessibilità, nelle radici storico-culturali, nella struttura sociale. Si giudica necessario un inter vento che pr eveda l’adeguamento agli standard abitativi, l’inserimento di funzioni pubbliche e spazi per l’incontro, la moderazione del traffico su via Compagnoni e lo studio di un sistema di accessibilità protetta alle parti. Dal punto di vista sociale ed economico lo studio di fattibilità prevede l’inserimento di nuove funzioni, anche di carattere privato, che favoriscano il mix funzionale e l’integrazione tra i diversi fruitori del quartier e. Elaborazione del Programma di Riqualificazione Urbana – 2001/2002 Il progetto elaborato e presentato in Regione per accedere ai contributi pubblici r ecepisce quanto rilevato nello studio di fattibilità e si pr opone tre principali obiettivi generali: - di carattere urbanistico (il diradamento degli edifici, la razionalizzazione del sistema della PRU Compagnoni-Fenulli. Reggio Emilia
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CITTÀ E TERRITORIO
Agnese Barbieri*
PRU Compagnoni-Fenulli. Reggio Emilia
viabilità e dei parcheggi, la garanzia dell’accessibilità alle diverse funzioni, l’incentivazione del mix funzionale, l’aumento degli spazi verdi, la creazione di spazi attrezzati per l’incontro e le attività ricreative), - di carattere edilizio (il miglioramento delle qualità morfologiche, ecosistemiche e fruitive degli edifici), - di carattere sociale (il miglioramento dell’integrazione e della qualità della vita all’interno del quartiere). L’impianto generale del progetto prevede la razionalizzazione del sistema infrastrutturale attraverso la riconfigurazione dei percorsi carrabili, ciclo-pedonali e dei parcheggi. Il diradamento edilizio permette la rior ganizzazione degli spazi esterni in un sistema connettivo di corti attrezzate ed aree verdi che favoriscono i momenti di aggregazione e garantiscono la capacità di rigenerazione ambientale. La previsione di servizi ed attività commerciali, nuovi poli di attrazione nell’area, consente infine di raggiungere l’obiettivo del mix funzionale.
aggiornato: all’ipotesi di diradamento edilizio e ristrutturazione degli edifici esistenti si preferisce intervenire tramite demolizione e ricostruzione. Questa scelta viene preferita sia per la necessità di adeguare gli edifici alla nuova normativa antisismica, sia per la volontà di elaborare un intervento innovativo ed integrato per i quattro stralci che avrebbero visto la realizzazione in un tempo ravvicinato. I nuovi edifici residenziali dei quattro stralci pr esentano caratteristiche simili: elevati standard qualitativi e fruitivi e riduzione dei consumi energetici grazie all’adozione di sistemi impiantistici di elevata tecnologia. I lavori sono iniziati nel 2004 e il lor o termine è pr evisto per l’estate del 2010, nel suo complesso l’intervento ammonta a circa 10.000.000 di euro. L’intervento si struttura nella ridefinizione tipologica dei fabbricati, sia per quanto riguarda l’assetto distributivo interno delle unità residenziali che per la loro configurazione aggregativa. Viene conservato l’impianto urbano esistente, attraverso la ripr oposizione della tipologia in linea e degli allineamenti tra i fabbricati, consolidando così il limite del tessuto residenziale che si affaccia a sud sul par co pubbliI stralcio d’attuazione co. A nord del I stralcio si situa un edificio in matAl fine di garantir e la fattibilità del complesso e toni facciavista che segue gli allineamenti del vasto progetto di riqualificazione pr evisto per il nuovo impianto urbano previsto nel PRU. QueQuartiere Compagnoni - Fenulli, il programma è sto edificio si affaccia su una piccola piazza che stato suddiviso in 6 stralci d’attuazione. Nel mese rappresenta il cuore del I stralcio: a fianco di quedi luglio del 2002 viene comunicato l’esito positi- sto spazio si attesterà il per corso ciclo-pedonale vo dell’istruttoria regionale per l’erogazione dei fi- che assolverà al ruolo di asse principale della parnanziamenti previsti dalla L.R. 19/98 per l’attuate sud del PRU per il sistema connettivo“dolce”. zione del I stralcio del P.R.U., per cui erano state Gli edifici presentano 4 o 5 piani fuori terra, al fine destinate altr e risorse r egionali affer enti ai pr o- di favorire il mix sociale il taglio degli alloggi è digrammi Speciali d’Area di cui alla L.R. 30/96 e riversificato per ospitare nuclei familiari da 2, 3 o 4 sorse comunali. persone. I sistemi tecnologici sono finalizzati a La prima versione del progetto, elaborata da Acer contenere i consumi energetici, l’uso di risorse Reggio Emilia, risale al 2002. Nel 2004, quando il non rinnovabili, la flessibilità fruitiva degli spazi; II – III – IV stralcio di attuazione accede al finanzia- ogni alloggio è dotato di riscaldamento a pavimento regionale afferente ai Contratti di Quartie- mento, sistemi integrati di riduzione dell’acqua, re II ed è così possibile pr evederne una realizzazio- predisposizione di un sistema domotico da attivane in tempi ravvicinati, vi vengono apportate mo- re in base al tipo di utenza. A novembre 2007 sodifiche sostanziali per conformalo al progetto de- no stati inaugurati i primi 3 edifici di edilizia r esigli stralci successivi. Il progetto del I stralcio viene denziale pubblica, l’anno successivo il primo degli 12
edifici destinati alla locazione permanente. A novembre 2008 l’edificio facciavista è stato premiato durante la settimana della biorachitettura e della domotica di Modena promossa da Promo S.c.a.r.l. Attualmente sono in fase di ealizzazione r gli ultimi 2 edifici, localizzati a sud e pr ospicienti il parco, destinati alla locazione permanente, per i quali è prevista la fine lavori nell’estate del 2010. In totale il primo stralcio prevede 56 alloggi di edilizia residenziale pubblica e 48 alloggi di locazione permanente. La scelta di inserire all’interno del quartiere alloggi da destinare all’affitto calmierato ha lo scopo favorire la mixitè sociale e accrescere la tipologia di fruizione degli spazi, arricchendo il contesto sociale di quartiere di diverse realtà.
Nell’estate del 2008 sono iniziate le demolizioni nell’area a sud di via Compagnoni dove si concentrerà la prima fase del cantiere. Il Quartiere Compagnoni-Fenulli: una riflessione L’attuazione del PRU hapermesso di andare ad investire in un’area della città in cui erano necessari interventi rigenerativi che risolvessero criticità sorte dalla degradazione del tessuto urbano, dalla coesistenza di più comunità portatrici di differenti problematiche e dalla mancanza di servizi. Il progetto ha l’obiettivo di restituire alla città una parte che fino a questo momento è rimasta mar ginale non per la sua posizione ma per la mancanza di adeguate connessioni e servizi. Una fase particolarmente delicata del pr ocesso che si è attivato con l’approvazione del PRU Quartiere Compagnoni-Fenulli è stata quella del trasferimento degli abitanti residenti negli edifici oggetto di demolizione e la gestione del dialogo con i 21 privati residenti, ai quali è stato proposto un alloggio in permuta o un indennizzo. Per gli inquilini degli alloggi pubblici è stata attivata la duplice possibilità di trasferirsi definitivamente in altri alloggi del patrimonio pubblico o di essere trasferiti in alloggi temporanei durante i lavori, in attesa della disponibilità dei nuovi alloggi negli edifici ricostruiti. Durante la fase preliminare ai trasferimenti, ACER e l’Amministrazione Comunale hanno attivato un punto d’ascolto all’interno del quartiere per poter essere più vicini alle richieste delle persone che avr ebbero dovuto traslocare. L’Assessorato ai Lavori Pubblici e Pr ogetto Casa ha ritenuto indispensabile attivare un piano di comunicazione specifico su questo inter vento per accompagnare gli abitanti del quartier e durante tutta la fase di attuazione, mantenendo costanti le informazioni. Tra queste iniziative un momento particolarmente importante si è svolto in occasione dell’inaugurazione dei nuovi alloggi ERP durante “Bentornati a Casa”, una settimana dedicata al tema della Casa tenutasi in città a novembre 2007. In questa occasione è stato possibile aver e un confr onto con gli abitanti “ritornati” nei nuovi appartamenti: nonostante il disagio dei traslochi e il confr onto con un quartiere che ha modificato il suo volto, il riscontro è stato positivo. Attualmente il quartiere si trova a vivere un momento di transizione dove il nuovo e il vecchio ancora convivono, dove sotto gli occhi dei suoi abitanti i luoghi si trasformano rispondendo alle esigenze di una nuova comunità, più ampia e diversificata.
II - III - IV stralcio d’attuazione Durante la realizzazione del I stralcio è stato elaborato il progetto del II – III – IV stralcio d’attuazione da parte di Acer Reggio Emilia. All’inizio del mese di giugno 2009 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il bando di gara per l’affidamento dei lavori per un importo pari a 11.436.148,63 euro; la procedura aperta prevede un’aggiudicazione secondo il criterio del prezzo più basso determinato mediante offerta a pr ezzi unitari, trattandosi di contratto da stipular e a corpo. L’impresa che si aggiudicherà l’appalto dei lavori dovrà acquistare due aree di proprietà comunale, di importo pari a 5.600.000 euro, comprese nel perimetro del PRU su cui realizzare un intervento privato destinato a residenza e terziario. Il bando di gara esclude la possibilità di un’offerta disgiunta sul valore delle aree rispetto all’importo dei lavori. I lavori saranno finanziati in parte con risorse ministeriali e regionali afferenti ai Contratti di Quartiere II e in parte con risorse comunali, il costo complessivo dell’inter o intervento ammonta a circa 17.600.000 euro. In questa porzione di quartier e si concentrano i ser vizi pubblici previsti nel PRU: un edificio polifunzionale e i servizi commerciali d’iniziativa privata, che garantiranno nuove funzioni e poli di attrazione per gli abitanti del quartiere. A sud il parco esistente vedrà il tracciamento di nuovi percorsi d’attraversamento ciclo-pedonali e l’inserimento di un punto ristoro, diventando un punto nodale d’unione tra il quartiere riqualificato e il contesto urbano a sud. Sia la definizione delle funzioni contenute nell’edificio polifunzionale che il tema della mobilità nel 2005, al momento della stesura del progetto preliminare, sono stati oggetto di un laboratorio di partecipazione rivolto agli abitanti del quartiere, che ha raccolto istanze, preoccupazioni e proposte da parte di chi vive i luoghi oggetto della trasformazione. Anche il II – III – IV stralcio d’attuazione prevede il diradamento edilizio e la demolizione e ricostruzione di alcuni edifici. Al fine di contenere l’impatto di via Compagnoni sulla home zone, il pr ogetto modifica il tracciato di via Compagnoni, adottando una serie di misur e di * Area Ingegneria e Gestione delle Infrastrutture mitigazione del traffico. Comune di Reggio Emilia
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PRU Compagnoni-Fenulli. Stralci attuativi.
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CITTÀ E TERRITORIO
Alberto Gilioli*
Fidenza. Il PRU sull’area stazione. Alcune riflessioni.
Ora nostro obiettivo non è certo riprendere i contenuti del Pru sul nodo stazione, già oggetto di riflessione in passato sulle colonne di questa rivista, ma porre in premessa l’attenzione su questi Per fare il punto della situazione sull’attuazione due aspetti aiuta anche a capire la forza e le diffidel PRU sul nodo stazione a Fidenza non si può non partire da alcuni tratti distintivi e specifici del coltà che il programma ha poi incontrato in fase programma che lo hanno contraddistinto fin dal- esecutiva e costituisce anche un fondamentale patrimonio di conoscenza per le sempre più nela prima fase di costruzione dello stesso. cessarie ed ineludibili operazioni sulla città coInnanzitutto la dimensione unitaria di riflessione struita in grado effettivamente di incider e in prosulla città: le possibilità offerte dalla Legge Regionale 19/98, infatti, sono state l’occasione per una fondità sul tessuto urbano. Il programma di riqualificazione, infatti, ha sicurarilettura strategica ed unitaria degli obiettivi del piano Gabrielli (approvato a fine 1996) che, per la mente goduto nella sua fase iniziale di formazione e di costruzione delle partnership pubbliche e prima volta a Fidenza, tiene insieme e lega str ettamente, in una visione globale della città che parte private della forza determinata da una visione unitaria della città, dal disegno innovativo degli dalla sua forma fisica, le politiche della riqualificazione della città costruita e la costruzione della for- spazi pubblici e del tessuto edificato e dall’essere ma urbana con la precisa delimitazione della stes- parte di un progetto di costruzione di una nuova centralità urbana coerente con il rango ed il ruosa verso la campagna. Le strategie della riqualificazione sono quindi parte integrante delle strate- lo di polo ordinatore che alla città di Fidenza è riconosciuto dagli strumenti di pianificazione terrigie di piano ma risentono ancora di un quadro toriale a partire dal PTCP. Fidenza, quindi, come strumentale ed operativo tradizionale. Ecco che in questo contesto si sviluppano le espe- centro e polo di riferimento di un vasto territorio rienze parziali dei PREU sugli assi della ricostruzio- in termini di servizi e di raccordo con i sistemi delne post bellica e sull’area centrale della città carat- la mobilità di interesse generale. terizzata dal sistema delle piazze. Ma è con l’indi- Su queste basi si è definito un rapporto tra Pubblico e Privato tra i più elevati a livello regionale viduazione degli ambiti della riqualificazione urper ricadute pubbliche derivanti dalla completa bana e poi con la prima perimetrazione dei programmi attuativi al loro interno, che la dimensio- attuazione del programma; un dato di fatto che ne unitaria di azioni e politiche urbane sulla città un’analisi ser ena e scientifica dei numeri e dei contenuti dei programmi ha già evidenziato in alcostruita trova un suo momento cruciale. Non a tre fasi in specifici studi ed analisi. caso diretta evoluzione di quella stagione di piaOggi, però, con il programma in fase di avanzata nificazione operativa è il Contratto di Quartiere II attuazione nella parte più direttamente a contatche si intitola appunto “Fidenza: unico grande to con la stazione essendo già ultimati parte signiquartiere” che rappr esenta un ulterior e avanzamento degli interventi della riqualificazione urba- ficativa degli interventi privati che determinano il nuovo fronte urbano lungo via Car ducci ed esna su diversi ambiti e situazioni. Altro aspetto specifico è la centralità del disegno sendo in fase di realizzazione l’interramento della degli spazi pubbliciall’interno del perimetro ope- viabilità di scorrimento al di sotto della nuova piazza e la ricomposizione degli ampi spazi pubrativo del programma, non certo spazi di risulta blici che legano la nuova piazza della stazione pema generatori dei nuovi rapporti urbani tra le donalizzata al centr o storico ed al sistema delle parti della città e con i nuovi fabbricati che delimitano il fronte della piazza stazione e degli altri piazze centrali, ritengo sia possibile infase di monitoraggio rimarcare e sottolineare alcuni aspetti spazi pubblici. I nuovi terragli: l’arrivo da via Gramsci.
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anche di criticità dell’esperienza e principalmente riconducibili alle seguenti tematiche: - la coerenza tra tempi programmati e tempi reali di attuazione; - la dimensione della partecipazione alla definizio ne del programma e lo sviluppo di una costante e coerente azione comunicativa. Anche Fidenza ha dovuto pr ocedere ad una riprogrammazione dei tempi di attuazione del piano inizialmente stimati e definiti come se tutti i raccordi operativi successivi all’accordo generale potessero poi tr ovare attuazione senza ulteriori difficoltà o intralci. Essendo oggi molto più consapevoli di quali erano i nodi da affr ontare - dal raccordo con le modalità esecutive con cui le Ferrovie avrebbero attuato gli interventi di loro competenza, ai tempi di trasferimento delle aree di proprietà ferroviaria da dismettere, dai tempi di spostamento di attività e di costruzione di accor di specifici che affiancassero ai fondi del PRU altre risorse pubbliche alle modalità costruttive e di coesistenza di cantieri per la realizzazione dei nuovi edifici e per l’interramento della viabilità che, nel nostro caso, condividono una paratia di contenimento - tutto ciò deve essere meglio considerato sin dalla formazione del programma, elaborando un maggior numero di scenari alternativi ma raggiungendo il punto di equilibrio non sulla visione più ottimistica ma su quella dotata di maggior e realismo garantendosi in caso di uno scenario più positivo la possibilità di rimodellare anche gli accordi con gli altri partner del programma. Certo era per tutti noi (responsabili pubblici e privati) una prima esperienza di tale complessità e come abbiamo già evidenziato, al di là di essere impegnati anche nella rilevante fase che rimane da attuare a coglier e tutti gli obiettivi sottesi al programma la cui conclusione è prevista nel 2012, pensiamo si possano delineare alcune modalità operative tipiche delle politiche e degli interventi di riqualificazione urbana: - maggior dettaglio possibile già alla scala del pr ogramma/piano attuativo proprio per costruire lo scenario possibile (forse non il migliore ma certa-
mente il più probabile) eventualmente da rimodellare anche in positivo nelle fasi successive; - identico impegno di tutti i partner/soggetti attuatori nella gestione del programma e nella realizzazione dello stesso se del caso distaccando al coordinamento dello stesso personale adeguatamente formato; - capacità e forza per ridisegnare con la massima trasparenza gli obblighi convenzionali a fronte di variabili che portano un peggioramento dei tempi di attuazione che, come in questo momento, vanno a coincidere con una fase di contenimento nello sviluppo del mercato immobiliare. Accanto a questo, un’operazione complessa ed articolata come quella del PRU sul nodo stazione a Fidenza deve essere accompagnata in ogni fase a partire da quella di formazione del programma per proseguire anche nelle successive fasi più delicate della costruzione dei nuovi assetti urbani, da un modello partecipativo che non sia rivolto solo a stimolar e e facilitar e la partecipazione degli operatori privati ma l’intera città. Vi è stato nel nostro caso un periodo lungo dove, concentrati sulle complesse operazioni di cantier e, abbiamo delegato a forme tradizionali questo rapporto e tutto si è risolto in un dibattito, ci sia consentito sterile, sull’opportunità di avere fabbricati alti dentro il tessuto edificato a Fidenza e sulla nostalgia e non sull’identità dei luoghi, sulla visione di città e sugli obiettivi - certo anche non condivisibili – di cui il nuovo assetto urbano è parte. Anche in questo senso l’esperienza fatta può aiutare per dare carattere di maggiore sostanzialità ai processi partecipativi e comunicativi nella formazione dei pr ogrammi partendo però da una condivisione delle regole del processo partecipativo e dal portar e e sviluppare il confronto sulle idee di città e sui temi che le politiche urbane pongono sul tavolo.
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* Dirigente Area Assetto del Territorio. Comune di Fidenza I nuovi terragli: veduta d’insieme.
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CITTÀ E TERRITORIO
Anna Biscaglia*, Edoardo Preger**
La politica di riqualificazione urbana a Cesena, dal Centro Storico al PRU Novello
Il comparto Ex zuccherificio Il primo inter vento previsto dal nuovo piano dell’85 viene avviato sull’area dismessa dello Zuccherificio, chiuso nel 1978, anticipando negli obiettivi e nei contenuti del Piano Particolareggiato quelli che poi diventeranno, con il Il pr ogramma di riqualificazione urbana delDecreto Ministeriale del 21 dicembr e 1994, i l’area Novello si inserisce in un disegno urbanistico in corso da oltre 30 anni. Il primo passo è Programmi di Riqualificazione Urbana. Il pr ogetto di trasformazione dell’ar ea posta fra il stato il Piano del Centr o Storico, adottato nel fiume Savio, la via Emilia e la ferr ovia, nasce da lontano 1977, e oggi ormai ampiamente er alizun accordo in fase di predisposizione del Piazato. Nello stesso periodo veniva avviato il progetto di recupero della vecchia fabbrica dell’Ar- no Regolatore, fra la Cassa di Risparmio di Cesena che aveva acquisito i terr eni nel corso delrigoni, di fronte alla stazione e a due passi dal centro, che è diventato il grande campus scola- la pr ocedura fallimentar e, l’Amministrazione Comunale e la Coop Adriatica. stico della città. Il Piano Particolareggiato, redatto dall’arch. GreCon il Piano Regolatore dell’85, prende corpo gotti e approvato nel 1994, interessa un’area di una politica di riuso delle grandi aree produttidimensioni rilevanti per Cesena (quasi 23 ettave sorte all’inizio del secolo attorno alla ferrori), pr oponendo funzioni di rilievo urbano in via, di cui si avvertivano già allora i primi segrado di costituire una nuova centralità, che algnali di crisi, con la dismissione dei due maggiori complessi industriali della città, come l’Ar- larga il tradizionale perimetr o funzionale del centro storico. Un terzo delle funzioni previste rigoni e lo Zuccherificio. sono pubbliche (sedi universitarie e amminiIl nuovo PRG, adottato nel 2000 e definitivamente approvato nel 2003, porta a piena ma- strative), un terzo direzionali e commerciali (un centro commerciale di 10.000 mq., la dir ezioturazione questa strategia di riuso del primo ne della banca, dell’ASL e di importanti associainsediamento pr oduttivo della città, indivizioni di categoria), ed un terzo r esidenziali, duando un vasto ambito attorno alla ferrovia, , destinato comprendente complessi produttivi dismessi o quasi interamente incluse in un PEEP in via di dismissione, visti come opportunità di a edilizia convenzionata e in locazione su aree assegnate dal comune. riassetto e riequilibrio, anche con la creazione Oggi risultano realizzate le porzioni residenziadi nuove centralità urbane. L’urbanistica a Cesena si è andata così allinean- li e quelle commerciali e direzionali, mentre stanno per essere appaltati i lavori per le sedi della do alle politiche urbane proposte a livello euroFacoltà di Architettura e Ingegneria e sono in peo e rilanciate dal convegno I.N.U. di Ancona, assumendo pienamente l’obiettivo, non più corso di progettazione i nuovi uffici comunali e provinciali. rinviabile, di frenare il consumo di una risorsa Il PRU ha beneficiato di contributi del Minister o non rinnovabile come è il suolo, attraverso il dei LL.PP. e della Regione Emilia – Romagna, riuso dei vuoti urbani e la rifunzionalizzazione che hanno contribuito in maniera significativa di interi comparti della città sottoutilizzati. Il comparto dello Zuccherificio visto dalla via Emilia
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alla infrastrutturazione di questa parte di città: sono stati creati due nuovi ponti sul Savio, un collegamento diretto con la Secante grazie ad un nuovo sottopasso della ferrovia, e un ponte di collegamento verso la città storica, con un sovrappasso della via Emilia. La Secante, una infrastruttura che rivoluziona l’assetto della città Per la rifunzionalizzazione dell’intera città, e in particolare dell’ambito di riqualificazione compreso fra il centro e la ferrovia, è stata decisiva la scelta della Secante, una infrastruttura pensata ancora dai piani regolatori degli anni ’60 e poi sempre confermata, la cui r ealizzazione si concretizza con un primo lotto aperto nel 1990, e con la definitiva apertura al traffico dell’ultimo tratto in galleria nel 2008. La Secante, che costituisce la variante urbana alla Via Emilia, attraversa la città in ader enza alla ferrovia, evitando la classica circonvallazione. È stata una scelta urbanistica felice, per ché oltre ad allontanare il traffico pesante e di attraversamento, consente di raccogliere anche quote importanti di traffico urbano, senza introdurre nuove barriere sul territorio. Grazie alla realizzazione della Secante, il tratto urbano della via Emilia può diventare il principale viale della città su cui si attestano le grandi ar ee di riqualificazione urbanistica. Il confronto con i cittadini ha portato ad una radicale modifica del progetto, mantenendo il tracciato originario ma interrando un tratto di 1.600 metri in corrispondenza del quartier e delle Vigne, in alternativa alla realizzazione di un lungo viadotto di forte impatto paesaggistico e ambientale. Con la galleria è stato anche realizzato un impianto di filtrazione e abbattimento delle polveri e dei fumi di scarico, un sistema ancora unico in Italia e tra i più avanzati a livello europeo. La soluzione in galleria artificiale (la cui soletta di copertura è posta in media a 4 metri sotto il piano di campagna), consente anche di realizzare un grande parco alberato in superficie, creando un collegamento pedonale e ciclabile nel ver de dal fiume alla Stazione, fino al nuovo polo commerciale di via Assano. Nella fascia fra la Secante e la via Emilia stanno trovando attuazione, dopo l’inter vento sull’area dello Zuccherificio, altri tre importanti interventi di riqualificazione e di strutturazione urbana, che definiranno il nuovo volto di Cesena, grazie alla loro dimensione, alla vicinanza al centro storico e alle maggiori infrastrutture della città (secante, ferrovia, via Emilia urbana), sia infine per gli aspetti di qualità progettuale che li caratterizzano. L’immagine che riproduce in verde queste aree, i cui progetti sono in avanzato stato di definizione o di realizzazione, ben rappr esenta l’eccezionalità di questi interventi.
ll comparto Montefiore Con il Programma integrato di intervento approvato nel 2002 è stata rimessa in gioco un’ar ea destinata a ser vizi commerciali e terziario da tempo prevista dai PRG ma mai decollata. L’area assume una funzione strategica con la r ealizzazione della secante, essendo adiacente ad uno dei due svincoli più centrali e ad un nuovo collegamento con la città in corrispondenza dello stadio. La creazione di un centro commerciale e direzionale, e l’inserimento di una quota di r esidenza, hanno consentito la er alizzazione di un polo significativo non solo per le attività che vi sono insediate ma anche per le infrastruttur e offerte alla città, dalla riqualificazione di via Assano con le nuove r otatorie, ai par cheggi a servizio dello stadio, al corridoio ver de che si pone in continuità con il parco previsto sopra la secante interrata. La progettazione e l’attuazione unitaria in corso del comparto contribuiscono a qualificare l’intervento.
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Il comparto Europa La progressiva delocalizzazione e, in alcuni casi, la dismissione delle attività di lavorazione e commercio dell’ortofrutta, storicamente nate in prossimità della stazione ferroviaria, ha dato l’opportunità di un radicale ripensamento di questa parte di città, nata come periferia ma ormai al centro di Cesena. L’accordo fra i proprietari ha consentito di pr ogettare in modo unitario la trasformazione di un grande isolato e di un’ulteriore porzione di area, nonostante la frammentazione delle proprietà e delle attività presenti. La progettazione, affidata all’arch. Adolfo Natalini, propone edifici e spazi aperti di caratter e decisamente urbano per caratter e architettonico, densità e usi integrati. L ’accordo per la trasformazione compr ende la cessione di un’area urbanizzata, destinata ad ospitare un nuovo edificio scolastico superiore, e la realizzazione della nuova stazione delle autocorriere nell’ar ea dell’ex scalo ferr oviario, consentendo così di liberare la vasta piazza antistante la stazione, in vista della sua riqualificazione prevista con il progetto Novello. Il comparto Novello L’area del Novello rappresenta la sfida più importante dei pr ossimi dieci anni, per la sua grande dimensione (oltre 26 ettari), per la sua collocazione attorno alla stazione, per il rapporto diretto con le maggiori infrastrutture (secante, ferrovia, via Emilia), perché nasce sopra ad un nuova infrastruttura urbana, caso del tutto unico e originale in Italia dopo il grande progetto delle Spine a T orino. Non soltanto questo sarà il più grande pr ogetto urbano di Cesena (88.000 mq. di Sul pr evisti) ma costituisce anche un tentativo di forte innovazione sul 17
CITTÀ E TERRITORIO
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versante della sostenibilità urbana, dell’integrazione sociale e della sicurezza urbana. Il nuovo quartiere nascerà sulle aree del vecchio mercato e di capannoni ortofrutticoli in via di trasferimento. Sull’area interessata dalla galleria della secante, sorgerà un grande parco lineare di nove ettari, nel quale un lungo itinerario ciclabile e pedonale collegherà in sicurezza le piste lungo il Savio alla stazione ferr oviaria, arrivando fino all’area Montefiore. Saranno anche migliorati e potenziati i collegamenti pedonali e ciclabili con il centro della città, riqualificando la zona attorno alla stazione e del campus scolastico della zona Arrigoni, creando piazze e percorsi pedonali fino alla via Emilia, interrando e ampliando i parcheggi esistenti. La centralità dell’area, la sua caratterizzazione di “porta privilegiata” di accesso alla città in auto, in treno e in autobus, la proprietà prevalentemente pubblica (grazie al trasferimento del mercato ortofrutticolo nella zona industriale e alla disponibilità dell’area sopra la Secante), sono stati tutti elementi che hanno portato a pensarla come luogo ideale per la riqualificazione della città. La possibilità di una diversa collocazione della stazione degli autobus consente di ripensar e gli spazi fra la stazione ferroviaria e gli edifici che ospitano la facoltà di Psicologia, il Liceo scientifico e il nuovo edificio scolastico in corso di ultimazione, per costituir e un “campus” in cui le parti edificate si integrano con aree di sosta all’aperto, campi da gioco, spazi ricreativi. Nello stesso tempo l’area antistante la stazione si propone come la naturale piazza di ingresso a Cesena per chi arriva in treno, mentre l’affaccio verso la via Emilia deve tr ovare una sua adeguata definizione ar chitettonica, nel luogo oggi occupato da un triste parcheggio. Il comparto Novello: vista da ovest dello stato attuale.
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Se la porzione a sud della linea ferroviaria ambisce a qualificarsi come campus scolastico, la porzione a nord, di cerniera con le ar ee produttive attestate lungo l’asse della via Ravennate, vuole diventare una nuova centralità sia con l’insediamento nell’ar ea dell’ex mer cato di funzioni terziarie, commerciali e di servizio, e di laboratori legati all’università, integrati con funzioni residenziali e sia con il parco che funge da grande corridoio ver de, grazie alla ritrovata connessione con le zone naturalistiche del fiume Savio e la zona ver de dell’area Montefiore. È un progetto molto ambizioso, a cui è stato non a caso dato un nome molto impegnativo, quello di Novello Malatesta, che nel ‘400 ha completamente rinnovato il volto della città, realizzando anche il suo gioiello più importante, la Biblioteca Malatestiana. Lo Studio di Fattibilità Inserito come ambito di riqualificazione nel nuovo Piano Regolatore, il percorso progettuale ha pr eso forma con l’elaborazione di uno Studio di Fattibilità, finanziato dal Ministero del LL.PP., per la costituzione di una Società di Trasformazione Urbana, e approvato dal Consiglio Comunale nel 2006. Lo studio, curato dall’Ufficio di Piano con la consulenza degli architetti V itillo, Stanghellini, Pr eger e dell’avv . Perticarari, ha pr ecisato il perimetr o di intervento, ha definito le quantità e le destinazioni d’uso, e verificato la fattibilità economico – finanziaria del progetto, nell’ipotesi del conferimento delle aree ad una STU. Sono state identificate le opere pubbliche extra standard a carico dell’intervento (parco urbano, nuovi parcheggi di interesse cittadino, riqualificazione degli spazi pubblici del campus e di fr onte alla
stazione, interramento di un elettr odotto, la nuova stazione delle autocorriere poi messa a carico del progetto Europa), con un costo stimato di 23 milioni di euro, e verificati le risorse disponibili generate dal pr ogetto, dopo aver riconosciuto l’utile immobiliare dell’investimento. Il concorso di idee Lo studio di fattibilità ha costituito la base di riferimento per il concorso internazionale di idee che l’Amministrazione ha deciso di bandire nell’agosto del 2007. Un concorso che ha voluto mettere a confronto studi e professionisti di livello europeo per ottenere la migliore risposta pr ogettuale a quella che si pr ospetta come l’operazione di riqualificazione più importante per la città di Cesena. Si è voluta cogliere un’occasione irripetibile per aprir e una riflessione ampia sulla città pubblica e privata in termini fisici e sociali e per innescare un percorso di sperimentazione sul progetto della città e sullo spazio pubblico, attraverso la procedura del confronto tra diverse idee sviluppate da gruppi di pr ogettisti abituati a lavorar e su spazi/temi simili. Il concorso si è svolto in due fasi: una preselezione basata sui curricula, che ha ammesso 10 gruppi alla fase di concorso su 81 gruppi iscritti. Oltre al primo pr emio di 50.000 eur o con l’incarico della r edazione dello strumento urbanistico attuativo dell’area di progetto, sono stati assegnati un secondo e terzo premio di 30.000 e 20.000 euro, ed un rimborso spese di 10.000 euro agli altri concorrenti ammessi. La giuria, presieduta dall’ arch. A. M. Biscaglia dirigente del Comune, era composta dall’ ar ch. Bohigas, dai prof. Irace, Oliva e Malacarne, dal prof. Monti e dall’ ar ch. Foschi in rappr esen-
tanza degli ordini professionali. Il concorso è stato vinto dal gruppo capeggiato da Simona Gabrielli (Gap Associati – Genova) con Bruno Gabrielli, Benedetto Camerana, Andreas Kipar (Land S.r.l.), Pietro Cozzani e Hermann Kohlloffel. Secondo classificato gruppo capeggiato da Tomaso Monestiroli (Monestiroli Architetti Associati - Milano). T erzo C lassificato B enedetta T agliabue (Embt – Barcellona). È stata premiata la proposta che, meglio delle altre, è stata in grado di sintetizzar e le richieste e le esigenze del Comune di perseguir e il migliore equilibrio urbano tra spazio pubblico (verde e costruito) e sistema degli edifici. Nella proposta vincitrice il filo conduttor e del pr ogetto è il rapporto che si instaura tra il tema del parco e quello della città.
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La costituzione della STU Esaurito il concorso nel giugno 2008 con la proclamazione del gruppo vincitor e, il Comune ha immediatamente proceduto alla costituzione della STU Novello. La nuova società nasce nella sua prima fase con socio unico il comune ed un capitale di 150.000€, con il compito di elaborare il Programma di Riqualificazione e il progetto urbanistico, per arrivare entro il 2010 all’appr ovazione dell’Accor do di Pr ogramma in variante. È stato nominato un amministratore unico, che sarà poi sostituito da un Consiglio di Amministrazione, dopo l’ingresso dei soci privati selezionati sulla base di una procedura di evidenza pubblica, una volta perfezionati tutti gli strumenti urbanistici. Il rapporto fra STU e Comune è regolato da una convenzione, e prevede uno strettissimo rapporto di collaborazione, essendo in questa fase la STU un mero strumento operativo del comune. Il comparto Novello: vista da ovest dello stato futuro secondo il progetto vincitore.
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La STU ha affidato nel mese di Ottobre al gruppo vincitore l’incarico per la er dazione del Piano Urbanistico Attuativo. La pr oposta di piano, presentata nel Marzo del 2009, è stata oggetto di un ampio confronto, che ha coinvolto anche le altre proprietà private interessate e che costituisce la base certa per la trattativa negoziale. I soggetti interessati Il comune di Cesena è pr oprietario del 45% delle aree del comparto, che raggiunge il 65% se si considera anche il patrimonio indisponibile dell’ANAS, corrispondente all’area di sedime della secante su cui insiste una parte del parco. Le altre aree pubbliche sono di una società di enti locali forlivesi e soprattutto delle Ferrovie dello Stato, che potranno partecipare al programma oppure cedere le aree alla STU. Il restante 25% è suddiviso fra cinque proprietà private, di cui la maggiore (la società VICO) ha già dichiarato la sua volontà di aderir e al programma. I principali elementi del progetto Certamente il parco lineare sopra la secante e gli spazi riqualificati davanti alla stazione e nel campus scolastico costituiscono il cuor e del progetto, occupando oltr e metà dell’ar ea. In corrispondenza degli attuali sottopassi pedonali della ferrovia, il parco si inclina per facilitare l’attraversamento con due ampi inviti. In questo modo si vuole creare una continuità ciclabile e pedonale per collegare il nuovo quartiere fino alla via Emilia e al centro della città, mentre con la nuova tangenziale ciclopedonale interna al parco, ci si connette al fiume e al grande parco urbano dell’Ippodromo. A nord della ferrovia, sull’area dell’ex mercato e di altri edifici produttivi da dismettere, è previsto lo sviluppo del quartiere delle Vigne, interamente affacciato sul nuovo parco. La funzione residenziale è prevalente (56.000 mq.), ma è integrata con attività commerciali (7.500 mq.), servizi privati, attività direzionali e ricettive (14.000 mq.). Fra queste è previsto anche un insediamento legato all’università, le cui sedi sono tutte molto vicine all’area, con spazi di laboratorio e residenze per studenti e ricercatori. Gli edifici sono prevalentemente a tre – quattro piani, tutti affacciati a sud verso il centro e le colline, con soluzioni tipologiche che utilizzano ampiamente il tetto giardino. Un edificio più alto segnala il nuovo quartier e in corrispondenza dell’ingresso dalla secante. La viabilità di accesso è pr evista sul perimetro esterno, per consentire un uso quasi esclusivamente pedonale nell’ar ea, grazie anche alla previsione molto ampia di parcheggi interrati. A ridosso della stazione, in adiacenza al nuovo ingresso a nord, è stato previsto un parcheggio per i viaggiatori per circa 300 posti auto, di cui 200 saranno in struttura sopra il centro com20
merciale, che sostituisce e amplia l’attuale discount. A sud della stazione sono invece previste funzioni direzionali, concentrate in unico edificio sviluppato in altezza (5.500 mq.), attività commerciali (1.500 mq.), sportive e ricr eative (4.000 mq.), pienamente integrate con lo spazio pubblico e con i nuovi parcheggi interrati che sostituiscono quelli a raso che oggi occupano quasi interamente l’ar ea esterna del campus scolastico. Nel complesso sono previsti 1.400 nuovi parcheggi pubblici, in gran parte interrati. È in corso un approfondimento sui temi della sostenibilità, sia a livello urbanistico che edilizio (rapporto col sole, risparmio ener getico, teleriscaldamento, riuso dell’acqua piovana, sistemi evoluti di raccolta dei rifiuti, ecc.) Le prossime tappe Nei pr ossimi mesi si completerà il confr onto con i proprietari e quindi il completamento del Piano Attuativo e del PRU. Entro l’anno si avvierà quindi la Conferenza prevista per l’approvazione dell’Accordo di Programma in variante, la cui conclusione è prevedibile per la metà del 2010, in modo da avviare entro lo stesso anno l’apertura della società ai nuovi soci, pr eceduta da un’attività di auditing e la procedura pubblica di selezione. Nel 2011 si potrà quindi dare inizio ai primi interventi, sulla base di un pr ogramma per fasi da definire anche alla luce di un appr ofondimento del piano economico – finanziario. L’obiettivo è di confermare la capacità del programma di autofinanziarsi, lasciando al contributo pubblico il compito di garantire la sostenibilità sociale del progetto, attraverso un impegnativo programma di social housing, con una quota minima del 20% di abitazioni da destinare in locazione alle fasce sociali più deboli. In attesa del completamento del progetto, si stanno comunque già realizzando i parcheggi a raso e la sistemazione del par co attorno all’ingresso nord della stazione, con il primo tratto del percorso ciclopedonale. E presto si darà avvio anche alla realizzazione della nuova stazione delle autocorrier e, liberando la piazza della stazione. Per promuovere il nuovo pr ogetto e coinvolgere il quartiere, i bambini della scuola Vigne hanno piantato i primi 350 alberi. Una iniziativa che si ripeterà nel tempo, per piantar e gli oltre 4.000 alberi previsti a cornice del parco, coinvolgendo altr e scuole e associazioni, in modo da far vivere il nuovo quartiere fin dalla fase del progetto.
* Dirigente del settore Pianificazione Urbanistica del comune di Cesena ** Amministratore Unico della STU Novello
ESPERIENZE A CONFRONTO Il quartiere svedese di Hammarby Sjostad: un esempio di governance urbana al servizio della sostenibilità e della qualità estetica Arrivando ad Hammarby Sjostad non si ha l’impressione di essere vicini al centro di Stoccolma e tantomeno in un luogo che solo dieci anni fa era un’area industriale dismessa e fortemente contaminata. L’immagine che si pr esenta alla vista è quella di un moderno quartiere residenziale, costruito intorno ad un lago, sulle cui rive si affacciano begli edifici, con ampie finestre e terrazze piene di fiori. L’area verde prospiciente il lago, solcata da canali che scorrono fra giardini ordinati, è attraversata da percorsi pedonali e ciclabili, mentre le auto sono lasciate all’esterno delle aree residenziali e nel sottosuolo. I collegamenti con il centro di Stoccolma sono assicurati da una tramvia leggera e da un traghetto gratuito che funziona dalle prime ore del mattino fino a mezzanotte. Hammarby Sjostad costituisce il principale pr ogetto di sviluppo urbano di Stoccolma degli ultimi decenni. Pensato nel 1990 come progetto di trasformazione in un quartiere r esidenziale di un’area industriale e portuale pr ossima alla prima periferia della città, una volta completato, nel 2017, avrà 11.000 unità r esidenziali con oltr e 25.000 abitanti, per un totale di 35.000 persone che vivranno e lavor eranno nell’area. Tutto ciò ne fa una delle più inter essanti realizzazioni in Europa di un quartiere ecosostenibile, dove soluzioni urbanistiche ed ar chitettoniche di pr egio sono state coniugate con le più moderne tecnologie, con l’obiettivo di ridurr e drasticamente l’impatto ambientale e tagliare del 50% le emissioni di gas serra. Questo quartiere è la punta più avanzata di una politica di sostenibilità sviluppata da decenni: Stoccolma è infatti una città caratterizzata nel suo insieme da elevati standar d ambientali, come è noto da tempo e come è stato ulteriormente riconosciuto dalla Commissione Europea, che l’ha recentemente premiata come Capitale verde d’Europa per il 2010, nella prima edizione di un premio destinato ai centri urbani che hanno conseguito i migliori risultati nel campo dello sviluppo sostenibile. Un risultato, questo, non scontato, che ha alle spalle decenni di lavoro e soprattutto un approccio integrato ai problemi ambientali e alla governance urbana, come va ripetendo nelle numerose interviste Karim Dhakal, vice er sponsabile dell’ufficio che si occupa del coordinamento ambientale delle politiche di Stoccolma. “Molte città candidate avevano, su singoli temi, performance migliori di Stoccolma, ma”, afferma Dhakal, “nessuna aveva un analogo piano ambientale globale”. Si capiscono quindi i motivi che fanno sì che Sjostad desti tanto inter esse: si tratta infatti di una esperienza concreta, già realizzata, che si svilup-
Claudio Tolomelli*, Silvia Grassi*
pa su di un’area vasta e che fornisce la prova che un approccio integrato ai problemi urbani è possibile e che, anzi, porta ai migliori risultati. Non ci troviamo di fronte solo ad un rilevante esempio di riqualificazione urbana, ma, soprattutto, ad un’esperienza di governance urbana, in cui si è riusciti ad integrare soluzioni ecologiche e di risparmio energetico con l’attenzione alla dimensione estetica, alla funzionalità, alla qualità della vita, ad una mobilità sostenibile. La dimensione istituzionale e organizzativa Un primo aspetto inter essante di questa esperienza riguarda il versante istituzionale ed è relativo a come sono stati affr ontati i problemi derivanti dal fatto che la vasta area interessata alla riqualificazione ricade sul territorio di due distinte municipalità, Stoccolma e Nacka. Questa situazione ha introdotto elementi di maggiore complessità, spingendo le due amministrazioni non solo a siglare un accordo su come le aree sui lati del confine avrebbero dovuto svilupparsi ed interagire, ma anche a darsi una particolare struttura organizzativa per cui, di fatto, le strutture di pianificazione delle due municipalità hanno lavorato insieme fin dall’inizio. L ’esigenza di c opianificazione, che in prima battuta poteva costituire un problema, è stata trasformata in un punto di forza: per lo sviluppo del progetto si è costituito un ufficio specifico, comune alle due amministrazioni, e lo si è messo in grado di operare con una metodologia di lavoro innovativa. Non solo è stato cr eato uno staff i cui componenti provenivano dalle due amministrazioni, collocandolo in un’unica sede fin dall’avvio del progetto, ma di questo gruppo hanno fatto parte, fin dall’inizio, tecnici di differenti settori. La scelta di dar vita ad un unico processo di pianificazione ha favorito un approccio interdisciplinare, si è tradotto in soluzioni ambientali integrate e fortemente innovative, ha consentito di accelerare il processo decisionale e di procedere in maniera più spedita e linear e nella ricerca di soluzioni ai problemi che via via si presentavano. Un altro aspetto di rilievo è costituito, inoltre, dal fatto che le risorse sono state impiegate nella maniera più utile ed efficace a prescindere dal soggetto che le metteva a disposizione. Ciò è stato possibile non solo grazie alla volontà politica delle istituzioni interessate, ma anche al metodo di lavoro adottato dall’ufficio preposto alla realizzazione del progetto ed ai poteri decisionali ad esso affidati.
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Attracco del traghetto. Hammarby Sjostad.
La dimensione urbanistica ed architettonica Ad Hammarby Sjostad decine di case di eccellente qualità estetica ed architettonica sono inserite 21
ESPERIENZE A CONFRONTO
Claudio Tolomelli*, Silvia Grassi*
in un disegno urbanistico pensato per un alto livello di qualità della vita e di rispetto dell’ambiente. Gli edifici che si affacciano sul canale principale, Hammarbyleden, sono alti e sono stati progettati pensando allo stile tradizionale del centro di Stoccolma, mentre le residenze sul Sickla Kanal sono più basse e creano un ambiente più intimo, con un andamento più naturale della linea di costa. In altri isolati, come Sickla Kaj, dagli edifici più grandi e multifunzionali tipici della città, costruiti sul viale principale, si passa gradualmente ad un tessuto urbano fatto di piccole vie, di case basse, di cortili e di percorsi pedonali. Sono inoltre in fase di sviluppo due pr ogetti. Uno prevede la realizzazione di un parco sull’acqua, con terrazze, pergolati e grandi aiuole fiorite lungo un viale. L’altro, la costruzione di un edificio a forma di cubo perforato, alto il doppio delle e r sidenze cir costanti, che diventerà il simbolo del quartiere e ne caratterizzerà il profilo. É infine prevista un’ulteriore espansione urbanistica, con la realizzazione di un piccolo porto turistico circondato da ristoranti e piccoli negozi. Tutto ciò è stato possibile perché si è deciso di dare particolare enfasi alla dimensione estetica dell’intero intervento, cercando di fare in modo che i nuovi quartieri potesser o esser e comparabili con la città storica sul piano estetico. Naturalmente questo è possibile solo se la bellezza entra a far parte a pieno titolo dei valori che orientano la governance delle trasformazioni urbane.
grazie agli impianti solari, termici e fotovoltaici. Per raggiungere questo risultato gli scarichi fognari vengono convogliati in un impianto di pr oduzione di gas, che viene poi utilizzato sia per produrre energia elettrica che per i trasporti pubblici. Particolarmente interessante il fatto che viene recuperato anche il calor e contenuto nelle acque reflue trattate. Sono stati installati 390 metri quadri di pannelli solari termici, che consentono di soddisfare metà del fabbisogno di calore per le esigenze di acqua calda di un intero isolato (Viken block). Presso il centr o informazione ambientale dell’ar ea (GlashusEtt) è stata installata una cella a combustibile. Vi è un impianto di cogenerazione che fornisce calore e energia elettrica distribuiti in tutto il quartiere. Una soluzione che colpisce chi è abituato ad un certo dibattito italiano è costituita dal fatto che la parte combustibile dei rifiuti domestici viene bruciata in un termovalorizzator e situato nello stesso quartiere al fine di produrre energia e calore.
Acqua Uno degli obiettivi ambientali di Hammarby Sjostad è la riduzione del 50% del consumo d’acqua. A Stoccolma il consumo è di 200 litri d’acqua pro capite al giorno. Ad Hammarby Sjostad l’obiettivo, nel giro di alcuni anni, è di scendere a 100 litri. Attualmente, grazie alle soluzioni tecnologiche già introdotte, il consumo è intorno ai 150 litri. Un altro obiettivo è quello di endere r più pulite le Le soluzioni tecniche acque di scarico: grazie al trattamento delle acUno degli ambiti che rendono famosa l’espe- que reflue vengono dispersi meno contaminanti rienza di Sjostad è costituito dall’adozione di so- nell’arcipelago di Stoccolma e i fanghi r esidui luzioni e tecnologie d’avanguardia nella produ- possono venire impiegati nei terreni agricoli. Il lizione e nel risparmio di energia, nella gestione vello di sostanze pericolose è stato ridotto del dei rifiuti e del ciclo dell’acqua, nella mobilità 50% e il 95% del fosforo viene separato e ricicladelle persone, nell’organizzazione dei trasporti. to per uso agricolo. Di particolare interesse è un impianto pilota per testare l’efficacia di nuove tecnologie volte a tratEnergia Quando i lavori saranno terminati, all’interno del tare le acque nere provenienti dall’equivalente di quartiere sarà prodotto il 50% dell’energia utiliz- 600 persone. In primo luogo si è pr ovveduto a tenere separate le acque di origine domestica da zata, generata a partire dalle acque di scarico e Canale, Hammarby Sjostad.
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quelle di origine industriale, al fine di ridurr e i contaminanti chimici, e da quella piovana. Le acque di scarico possono così essere trattate in un impianto specifico che consente di estrarr e biogas per riscaldamento e locomozione. Anche l’acqua piovana viene gestita in maniera differenziata ed innovativa: quella dei tetti viene convogliata nei canali del quartiere attraverso un sistema di cascate, mentr e quella delle strade viene lasciata decantare in vasche al fine di depositare i contaminanti prima di essere riversata nel lago.
Rifiuti La filosofia che sta alla base del trattamento dei rifiuti domestici ad Hammarby Sjostad è quella di considerarli una risorsa da utilizzare e una opportunità per risparmiare risorse naturali. Nel quartiere i rifiuti vengono trattati a tre diversi livelli: di edificio, di isolato e di quartiere. Nei sotterranei di ogni singolo edificio viene effettuata la raccolta differenziata. A livello di isolato vengono raccolti rifiuti quali grandi imballaggi, vecchi elettrodomestici. apparecchiature elettriche ed elettroniche. I rifiuti pericolosi quali vernici, smalti, solventi, batterie ed altri prodotti chimici devono essere portati in uno specifico punto di raccolta nell’isola ecologica del quartiere. Il trasporto dei rifiuti dai singoli edifici avviene attraverso un sistema di tubazioni sotterranee che con un metodo pneumatico li convoglia in una stazione di raccolta centralizzata. In questo modo la raccolta dei rifiuti non comporta l’attraversamento dell’area da parte dei camion speciali. Trasporti Al fine di contribuire alla creazione di un quartiere ecologico sono stati fatti investimenti rilevanti nei trasporti pubblici, nei percorsi pedonali e ciclabili, negli spazi verdi e nei viali alberati con l’obiettivo di far sì che entro il 2010 l’80% degli spostamenti dei residenti e dei pendolari avvenga a piedi, in bicicletta o con i mezzi pubblici. Il collegamento con il centr o di Stoccolma avviene tramite una tramvia leggera, una linea di traghetti gratuiti operanti tutto l’anno dalla mattina presto a mezzanotte e una superstrada parzialmente interrata. Inoltre sono già 450 i er sidenti che aderiscono al carpooling. Naturalmente, nel quartiere Hammarby Sjostad il traffico automobilistico è completamente separato da quello pedonale ed avviene in aree meno impattanti per la qualità della vita.
ri, urbanisti e progettisti emiliano-romagnoli si recarono in Svezia per studiare le scelte architettoniche, le tecnologie costruttive, il disegno delle nuove aree residenziali. Ne derivarono molti dei quartieri periferici delle città dell’Emilia-Romagna, con ampi spazi verdi ed un’eccellente dotazione di servizi, con una qualità urbana molto più alta di quella dei quartieri costruiti negli anni ’50. Negli ultimi trent’anni è cresciuta la complessità dei problemi e le risposte richiedono un appr occio più integrato ed efficace. In particolare per contrastare le cause e gli effetti del cambiamento climatico non sono sufficienti singole innovazioni tecniche o progettuali, ma occorre l’integrazione di diverse nuove tecnologie. Oggi la frontiera è costituita dall’innovazione di sistema e dall’impiego di un approccio integrato che non riguarda solo le tecnologie ambientali ed energetiche, ma principalmente la governance urbana. Il caso di Hammarby Sjostad costituisce un esempio rilevante in questa dir ezione ed evidenzia l’importanza delle dimensioni della cooperazione interistituzionale, dell’integrazione settoriale, della focalizzazione dei pr ocessi decisionali e della convergenza delle linee di spesa dei diversi soggetti privati e pubblici. Inoltre emerge con chiarezza, ad Hammarby Siostad, lo stretto legame fra le scelte a scala locale, il disegno urbano complessivo e le sfide più generali che la città si trova a dover affrontare, in primo luogo quelle ambientali. Possiamo tr ovare, nell’esperienza di questo quartiere di Stoccolma, interessanti indicazioni rispetto ad una problematica tuttora molto sentita in diverse città italiane ed europee: come costruire una coerenza più stretta fra gli interventi di riqualificazione urbana e le scelte della pianificazione territoriale e strategica a scala metropolitana. Infine, occorre rimarcare ancora una volta che ad Hammarby Sjostad ci tr oviamo di fr onte ad una realtà concreta, in buona parte già realizzata, un quartiere di decine di migliaia di abitanti dove le soluzioni miranti a perseguire uno sviluppo ecosostenibile sono perfettamente funzionanti. Non ci troviamo di fronte ad una città ecologica al semplice stadio di progetto, e neppure ad una città “prototipo” costruita sulla spinta della bolla immobiliare di questi anni, ma destinata ad incontrare difficoltà e rallentamenti nel momento in cui questa si sgonfia, come sta succedendo in diverse parti del mondo. Questo quartiere è l’esito di un lungo e complesso processo di pianificazione urbana e di collaborazione fra soggetti diversi, tecnici, istituzionali, privati, ed è un risultato solido e di grande rilievo ottenuto grazie ad un evoluto sistema governance urbana, messo a punto con competenza, consapevolezza e determinazione.
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Conclusioni Le pr oblematiche dell’ambiente e del cambiamento climatico stanno inducendo un mutamento in profondità del modo di pianificare lo sviluppo urbano. Da questo punto di vista l’esperienza di Hammarby Sjostad è importante per diversi ordini di motivi. * Progetti europei in materia di Governance Il primo riguarda l’approccio integrato alla gover- metropolitana e Infrastrutture del Territorio. nance urbana. Negli anni ’70 molti amministrato- Regione Emilia-Romagna
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ESPERIENZE A CONFRONTO
Claudio Floris Blom* Tolomelli
Il nuovo volto dei W estelijke Tuinsteden L’area di riqualificazione urbana più grande d’Europa si trova ad Amsterdam. Quando, all’inizio degli anni Novanta, il rinnovamento della città vecchia aveva superato la sua fase più intensa, giunse il momento di prendere in considerazione anche i quartieri periferici costruiti nel dopoguerra. Così come era avvenuto nel quartiere Zuidoost (Sud-est), sembrò inevitabile sottoporre anche i Westelijke Tuinsteden - Città-giardino dell’Ovest - a un processo di rinnovamento e demolizione. Il movimento funzionalista nella costruzione di città ha dato come risultato ad Amsterdam dei quartieri periferici che non portano bene i segni del tempo. È frutto dell’ingegno dell’architetto Cornelis van Eesteren, a capo della divisione Stadsontwikkeling (Sviluppo Urbano), il rinomato Algemeen Uitbreidingsplan – Piano Generale di Espansione – risalente al 1934, che costituì una sorta di filo conduttore nei piani di costruzione dopoguerra dei Westelijke Tuinsteden – Città-giardino dell’Ovest. Il concetto di Tuinstad, ossia Città-giardino, rimanda all’ar chitetto inglese Ebenezer Howard, fondator e, nel 1898, del movimento Città-giardino in Inghilterra. Howard riteneva che il quartier e residenziale ideale fosse una sorta di comunità autonoma, separata dal centro città, con una serie di case unifamiliari disposte in circolo nel verde intorno a una piazza centrale fornita di tutti i servizi. I villaggi-giar dino (tuindorpen) che si trovano nei quartieri Amsterdam-Noord e Watergraafsmeer (Betondorp) mostrano meglio dell’area Nieuw-West cosa Howard si trovò Demolizione nelle Città-giardino dell’Ovest.
1 Nota del minister o dei Paesi Bassi per il cosiddetto VROM (politica dell’edilizia sociale, pianificazione urbanistica e ambiente) del 1993 in cui si descrivono i pr esupposti e i siti per l’insediamento di nuovi imponenti complessi di edilizia sociale intorno alle grandi città.
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davanti. Nei Westelijke Tuinsteden questa idea si traduce in appartamenti, nei quali pr oprio la piacevolezza, su cui Howar d aveva puntato, esce di scena. Il movimento Tuinstad aveva di fatto una tendenza anti-urbana, come testimonia Rogier Noyon (attualmente manager presso una corporazione) nel libro di recente pubblicazione Het oude en het nieuwe bouwen – Costruire oggi e ieri. Anche i Westelijke Tuinsteden rappresentano una scelta contro l’urbanizzazione dell’epoca, con i lor o connotati di edificazione intensiva, un elevato livello di ser vizi e varietà delle funzioni. Scrive Noyon: “Amsterdam ha uno dei centri città più belli del mondo. Ma nel momento in cui la città, nel XX secolo, dovette espandersi in modo consider evole, la fonte di ispirazione non fu la città vecchia. Al contrario, in molti dei piani elaborati nel corso degli anni, risuonava un malcelato distacco dalla città com’era. Si riteneva che la città vecchia fosse fonte di malattie: tr oppo piena, troppo poco igienica, troppo caotica”. Il direttore dell’Amsterdamse woningdienst – Dipartimento abitazioni di Amster dam - constatò che in certe zone del centr o città abitavano 764 persone per ettaro (per fare un confronto: l’attuale norma ‘V inex’1 è di 30 abitazioni, ossia cir ca 70 persone, per ettar o). Si trattava di quelle parti della città in cui regnava la più gran povertà e da cui si diffondevano le malattie peggiori. Si decise quindi una cosa: le espansioni urbane dovevano aver e una bassa densità abitativa. Tuinstad nell’area Het Gooi Fu pr oprio la social-democrazia – che aveva grande influenza presso l’amministrazione comunale e l’assessorato alla casa di Amsterdam nel XX secolo – ad allontanarsi dalla città e a
concedere ai lavoratori quel che per i ceti abbienti era il massimo già da tempo: vivere spaziosamente nel verde. Una commissione guidata dall’assessore social-democratico De Miranda nel 1923 voleva formare una fondazione per una città-giar dino per i lavoratori nell’area chiamata ‘Het Gooi’ 2. Questo pr ogetto non si realizzò, ma l’idea fu ripresa da Van Eesteren e collegata all’architettura funzionalista che negli anni Venti e Trenta era di moda tra gli architetti progressisti. È per questo che i Westelijke Tuinsteden hanno un aspetto così poco urbano ed è proprio su quello su cui ora si vuol intervenire. Certo, inizialmente negli anni Cinquanta e Sessanta i primi abitanti si trovavano bene, anche se le case non erano grandi e per la costruzione si utilizzavano materiali di qualità scadente. I due terzi delle abitazioni misuravano meno di sessanta metri quadri di superficie. Rispetto ai primi ‘Woningwetwoningen’3 - Alloggi popolari – vi fu un notevole miglioramento, ma con l’aumento della domanda di abitazioni di qualità questi alloggi divenner o meno ambiti, anche a causa del crescente deterioramento di questo tipo di case. Più che in altri quartieri mutò la composizione della popolazione a causa della disponibilità di alloggi ad affitto contenuto. Gli abitanti ‘bianchi’ che, grazie ad un miglioramento delle lor o condizioni, potevano permettersi una casa migliore, si trasferirono a partire dagli anni Settanta in comuni sovraffollati. Li sostituirono famiglie provenienti dal Suriname, e in seguito dal Marocco e dalla Turchia4. Negli anni Ottanta si manifestarono problemi socio-economici e di vivibilità, quando si r esero evidenti i pr oblemi di integrazione dei nuovi arrivati nella società olandese. Fu necessario intervenire, dal momento che Amsterdam non poteva neanche nel nuovo secolo fare a meno di questo ‘granaio’ di alloggi. All’inizio degli anni Novanta si formularono le prime proposte per la riqualificazione degli alloggi e dei quartieri. Quando ci si accorse che l’entità del rinnovamento superava le possibilità delle singole corporazioni, si formar ono tre consorzi a partir e dai quindici woningbouwverenigingen (associazioni preposte alla costruzione e gestione di case) che erano in quel momento all’opera nel Nieuw-W est (di queste è rimasta solo Far West). Il Comune e i quattro quartieri coinvolti – Geuzenveld/Slotermeer, Slotervaart, Osdorp e Bos en Lommer – si riunirono in Bur eau Parkstad, che avr ebbe diretto le opere di rinnovamento. Alloggi con tante piccole stanze Dopo lunghi e intensi pr eparativi – e un percorso di deliberazione, Bur eau Parkstad pr esentò nel 2001 il progetto Ontwikkelingsplan richting parkstad 2015 – Piano di sviluppo
verso una città-parco 2015 . Il rinnovamento dei W estelijke T uinsteden si basava su quattro pilastri: rinnovamento della pianificazione urbanistica, impulso ulterior e all’economia dei W estelijke Tuinsteden, miglioramento dell’ambiente sociale e miglioramento dell’offerta di abitazioni. Per spezzar e la monotonia di questo tipo di abitazioni, per r enderle più attraenti e per portare un po’ di varietà nell’offerta tipologica abitativa, si stabilì che anche nei Westelijke Tuinsteden una parte, pari a un terzo dei circa 40 mila alloggi, sar ebbe stata demolita. C’era inoltre la possibilità di allar gare questa offerta utilizzando una parte di ver de pubblico; con ciò si raggiunse subito l’obiettivo di una maggiore vicinanza alla città. Secondo il piano, entro il 2015 l’offerta abitativa dovrebbe aumentare di 11 mila nuove abitazioni, principalmente nel settore della vendita e degli affitti liberi. La quota di abitazioni ad affitto sociale dovr ebbe diminuire. Grazie all’insieme dei nuovi provvedimenti, si dovrebbe costituire un ambiente abitativo urbano attraente e vario, con il rinnovato centro commer ciale di Osdorp come nuovo cuore pulsante. Ma perché sono inevitabili le demolizioni su larga scala? Era pr oprio per questo che i piani di riqualificazione pr ovocarono in molti abitanti reazioni di sgomento. Nei Paesi Bassi ogni anno vengono demolite circa 7 mila case, la maggior parte delle quali sono state costruite nel dopoguerra. Ciò appar e strano se si considera la grande richiesta di abitazioni. Ma, secondo il sopra citato Rogier Noyon, gli alloggi a un piano costruiti nel dopoguerra, come quelli che si trovano nei Westelijke Tuinsteden, non si prestano bene a soddisfare la domanda attuale. “La maggior parte delle case è suddivisa in modo molto preciso a partire dal nucleo familiare, ciò vuol dir e circa 55 metri quadri con tre camere da letto. Questo significa avere abitazioni con tante piccole stanze, che un tempo venivano ben utilizzate ma che ora sono troppo piccole per famiglie grandi, spesso straniere. Queste case non vanno bene neanche come prima casa o per coppie in cui entrambi i partner lavorano, poiché questi vogliono solitamente spazi ampi e aperti, difficili da creare”
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Pianta della città di Amsterdam.
2 Zona collinare a sud-est di Amsterdam con importanti ar ee naturali pr otette, villaggi autentici e ville residenziali. 3 Alloggi popolari e alloggi ad affitto sociale Così si chiamano gli alloggi costruiti in ottemperanza alla legge olandese sugli alloggi risalente al 1901 (che è ancor oggi in vigor e). Si tratta di alloggi ad affitto popolare. L’intento è quello di offrire alle persone con un salario basso un’abitazione decorosa a un affitto contenuto. 4 Grossi gruppi di immigrati provengono dal Suriname (una ex colonia olandese nel Sud-America), dalla Turchia e dal Marocco (lavoratori immigranti a partire dagli anni Sessanta).
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ESPERIENZE A CONFRONTO
Floris Blom*
Spiega Noyon: “I muri interni sono spesso portanti e in cemento armato. Non si possono abbattere facilmente per cr eare camer e ampie, come è invece possibile nelle case dei quartieri del XIX secolo. Queste sono state costruite in base al vecchio principio vigente ad Amsterdam, secondo cui una casa è costituita da due muri portanti esterni e da una serie di travi. Queste struttur e consentono un uso molto flessibile”. Per questo motivo la riconversione delle case del dopoguerra ai desideri abitativi di oggi è costosa quasi quanto la demolizione e ricostruzione, e a volte addirittura di più.
Piazza nel quartiere Bos en Lommer.
5 Si tratta di circoscrizioni comunali, con una propria amministrazione e rappresentanza popolare. 6 Alloggio per due famiglie, che può essere adattato a una. 7 Ad esempio, scuole, complessi sportivi, biblioteche e centri sociali del quartiere. 8 Rete di collaborazione tra parti che si occupano di bambini: scuola, asilo nido, assistenza sociale, ludoteca, sport, cultura, biblioteca e altr o sono riunite in un unico edificio. 9 Sviluppata per favorir e la r esidenza di diversi tipi di artisti in atelier a basso prezzo.
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Trionfo del decoro Naturalmente anche le considerazioni di ordine emozionale ed estetico hanno un loro peso; il via libera al bulldozer non passa certo inosservato. Nella parte nor d di Slotermeer il demolitore non è affatto benvenuto: alcune vie su entrambi i lati di Burgemeester De Vlugtlaan sono state decretate dalla circoscrizione comunale5 come zona protetta della città, con gran dispiacer e del consorzio Far W est, che con tenacia prova a rimettere nuovamente in gioco la decisione. “Qui potete ammirar e l’urbanizzazione” hanno recentemente affermato gli storici dell’architettura Jeroen Schilt e Vincent van Rossem ai partecipanti ad una visita guidata per Slotermeer, mentre indicavano una serie di alloggi duplex 6 a schiera con davanti una striscia di prato e degli alberi. “Qui si vede che cir ca cinquant’anni fa consideravamo importante che anche i meno abbienti potesser o aver e una casa curata, economicamente accessibile e in un contesto piacevole. Ciò che qui potete ammirare è il trionfo del decor o”. Il quartiere ora si fregia solennemente del nome Van Eesterenmuseum – non si tratta di un normale museo, dal momento che le persone continuano a viver ci. Secondo Schilt e V an Rossem (lavorano entrambi presso il Bureau
Monumenten en Archeologie – Dipartimento Monumenti e Archeologia - del Comune) queste vie sono tra le più riuscite dei W estelijke Tuinsteden. Che poi anche lì tutto sia ugualmente bello, no, questo non vogliono sicuramente affermarlo. “Naturalmente qui ci sono anche delle zone da nulla. Nella parte ovest del quartier e Geuzenveld/Slotermeer alcune parti non riescono a esprimere al meglio le loro potenzialità. Overtoomse V eld era una fascia marginale e ciò è evidente. A Osdorp si possono osservare file di caseggiati monotoni che si ripetono sempre uguali. Prendete queste aree meno riuscite e metteteci al lor o posto qualcosa di bello. Siamo d’accordo. Ma in generale i Westelijke Tuinsteden sono pr egevoli. Su questo ci dovete dar ragione”. Un anno vivace Nel frattempo, senza troppe cautele, le corporazioni, tra il 2000 e il 2007 hanno r ealizzato 9 mila dei 28 mila nuovi edifici pr ogettati. È stato realizzato anche un terzo degli immobili sociali 7 (scuole comunità 8, centri di quartiere) e degli spazi per piccole imprese dei 92 mila metri quadri pianificati per il 2015. La composizione degli alloggi è decisamente cambiata. Nel 2000 per tre quarti si trattava di affitti popolari. Nel 2007 la percentuale di alloggi in vendita e di alloggi ad affitto libero è aumentata fino al 32%. Alla fine questa ultima percentuale arriverà sino al 55%, mentr e il 45% resta garantito per gli affitti popolari. Per quanto riguarda la riallocazione il 2007 è stato un anno vivace: si trovavano in lista 1700 nuclei familiari, 1200 dei quali potevano essere sistemati. Nel 2008 questo numero diminuisce e si presume che nei prossimi anni si verificheranno cir ca 1200 riallocamenti annui. Costruir e per la tipica classe media (gli stranieri che hanno migliorato le proprie condizioni) era uno scopo importante del rinnovamento avvenuto nel Nieuw-W est, ma è proprio quel gruppo sociale che acquista le nuove abitazioni? Questo è vero per circa un terzo. Un altro terzo proviene da fuori città e un altro terzo si trasferisce in una casa di proprietà in Nieuw-West da un’altra zona di Amsterdam. Una volta ciò non avveniva tra i benestanti di Amsterdam, ma ora inizia ad essere normale. Mirabili complessi di edifici nuovi come Parkrand, Schutters-toren, o Waterfort a Sloterplas non sono estranei a questa caratteristica. Anche alcuni complessi-fucina, ‘br oedplaatscomplexen’9, come Vliegbasis De Huygens a Slotervaart e la vecchia scuola tecnica Hendrick de Keijser a Bos en Lommer, contribuiscono a r endere più tr endy l’immagine di Nieuw-West. Da una r ecente ricerca dell’Università di Amsterdam, Helpt de middenklasse? (La classe media aiuta? di Jan Willem Duyven-
dak e altri), emer ge che la cosiddetta ‘classe creativa’ – artisti in cerca di spazi per vivere e lavorare a prezzi accessibili in zone popolari – sono un contributo evidente al miglioramento della vivibilità del quartier e in cui si stabiliscono. Sono sicuri di sé, per ciò non sentono la necessità di mantenere le distanze da persone pr ovenienti da un altr o ceto, e inoltr e durante il giorno hanno abbastanza tempo per stabilire contatti sociali. Secondo i ricer catori la stessa cosa non può dirsi dei nuovi benestanti tra gli stranieri, nonostante quelli che hanno progettato il rinnovamento dei W estelijke Tuinsteden ci avessero proprio sperato. Questo gruppo è tr oppo concentrato sulla propria crescita ed è mosso dalla paura di tornar e indietro nell’ambiente da cui proviene. Ma i creativi, che hanno già cambiato tante zone di Amster dam, sono in grado di dare valorizzare anche Nieuw-West. Parkrand con lampadari Un biglietto da visita del rinnovato Geuzenveld è il grande complesso di appartamenti ‘Parkrand’ che si tr ova presso la Dr . H. Colijnstraat, progettato dallo studio di ar chitettura mvrdv. È stata una scelta consapevole quella della corporazione Het Oosten di realizzare questo ‘edificio da non perdere’ ai margini dell’Eendrachtspark, una sorta di icona dei rinnovati Westelijke Tuinsteden. Impossibile non notare i giganteschi buchi nell’edificio, che offrono piccoli punti di visuale sul parco. Una novità sono anche le grandi ‘camer e all’aperto’ al primo piano, il cui intento è di pr omuovere il contatto tra gli inquilini. Uno spazio funge da giar dinetto per bambini, con erba
artificiale per terra, un altr o è una sorta di area picnic per gli inquilini e un terzo è adibito a salone, con divano e poltrone, enormi vasi di fiori e lampadari. L’edificio ospita 194 alloggi ad affitto liber o e prezzo medio e 30 alloggi ad affitto popolare. L’inquilino Sander Jonker è fiero soprattutto della vista dal suo appartamento: “A destra si vedono i porti, in lontananza Schiphol e proprio qui sotto c’è l’inter o Geuzenveld. E questo cambia ogni giorno, edifici vengono demoliti e al lor o posto ne vengono costruiti di nuovi. Affascinante. Vengo dall’Aia, e abito qui a causa del mio lavoro. Se all’Aia dico che vivo ad Amsterdam mi prendono in giro, così racconto che vivo a Geuzenveld, che non sembra tanto Amsterdam. In questo edificio abitano pochi veri nativi di Amsterdam, ma molti olandesi, e inoltr e polacchi, inglesi e americani. Per quanto mi riguar da non vedo un futuro per me in questo quartier e. Voglio spostarmi verso il centr o; al momento sono soprattutto in transito. Ma qui è un ottimo posto in cui comprar e una prima casa o anche l’ultima. Per me Geuzenveld è un esempio per la città di Amster dam, per la sua infrastruttura logistica, per il processo di radicale rinnovamento che vi avviene, per gli ottimi ser vizi. Forse un giorno non si chiamerà più Geuzenveld, ma Geuzenstad”.
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Questo articolo si basa su un manoscritto di Egbert Ottens, segretario di direzione presso l’Ufficio Abitazioni del Comune di Amsterdam dal 1972 al 2007. * Project Leader. Città di Amsterdam Complesso residenziale Parkrand nel quartiere Geuzenveld.
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ESPERIENZE A CONFRONTO
Luca Lanzoni*
Le altre riqualificazioni Il caso studio che analizziamo riguarda l’insieme delle politiche e delle strategie di rigenerazione urbana identificate e messe in atto per la città di Her eford, nella contea di Her efordshire, al confine con il Galles, in Inghilterra. L’interesse per questo luogo risiede nel tipo di procedura integrata (politiche, strategie, pr ogetti) che questa pubblica amministrazione, di medie dimensioni, si è data come strumento per incentivare la riqualificazione urbana (development/urban regeneration) di una parte del suo centro abitato. Oltre a questo aspetto di tipo “procedurale” esistono anche motivi di interesse, relativi alle tematiche trattate (recu-
Hereford (Inghilterra). Assetto funzionale.
Sitografia di riferimento • http://www.esgherefordshire.co.uk/ Sito della società di trasformazione urbana dedicata alla riqualificazione dell’area progetto di Hereford. • http://www.advantagewm.co.uk/ Sito dell’ agenzia Advantage W est Midlands dedicata alla gestione delle trasformazioni (urbane, economiche, ecc) sostenibili per la r egione del W est Midlands. • http://www.englandsrdas.com/ Sito delle Regional Development Agency.
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pero di ar ee industriali dismesse, aumento della percezione della sicurezza urbana, integrazione di sistemi di mobilità alternativa, aumento degli spazi pubblici, ecc.) che in qualche maniera possono essere confrontate con i temi che sono stati sviluppati dai Programmi di Riqualificazione Urbana (PRU) r ealizzati in questi anni a partir e dall’iniziativa pr omossa dalla legge regionale 19 del 1998. Il primo componente del pr ogetto da analizzare riguarda il ruolo strategico di AWM (Advantage West Midlands) una delle nove agenzie per lo sviluppo r egionale (Regional Development Agency) che sono state costituite a partire dal 1999 in Inghilterra, per favorire uno sviluppo economico ed ambientale di tipo sostenibile. In particolare il ruolo di questa agenzia locale riguarda il sostegno a progetti in cui siano presenti attori provenienti dal set-
tore pubblico, da quello privato e dal “terzo settore” (ONG, associazioni, ecc.) che assieme propongano programmi e strategie dedicati alle tematiche dello sviluppo sostenibile. Questa agenzia sostiene 2500 progetti con un bilancio annuale di circa 300 milioni di euro. In funzione della possibilità di accedere al finanziamento erogato della AWM la municipalità di Hereford identifica nel maggio 2004 una ar ea della città (cir ca 40 ettari) in cui ipotizzar e un programma di riqualificazione urbana che serva non solo per migliorare le condizioni di vivibilità locale (problemi legati ad esondazioni del fiume Wye e forte degrado urbano) ma anche come riferimento, per la futura pianificazione dei prossimi 20 anni (20 Year Vision Regeneration Framework). L’area in questione, rappresenta al momento della presentazione dell’ipotesi di programma, una discontinuità tra il centro storico della città e le successive espansioni ormai consolidate. Le funzioni principali (pr oduzione, commercializzazione a scala regionale, servizi, mercato del bestiame, ecc.) sono legate alla presenza della stazione ferroviaria e hanno caratterizzato la vocazione generale del comparto come pr oduttiva. Il tessuto urbano, presenta però, anche degli aspetti legati a funzioni abitative e alla presenza di un patrimonio culturale diffuso. L’interesse strategico, legato a questo comparto, è quindi rappresentato dalla nuova localizzazione di alcune attività industriali presenti (mercato del bestiame e suo indotto) in zone più appropriate, con conseguente sviluppo urbano di nuovi quartieri residenziali; alla rigenerazione del tessuto urbano esistente (edifici e spazi pubblici); alla valorizzazione del patrimonio storico culturale e alla eliminazione delle discontinuità spaziali (barriere infrastrutturali) tra l’ar ea di pr ogramma, il centr o storico della città, le zone r esidenziali e il nodo della stazione ferroviaria. Nel 2006 viene istituito il secondo componente del pr ogetto, lo strumento operativo che dovrà proporre e gestire l’ipotesi di pr ogramma, la ESG Her efordshire, società costituita dalla municipalità di Hereford, dalla Advantage West Midlands e dalla Regional Development Agency. La società individua un gruppo di consulenti privati (Urban Initiatives, Crowd Dynamics, CZWG Architects, Gifford Engineering) che durante il 2006 lavora per predisporre una prima bozza di masterplan, a supporto del programma di riqualificazione, presentato nell’autunno dello stesso anno. La bozza di masterplan (Framework) viene presentata e discussa con la comunità locale, periodo in cui vengono inserite all’interno della pr oposta generale tutte le opinioni e le aspettative individuate durante la fase di par-
tecipazione. Questo periodo di tempo, utile per focalizzare meglio gli intenti del programma, ha generato una serie di par ole chiave “key components” (condivise con la comunità locale) da utilizzar e come punto di partenza per lo sviluppo delle strategie e dei progetti di rigenerazione urbana a sostegno del pr ogramma di riqualificazione: • rafforzare il ruolo del centr o storico (vitality) e la qualità della vita al suo interno; • rafforzare il ruolo dell’interfaccia (tra ar ea progetto e contesto) per consentire un migliore inserimento delle nuove funzioni proposte; • rafforzare il ruolo delle attività culturali e degli assi commerciali storici presenti all’interno dell’area; • migliorare l’accesso pedonale all’area identificata come comparto strategico per migliorare la connessione tra il centr o storico, la stazione ferroviaria il nuovo hub dei trasporti e le zone residenziali consolidate; • rompere le barriere, rappresentate dalle infrastrutture, che attualmente esistono tra l’area progetto e il centro storico; • aumentare la disponibilità di spazi aperti pubblici; • aumentare e migliorare la disponibilità di parcheggi pubblici a servizio delle funzioni dell’area progetto, del centro storico e della stazione ferroviaria; • rafforzare la presenza dell’immagine del centro storico all’interno dell’area progetto (key vistas and views). Il terzo componente del progetto ha riguardato la compatibilità del masterplan con gli strumenti urbanistici in vigore. Questa fase è stata supportata dall’approvazione da parte dell’amministrazione locale del Supplementar y
Planning Document, in cui le strategie di riqualificazione urbana specifiche per l’ar ea pr ogetto, sono state coordinate con quelle di riferimento di scala più vasta. In sintesi possiamo identificare le seguenti linee strategiche: • favorire la costruzione di una maglia urbana (framework) in cui i percorsi, gli spazi pubblici e gli edifici siano il riferimento spaziale per l’inserimento delle nuove funzioni e per il rafforzamento dei differenti caratteri dell’area progetto; • favorire lo sviluppo di un mix funzionale tra le differenti attività che si insedieranno nell’area e la residenza aumentando la disponibilità di abitazioni a basso costo (affitti e vendite calmierate); • favorire l’accessibilità e la permeabilità dell’area incrementando la percezione della sicurezza urbana sostenendo una riqualificazione di qualità degli spazi pubblici e favorendo l’utilizzo dei trasporti pubblici e dei percorsi ciclopedonali;
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Attraverso queste strategie l’area progetto potrà diventare (in modo naturale) una nuova zona a supporto per il centr o storico, accogliendo in continuità con le regole del tessuto urbano esistente, un mix di funzioni e di attività indirizzate al recupero della centralità della città storica. Il progetto rappresenta, come dire, una “buona pratica” da seguire (sul solco della legge 19/98) ma con una netta attenzione alla salvaguar dia dei valori rappresentati dalla qualità della trama e dello spazio urbano come riferimento principale su cui innestare una serie di strategie e di progetti dedicati alla riqualificazione urbana.
* Architetto, Docente al Master Eco-Polis. Università di Ferrara Vista aerea dell’area di progetto.
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ESPERIENZE A CONFRONTO
Justyna Soltysiuk*
Recupero urbano in Europa Le città eur opee, dopo un lungo periodo di forte espansione urbana, hanno dovuto affrontare, negli ultimi due decenni, pr oblemi come l’eccessivo consumo del suolo e la dispersione urbana, indirizzando le loro politiche verso un rafforzamento della “città compatta”, per la cui attuazione gli strumenti della riqualificazione, della rigenerazione e del r ecupero urbano hanno assunto particolare rilevanza. La riqualificazione e il recupero, nel corso degli anni e non solo in Italia, affrontano un percorso tematico comune: dal recupero dei Centri Storici degradati e da rigenerar e alle ar ee industriali dismesse, per finire con le periferie urbane costruite nel dopoguerra. Il recupero, la riqualificazione e poi la rigenerazione non sono solo uno strumento per “abbellire” le città, quanto piuttosto per modernizzare parti di città, affr ontando pr oblematiche sempr e più attuali e più diversificate, come il disagio sociale, le fasce deboli, la partecipazione, la monofunzionalità dei quartieri ed, infine, la sostenibilità, il risparmio ener getico, l’innovazione tecnologica, contribuendo al tempo stesso a dare risposte al pr oblema dello sprawl. Oltre a queste tematiche si sono dovute affr ontare questioni complesse, come la comunicazione con i cittadini, tra gli attori coinvolti e l’equilibrio tra le istanze del pubblico, degli investitori privati e della generalità dei cittadini. Uno degli architetti che da anni affronta il tema del r ecupero urbano, specialmente riferito alle periferie urbane, è Lucien Kr oll, architetto belga, che ha sempre affrontato la comArea Kop van Zuid.
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plessità dei processi di riqualificazione e la loro lunga durata, integrando tutte le problematiche possibili e coinvolgendo il maggior numero possibile di cittadini nella r ealizzazione del progetto di recupero. Secondo Kroll la partecipazione degli abitanti “è il solo modo di raccogliere intenzioni diverse, disordinate, a volte anche contraddittorie. Queste intenzioni ci permettono di sfuggire all’artificio razionalista, ma sono utili solo a patto che si sia davvero intenzionati a seguirle e che si adotti uno stile architettonico in grado di tollerare: bisogna essere pronti ad accettare tutto”1. É sicuramente noto uno dei suoi primi progetti di recupero di un quartiere costruito in prefabbricato a Bethoncourt 1990-1995 (Francia), dove Kroll ha sperimentato le procedure di recupero e della riabilitazione fisica anche per verificare la convenienza della riqualificazione rispetto all’ipotesi della demolizione e sostituzione. La par ola chiave di questo pr ogetto sembra esser e la diversificazione, non solo nella forma degli edifici recuperati (attraverso parziale demolizione e sovra-costruzione), ma anche nel tessuto urbano, seguendo le r egole della spontanea or ganizzazione e della scala umana. Lucien Kroll ha affrontare con successo casi di recupero urbano nei Paesi Bassi, dove nel 1997 venne elaborata la Politica per la Rivitalizzazione nelle Grandi Città (GSB-GroteStedenBeleid). La GSB si divide fondamentalmente in tre aspetti progettuali: fisico (recupero urbano), economico (occupazione, trasporto, business) ed infine quello sociale (educazione, qualità della vita, sicur ezza, welfare), che devono esser e affr ontati integralmente dall’am-
ministrazione pubblica locale. I Piani di Recupero Urbano vennero sostenuti, nel 1997, da un ulteriore elaborato, il New Urban Policy Document, prodotto dai Ministeri dell’Abitazione, della Pianificazione e dell’Ambiente e supportati dalla nuova legge a favor e delle rigenerazione e del recupero urbano nel 2000 (WSV). Il documento in questione affronta soprattutto la necessità della sicurezza e della costante domanda del mercato abitativo nel lungo periodo insieme alla pr omozione della diversificazione della popolazione in termini di reddito familiare in ogni distretto, ma non trascura di porre particolare attenzione sulle tipologie degli spazi pubblici, sul sistema del commercio, dell’occupazione e della partecipazione all’interno del quartiere. Le amministrazioni locali ricevono un supporto finanziario per le politiche di r ecupero tramite ISV ( Investment Budget for Urban Renewal) a seguito dell’elaborazione di un Programma di Sviluppo (MOP) di lungo periodo che deve descrivere i risultati attesi per i successivi 5 anni per l’area in questione. L’intero finanziamento del Governo Centrale per il recupero urbano, per il periodo 20002010 ammontava a quasi 5 milia rdi di Eur o ed è stato suddiviso in 2 fasi. La prima, dal 2000-2004, e la seconda, dal 2005-2010. Il documento programmatico (Development Programme), che deve essere presentato dai Comuni per i finanziamenti, è tenuto a conformarsi rispetto pr ecise r egole ed indirizzi come, ad esempio, la corr elazione fra gli interventi fisici e gli aspetti sociali ed economici; oppure la relazione di causa/effetto fra fi-
nanziamento pubblico e investimenti privati (per la quale 1 Euro di finanziamento pubblico deve generare 9 Eur o di investimenti privati), sottoposta a monitoraggio e controllo quinquennale di efficacia. Infine, la politica del recupero urbano nei Paesi Bassi è stata anche integrata dal Programma di Priorità per 56 “Vicinati”, elaborato nel 2002 dal Minister o delle Abitazioni, per stimolare e diversificare ancora di più gli investimenti di riqualificazione urbana. Uno dei progetti più conosciuti a livello internazionale è senza dubbio il r ecupero dell’area portuale del Kop van Zuid, a Rotterdam. Il pr ocesso di trasformazione urbana, iniziato nel 1978, vede una prima pr oposta di rior ganizzazione parziale dell’ar ea con una nuova zona r esidenziale e, persino, un quartiere a “luci rosse”. Fu l’associazione dei residenti Feijnoord-Noordereiland (i quartieri limitrofi) a determinare un cambiamento di obiettivi, presentando un proprio piano di residenza per l’ar ea del porto sul Fiume Maas ed eliminando l’idea del quartiere a “luci rosse”. Così, già all’inizio degli anni ’80, venne avviata la r ealizzazione di inter venti di edilizia sociale per la popolazione dell’ar ea, portando il Comune di Rotterdam ad estendere il processo di riqualificazione anche all’ar ea centrale della città, per arrivare, dopo diversi studi e progetti alla presentazione del cosiddetto Koolhaas’ Plan , la base per l’elaborazione di un nuovo Master Plan per l’ar ea del Kop van Zuid.
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Il Piano di Koolhaas si concentrava su aspetti infrastrutturali, di accessibilità e di connettiviSpazi pubblici. Quartiere Stadstuinen. Rotterdam
Riferimenti bibliografici: ‘Kop van Zuid, city of tomorrow’, publication of Kop van Zuid Communications Team, Edition: spring 2002 Cavallari L. (a cura di), Ecologie urbane/Lucien Kroll, Milano, F. Angeli, 2001 http://www.kei-centrum.nl http://homeusers.brutele.be/kroll http://www.kcap.eu/ http://www.pwsrotterdam.nl http://www.peperklip.nl
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per le pavimentazioni e gli spazi ver di. Il team work, per garantir e un’alta qualità urbana, fu integrato da un Quality T eam (Q-Team), composto da architetti, pianificatori olandesi e di altri paesi eur opei, con funzione di consulenza nell’elaborazione del Masterplan, dei pr ogetti preliminari e finali e per gli spazi pubblici.
Dettaglio di abitazioni. Quartiere Stadstuinen. Rotterdam
tà sui quali venne sviluppato lo strumento di piano per l’uso del suolo, adottato dal Consiglio Comunale nel 1991, appr ovato dalla Provincia (1992) e, infine dalla Cor ona nel 1994. Le prime opere ad essere realizzate furono l’Erasmus Bridge (completato nel 1996), che connette Rotterdam Nord con Rotterdam Sud, e la stazione della metropolitana (1997), riorganizzando il trasporto pubblico con nuove linee e nuovi mezzi, come i T ramPlus. Il pr ogramma prendeva in considerazione non solo l’infrastruttura necessaria ma elaborava pr ogetti per le aree residenziali, per l’insediamento di funzioni terziarie, per l’arr edo urbano, i materiali Spazi pubblici. Quartiere Stadstuinen. Rotterdam
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É importante sottolineare la grande attenzione dedicata alla progettazione di diverse tipologie edilizie non solo non dal punto di vista formale, ma per rispondere anche a molteplici fasce di r eddito e nuclei famigliari diversificati (giovani coppie, studenti, anziani, famiglie con bambini), prevedendo funzioni commerciali e di ser vizio non solo di grande scala, ma anche alla scala del commercio di dettaglio e di quartiere. Nel 2000 era già completata praticamente tutta la parte che riguar da l’infrastruttura, più del 60% dell’edilizia r esidenziale programmata, più del 45% della superficie utile degli uffici, ed infine il 40% del terziario previsto. Nel 2010 si prevede che nel Kop van Zuid vivranno più di 15.000 persone, mentre altre 18.000 ci lavoreranno e centinaia di turisti visiteranno l’area ogni giorno. L’insegnamento delle pratiche olandesi ci dimostra, se ce ne fosse ancora bisogno, che i processi di r ecupero e trasformazione di un’area urbana sono lunghi e complessi, devono essere affrontati in modo integrato, programmando politiche ed inter venti su scale temporali da 10 a 20 anni, e richiedono una programmazione nazionale e locale di lungo periodo e non occasionale.
* Architetto, dottoranda in Sviluppo Urbano e del Territorio. Università di Ferrara
LA REGIONE INFORMA
Paolo Giorgi*, Michele Zanelli**
Valutazione dei Programmi di Riqualificazione Urbana Il presente articolo costituisce una sintesi della ricerca Valutazione di Sostenibilità dei Programmi di Riqualificazione Urbana, condotta dal Servizio Riqualificazione Urbana della Regione Emilia Romagna con la consulenza di Paolo Giorgi nel periodo settembre 2004 – giugno 2005. Il lavoro è stato articolato in due parti: una di tipo metodologico attorno ai temi disciplinari della valutazione, ed un’altra di tipo analitico, sull’applicazione del modello valutativo proposto ai 60 PRU finanziati ai sensi della L.R.19/98. La valutazione La valutazione dei PRU va pensata come momento interno al processo stesso di definizione delle scelte e di attuazione delle politiche e degli interventi ad esse conseguenti. Obiettivo della valutazione diventa, pertanto, la definizione della struttura del problema decisionale, in un modello non più costruito come pr ocedura di conformità rispetto a parametri definiti in anticipo, ma piuttosto come procedura prestazionale di coerenza. Nei confronti del programma la valutazione assolve, infatti, una funzione sostanzialmente formativa; esso è il pr odotto finale dell’interazione che si instaura tra i processi decisionali e i processi valutativi. Nelle azioni e negli interventi di trasformazione la valutazione appare indispensabile per rendere trasparente la concertazione e la decisione finale, esplicitare gli obiettivi pubblici e massimizzare il loro grado di raggiungimento, governare il processo di formazione e di appropriazione della rendita fondiaria urbana. La pratica valutativa deve, dunque, necessariamente articolarsi in fasi diverse, fra loro complementari, relative a momenti diversi dell’evoluzione progettuale e attuativa degli inter venti. Esse possono così riassumersi: - valutazione ex-ante, per individuare l’alternativa preferibile, in un quadro coerente e definito di obiettivi di interesse generale. - valutazione in itinere, per controllare la coerenza delle azioni intraprese rispetto alle ipotesi iniziali, ma anche per monitorare il mantenimento dei livelli di efficacia previsti in rapporto ai tempi, alle risorse ed ai livelli qualitativi richiesti, anche in presenza di modificazioni del programma iniziale. - valutazione ex-post, per verificare il grado di raggiungimento a regime degli obiettivi iniziali, mediante la misura della efficienza/efficacia delle azioni attuate. Obiettivo dell’analisi degli impatti è di verificare se ed in quale misura gli interventi proposti producono trasformazioni nella dir ezione degli obiettivi prefissati. Un’analisi di impatto presuppone, dunque, l’esistenza di un insieme di obiettivi, e di criteri predeterminati per la verifica del
loro grado di perseguimento, attraverso opportuni indicatori. In questo senso essa costituisce un efficace strumento di supporto al pr ocesso decisionale, poiché esplicita le ripercussioni prevedibili delle azioni d’intervento prefigurate e, al tempo stesso, costringe a strutturare la conoscenza dei problemi di intervento in modo sistematico, ed accessibile a tutti gli attori che partecipano al processo di formazione delle scelte. La descrizione delle condizioni generali del contesto va, infatti, relazionata agli obiettivi dell’analisi, attraverso l’individuazione di opportuni indicatori rispetto ai quali va condotta: sia la descrizione dello stato di fatto, sia quella degli obiettivi di qualità assunti, con l’individuazione di valori di soglia che rappr esentano obiettivi di qualità predefiniti. L’indicatore può essere definito come uno strumento che serve a misurare la diffusione e l’entità di un fenomeno. Esso permette di comparare situazioni che mutano nel tempo e nello spazio e di segnalare le variazioni che si determinano. Gli indicatori vanno scelti in base non solo alla significatività, ma anche alla r eperibilità dei dati per la lor o costruzione, alla ufficialità delle fonti ed alla possibilità di un loro aggiornamento. La loro individuazione è necessariamente frutto di un processo di schematizzazione che descrive fenomeni complessi attraverso categorie semplici e misurabili. Sul piano economico–finanziario, che è essenziale per una valutazione ex-ante, la fattibilità degli interventi di trasformazione si raggiunge quando la collettività e gli operatori privati raggiungono un reciproco vantaggio. Dal punto di vista dei promotori questo vantaggio coincide con la possibilità di raggiunger e una certa soglia di soddisfazione economica, nei limiti dei vincoli imposti dal mercato e dalla congiuntura. La convenienza pubblica dell’intervento sta nella realizzazione di oper e di inter esse generale connesse all’intervento stesso. L’apprezzamento di questi vantaggi può esser e affrontato attraverso valutazioni di convenienza economico – finanziaria con la tecnica “Analisi Costi–Ricavi”. All’interno di tale pr ocedura si può individuare un valore di soglia che rappresenta il limite di convenienza pubblica ritenuto accettabile dalla Amministrazione. La sua utilizzazione riconduce la valutazione di convenienza pubblica ad un puro criterio economico, legato, cioè, al solo valor e economico dei beni di inter esse
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PRU centro storico. Modigliana
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ESPERIENZE LA REGIONE INFORMA A CONFRONTO Paolo Giorgi*, FlorisMichele Blom Zanelli** generale prodotti nell’intervento. Si rimarca qui, invece, la necessità della presenza di un complessivo strumento di valutazione ex-ante degli obiettivi pubblici da assumere nel progetto di riqualificazione della città (Piano dei Servizi, Documento di indirizzo sulla Qualità Urbana, etc.), che identifichi chiaramente le” specifiche opere” di interesse generale necessarie a riqualificare l’ ambito oggetto dell’intervento. La valutazione del rapporto convenienza pubblica/convenienza privata andrà allora condotta pr oprio a partire da “quelle opere” di interesse generale che sono specificatamente necessarie in quell’ambito, e che costituiranno l’elemento di partenza per le successive valutazioni di tipo economico–finanziario. Valutazione ex-ante Si tratta, in questo caso, di valutare l’inserimento di ogni singolo intervento (programma) all’interno di una strategia coerente ed unitaria di riqualificazione complessiva della città, che ne definisca per ogni parte riconoscibile e significativa (ambito) gli obiettivi di interesse generale da assumere nella trasformazione, al fine di garantirne un adeguato livello diqualità urbana. L’obiettivo è pertanto quello di costruire uno strumento di valutazione che, partendo da una lettura dei bisogni diffusi e condivisi e delle possibili risposte, individui le criticità esistenti e/o pr evedibili nel medio periodo e le politiche e gli interventi da mettere in campo per farvi fronte. Questo strumento dovrà prendere in esame in maniera organica ed integrata la dotazione funzionale, la forma identitaria della città e la sostenibilità urbanistico–ambientale, riferite ad ambiti significativi e riconoscibili nella per cezione e nei comportamenti collettivi dei cittadini. Obiettivo del processo è quello di consentire, per ciascun ambito e per ciascun elemento di qualità PRU Pianoro centro
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urbana, (dotazione funzionale, qualità urbanistica di impianto, sostenibilità urbanistico-ambientale) alla fine della fase di analisi sulla domanda e sull’offerta, l’individuazione degli elementi di criticità emergenti nel medio periodo, delle conseguenti politiche da perseguire e degli obiettivi di interesse generale da conseguire nell’attuazione dei singoli interventi. Questo strumento di valutazione si colloca nell’ambito delle fasi e delle pr ocedure previste dalla L.R. 19/’98 relative all’individuazione degli ambiti (art.2), ma coincide anche con l’operazione di individuazione degli ambiti da riqualificare , secondo quanto previsto nell’art.A11 della L.R.20, all’interno della elaborazione del Piano Strutturale. A tale individuazione non si può che pervenire attraverso per corsi partecipativi strutturati rivolti agli abitanti ed ai portatori di interessi diffusi, in quanto la definizione degli obiettivi di riqualificazione per ciascun ambito non può che essere condivisa e “democraticamente” espressa dalla cittadinanza. Rispetto ai PRU in corso di attuazione si è trattato di verificare, all’interno delle deliber e di individuazione degli ambiti, la presenza o meno di tale ipotesi complessiva di riqualificazione della città. A tal fine si è ritenuto opportuno verificare la presenza di una chiara identificazione delle seguenti categorie di obiettivi per la riqualificazione complessiva dell’ambito: Obiettivi di riallineamento della dotazione funzionale: - Incremento/revisione della presenza di attività di servizio. Obiettivi di ricomposizione della qualità urbanistica di impianto: - Creazione/rafforzamento di elementi identitari dello spazio pubblico.
Obiettivi di riequilibrio della sostenibilità urbanistico-ambientale: - Eliminazione del degrado edilizio. - Miglioramento dell’accessibilità attraverso interventi sul sistema della mobilità. - Miglioramento dell’assetto delle reti tecnologiche urbane. - Mitigazione degli impatti ambientali. - Interventi sulla sicurezza. - Interventi sulla qualità sociale, anche con riferimento alle politiche abitative ed al modello locale di sviluppo. Si tratta, dunque, di costruire su questi indicatori un modello di valutazione ex-ante dell’impatto di ogni singolo intervento sullo scenario complessivo precedentemente delineato. Modello che deriva dal confr onto fra gli impatti attesi e gli obiettivi di qualita’ prefissati (valori di Soglia), descritti attraverso gli indicatori assunti, e consente di prefigurare gli esiti di ciascun intervento sul sistema complessivo. Tale operazione si colloca nella successiva fase di formazione del PRU pr evista dalla L.R.19/98 (art.4), ma fa riferimento anche alle procedure di V alutazione Ambientale Strategica (VAS/VALSAT) previste dalla L.R.20/2000 all’art.5. Valutazione di efficacia ex-post Elemento centrale nella valutazione degli interventi divenuti operativi e quindi tradotti in specifici programmi è quello di valutarne l’efficacia in termini di coerenza rispetto agli obiettivi d’ambito assunti a monte. Ciò richiede una verifica per evidenziare quali azioni sono state previste e dove e come si sono concentrate le risorse. Alcuni elementi generali da valutar e, in coerenza con le categorie assunte nella disarticolazione degli obiettivi d’ambito, sono i seguenti: - inserimento di funzioni di servizio; - inserimento di spazi per la socialita’ e di elementi identitari dello spazio pubblico; - previsione di opere infrastrutturali a valenza urbana (mobilita’/reti tecnologiche); - opere di mitigazione ambientale; - inserimento di funzioni terziarie; - interventi sulla qualita’ sociale attraverso politiche abitative mirate al recupero del patrimonio edilizio esistente e/o alla nuova costruzione per l’edilizia sociale (erp/ers). Altri temi da verificare per tipologie specifiche di intervento sono inoltre: - per le aree dismesse: demolizioni e bonifiche, delocalizzazione di funzioni produttive impattanti; - per i quartieri erp: modifica dei carichi urbanistici, previsione di case-parcheggio per consentire gli interventi di manutenzione degli alloggi, presenza di un Piano di Accompagnamento Sociale;
- per i centri minori: valenza territoriale dei programmi e loro ricadute intercomunali. Altro possibile elemento di valutazione, più complesso e già in parte oggetto di studio,è l’apporto specifico dei PRU ad alcune politiche settoriali della Regione quali: rapporto PRU – Modello di sviluppo locale (Programmi d’area, L.R.30/’96); rapporto PRU – Politiche per la sicur ezza (delibera G.R. 22/2/2000 n°269); rapporto PRU – Pr ogetti di valorizzazione commerciale (L.R. 14/’99); rapporto PRU – Piani sociali di zona (L.R. 2/2003); rapporto PRU – Contratti di Quartiere (D.G.R. 1425/2003 e successive). In questo caso si tratta di compr endere come sono state integrate le diverse politiche settoriali in atto al fine di ottener e delle significative sinergie nell’uso delle risorse, comunque limitate, secondo uno degli obiettivi chiaramente esplicitati nella L.R. 19/’98. Analogamente deve essere condotto un approfondimento sui PRU che introducono nuove funzioni “alte” di livello urbano-territoriale (università, grandi attrezzature commerciali e di servizio) in r elazione alla lor o coerenza rispetto alle politiche territoriali prefigurate negli strumenti sovraordinati (PTR, PTCP, documenti settoriali di programmazione) e alle lor o ricadute sull’area vasta. Ulteriore tema di valutazione è quello relativo ai percorsi procedurali scelti nella elaborazione/approvazione/attuazione dei PRU. Si tratta in questo caso di verificare i seguenti elementi: - PRU in variante agli strumenti urbanistici vigenti - PRU approvati come strumenti quadro di pianificazione che rimandano a successivi strumenti attuativi (PUA, Progetti Unitari Convenzionati, etc.) - PRU approvati con il valore di PUA (Piano Urbanistico Attuativo) - Coerenza dei PRU con i PSC approvati o in corso di formazione. La valutazione di efficacia prende in esame l’attuazione dell’accordo di programma, che definisce precisi impegni, risorse, tempi e penali dei diversi soggetti coinvolti.
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PRU del Capoluogo Area ex ILM. Vergato
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Paolo Giorgi*, Michele Zanelli**
Valutazione in itinere Il monitoraggio degli interventi in corso è operazione essenziale al fine di valutare l’efficacia complessiva dei programmi, anche in relazione all’uso delle risorse impegnate. Alcune problematiche già emerse e da verificare sono le seguenti: - Variazioni degli accordi di programma - Aggiornamento degli strumenti urbanistici e autorizzazione dei progetti edilizi - Allungamento dei tempi di progettazione e procedure di appalto - Attuazione non coordinata degli interventi pubblici e degli interventi privati - Lievitazione dei costi in corso di attuazione. É importante mettere in evidenza che il rispetto dei tempi previsti per la attuazione di ogni singolo programma è un elemento sostanziale della sua attuabilità ed efficacia. La verifica preliminare della sua fattibilità economico/finanziaria è infatti legata ad una previsione credibile delle condizioni generali del mercato edilizio, in termini di costi e ricavi ipotizzabili, che non può che essere di medio periodo, in genere non oltre i 5/10 anni. Se ciò vale necessariamente per la valutazione di investimento dei soggetti privati, è sostanziale anche per la programmazione dell’investimento pubblico rispetto alle politiche di bilancio degli enti coinvolti. Non a caso l’Accor do di Programma, che, come già detto, è il contratto che regola i rapporti tra i soggetti pubblici e gli operatori privati, ha tra i suoi contenuti fondamentali proprio il cronoprogramma delle fasi di attuazione, il cui mancato rispetto potrebbe far venire meno le condizioni economiche di fattibilità dei pr ogrammi e determinar e, quindi, il loro fallimento. Sono state costruite delle matrici che rappr esentano un tentativo di rileggere i 60 PRU Regionali in corso di attuazione attraverso i temi PRU Comparto 5 del Centro. Collecchio
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e le categorie di valutazione pr ecedentemente delineate, con due finalità. La prima è quella di esemplificare la possibile disarticolazione di obiettivi ed azioni di solito genericamente descrittivi in specifiche categorie facilmente individuabili, alle quali sono associabili degli indicatori quali-quantitativi misurabili e, quindi, verificabili e monitorabili. La seconda è quella di estrapolare dai singoli casi dei temi e delle criticità ricorrenti di tipo generale, rispetto alle quali possano concentrarsi gli eventuali interventi corr ettivi, in r elazione al ruolo pr oprio della Regione, di indirizzo e controllo degli interventi futuri. Quello che ne è emerso è il ricorrere di alcuni temi quali l’incremento delle funzioni di servizio, il rafforzamento di elementi identitari dello spazio pubblico, il miglioramento della accessibilita’ e gli interventi sulla qualita’ sociale. Sono questi i temi che caratterizzano tradizionalmente la riqualificazione della città esistente, e quindi più consolidati anche nella cultura delle amministrazioni locali. Maggiore difficoltà si riscontra, invece, nell’individuare ed assumer e all’interno dei PRU obiettivi di tipo ambientale (mitigazione degli impatti ambientali), o di sviluppo locale, o di miglioramento delle reti tecnologiche che generalmente vengono rimandati a specifiche politiche settoriali, il che fa venir meno quell’integrazione che la L.R. 19/98 persegue. Un discorso a parte va fatto per la sicurezza urbana, tema che trova una particolare sensibilità nei centri maggiori, meno nei centri minori, come è lecito aspettarsi. In generale si può, però, d ire c he l ’individuazione d egli o biettivi d’ambito fa per lo più riferimento ad un generico “miglioramento della qualità urbana” dai contenuti assai sfumati. In questo senso va letta la totale assenza di indicatori specifici di qualità urbana, che ne consentano una valu-
tazione anche quantitativa ed il successivo monitoraggio dell’efficacia dei programmi. Analogamente la valutazione di convenienza economica pubblico-privato viene affr ontata in maniera assai diversa nelle diverse situazioni specifiche a seconda delle opportunità locali. Essa è pr esente maggiormente nei centri più grandi ma, comunque, non appare caratterizzare in maniera diffusa i PRU, rimandando alle singole pr ocedure negoziali o, più raramente, ai bandi, che non sono stati molto utilizzati. I dati sull’attuazione dei PRU sono stati estrapolati dalle relazioni semestrali inviate dai Comuni alla Regione. In questo senso essi scontano due elementi pr oblematici; il primo è che gli accordi prevedono l’inoltro delle relazioni solo dopo l’inizio dei lavori e ciò non consente di monitorar e quanto è avvenuto prima di questa fase; il secondo è che l’attuazione di molti PRU è tuttora in corso, con avanzamenti diversi a seconda dei casi. Il rapporto tra attuazione degli interventi pubblici e degli interventi privati appare generalmente coerente (dove sono in corso i primi lo sono anche i secondi) con erogazioni più consistenti su questi ultimi (legate ai finanziamenti di ERP). Da segnalare è il fatto che i centri minori risultano generalmente più avanti di quelli maggiori, evidentemente pr esentando inter venti meno complessi. Per quanto riguar da i Pr ogrammi sulla Sicurezza ed i Programmi d’Area, dove presenti, essi risultano generalmente in corso di attuazione, essendo anche antecedenti nella programmazione. Considerazioni sul quadro legislativo regionale Il quadro che emerge dal confronto fra le leggi 19/1998 e 20/2000 è quello di una sostanziale omogeneita’ di contenuti, espressione di un nuovo orientamento disciplinar e che, intr odotto dalla “19” su un tema specifico, si è poi consolidato con la “20” nella disciplina ordinaria della pianificazione regionale. Il tema centrale da affr ontare oggi è dunque quello di una armonizzazione fra le due leggi. Quello che in generale è mancato nella prima attuazione della legge 19/1998, anche perché in essa non esplicitamente previsto, è una individuazione chiara, complessiva ed integrata degli obiettivi pubblici da porre alla base del progetto di trasformazione della città nel suo complesso, e nelle sue singole parti riconoscibili. Uno strumento che individui delle soglie minime di “qualità urbana” da perseguire, descritte attraverso indicatori misurabili, che vadano al di là delle pure enunciazioni descrittive.Solo uno strumento di questo tipo può essere, infatti, in grado di orientar e su obiettivi pubblici condivisi le singole azioni, in un corretto equilibrio fra interesse generale e giusta
remunerazione d ell'’investimento privato, e può consentire di valutare negli esiti i risultati dei pr ogrammi attuati. Questo è il regime ordinario prefigurato dal PSC della “L.R.20”, che dovr ebbe consentire di individuar e per ogni ambito da riqualificare gli obiettivi irrinunciabili di interesse pubblico, che dovranno essere raggiunti in termini di adeguata dotazione funzionale di servizi e attrezzature, di benessere ambientale, di mobilità sostenibile e di qualità/identità degli spazi pubblici. Obiettivi e indicatori flessibili, però, che lasciano opportuni margini alla negoziazione. La definizione degli ambiti, così come introdotta dalla L.R.19, invece, contiene già alcune verifiche di fattibilità economico-finanziaria, rispetto alle risorse comunali e regionali da impegnare ed a quelle private attivabili, che sono impr oprie in questa fase, perché introducono, anticipandoli, dei criteri di fattibilità pr opri dell’inter vento di riqualificazione, nel momento in cui si tratta invece di analizzare i contesti degradati e assegnare loro degli obiettivi di qualità urbanada raggiungere. In questo modo si rischia di spingere le amministrazioni ad una negoziazione prematura con i proprietari delle aree interessate e a circoscrivere di conseguenza gli ambiti di riqualificazione alle aree la cui trasformazione è attuabile in virtù di tali accordi. Va invece rafforzato il ruolo strategico degli interventi di trasformazione rispetto al contesto urbano in cui sono inseriti . In questo senso la definizione di ambito non può limitarsi alla entità territoriale inter essata dalla trasformazione, ma deve tener conto della dimensione allar gata agli effetti indotti da quella trasformazione stessa. D’altra parte il quadro complessivo delle azioni di pianificazione delineato nella L.20 può così riassumersi: “il PSC individua le parti urbane che necessitano di riqualificazione (e gli obiettivi di qualità e le pr estazioni da perseguire in sede di attuazione)”, ambiti all’interno dei quali poi i singoli inter venti di riqualificazione saranno definiti nel POC, anche attraverso forme di concertazione con i soggetti interessati, e attuati mediante i PUA, ovvero attraverso i PRU della L.R.19. Il PRU, redatto dall’amministrazione comunale, dovrà quindi garantire, con il concorso dei privati che si impegnano a partecipar e alla sua realizzazione, il raggiungimento di quegli obiettivi condivisi di interesse generale che si sono posti come finalità della trasformazione urbana, in termini di ricadute di qualità urbanistica, ambientale e sociale sull’intero ambito di riqualificazione.
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* Urbanista,consulente della Regione Emilia-Romagna ** Dirigente Servizio Riqualificazione Urbana Regione Emilia-Romagna 37
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a cura di Luciano Vecchi
RECENSIONI E SEGNALAZIONI 1) F. Alberti “Il Valore del territorio: gestire la complessità per governare le trasformazioni", ed. Alinea (Fi), 2009. L'esperienza dei programmi complessi maturata in Italia lungo tutto il corso degli anni '90, ha determinato un periodo di sperimentazione che da più parti è stato designato come fortemente innovativo. Il volume si sofferma sull'analisi critica di questa esperienza riferita in particolare alla Regione Marche, per valutarne l'efficacia nelle pratiche di piano; 2) (a cura di F . Leder) “Paesaggi in piano", ed. Editrice Compositori (Bo), 2009. Questo contributo, partendo da percorsi di ricerca multidisciplinari e da attività progettuali consolidatisi negli anni più recenti, propone la lettura di territori rurali, europei ed italiani, e linee di lavoro finalizzate a sostenere l'utilità di interventi volti a sperimentare forme nuove di rigenerazione territoriale e di risarcimento ecologico; 3) (cura di E. Salzano, O Mancini e S. Chilorio) “Città e lavoro. La città come diritto e bene comune", ed. Ediesse (Roma), 2009. Il Libro raccoglie una serie di saggi e di interventi di sindacalisti relativi al convegno di Venezia del 24 novembre 2008, organizzato dalla locale Camera del Lavoro; 4) B. Bartoli "Sostenibilità dalla A alla Z. 250 Schede per progettare ecologico", ed. Simone (Na), 2008; Si tratta di un importante contributo didattico-orientativo alle modalità di progettazione in senso ecologico e parimenti, un utile materiale informativo e divulgativo sui concetti e temi della sostenibilità ambientale rivolto anche ai non addetti ai lavori; 5) (a cura di P. Orlandi e M. Tozzi Fontana) "Indagini sul Po", ed. Clueb (Bo), 2009. Questo volume raccoglie ricerche e contributi di carattere molto eterogeneo, nell'intento di disegnare un ritratto del grande fiume che sia in equilibrio tra il malinconico disappunto per i paesaggi perduti e l'ottimistica giustificazione di ogni effetto degli interventi di trasformazione in atto; 6) F. Trapani "Verso la pianificazione territoriale integrata. Il governo del territorio a confronto delle politiche di sviluppo locale", ed. F. Angeli (Mi), 2009. Il volume rivisita il concetto di integrazione dalla città medioevale fino al richiamo di alcuneesperienze di programmazione territoriali recenti, riflettendo su ipotesi di innovazione trans-disciplinare nel senso dell'integrazione; 7) (a cura di AAVV) “Per un’altra città” ed. Maggioli (Rn), 2009. É una raccolta di contributi del Dipartimento di Pianificazione del Politecnico di Milano sulle recenti esperienze dell’urbanistica milanese e sulla valutazione dei relativi effetti alla scala di processo; 8) F. Bonami “Dopotutto non è brutto“, ed. Mondatori (Mi), 2009. Sferzante e caustico l’autore attraverso l’arte indica un modo diverso di guardare l’Italia, al suo immenso patrimonio culturale e al suo rapporto con la cultura contemporanea; 9) A. Borghi “Finanza immobiliare. Il mercato, la valutazione gli strumenti e le tecniche di finanziamento”, ed. Egea (Roma), 2009. Il libro fornisce all’operatore economico interessato alla attività riconducibili al real estate le basi per comprendere le caratteristiche del settore in termini di principi, modelli e regole di funzionamento; 10) Pl. Morano “La stima degli indici di urbanizzazione nella perequazione urbanistica”, ed. Alinea (Fi), 2007. Volume denso di informazioni tecniche e notazioni di grande utilità pratica e applicativa in ordine al ricorso a procedure perequative nelle trasformazioni urbane e alle valutazioni delle soglie di convenienza finanziaria ed economica nel rapporto fra pubblico e privato derivanti dall’attuazione di programmi complessi; 38
11) (a cura di AA:VV) “Codice dell’Ambiente”, ed. Giuffrè (Mi), 2009. L’opera contiene il commento, articolo per articolo del Codice dell’Ambiente di cui al D.Lgs. n. 152/06 (e successive modifiche e integrazioni), svolto da docenti universitari, avvocati ed esperti qualificati; 12) (a cura di N. Bellini e A. G. Calafati) “Internazionalizzazione e sviluppo regionale”, ed. F Angeli (Mi), 2009. I contributi raccolti in questo volume, partendo dall’inadeguatezza dei tradizionali paradigmi interpretativi dei processi economico-territoriali, propongono nuovi campi d’indagine e nuove metodologie per la costruzione delle politiche di sviluppo regionale relazionate ai processi di globalizzazione; 13) a cura di R. Pignone e A. Amorosi) “La Pianura”, ed. Pendragon (Bo), 2009. Si tratta di una sorta di guida all’evoluzione geo-morfologica della pianura emiliano-romagnola per individuare la formazione di nuovi paesaggi e di inediti itinerari nella struttura del territorio; 14) M Anzalone “Urbanistica dell’emergenza”, ed. Alinea (Fi), 2009. Questo lavoro è principalmente rivolto a chi deve pianificare e preparare il territorio conciliando le esigenze di fruizione e manutenzione ordinaria degli spazi pubblici con una gestione alterata delle circostanze improvvise di una emergenza insediativa; 15) B. Borlini e F. Memo “Il quartiere nella città contemporanea”, ed. Mondatori (Mi), 2008. Gli autori prendono in esame i rapporti che intercorrono fra quartiere e comunità, tra processi percettivi, pratiche e gruppi sociali cercando di individuare alcuni punti comuni attraverso l’ausilio di definizioni e schede; 16) (a cura di M. Cremaschi) “T racce di quartiere. Il legame sociale nella città che cambia”, ed. F . Angeli (Mi), 2008. I contributi riportati nel volume indagano il quartiere attraverso una lettura minuta e dal basso, dei processi di trasformazione che hanno interessato negli anni più recenti quattro grandi città italiane (Roma, Milano, Napoli e Torino);
ARTICOLI, RIVISTE, RICERCHE 1) “Rivista Giuridica dell’Edilizia” nn.4-5/08, ed. Giuffrè (Mi). Di questo fascicolo si segnalano in particolare i contributi di S. Bellomia sugli accordi di pianificazione, di B. Graziosi sui piani di valorizzazione immobiliare della legge 133/08 e di E. Mele sull’esecuzione dirette delle opere di urbanizzazione da parte di soggetti privati nei programmi attuativi in ordine alle recenti modifiche al Codice degli Appalti Pubblici; 2) “Gazzetta Ambiente” n. 6/08, ed. Colombo (Roma); In questo numero dedicato prevalentemente alle tematiche giuridiche e sociali della pianificazione paesaggistica, sono riportati fra gli altri, i saggi di A. Anselmo sui rapporti fra i diversi strumenti di pianificazione relazionati al paesaggio e di B. Dentamaro sull’applicazione della convenzione di Aarhus per l’accesso alle informazioni ambientali; 3) “Archivio di Studi Urbani e Regionali”, n. 93/08, ed. F . Angeli (Mi). La sezione monografica introdotta da F. Indovina è riservata alla valutazione delle politiche urbane in alcune grandi città con contributi fra gli altri di E. Granata e T. Cannarozzo. I contributi tematici sono affidati a F . Musco sulle relazione fra cambiamenti climatici e politiche urbane e a S. Fabbro e L. Serafico sulla costituzione di un modello di visione strategica per il Friuli; 4) “Ambiente e Territorio” n. 3/09, ed. Maggioli (Rn). Il fascicolo è riservato al rischio idrogeologico e alla pianificazione e gestione dei distretti idrografici con contributi fra gli altri di M. G. Mariziliano e dei tecnici e dirigenti delle Autorità di Bacino dell’Emilia-Romagna e del Po; 5) “Rent” n. 1/09, ed. Solo Affitti Spa, Cesena (Fc).
Si tratta del primo numero di un periodico completamente riservato alle questioni normative, economiche, sociali e abitative del mercato dell’affitto; 6) “Il Giornale dell’Architettura”n. 72/09, ed. Allemandi (To). In questo numero, si riportano fra gli altri i contributi di G. Caselli sulla sicurezza in città di L, Bellicini sul piano casa, sul Mipim di Cannes e sulle proposte di Sarkozy per il futuro di Parigi; 7) “Territorio”n. 47/08, ed. F. Angeli (Mi). La sezione tematica principale, curata da P . Bellaviti è dedicata al benessere urbano e alle relative politiche di organizzazione funzionale e spaziale, mentre fra i contributi della rassegna sugli spazi aperti, si segnalano quelli di A. Lanzani sul progetto di paesaggio della pedemontana della Brianza e di L. Spallino sulle nuove forme di partecipazione nei processi di trasformazione territoriale; 8) “Urbanistica” n. 138/09, ed. INU (Roma). In questo fascicolo, oltre alla sezione dedicata a recenti esperienze di pianificazione in Campania, si riportano i contributi curati da P. Pileri sulla riduzione del consumo di suolo e le misure compensative agli interventi di trasformazione; 9) “Il progetto sostenibile” n. 20/08, ed. Edicom Monfalcone (Go). Fra i contributi di questo numero, si segnala quello relativo ai criteri localizzati e progettuali per le aree ecologicamente attrezzate; 10) “Aion” n. 17/09, ed. Aion (FI). Contiene la presentazione del progetto del Campus Universitario di Parma, inserito in un Programma di Riqualificazione Urbana attivato ai sensi della LR. n. 19/98; 11) “Arpa-Rivista” n. 6/08, ed. Grafiche S. Benedetto Castrocielo (Fr). In questo fascicolo sono riportati gli atti del convegno di “Ecomondo 2008” sulle bonifiche dei siti inquinati e relativi riutilizzi; 12) “ERE” n. 1/09. ed. Editrice della Sicurezza Sociale (Bo). È il primo numero dell’IRES CGIL dell’Emilia-Romagna, riservato in particolare al confronto sul nuovo PTR dell’Emilia-Romagna con contributi fra gli altri di V. Capecchi, A. Natali e C. Sebastiani; 13) “Paesaggio Urbano” n. 2/09, ed. Maggiol i (Rn). Riporta una rassegna speciale presentata da M. Balzani in difesa della colonia Sip-Enel di G. De Carlo a Riccione; 14) “Ottagono” nn. 2-3/09, ed. Composi tori (Bo). Contiene una parte monografica curata da E. Montalti su alcuni dei più rappresentativi programmi di riqualificazione urbana della Regione Emilia-Romagna; 15) “L’Ufficio Tecnico” n. 5/09, ed. Maggioli (Rn). Fra i contributi della rivista si segnalano quelli di E. Nonni e M. Benericetti sul piano strategico per il centro storico di Faenza e quelli di M. Casolari e G.Biasutti sulla proposta sempre di piano strategico dell’Ovest Bresciano; 16) “Scienze Regionali” n. 1/09, ed. F. Angeli (Mi). Di particolare interesse appare il saggio di D. Deidda sul profilo territoriale delle politiche regionali 2007/2013; 17) “Studi Zancan”n. 3/ 08, ed. Stampe A. Brigo (Ro). Si segnala il contributo di G. Righetto sull’urbanistica inclusiva; 18) “Abitare” n. 490/09, ed. Abitare (Mi). In questo fascicolo viene presentato l’ultimo progetto di G. De Carlo prima della scomparsa relativo al Polo Scolastico Lama Sud di Ravenna e riportato un contributo di E. Hawd sul processo di pianificazione partecipata per un villaggio arabo-israeliano in Israele; 19) “Note e Commenti del Censis” n. 10/09, Licosa Spa (Roma). Il fascicolo è interamente riservato alle esperienze di Social Housing e alle agenzie pubbliche per la casa in Italia; 20) “Urbanistica Informazioni” nn. 221-222/09, ed. INU (Roma). Le sezioni monografiche comprendono contributi su Expo 2015 di Milano e sul ruolo delle Fondazioni Bancarie per l’housing sociale; è inoltre riportata la proposta di legge ur-
banistica dell’INU per il governo del territorio per la corrente legislatura parlamentare.
EVENTI 1) “Eire-Expo Italia Real Estate”, dal 9 al 12 giugno 2009, c/o Fiera Milano(per informazioni: tel. 02/31911911); 2) “XXX Conferenza annuale di AISRE” dal 9 all’11 settembre 2009 a Firenze (per informazioni: www.aisre.it); 3) “Greenergy Expo” del 25 al 28 novembre 2009, c/o Fiera Milano (per informazioni: www.zeroemission.eu).; 3) “Perequazione, Compensazione, Premialità e Crediti Edilizi”, seminario a cura della Fondazione Astengo dell’INU, Bologna 12 giugno 2009 (per informazioni:
[email protected]); È disponibile c/o il Servizio “Riqualificazione Urbana e Promozione della Qualità Architettonica” la seguente documentazione: “Il Rapporto l’Italia dei T erritori “curato dal Censis presentato a Mantova il 13/2/09; - il “V Rapporto ISPRA sulla Qualità dell’Ambiente Urbano”, contenente dati e commenti sul consumo del suolo in Italia e sull’urbanizzazione delle città; - Il Rapporto 2009 dell’Ance dell’Emilia-Romagna, sull’industria delle costruzioni e il mercato abitativo;-il n1/09 del “Notiziario della Fondazione Osvaldo Piacentini contenente una serie di contributi sugli attuali temi di carattere urbanistico e sulle nuove forme del piano. Per richieste e consultazione fare riferimento a Luciano Vecchi:
[email protected]).
3 - Editoriale 5 - Città e territorio 20 - Esperienze a confronto 33 - La regione informa 38 -
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CORSI DI FORMAZIONE E AGGIORNAMENTO PROFESSIONALE 1) “La Valutazione di Impatto Ambientale”, corso di formazione organizzato dall’Associazione Analisti Ambientali e da Sigea, ottobre 2009, a Roma (per informazioni: tel. 06/540694). Si segnala che l’Associazione Nazionale Centri Storico-Artistici(ANCSA) e il Comune di Gubbio hanno bandito il Premio Gubbio 2009 relativo a progetti tesi innovative su metodi, strumenti e criteri d’intervento sull’esistente (per informazioni: www.ancsa.org) e che BolognaFiere e Archi-Europe organizzano per il concorso “Saie Selection 09” allo scopo di selezionare 24 progetti sul tema delle soluzioni abitative a basso costo (per informazioni: www.archi-europe.com).
PROVVEDIMENTI E NORME 1) “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”(www.senato.it); 2) “Schema di decreto legge “Misure urgenti in materia di edilizia, urbanistica ed opere pubbliche (per informazioni:
[email protected]); 3) “Intesa Stato-Regioni-Enti Locali sulle misure di rilancio economico mediante il riavvio dell’attività edilizia” del 2/4/09 (per informazioni: lvecchi@ regione.emilia-romagna.it); 4) L.R. n. 2 del marzo 2009 “Tutela e sicurezza del lavoro nei cantieri edili e di ingegneria civile(BUR. n. 33 del 2/3/09); 5) L.R. n. 5 del 24 aprile 2009 “Rideterminazione dei comprensori di bonifica e riordino dei consorzi” (BUR. n. 74 del 24/4/09); 6) D.G.R. n. 1787/08 “Piano di alienazione e valorizzazione del patrimonio non strategico della Regione Emilia-Romagna” (BUR. 13 del 27/1/09); 7) D.G.R. n. 209/09 “Programmazione dei fondi Nessun Alloggio Pubblico Sfitto” (BUR. n. 42 del 13 marzo 2009); 8) D.G.R. n. 417/09 “Piano energetico regionale: approvazione modalità e criteri per la concessione di contributi a enti locali per la realizzazione di programmi di qualificazione energetica” (BUR. n. 79 del 30/4/09). 39
Informazioni sulla Riqualificazione Urbana e Territoriale
Notiziario dell’Assessorato Programmazione e Sviluppo Territoriale. Cooperazione col sistema delle autonomie e del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici
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